■ 劉敬濤/盧 姍/韋羨俠/任新宇

（1.廣西壯族自治區(qū)自然資源廳，南寧 530000；2.廣西壯族自治區(qū)自然資源生態(tài)修復中心，南寧 530000）

0 引言

以往土地利用計劃的下達，由政府根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平和土地利用上報需求等進行測算后，自上而下分解下達。由于測算數(shù)據(jù)具有滯后性，以及中央與地方、地方與項目業(yè)主之間信息不對稱等原因，容易產(chǎn)生新增建設用地計劃指標分配和用地需求不匹配的問題[1-3]。同時，長期以來土地開發(fā)利用重視對新增建設用地利用，忽略對存量建設用地的盤活利用，造成一些地方存量土地規(guī)模大，土地閑置浪費嚴重[4-6]。為解決新增建設用地計劃指標安排與消化存量土地脫節(jié)的問題，2018年自然資源部印發(fā)《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號），明確提出各級自然資源主管部門分解下達新增建設用地計劃指標時，要把批而未供和閑置土地數(shù)量作為重要測算依據(jù)，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設用地計劃安排[7]。2019年，中央經(jīng)濟工作會議提出“要改革土地計劃管理方式”。2020年，自然資源部發(fā)布《關于2020年土地利用計劃管理的通知》（自然資發(fā)〔2020〕91號），進一步明確配置新增建設用地計劃指標與處置存量土地掛鉤，同時對完成批而未供和閑置土地處置任務的地區(qū)，在核算計劃指標基礎上額外獎勵10%的新增建設用地計劃指標；對未完成的，核減20%的新增建設用地計劃指標[8]。自此，建設用地計劃指標“增存掛鉤”政策正式在全國范圍實施。

“增存掛鉤”政策實施至今已有3年的時間，國內(nèi)專家學者對“增存掛鉤”政策的實施機制、配置方法、政策實施展望等開展了研究，其中《建設用地“增存掛鉤”機制的模型解析與優(yōu)化——基于邊際分析方法》運用經(jīng)濟學邊際分析與數(shù)學模型分析方法，解析現(xiàn)行建設用地“增存掛鉤”機制的內(nèi)在機理，指出“增存掛鉤”機制對批而未供和閑置土地問題相對突出地區(qū)具有普遍意義上的成效，而在節(jié)約集約用地水平高的地區(qū)不能充分發(fā)揮該機制的激勵作用?？傮w上看，對“增存掛鉤”政策實施的研究雖已取得科研理論成果，但缺乏對全國實踐樣本的追蹤，無法深入了解和客觀評價該項政策在全國實施的適用性和優(yōu)缺點。因此，本文通過研究2020—2021年廣西壯族自治區(qū)“增存掛鉤”政策實施情況，對比政策實施前后計劃指標總量變化，以及下轄各市計劃指標盤活與安排使用匹配差異性等，對相關學者的理論觀點進行驗證，同時對廣西壯族自治區(qū)“增存掛鉤”政策實施存在的問題進行分析，并提出針對性政策優(yōu)化建議，以期為后續(xù)進一步完善“增存掛鉤”政策提供廣西樣本。

1 廣西“增存掛鉤”政策實踐及主要舉措

自2020年國家嚴格“增存掛鉤”政策后，廣西壯族自治區(qū)先后印發(fā)了《關于進一步加強和促進土地節(jié)約集約利用的通知》《關于印發(fā)全區(qū)盤活存量土地三年行動計劃（2021—2023年）的通知》等系列文件，通過加強源頭管控、強化建設用地批后實施、提高工業(yè)用地利用效能、加大建設用地供應監(jiān)管力度、推動低效用地高效利用等措施，深入實施盤活存量土地工作[9-11]。在計劃指標配置方面主要包括以下兩項制度。

1.1 新增總量與處置存量掛鉤執(zhí)行預安排制度

廣西壯族自治區(qū)在制定年度土地利用計劃時，對各市新增建設用地計劃指標核算嚴格執(zhí)行“增存掛鉤”政策，以國家土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)中批而未供和閑置土地處置任務完成數(shù)據(jù)為基礎，根據(jù)國家核算規(guī)則按季度核定各市計劃指標并予以預安排，有計劃地控制計劃指標使用數(shù)量。

1.2 計劃指標“集中統(tǒng)籌，分級保障”制度

一是，為落實自治區(qū)黨委、政府穩(wěn)增長決策部署，對自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進的重大項目、“雙百雙新”項目等實行專項用地指標核銷制，項目用地報批前不需要事先落實計劃指標，取得用地批文后，項目用地計劃指標由自治區(qū)核銷予以保障；二是，一般項目用地計劃指標由各市在自治區(qū)預安排計劃指標中予以保障，各市計劃指標不足的，向自治區(qū)自然資源廳提出申請，年底由自治區(qū)自然資源廳根據(jù)計劃指標總量及申請用地項目建設輕重緩急統(tǒng)籌調(diào)劑計劃指標，切實保障計劃指標按有效投資精準配置[12]。

廣西壯族自治區(qū)自2020年嚴格實施“增存掛鉤”政策以來，土地利用方式由追求新增逐步向挖掘存量轉(zhuǎn)變，土地節(jié)約集約利用的觀念逐步深入人心，批而未供土地總量的增幅在2020年已明顯減緩，且在2021年開始下降，“增存掛鉤”消化存量土地的作用已初見成效。（參見圖1）

圖1 2017—2021年廣西批而未供土地總量趨勢

2 廣西“增存掛鉤”政策適應性評價

2.1 計劃指標總量變化分析

按照自然資源部《關于2020年土地利用計劃管理的通知》（自然資發(fā)〔2020〕91號）的核算規(guī)則及各市統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年，廣西壯族自治區(qū)處置完成2017年底前批準的批而未供土地7971公頃，按照50%核算的計劃指標3986公頃；處置完成2018—2020年批準的批而未供土地12105公頃，按照30%核算的計劃指標3631公頃；處置完成納入2020度處置任務的閑置土地852公頃，按照50%核算的計劃指標426公頃；完成2019年批而未供和閑置土地處置任務，獎勵10%的計劃指標804公頃。核算計劃指標總量為8847公頃。2021年，自然資源部辦公廳發(fā)布《關于推進2021年度批而未供和閑置土地處置工作的函》（自然資辦函〔2021〕1383號），明確2021年國家對計劃指標核算規(guī)則總體保持不變，獎勵計劃指標方面，由獎勵計劃指標總量調(diào)整到對2018年底前處置完成批準的批而未供土地部分核算計劃指標的獎勵。根據(jù)自治區(qū)下轄各市統(tǒng)計數(shù)據(jù)，廣西壯族自治區(qū)2021年處置完成2018年底前批準的批而未供土地6675公頃，處置完成2019—2021年批準的批而未供土地9093公頃，處置完成納入2021年度處置任務的閑置土地1068公頃，核算計劃指標總量為6933公頃，相比2020年減少1914公頃，同比減少22%。

據(jù)統(tǒng)計，自2020年廣西壯族自治區(qū)實施“增存掛鉤”政策以來，獲得用地計劃指標年度平均數(shù)量僅有2017—2019年國家分解下達平均水平的69%，特別是2021年，受到新冠肺炎疫情影響及房地產(chǎn)市場不景氣等因素影響[13]，用地計劃指標總量為歷年最低水平，難以有效支撐經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.2 各市盤活計劃指標與安排使用情況分析

根據(jù)國家土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)及土地利用計劃管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，計算廣西壯族自治區(qū)各市2020—2021年度盤活計劃指標總量與計劃指標安排使用數(shù)量的比值R，分析各市盤活與使用計劃指標匹配情況，具體計算公式為：

式中：R為某市年度盤活計劃指標總量與計劃指標使用數(shù)量的比值；P為某市年度盤活計劃指標總量；Y為某市年度計劃指標使用數(shù)量。計算結(jié)果見表1。

表1 廣西壯族自治區(qū)各市2020—2021年的R值

將計算所得的各市2020—2021年R值劃分為(0,0.80]、(0.80,0.90]、(0.90,1.00]、(1.00,1.10]、(1.10,1.20]、(1.20,3]6個等級，有關統(tǒng)計見表2。

2.2.1 各市盤活計劃指標總量與使用數(shù)量分析

由表2可知，廣西壯族自治區(qū)各市在2020—2021年R值最大值為2.62，最小值為0.31，數(shù)據(jù)離散程度較大。R值位于(0.90,1.1]區(qū)間樣本數(shù)量有4個，即樣本的盤活計劃指標數(shù)量與使用數(shù)量大致平衡；R值位于(0.80,0.90]區(qū)間樣本數(shù)量有2個，即樣本的盤活計劃指標數(shù)量一定程度少于使用數(shù)量；R值小于0.80的樣本數(shù)量有8個，即樣本的盤活計劃指標數(shù)量大幅少于使用數(shù)量；R值位于(1.10,1.20]區(qū)間樣本數(shù)量有5個，即樣本的盤活計劃指標數(shù)量一定程度多于使用數(shù)量；R值大于1.20的樣本數(shù)量有9個，即樣本的盤活計劃指標數(shù)量大幅多于使用數(shù)量。經(jīng)過以上數(shù)據(jù)分析，只有14%的樣本盤活計劃指標數(shù)量與使用數(shù)量大致平衡，充分反映盤活計劃指標總量與安排使用數(shù)量匹配性較差。

表2 廣西壯族自治區(qū)各市2020—2021年的R值等級統(tǒng)計分布

2.2.2 經(jīng)濟社會發(fā)展水平與R值關系

廣西壯族自治區(qū)各市盤活存量土地及計劃指標使用受到諸如政策、制度、經(jīng)濟、社會、自然環(huán)境等綜合作用影響，但根據(jù)表1、表3可知，R值與經(jīng)濟社會發(fā)展關系較為緊密。如近兩年桂北桂林市、柳州市及桂中南寧市、欽州市及玉林市均出現(xiàn)盤活計劃指標大于使用計劃指標的情況，其中南寧市、柳州市及桂林市等經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較高，處置閑置土地難度相對較低，容易獲得較多的計劃指標，同時這些城市基礎設施、工業(yè)園區(qū)等建設相對完善，用地開始內(nèi)涵式發(fā)展，用地需求開始減緩。桂西的河池市、崇左市及桂中的來賓市及桂南的北海市近兩年均出現(xiàn)了盤活計劃指標不足以支撐用地需求的情況，其中河池市、來賓市及崇左市經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展相對落后，隨著基礎設施補短板、產(chǎn)業(yè)項目的持續(xù)引進，地方用地需求十分旺盛。如來賓市近年來作為實施東融戰(zhàn)略、全面對接粵港澳大灣區(qū)、承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新高地，目前已初步形成以主城區(qū)、三江口為核心引領，港產(chǎn)城聯(lián)動發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的空間格局，建設用地需求量大。

表3 廣西壯族自治區(qū)各市2020—2021年GDP總量排名

2.2.3 用地節(jié)約集約水平與R關系

北海市是廣西壯族自治區(qū)行政區(qū)域最小的市，轄三區(qū)一縣，2020年因土地利用計劃執(zhí)行情況好、土地節(jié)約集約利用水平高被自治區(qū)獎勵計劃指標1000畝。北海市現(xiàn)存批而未供土地及閑置土地體量相對較小，盤活處置存量土地難度較大，2020—2021年獲得計劃指標數(shù)量也是全區(qū)最少。但隨著“一帶一路”倡議和西部陸海新通道等開放發(fā)展戰(zhàn)略深入推進，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）正式生效，粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)港、北部灣城市群等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略加快推進，北海市迎來重大發(fā)展機遇，用地需求十分旺盛，“增存掛鉤”政策實施期間，北海市使用指標大幅多于盤活指標。

2.3 結(jié)論

根據(jù)上述分析可知，實施“增存掛鉤”政策對于消耗存量建設用地有一定的作用，但也存在一定的不適應性，主要體現(xiàn)在：

(1)地方獲得土地計劃指標數(shù)量少，無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求。通過上述分析可知，廣西壯族自治區(qū)實施“增存掛鉤”政策以后，獲得的用地計劃指標總量大幅下降。然而廣西壯族自治區(qū)地處我國西南邊陲，屬老、少、山、邊、窮地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展起步較晚，近年來隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)、北部灣經(jīng)濟區(qū)等國家戰(zhàn)略的支持，以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快推進，廣西壯族自治區(qū)迎來了重大發(fā)展機遇期，各類項目投資力度加大，土地需求持續(xù)增長，“十四五”期間用地需求十分旺盛。但與之相對的是自治區(qū)土地供應市場并不活躍，處置批而未供和閑置土地工作難度非常大，通過“增存掛鉤”盤活的計劃指標難以保障正常的用地需求。

(2)計劃指標核算規(guī)則不夠合理，不利于集約節(jié)約利用土地。目前國家以“增存掛鉤”核算各省份用地計劃指標的方式?jīng)]有統(tǒng)籌考慮各省份土地節(jié)約集約利用水平，而是采取“一刀切”的做法。通過上述分析可知，原土地供應監(jiān)管水平較高，批而未供及閑置土地較少地區(qū)，相對于原批而未供及閑置土地較多的地區(qū)，處置難度更大，成本更高，但通過“增存掛鉤”核算獲得的用地計劃指標卻更少，影響其用地保障能力。原土地供應監(jiān)管水平較差，存在較多批而未供和閑置土地的地區(qū)，能夠通過“增存掛鉤”較容易地獲取較多土地計劃指標，存量土地多反倒變成了優(yōu)勢，有違獎優(yōu)罰劣原則，未能對地方土地管理成效形成良性反饋。

(3)計劃指標使用規(guī)定不夠靈活，帶來計劃指標浪費風險。國家“增存掛鉤”政策規(guī)定，處置存量土地產(chǎn)生的土地計劃指標不允許跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)政策實施情況調(diào)研，部分地區(qū)在第四季度盤活用地計劃指標已經(jīng)滿足本地用地需求時，由于處置存量土地產(chǎn)生的計劃指標不允許跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，為避免本地區(qū)用地計劃指標浪費或被自治區(qū)統(tǒng)籌調(diào)劑，盤活存量土地積極性有所降低，或者盲目安排用地計劃指標超需求組卷報批用地，造成用地計劃指標浪費，甚至產(chǎn)生新的批而未供問題。

3 “增存掛鉤”制度優(yōu)化建議

3.1 后發(fā)展地區(qū)需配置一定量的計劃指標

根據(jù)上述分析可知，后發(fā)展地區(qū)在加快經(jīng)濟社會發(fā)展進程中對土地需求非常旺盛，單純依靠“增存掛鉤”獲得的用地計劃指標難以滿足地方用地需求。建議國家繼續(xù)執(zhí)行“增存掛鉤”制度的同時，考慮不同省份經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性差異，對落后地區(qū)分解下達一定數(shù)量的用地計劃指標，用于保障民生及產(chǎn)業(yè)項目用地需求。

3.2 分級設置核算計劃指標規(guī)則

建議國家根據(jù)土地節(jié)約集約情況將各省份分為土地利用水平高、中、低三個級別。在核算計劃指標時，對于土地利用水平高的省份，適當提高核算比例，讓其有機會獲得更多的計劃指標；對于土地利用水平低的省份，適當降低核算比例，倒逼其通過處置更多批而未供及閑置土地的方式獲得用地計劃指標，實現(xiàn)用地指標分配的公平公正。

3.3 探索調(diào)整核算計劃指標比例

根據(jù)目前國家核算計劃指標規(guī)則：三年前批準的批而未供土地，按處置完成量的50%核算計劃指標；近三年以來批準的批而未供土地，按處置完成量的30%核算計劃指標；對納入本年度處置任務的閑置土地，按處置完成量的50%核算計劃指標。對于原批而未供土地較少的地區(qū)，現(xiàn)有規(guī)則將造成該地區(qū)可獲得的用地計劃指標逐年減少，難以支撐用地需求。同時，對于批而未供土地，超過三年后處置可比三年內(nèi)處置額外獲得20%的計劃指標。為了利用規(guī)則獲得更多的計劃指標，存在暫緩供應近三年批準的建設用地，延期報送已經(jīng)實際供應土地的動工建設信息風險。建議國家調(diào)整提高處置完成近三年以來批準的批而未供土地核算計劃指標的比例，加大對土地利用水平較高省份的支持力度，降低違規(guī)操作的風險。

3.4 探索計劃指標跨年度轉(zhuǎn)結(jié)使用

為避免各省份因盤活計劃指標已經(jīng)滿足本省份用地需求而降低繼續(xù)盤活存量土地的積極性，或盲目安排用地計劃指標、超需求組卷報批用地的可能，建議國家允許將“增存掛鉤”產(chǎn)生的計劃指標跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，提高各省份盤活用地計劃指標積極性，加快處置批而未供及閑置土地進度。

4 基于“增存掛鉤”政策的廣西用地保障建議

4.1 加大盤活存量土地力度，增強自身用地保障能力

隨著國家“增存掛鉤”政策的深入實施，通過處置批而未供土地及存量土地核算的計劃指標，是當前除國家保障項目用地范圍之外，廣西壯族自治區(qū)新增建設用地計劃指標的唯一來源。廣西壯族自治區(qū)需進一步加大盤活存量土地工作力度，通過專人監(jiān)督、季度通報、工作推進會、現(xiàn)場工作指導、綜合督查等方式，督促各地加快已批建設用地的征地拆遷工作、加大土地一級開發(fā)力度、加快落實被征地農(nóng)民社保資金、大力開展招商引資工作，切實落實“項目為王”理念，進一步加大“穩(wěn)投資增后勁”“穩(wěn)工業(yè)保運行”等攻堅戰(zhàn)的力度，爭取更多計劃指標，從根本上解決用地計劃指標不足的問題。

4.2 堅持計劃指標“集中統(tǒng)籌、分級保障”

廣西壯族自治區(qū)14市城市建設用地擴張具有明顯的時空差異，過去十年間，桂中、桂東、桂南區(qū)域城市建設用地擴張速度先快后慢，桂西和桂北區(qū)域則先慢后快。桂中、桂南、桂東城市建設用地擴張強度明顯高于桂西和桂北[14]。為布局好全區(qū)用地保障，建議自治區(qū)根據(jù)各地發(fā)展現(xiàn)狀，綜合各市盤活計劃指標水平及用地需求，在各市之間合理統(tǒng)籌計劃指標，落實“計劃指標跟著項目走”，切實保障有效投資用地需求，確保計劃指標安排一宗、用地審批一宗，杜絕用地計劃指標浪費。

4.3 爭取將更多項目用地納入國家保障范圍

根據(jù)國家計劃管理文件要求，納入國家重大項目清單和省級人民政府重大項目清單的能源、交通、水利、產(chǎn)業(yè)單獨選址項目用地，依法依規(guī)批準后，計劃指標由國家予以保障。建議廣西壯族自治區(qū)自然資源主管部門與發(fā)展和改革（能源局）、交通運輸、水利、工業(yè)與信息化等部門積極對接，爭取將更多項目納入國家或省級重大項目清單，減輕用地保障壓力。

4.4 用足用好流量指標，多途徑保障用地需求

隨著廣西壯族自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，當前和今后一段時間，年度新增建設用地計劃指標無法滿足用地需求，因此在積極盤活存量土地、優(yōu)化配置增量土地的同時，需用足用好流量土地。近年來，廣西壯族自治區(qū)采用多種方式實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目[15-16]，產(chǎn)生了大量的增減掛鉤節(jié)余指標，該指標同樣可以解決項目用地需求。建議在制定自治區(qū)年度土地利用計劃時，根據(jù)各市近5年城鄉(xiāng)建設用地需求、增減掛鉤節(jié)余指標剩余總量等，同步下達各市增減掛鉤指標使用任務，對盤活用地計劃指標不足的，原則上不再安排計劃指標，鼓勵使用增減掛鉤節(jié)余指標保障項目用地需求。