劉大海李彥平熊叢博

(1.自然資源部第一海洋研究所 青島 266061;2.自然資源部海岸帶科學(xué)與綜合管理重點實驗室 青島 266061)

1 背景

健全國土空間用途管制制度是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。2013年,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確“完善自然資源監(jiān)管體制,統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。2017年,黨的十九大報告進(jìn)一步強調(diào),要“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu),完善生態(tài)環(huán)境管理制度,統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。2018年3月,根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》,組建自然資源部,并由自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),這是國家自然資源管理體制的重大變革。2018年8月,根據(jù)自然資源部發(fā)布的“三定方案”,自然資源部組建了用途管制司,將用途轉(zhuǎn)用、年度計劃和用地預(yù)審等用途管制職責(zé)整合于一體,強化了全域全要素國土空間用途管制的力度,其中海洋領(lǐng)域的一項重要變革就是要擬訂并實施海洋年度利用計劃。

在海洋領(lǐng)域,用途管制理念的形成主要從2002年實施的《中華人民共和國海域使用管理法》開始,經(jīng)過不斷發(fā)展,形成了包含海洋功能區(qū)劃、用海預(yù)審和審批、海域使用論證、圍填海計劃、海洋保護(hù)區(qū)、海洋生態(tài)紅線等制度的管理體系。其中,海洋功能區(qū)劃、用海預(yù)審和審批、海域使用論證等大多數(shù)管制制度聚焦于“空間”管制,即開發(fā)利用活動是否符合海洋空間的規(guī)劃用途,而在“時間”和“數(shù)量”管制發(fā)揮作用的是圍填海計劃。圍填海年度計劃是針對填海造地提出的一種按年度控制用海規(guī)模的管制方式,與土地利用年度計劃類似。2018年,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》,“取消圍填海地方年度計劃指標(biāo)”,圍填海管理改為“一事一報”,且僅限于國家重大戰(zhàn)略項目。在此背景下,自然資源部提出實施海洋空間利用年度計劃,意味著海洋資源管理中將進(jìn)一步關(guān)注海洋開發(fā)利用規(guī)模盲目擴張,以及由其導(dǎo)致的生態(tài)損害、環(huán)境污染、空間低效利用等問題。

2 海洋空間資源管理體制改革的基本思路

2.1 海洋開發(fā)面臨嚴(yán)峻形勢

海洋空間是支撐海洋強國建設(shè)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近年來,由于規(guī)模擴張過快、開發(fā)利用粗放等原因,我國海洋開發(fā)利用距離高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)仍有不少差距。集中體現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)圍填海規(guī)模過快。沿海地區(qū)在受土地制約的情況下,紛紛把發(fā)展空間轉(zhuǎn)向海洋,圍填海規(guī)模逐漸擴大,掀起了新一輪圍填海熱潮。大規(guī)模圍填海導(dǎo)致自然岸線大幅減少,自然岸線保有率不斷逼近紅線;工程建設(shè)導(dǎo)致底棲生物和潮間帶生物棲息環(huán)境因掩埋而喪失或被破壞,對海洋生態(tài)系統(tǒng)形成嚴(yán)重威脅;圍填海工程實施后,減弱海灣水體交換能力,降低海水水質(zhì)質(zhì)量;此外,形成普遍的圍填海歷史遺留問題,造成資源閑置浪費[1]。

(2)海洋開發(fā)不平衡。不同的用海方式之間沖突和資源退化問題愈演愈烈,近岸和近海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境承載力過高,生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的損害;而在一些海洋資源開發(fā)薄弱的地區(qū),部分海洋資源卻處于閑置狀態(tài)[2]。

(3)海洋開發(fā)利用方式粗放。海洋產(chǎn)業(yè)以資源開發(fā)和初級產(chǎn)品生產(chǎn)為主,產(chǎn)品附加值較低,結(jié)構(gòu)低質(zhì)化、布局趨同化問題突出,造成海洋資源浪費[3]。

(4)各類用海活動對海洋生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重。近岸部分海域污染嚴(yán)重,生態(tài)功能退化,生物多樣性降低,海水富營養(yǎng)化問題突出,赤潮等海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā),一些典型海洋生態(tài)系統(tǒng)受損嚴(yán)重,部分特殊生境難以維系[4]。

2.2 生態(tài)文明體制改革的思路

十八屆三中全會以來,黨中央、國務(wù)院針對日益突出的資源環(huán)境問題,加強頂層設(shè)計,著手建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,提出的“發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一”“綠水青山就是金山銀山”“空間均衡”等理念和“建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度”“資源總量管理和全面節(jié)約制度”等目標(biāo),對海洋空間利用年度計劃的建立提供了重要的政策依據(jù),也為制度構(gòu)建提供豐富的指導(dǎo)意義。相關(guān)制度精神具體如下。

2015年9月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》,提出要實現(xiàn)“構(gòu)建覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、管理嚴(yán)格的資源總量管理和全面節(jié)約制度,著力解決資源使用浪費嚴(yán)重、利用效率不高等問題”,并提出要“實行圍填?？偭靠刂浦贫?對圍填海面積實行約束性指標(biāo)管理。建立自然岸線保有率控制制度。完善海洋漁業(yè)資源總量管理制度,嚴(yán)格執(zhí)行休漁禁漁制度,推行近海捕撈限額管理,控制近海和灘涂養(yǎng)殖規(guī)?！?。

2017年2月,國家海洋局印發(fā)《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》,提出要“建立自然岸線保有率控制制度”“制定自然岸線保護(hù)與控制的年度計劃,并分解落實”。

2017年7月,國家海洋局、國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《圍填海管控辦法》,提出要嚴(yán)格控制圍填?？偭?建立圍填?？偭靠刂颇繕?biāo)和年度計劃指標(biāo)測算技術(shù)體系,科學(xué)確定海洋功能區(qū)劃實施期限內(nèi)全國圍填海的適宜區(qū)域和總量控制目標(biāo)。

2017年12月,國家海洋局印發(fā)《關(guān)于開展編制省級海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃試點工作的指導(dǎo)意見》,提出要“編制實施海岸帶生態(tài)修復(fù)規(guī)劃,落實‘藍(lán)色海灣’、‘南紅北柳’、‘生態(tài)島礁’和生態(tài)安全屏障植被修復(fù)等重大修復(fù)工程”。

2018年7月14日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》,提出要“完善圍填?？偭抗芸?取消圍填海地方年度計劃指標(biāo),除國家重大戰(zhàn)略項目外,全面停止新增圍填海項目審批”“制定圍填海歷史遺留問題處理方案,提出年度處置目標(biāo)”。

2019年11月,《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關(guān)于“堅持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生”提出,要“全面建立資源高效利用制度”“實行資源總量管理和全面節(jié)約制度”“健全海洋資源開發(fā)保護(hù)制度”。

基于以上改革脈絡(luò),可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明體制改革以來關(guān)于海洋空間資源管理的理念或制度集中在以下幾方面:一是對自然資源實行總量控制和開發(fā)利用規(guī)模控制,以積極應(yīng)對資源匱乏的形勢,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展;二是強化自然岸線保有率的約束作用,建立以自然岸線保有率目標(biāo)為核心的倒逼機制;三是推進(jìn)海洋空間整治修復(fù),構(gòu)筑海岸帶生態(tài)屏障;四是解決圍填海歷史遺留問題,促進(jìn)海洋資源嚴(yán)格保護(hù)、有效修復(fù)和集約利用[5]。本文在研究海洋空間利用年度計劃制度時,充分領(lǐng)會和貫徹以上文件精神,并將加強海洋開發(fā)利用的總量控制,強化自然岸線保有率的約束作用,推進(jìn)海岸帶地區(qū)海洋生態(tài)修復(fù),加快解決圍填海歷史遺留問題等貫穿于制度構(gòu)建的全過程中。

3 海洋空間利用年度計劃制度的管控思路探討

3.1 概念探析

2016年,國土資源部印發(fā)《土地利用年度計劃管理辦法》(第三次修訂),將土地利用年度計劃定義為“國家對計劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排”。通過分析其概念可以看出:一是年度計劃重點關(guān)注的是“數(shù)量”的管控;二是土地年度計劃不僅關(guān)注了“開發(fā)建設(shè)”的管控,還關(guān)注了“保護(hù)”(耕地保有量)與“修復(fù)”(土地整治補充耕地量)的管控。

因此,結(jié)合土地利用年度計劃的定義,并考慮海洋資源開發(fā)與保護(hù)管理的現(xiàn)實需求,聚焦海洋開發(fā)、保護(hù)與整治修復(fù)數(shù)量的管控,本研究提出海洋空間利用年度計劃的概念:國家對計劃年度內(nèi)海洋空間開發(fā)利用活動總體規(guī)模、自然岸線保有率、海洋整治修復(fù)量及圍填海歷史遺留問題處置量的具體安排[6]。

3.2 管控類型

3.2.1 基本原則

(1)發(fā)揮宏觀調(diào)控職能?！锻恋乩媚甓扔媱澒芾磙k法》明確指出“運用土地政策參與宏觀調(diào)控,創(chuàng)新計劃管理方式,以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求,促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變,提高土地節(jié)約集約利用水平”?！秶詈Ｓ媱澒芾磙k法》也提出圍填海計劃是“政府履行宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)”?；谝陨弦?guī)定可以判斷,空間資源利用年度計劃是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府在重要領(lǐng)域?qū)嵤┖暧^調(diào)控有效手段,對于合理利用空間資源、保護(hù)資源環(huán)境具有重要意義。因此,海洋空間利用年度計劃制度構(gòu)建要符合國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國土空間規(guī)劃,協(xié)調(diào)海洋空間資源供給與需求的矛盾,把握海洋經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展規(guī)模,防止局部過熱的現(xiàn)象。

(2)堅持問題導(dǎo)向。海洋空間利用計劃的核心是數(shù)量管控,即對海洋空間資源供給數(shù)量多少的控制,其目的是科學(xué)管控海洋開發(fā)利用規(guī)模和強度。我國海洋開發(fā)利用存在的問題,應(yīng)重點關(guān)注海洋開發(fā)規(guī)模和強度方面的問題,通過科學(xué)的計劃管控,使開發(fā)利用與海洋資源環(huán)境承載能力匹配。因此,本研究認(rèn)為年度計劃要重點關(guān)注用海規(guī)模大、環(huán)境影響大、地方用海需求大、后備空間不足的用?；顒?。

(3)注重對國家重大戰(zhàn)略和社會民生的保障。海洋空間利用年度計劃應(yīng)堅持“有保有壓”,在控制海洋開發(fā)建設(shè)規(guī)模的同時,也要保障涉及國家重大戰(zhàn)略和社會民生工程,例如涉及海上油氣開采、軍事用海、海岸防護(hù)工程用海等關(guān)系到國家和社會利益的用?；顒印?/p>

3.2.2 用?；顒臃治?/p>

土地利用年度計劃管理中,土地用途是按照建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地進(jìn)行分類,對建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)模管控,對農(nóng)用地中的耕地進(jìn)行保護(hù)。在海洋領(lǐng)域,根據(jù)《海域使用分類》,我國海域使用類型體系并包含9個一級類和31個二級類;用海方式體系并包含5個一級類和21個二級類。以上兩種分類方式都具有類型多、不同類型之間差異大的問題,在選擇年度計劃管控類型時具有較大難度。因此,本研究分別從海域使用類型和用海方式兩個角度,對用海活動(二級類)是否應(yīng)納入計劃管控進(jìn)行逐一分析,判別每一類用?；顒蛹{入計劃管控的必要性,結(jié)果如表1和表2所示。

表1 各類用?；顒邮欠窦{入計劃管控分析——按照用海方式分析

表2 各類用?；顒邮欠窦{入計劃管控分析——按照海域使用類型

3.2.3 梳理與總結(jié)

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn),需要納入計劃管控的用?；顒颖容^散亂(既有一級類整體納入管控,又有僅二級類納入管控,還存在二級類中的部分用海活動納入管控),且類型比較多,如果按照以上分析確定計劃管控的用海類型,則會增加計劃管理的復(fù)雜性,也不符合宏觀管控的原則。因此,結(jié)合當(dāng)前海洋空間資源環(huán)境“瓶頸”問題、開發(fā)利用熱點問題等,進(jìn)一步梳理,提出將以下類型用海活動納入計劃管控,理由如下。

(1)Ⅰ類用?；顒?。2017年農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《國家級海洋牧場示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃(2017—2025年)》,規(guī)劃到2025年在全國建設(shè)178個國家級海洋牧場示范區(qū),形成示范海域面積2 700余km2。近年來,沿海地區(qū)加快海洋牧場建設(shè)步伐,預(yù)計至2025年海洋牧場的規(guī)模將會有更大增長?，F(xiàn)階段海洋牧場建設(shè)正處于快速發(fā)展階段,但整體處于初級、中級發(fā)展水平,各地牧場建設(shè)普遍存在生態(tài)意識欠缺、缺少統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)論證等問題,甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了盲目擴張的苗頭[7]。海洋牧場單個項目用海面積大,對近岸水動力環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)存在較大影響,有必要加強統(tǒng)籌規(guī)劃,合理安排海洋牧場建設(shè)規(guī)模和速度。

(2)Ⅱ類用?；顒印Ｖ干婕案劭?、電力、石化等對海域自然屬性影響大的用海項目。針對此類用海活動,應(yīng)當(dāng)加強總量和時序管控,保護(hù)自然岸線,保護(hù)濱海濕地。

(3)Ⅲ類用海活動。隨著河砂資源的枯竭和限采,建筑用砂供需矛盾越來越激烈,故很多地區(qū)將目光轉(zhuǎn)向了海砂開采,未來海砂開采需求將大幅提升。海砂過度開采將導(dǎo)致堤防損害、海岸侵蝕,并對航運、管道纜線和水產(chǎn)養(yǎng)殖等用?；顒赢a(chǎn)生影響。因此,有必要根據(jù)工程建設(shè)的實際需要,在滿足法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評價的前提下,合理規(guī)劃、有序開采海砂資源。

3.3 年度計劃指標(biāo)體系

根據(jù)當(dāng)前海洋空間資源管理需求,海洋空間利用年度計劃指標(biāo)包括新增海洋開發(fā)利用空間計劃指標(biāo)、海洋空間整治修復(fù)與盤活利用計劃指標(biāo)、海岸線清退與異地補充計劃指標(biāo)。

3.3.1 新增海洋開發(fā)利用空間計劃指標(biāo)

新增海洋開發(fā)利用空間計劃指標(biāo)指年度新增海洋空間開發(fā)利用總量?？梢苑譃閲翌A(yù)留指標(biāo)和下達(dá)地方指標(biāo)。

國家預(yù)留指標(biāo)是指為國家重大戰(zhàn)略項目預(yù)留的用?？臻g總量;下達(dá)地方指標(biāo)是指自然資源部下達(dá)給沿海省(自治區(qū)、直轄市)的新增用?？臻g總量,各省(自治區(qū)、直轄市)需將計劃指標(biāo)進(jìn)一步分解,下達(dá)給沿海各市縣。各省(自治區(qū)、直轄市)為保障本省重大項目用海需求,可預(yù)留一部分計劃指標(biāo),地級市計劃指標(biāo)不預(yù)留,全部下達(dá)給沿海各縣。

新增海洋開發(fā)利用空間計劃表的示例見圖1。

圖1 新增海洋開發(fā)利用空間計劃表圖例

3.3.2 海洋空間整治修復(fù)與盤活利用計劃指標(biāo)

海洋空間整治修復(fù)與盤活利用計劃指標(biāo)指下達(dá)地方開展海域、海岸線整治修復(fù)及保護(hù)的任務(wù)量和圍填海歷史遺留問題處置的任務(wù)量(圖2)。

圖2 海洋空間整治修復(fù)與盤活利用任務(wù)表圖例

3.3.3 海岸線清退與異地補充計劃指標(biāo)

海岸線清退與異地補充計劃指標(biāo)指針對與周圍其他空間利用不協(xié)調(diào),且占用海岸線的合法用海項目,實施海岸線退出機制,將原有占用岸線項目退出,并在異地合理補充一定長度岸線和一定面積的海域。在實施中,地方政府應(yīng)根據(jù)實際情況,給予海域使用權(quán)人合理補償,并保障項目搬遷順利進(jìn)行。新項目選址應(yīng)符合國土空間規(guī)劃,禁止選擇生態(tài)功能顯著、生態(tài)脆弱敏感的區(qū)域,禁止占用自然岸線。

海岸線清退與異地補充計劃指標(biāo)具體包括清退養(yǎng)殖岸線與補充養(yǎng)殖岸線計劃指標(biāo)、清退港口岸線與補充港口碼頭岸線計劃指標(biāo)、清退工業(yè)岸線與工業(yè)岸線計劃指標(biāo)(圖3)。

圖3 海岸線清退與異地補充計劃表圖例

4 結(jié)語

黨的十九大報告強調(diào)指出“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路,人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身,這是無法抗拒的規(guī)律”。海洋開發(fā)利用一方面為人類帶來豐富的海洋資源,推動了海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使海岸帶成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū);但同時,大規(guī)模海洋開發(fā)利用的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)逐步顯現(xiàn),濱海濕地大幅削減、海洋開發(fā)同質(zhì)化嚴(yán)重、空間低效利用、后備海洋發(fā)展空間不足等諸多問題成為制約沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的難題。當(dāng)前破解海洋資源環(huán)境問題,需要轉(zhuǎn)變過去大規(guī)模、低效率的開發(fā)模式,充分用好用途管制這個空間治理的手段。要重視年度計劃在海洋空間治理中的作用,尊重經(jīng)濟(jì)增長與海洋空間資源配置的內(nèi)在聯(lián)系,一方面要嚴(yán)控開發(fā)強度,加強剛性約束,守住海洋生態(tài)底線;另一方面要注重戰(zhàn)略留白,立足長遠(yuǎn),為可持續(xù)發(fā)展留下一定的彈性空間,更好地應(yīng)對未來的各種不確定性,賦予海洋發(fā)展更多的選擇空間。