鐘永鋒

自黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略以來，推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展尤為凸顯和重要。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化既是國家統(tǒng)一規(guī)定性，又是地方民族特色的集中體現(xiàn)，也是民族地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化的內(nèi)在需求和重要任務(wù)。當(dāng)前城鄉(xiāng)差距不斷擴大、東西區(qū)域發(fā)展不平衡，如何更好更快地推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，著力提高民族地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，切實縮小城鄉(xiāng)差距，解決好東西部區(qū)域不平衡發(fā)展是新時代亟需解決的重要理論問題和現(xiàn)實問題。目前，學(xué)界關(guān)于民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究成果頗豐，對產(chǎn)生城鄉(xiāng)二元分割和東西部區(qū)域發(fā)展不平衡的問題進行了反思，認(rèn)為應(yīng)探索和創(chuàng)新民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的特色發(fā)展路徑，著力打破城鄉(xiāng)二元分割和協(xié)調(diào)東西部區(qū)域發(fā)展不平衡。對此，本文將從推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要優(yōu)勢入手，運用文獻研究、歷史分析等方法，客觀分析推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化面臨的困難和問題，探究推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進路，以期促進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，進而為不斷縮小城鄉(xiāng)差距和推進東西部區(qū)域平衡發(fā)展提供可參考的新思路。

一、推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要優(yōu)勢

（一）國家政策的引領(lǐng)支持

國家政策是推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要支持和引領(lǐng)。自1999年，黨中央提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，持續(xù)出臺了以推進西部地區(qū)大開發(fā)大發(fā)展為中心特別是促進西部民族地區(qū)加快發(fā)展的系列政策，尤其是在《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中明確提出要“強化西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，以共建‘一帶一路’為引領(lǐng)，加大西部開放力度”，為促進西部民族地區(qū)進一步發(fā)展指明了方向，以及又強調(diào)要“推動城市群高質(zhì)量發(fā)展和大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，培育發(fā)展一批特色小城鎮(zhèn)”，為推動西部民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了重要支持和依據(jù)。國家發(fā)展改革委也建立特色小鎮(zhèn)和推動特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展出臺了相關(guān)政策，這為推動民族地區(qū)建設(shè)以特色小鎮(zhèn)為核心的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點式的新型城鎮(zhèn)化提供了重要的政策支持。國家出臺一系列政策，是推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要優(yōu)勢和依據(jù)。

（二）自然資源和人文稟賦的依托支撐

自然資源和人文稟賦是推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要依托和內(nèi)生源泉。民族地區(qū)既地域廣又物產(chǎn)豐富，有獨特的地理風(fēng)貌和豐富的自然資源。再加上民族地區(qū)的歷史傳承，保留和發(fā)展了諸多具有民族特色、區(qū)域特色和邊境特色的傳統(tǒng)建筑物等有形文化，及具有民族特色的風(fēng)俗、節(jié)慶、服飾、飲食、技藝等非物質(zhì)文化，經(jīng)過不斷融合發(fā)展而形成了豐富的人文稟賦。豐富的自然資源和人文稟賦既是聚集民族地方特色產(chǎn)業(yè)的核心要素，又是構(gòu)建民族特色文旅融合體系的文化基礎(chǔ)，如內(nèi)蒙古的烏海、赤峰及云南、貴州等地的眾多旅游小鎮(zhèn)，他們都是以民族地方自然資源和人文稟賦為基礎(chǔ)的新型城鎮(zhèn)化的典型。因此，豐富的自然資源和人文稟賦對建設(shè)有民族風(fēng)情、民族文化的特色城鎮(zhèn)具有較大的發(fā)展?jié)摿?，不僅是推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要依托和源泉，也是推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要優(yōu)勢和支撐。

（三）獨特區(qū)位的發(fā)展優(yōu)勢

獨特區(qū)位是推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展優(yōu)勢和空間節(jié)點。在空間分布上，民族地區(qū)具有顯著的獨特區(qū)位優(yōu)勢，城鎮(zhèn)一直是古今中外商貿(mào)往來的重要交通樞紐和信息中轉(zhuǎn)站，如古代絲綢之路和茶馬古道上的驛站或商貿(mào)中心已發(fā)展成為了中心城市，而在這些線路上的眾多小鎮(zhèn)具有重要的區(qū)位優(yōu)勢和深厚的文化底蘊。隨著“一帶一路”建設(shè)不斷推進和沿邊開放發(fā)展格局不斷擴大，民族地區(qū)城鎮(zhèn)被賦予新的使命，發(fā)揮內(nèi)聯(lián)外通的強大交通網(wǎng)絡(luò)功能，成為商貿(mào)經(jīng)濟和對外交流的重要節(jié)點。民族地區(qū)特色城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)之間資源流動的中轉(zhuǎn)站，既是中心城市的空間延伸，也是廣大鄉(xiāng)村的發(fā)展要素。因此，獨特區(qū)位是建設(shè)民族特色城鎮(zhèn)的重要基礎(chǔ)，也是推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要優(yōu)勢和根本。

二、推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題和困難

當(dāng)前，民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展還不夠全面且質(zhì)量還不夠高，民族主體特色重視也還不夠，使得新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長的功能弱化，反過來又嚴(yán)重制約新型城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展和提升。

（一）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不足

改革開放40多年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和城市人口數(shù)量增長取得長足發(fā)展，但城市空間的增長還主要分布在東部沿海發(fā)達地區(qū)，而中西部地區(qū)尤其是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯還偏低，加上民族地區(qū)區(qū)域遼闊且人口密度又相對較低，城鎮(zhèn)聚居程度同樣較低。從國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)和民族地區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平除內(nèi)蒙古自治區(qū)外都還低于全國平均水平，且民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯不均衡，如表1所示。例如，在2020年，內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化率為67.48%，而西藏自治區(qū)城鎮(zhèn)化率只有35.73%，二者差距還是比較大的，這顯然會直接影響到民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的整體發(fā)展水平。究其原因，主要是由經(jīng)濟發(fā)展差距造成城鎮(zhèn)空間分布不均，民族地區(qū)人均GDP除內(nèi)蒙古自治區(qū)外都低于全國水平，如表2所示。這與相關(guān)研究論證相一致，城鎮(zhèn)化水平與人均GDP是正相關(guān)關(guān)系，其對經(jīng)濟增長有直接的促進功能?？梢?，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不足，弱化了其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長的推動作用，使得二者未能形成良性互動促進關(guān)系。

表1 2018-2020年全國與民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率比較表

表2 2018-2020年全國人均GDP與民族地區(qū)人均GDP比較表

（二）民族地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距依然較大

在民族地區(qū)8個省區(qū)中，屬于陸路邊境地區(qū)就有5個，與較多國家接壤且陸路邊境線較長，又存在跨境民族，他們既要履行守邊固邊職責(zé)與維護民族團結(jié)和國家安全使命，又要肩負(fù)興邊富邊、擴大對外開放的重要任務(wù)。再加上民族地區(qū)由于農(nóng)村人口較多，城鄉(xiāng)居民人均收入之間依然存在較大差距，且城鄉(xiāng)絕對收入差距呈現(xiàn)擴大趨勢。這樣不僅會影響民族地區(qū)農(nóng)村居民的生活水平，還有可能造成返貧風(fēng)險和產(chǎn)生新的貧困現(xiàn)象，弱化和降低國家脫貧攻堅戰(zhàn)和興邊富民政策的積極效果，甚至不利于民族地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以及還會推動人口不斷向中東部地區(qū)的流動，導(dǎo)致東西部地區(qū)的收入差距不斷加大，進而讓東西部地區(qū)的不平衡不充分發(fā)展不斷擴大。同時，收入差距的擴大不僅會影響制約經(jīng)濟增長，還會造成國家和社會的安定團結(jié)，不利于鑄牢中華民族共同體意識，不利于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。民族地區(qū)雖然自然資源豐富，但自身地理條件也有一定的局限性，像廣西、云南、貴州等地區(qū)都是一些典型的丘陵山區(qū)，地理條件不適合推行大型農(nóng)業(yè)機械化，“宜機化”改造有待加強。因此，民族地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距過大和農(nóng)業(yè)人口現(xiàn)代化技能過低與加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不匹配，不利于民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共資源配置不合理

一是民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共資源配置失衡。在推動民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，面臨著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)失衡問題，特別是民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的短板突出。從市政設(shè)施供給情況來看，城市、縣城、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊是依次降低的。據(jù)調(diào)查，在人均市政公用設(shè)施建設(shè)投入方面，城市分別是村莊、鄉(xiāng)、建制鎮(zhèn)、縣城的12.8倍、6.6倍、4.3倍、1.85倍。二是民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大。醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)在民族地區(qū)盡管實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，公共財政也加大了對民族地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度，但從人均方面看，城市居民與農(nóng)村居民所獲取的基本公共服務(wù)依然存在較大的差距。比如，在城市，每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為10.9人，而在農(nóng)村，每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)只為4.3人。三是民族地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主要是行政部門化的模式，這種模式往往會受到基層政府集中力量開展中心任務(wù)工作而被干擾和延緩，從而造成農(nóng)村居民在獲取基本公共服務(wù)上被進一步削弱。

三、城鄉(xiāng)融合：民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的路徑

城鄉(xiāng)融合就是要把城市與鄉(xiāng)村置于平等地位，讓城鄉(xiāng)各領(lǐng)域的制度并軌、體制統(tǒng)一，促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置和生產(chǎn)要素雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)合理布局生產(chǎn)力和科學(xué)調(diào)配治理資源，推動形成新型城鄉(xiāng)關(guān)系。這是解決民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，進而推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新思路和途徑。因此，推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，要與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相區(qū)別，堅持以各民族主體為本，以內(nèi)生動力替換外在推力開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，系統(tǒng)整合國家政策支持優(yōu)勢、資源稟賦優(yōu)勢和獨特區(qū)位優(yōu)勢，重視民族文化傳承和生態(tài)環(huán)境保護，優(yōu)化提升城鎮(zhèn)空間與產(chǎn)業(yè)布局，不斷縮小城鄉(xiāng)居民收入差距和促進公共資源均衡配置，從而構(gòu)建起民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化模式。

（一）以政策為導(dǎo)向，發(fā)揮好民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的后發(fā)優(yōu)勢

以政策為導(dǎo)向，是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一條重要經(jīng)驗。隨著黨和國家為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展出臺了一系列的政策支持和引領(lǐng)，這為加快民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指引了方向。推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要堅持以民族主體為本的城鎮(zhèn)化理念，促使民族主體內(nèi)在潛力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力。特別是進入信息化社會的環(huán)境下，民族地區(qū)要發(fā)揮好其新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢，通過運用信息化技術(shù)及其理念推動和融入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之中，不斷提升民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的品質(zhì)水平，從而帶動民族地區(qū)新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，進而成為民族地區(qū)推進鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要支撐。因此，推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要堅持政策引領(lǐng)，不斷完善民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要加快大數(shù)據(jù)、5G、互聯(lián)網(wǎng)等新基建的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與“互聯(lián)網(wǎng)+”相銜接和深度融合，從線上和線下兩個維度構(gòu)筑起民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，為構(gòu)建民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化模式打下堅實的重要基礎(chǔ)。

（二）以特色產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，推進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)融合

培育民族特色產(chǎn)業(yè)，是構(gòu)建民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化模式的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)。民族地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)源于其自身獨特的自然資源和人文稟賦資源，通過產(chǎn)業(yè)聚集形成人力資源聚集并在二者互動促進的基礎(chǔ)上形成城鄉(xiāng)融合的新型特色城鎮(zhèn)。民族地區(qū)的特色文化資源是其發(fā)展城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化的重要源泉，也是其發(fā)展城市文化實現(xiàn)持續(xù)健康循環(huán)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而對民族地區(qū)文化資源的深入挖掘，不但是傳承民族文化的基本要求，也是發(fā)展民族地區(qū)特色文化產(chǎn)業(yè)和拓展文化產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)在要求。雖然民族地區(qū)文化資源挖掘利用存在較大的地區(qū)差異，但部分民族地區(qū)的文化資源潛力還是沒有得到有效的利用和發(fā)揮。對此，民族地區(qū)可通過運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，對民族特色文化資源進行深度挖掘和有效提煉，尤其是要把特色自然資源、遺址遺跡、特色建筑等有形文化資源與民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)技藝等無形文化資源進行有機銜接，通過文旅融合、凝練民族故事、直接制造等不同方式打造成文化產(chǎn)品，推動文化載體向文化商品轉(zhuǎn)換，促使民族文化資源轉(zhuǎn)化為民族文化產(chǎn)業(yè)，由此培育和發(fā)展相關(guān)民族特色產(chǎn)業(yè)，形成民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合的特色城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系，從而契合構(gòu)建民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化模式的需求。

（三）以生態(tài)文明為導(dǎo)向，促進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展

堅持生態(tài)文明理念，是轉(zhuǎn)變“先污染，后治理”傳統(tǒng)工業(yè)化的城鎮(zhèn)化路徑，構(gòu)建民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化模式的必然選擇。由于民族地區(qū)天然所具有的特殊區(qū)位和“生態(tài)屏障”的特殊功能，賦予了民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中生態(tài)文明建設(shè)的特別意義。同時，由于城鎮(zhèn)化所引發(fā)的“城市病”問題，以及黨和國家對民族地區(qū)的支持政策，加上對外開放的不斷深入和“一帶一路”建設(shè)的不斷推進，而民族地區(qū)受“城市病”和現(xiàn)代商業(yè)文明影響相對較小，保持了較好的生態(tài)環(huán)境和宜居環(huán)境，由此吸引了不少人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)定居，表明生態(tài)文明理念已深入人心，并且人力資源聚集又為推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強大的驅(qū)動力。因此，推動民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，一是要以生態(tài)文明為導(dǎo)向，打造民族地區(qū)新型生態(tài)工業(yè)體系，充分發(fā)揮民族地區(qū)文化資源和區(qū)位優(yōu)勢，堅持人與自然和諧共生，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)支持，開發(fā)生態(tài)旅游、有機農(nóng)場、特色文化等產(chǎn)業(yè)，把限制民族地區(qū)的生態(tài)約束轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)發(fā)展，并在生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善民族地區(qū)新型特色工業(yè)體系，避免發(fā)生“邊污染邊發(fā)展”“先發(fā)展后治理”的不良問題，從而為民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供以生態(tài)文明為導(dǎo)向的新型工業(yè)化基礎(chǔ)。二是要以生態(tài)文明為導(dǎo)向，打造民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)體系，將擴大城市空間規(guī)模、增加農(nóng)民進城數(shù)量、提高城鎮(zhèn)化率等量化考核指標(biāo)，向以民族主體要素即勞動力要素、民族主體的幸福感和獲得感、生態(tài)文明建設(shè)等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變。這樣既可以提升民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化的品質(zhì)內(nèi)涵，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化空間布局，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量和進城的農(nóng)民生存技能及城市生活品質(zhì)，還可以把生態(tài)文明理念深深植入民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之中，呈現(xiàn)出特色的生態(tài)文明城鎮(zhèn)，更好地吸引和聚集更多的人力資源創(chuàng)業(yè)就業(yè)和定居。三是要以生態(tài)文明為導(dǎo)向，推進民族地區(qū)城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展，依托民族地區(qū)新型生態(tài)工業(yè)體系，促進鄉(xiāng)村治理與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相銜接融合，不斷推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，促進城鄉(xiāng)發(fā)展互動和人口自由流動，鞏固和提升扶貧攻堅成果，從而實現(xiàn)構(gòu)建民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化模式的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

（四）以均衡配置為導(dǎo)向，優(yōu)化民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)

以均衡配置為導(dǎo)向，促進民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共資源和要素平等交換雙向流動，是推動民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措。對此，推動民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要全面促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，有效提升和加強民族地區(qū)農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生教育、社會保障等公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，推動形成全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，從而不斷縮小和消除公共基本服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的差距。通過以增強公平性和適應(yīng)流動性為重點，全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共基本服務(wù)，有選擇的向農(nóng)村傾斜投入更多資源發(fā)展公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)。同時，還應(yīng)不斷縮小民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入差距，想方設(shè)法為民族地區(qū)農(nóng)村居民拓寬收入增收的渠道和技能，形成促進農(nóng)村居民持續(xù)增收的長效機制。以此為構(gòu)建民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化模式奠定良好的資源配置基礎(chǔ)。◆