周國平

內地與港澳合作辦學高校的辦學自主權：運行困境與法治保障

周國平

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

內地與港澳合作辦學高校的辦學自主權運行存在立法保障體系松散、行政服務機制不善、糾紛解決方式單一等問題，對內地與港澳高等教育的深度合作有所掣肘。根據(jù)法的運行理論，可從立法、行政、法律救濟三個維度提供法治保障。首先，從完善綜合性授權立法制度、制定專門性文件以及推進跨境合作辦學的常態(tài)化規(guī)劃等路徑健全立法保障體系。其次，從強化行政支持力度以及建立部門協(xié)調機制等方式完善行政管理機制。最后，綜合運用教育申訴、復議、訴訟制度健全法律救濟機制。

內地與港澳；合作辦學；辦學自主權；高等教育

內地與港澳合作辦學高校是促進港澳融入國家發(fā)展大局的重要平臺，歷來是中央、內地有關省市及港澳地區(qū)重點關注的議題。2008年出臺的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》[1]與2010年頒布的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》補充協(xié)議七[2]均將內地與港澳教育合作列為粵港澳合作的“先行先試”舉措，進一步放寬了內地與港澳合作辦學的權限，擴大高校辦學自主權。2019年出臺的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》亦再次重申“支持粵港澳高校合作辦學”[3]。內地與港澳合作辦學不同于中外合作辦學，是指內地教育機構與香港、澳門教育機構依法以設立教育機構或舉辦項目的方式主要招收中國公民，在內地合作開展的教育教學活動。由于歷史文化與地緣經濟等原因，內地與港澳合作辦學高校目前集中在廣東省，包括北京師范大學—香港浸會大學聯(lián)合國際學院（2005年設立）、香港中文大學（深圳）（2014年設立）、香港科技大學（廣州）（籌）（2019年獲批）。香港城市大學（東莞）、香港都會大學（肇慶）已于2020年向教育部提出籌設申請，香港大學、香港理工大學、澳門城市大學、澳門科技大學等其他港澳高校亦在積極籌備赴內地辦學?？偟膩碚f，內地與港澳合作辦學高校已初具規(guī)模，但辦學自主權的運行機制亟需規(guī)范化。

辦學自主權是調和教育行政部門與合作辦學高校內在張力的平衡器。通過法治化的方式保障合作辦學高校的辦學自主權，有助于厘清教育行政部門與合作辦學高校各自的定位與作用，也有助于保障合作辦學中合作主體的合法權益。然而，諸多的實踐訴求與當前理論資源供給不足之間矛盾凸顯。從宏觀層面而言，高校辦學自主權研究一直是我國高等教育改革領域的熱點，涉及到政策變遷[4]、運行邏輯[5]、與學生權利的緊張關系[6]等多維度研究，但研究場域主要局限于內地普通高校。從中觀層面而言，近年來，有不少學者陸續(xù)從學生管理自主權[7]、糾紛解決機制[8]、綜合性法律規(guī)制[9]等角度探索中外合作辦學機構的辦學自主權問題，研究對象主要為中國與外國高校的合作關系，不宜將內地與港澳高校的特殊合作關系混為一談。關于內地與港澳合作辦學的專門性文獻較少[10]，其辦學自主權問題的著述更是鮮見。從同質性的角度而言，宏觀和中觀層面的理論資源可為內地與港澳合作辦學高校運行提供指導，但此類高校在辦學實踐上既與內地普通高校不同，更與中外合作辦學高校存在差異。按照《中外合作辦學條例》第59條規(guī)定，內地與港澳合作辦學高校的運作也參照該條例的相關規(guī)定執(zhí)行。然而，將內地與港澳合作辦學高校視作規(guī)范上的“中外關系”無疑是違憲違法，在教育效果層面也容易造成港澳地區(qū)與祖國內地的離心效應，無助于鞏固提升港澳教育界的國家認同感，因而有必要為內地與港澳合作高?！傲可矶ㄗ觥?，探討構建一套相適應的辦學自主權運行機制。

一、法治于內地與港澳合作辦學高校辦學自主權的制度理性

辦學自主權涉及公共利益，保障辦學自主權不是忽視乃至拋棄政府管理。內地與港澳合作辦學高校辦學自主權問題的關鍵是在政府的適度干預與高校自主辦學之間尋求平衡，法治是平衡二者關系、保障辦學自主權的重要基石。

1．法治是明確合作辦學高校辦學自主權的制度基礎

法治賦權是高校自主辦學正式確立的標志，不僅涉及政府對高等教育事業(yè)的“去行政化”，還會涉及政府與高校彼此間法律關系的調適問題。內地與港澳合作辦學高校辦學自主權的核心在于厘清政府與高校的權力邊界，法治可在此過程中提供合適的衡量功能。第一，法治為內地與港澳高校合作辦學提供制度支持。如果辦學自主權依賴政府授權，那么辦學自主權具有很大的不確定性，影響合作辦學各方主體特別是港澳高校的積極性。通過法律規(guī)范明確合作辦學高校的權利義務，有助于推動內地與港澳高校積極開展合作辦學。第二，法治為內地與港澳合作辦學高校的運行提供規(guī)范依據(jù)。內地與港澳合作辦學高校是我國高等教育運行的一種特殊的媒介，既與普通高校存在差異，又與一般性的中外合作辦學高校不同，有必要通過法治的方式確立專門的法律規(guī)范予以規(guī)制，從而有助于合作辦學高校的常態(tài)化運作。

2．法治是明確政府管理權限的制度依據(jù)

法治可以促使政府管理方式的轉變，明確內地與港澳合作辦學高校辦學自主權的范圍和政府的管理權限，進而保障合作辦學高校依法自主辦學。法治要求政府由“內部微觀管理”轉變?yōu)椤巴獠亢暧^管理”。外部管理的內容應當以法規(guī)明確規(guī)定的權力為界限，促進高校協(xié)調穩(wěn)定地發(fā)展。第一，法治要求政府營造相應的自主辦學制度環(huán)境。目前，合作辦學過程中政府作為重要的參與方，承擔著提供辦學經費的責任。明確政府提供辦學經費的責任，建立多樣化的撥款制度，可以防止合作辦學項目因投入不足而終止合作。第二，法治要求政府提供有序的外部競爭環(huán)境。規(guī)范教育市場是高校本身無法解決的，而政府作為公共利益的代表，可以健全與高等教育有關的市場體系，如教師人才市場，保障合作辦學高校教師人才隊伍穩(wěn)定。政府有義務為高校發(fā)展提供信息、決策咨詢等服務。積極組織協(xié)調內地與港澳高校之間的聯(lián)系與合作，可以實現(xiàn)高校的優(yōu)勢互補，既可以實現(xiàn)高校與政府的良性互動，又可以為高校辦學自主權營造良好的社會發(fā)展環(huán)境。第三，法治要求內地與港澳政府部門完善協(xié)調機制。內地與港澳地區(qū)行政協(xié)調機制尚待完善，而三地教育行政部門共同參加的常態(tài)化的教育工作議事機制更是欠缺。暢通法治機制有助于增進內地與港澳政府合作，促進教育管理體制的有效銜接，打破合作辦學高校面臨的三地之間制度壁壘。

3．法治是強化合作辦學高校辦學自主權的制度保障

法治可以推進制度創(chuàng)新，有效提高高校行使辦學自主權的積極性。受到現(xiàn)行管理體制的影響，高校并不愿與政府發(fā)生沖突，因此在辦學自主權受到侵害時不會積極尋求救濟。而法治可以建立相應的保障機制，強化高校辦學自主權。第一，增強政府的依法治教理念。法治可以明確高校是獨立的辦學主體，而不是政府的內部機構，高校內部的事項由高校自主處理。第二，明確高校辦學自主權的實施保障細則。由于內地與港澳合作辦學高校的特殊性，除了適用《高等教育法》等規(guī)定外，還應當進一步完善實施細則，保障高校的辦學自主權。第三，改變高?，F(xiàn)有的權利救濟模式。明確侵犯高校辦學自主權的行為要予以法律制裁，完善國家的救濟手段和救濟方式，促進高校主動尋求救濟。高?？梢酝ㄟ^行政復議、行政訴訟等各種法定途徑維護自身的合法權益。

二、內地與港澳合作辦學高校辦學自主權的運行困境

近年來，筆者對已經建成辦學的內地與港澳合作辦學（包括香港中文大學（深圳）、北京師范大學—香港浸會大學聯(lián)合國際學院）進行了大量的實地調研，對已進入行政許可程序的香港科技大學（廣州）（籌）、香港城市大學（東莞）（籌）和香港都會大學（肇慶）所依據(jù)的法律規(guī)范、訂立的合作辦學協(xié)議和章程（草案）也進行了案例分析。上文業(yè)已論證法治對高校辦學自主權的重要價值。法治是一個從創(chuàng)制、實施到實現(xiàn)的過程。這個過程主要包括法律制定、法律遵守、法律執(zhí)行等環(huán)節(jié)，亦即立法、守法、執(zhí)法[11]。本文主要按照法的運行理論框架，對內地與港澳合作辦學高校辦學自主權的運行困境進行分析。

1．立法保障體系松散

（1）高校辦學自主權的上位法仍不完善。《教育法》《高等教育法》規(guī)定了高校辦學自主權的主要內容，可為普通高校的辦學自主權提供堅實的法律依據(jù)，然而，其過于籠統(tǒng)且缺乏具體的解釋；現(xiàn)有法律法規(guī)在高校辦學自主權方面針對性和可操作性不強，沒有考慮合作辦學高校與其他不同類型高校之間的差異；目前我國高等教育以出臺政策代替立法的現(xiàn)象還比較普遍，很多穩(wěn)定性的政策規(guī)定未上升到法律層面。（2）中外合作辦學的專門法律規(guī)范體系仍待健全。為了規(guī)范調整中外合作辦學高校的辦學活動，國家出臺了《中外合作辦學條例》《中外合作辦學條例實施辦法》（以下簡稱“《中外合作辦學條例》及其實施辦法”）等行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，形成中外合作辦學的法律體系。然而，這一法律體系存在著諸多問題：一是合作辦學高校的“一國性”與法律規(guī)范的“國別性”相矛盾。內地與港澳合作辦學高校的運行主要參照適用《中外合作辦學條例》及其實施辦法，但這兩個法律文件的立法目的在于規(guī)制外國學校來華合作事宜，而港澳地區(qū)同屬中國，故其不能成為內地與港澳合作辦學的法律依據(jù)，其合法性、持續(xù)性均受影響。二是相關法律文件分散且位階較低。規(guī)制合作辦學的法律文件的最高位階僅為行政法規(guī)（即《中外合作辦學條例》），尚無全國人大及其常委會制訂的法律對合作辦學予以規(guī)制。三是合作辦學高校辦學自主權的規(guī)定缺失或不具體。《中外合作辦學條例》依照上位法對合作辦學的舉辦、辦學、管理作出相關規(guī)定?？傮w來看，科研自主權、社會服務自主權和對外交流權未得到確認，其他相關自主權需要進一步界定。（3）內地與港澳合作辦學的政策法規(guī)缺位。合作辦學實踐中，港澳高校影響甚至主導在內地的合作辦學高校的設立、運營，然而在港澳地區(qū)作為其法律依據(jù)的港澳教育法規(guī)卻不能在內地適用，與現(xiàn)實辦學需要不相適應，進而影響到內地與港澳合作辦學機制本身的實效性及操作性。此外，內地與港澳合作辦學在地域和學科、專業(yè)上的總體布局的宏觀調控有待加強，各級政府整體規(guī)劃性文件針對性和可操作性不夠。

2．行政服務機制不善

政府行政部門難以擺脫傳統(tǒng)的高校管理模式，要么過度滲入行政因素，要么難以發(fā)揮正常的監(jiān)管權能，制約合作辦學高校的辦學自主權，具體問題包括：（1）政府的教育支持力度仍有待提高。一方面表現(xiàn)為合作辦學高校的發(fā)展建設經費緊缺。目前若干合作辦學項目因為龐大的辦學投入陷入僵局。另一方面表現(xiàn)為港澳高校在粵辦學需繳納高昂的稅費。在調研過程中，多個合作辦學高校的管理人員反映：根據(jù)現(xiàn)行辦學規(guī)定和法律制度，合作大學作為“民辦非企業(yè)單位”，執(zhí)行的所得稅政策與“內資企業(yè)”相似，需要交納25%企業(yè)所得稅等，學校發(fā)展過程中稅收負擔沉重。（2）教育主管部門對內地與港澳合作辦學的管理處于摸索階段，實踐中重文件審批而輕后續(xù)管理，配套政策跟進滯后，系統(tǒng)、完善的質量評價與監(jiān)管體系尚未形成。內地與港澳合作辦學的參與各方的職責在合作辦學協(xié)議、章程中合作辦學協(xié)議內容過于寬泛，可操作性往往不強。政府按照相關政策法規(guī)強調的教育和管理要求，如高校黨建工作和思想政治教育等，在目前已正式開辦的兩所學校的協(xié)議及章程中體現(xiàn)不夠，幾無相關規(guī)定。（3）中央和地方之間、地區(qū)之間和各部門之間缺乏有效的協(xié)調溝通，亟需建立順暢貫通的工作機制。內地與港澳合作辦學存在制度壁壘, 行政部門協(xié)調機制未能有效建立。

3．糾紛解決方式單一

要完善辦學自主權的保障體系，建立健全糾紛解決機制是權利實現(xiàn)的最后一道屏障。從我國目前的教育實踐來看，侵害辦學自主權的行為很大程度上來自政府行政部門。依據(jù)權利救濟概念，高?？梢圆扇∫欢ǖ木葷绞?，但這種主動救濟的狀況并不理想，缺乏保障機制。高校為了避免引發(fā)更多的不利影響，并不愿與作為領導機構的教育行政部門發(fā)生沖突。內地與港澳合作辦學高校在辦學過程中同樣面臨類似的問題。在實踐中，合作辦學高校涉及的行政糾紛鮮有通過行政復議的方式解決。受“民不與官斗”思想的影響，高校擔心通過行政復議解決行政糾紛會引發(fā)教育行政部門后續(xù)的消極行為，進而影響了維權質量，風險太大。與此同時，教育行政部門與合作辦學高校的內部互動也存在一定的張力。據(jù)調研，某省教育行政部門曾針對合作辦學高校制訂了內部管理規(guī)定，但是該規(guī)定并非依照現(xiàn)行法規(guī)制定的規(guī)范性文件，合作辦學高校可能因此而提出行政復議甚至行政訴訟，導致該內部管理規(guī)定難以實施。

三、內地與港澳合作辦學高校辦學自主權的法治保障

1．健全合作辦學的立法保障體系

內地與港澳合作辦學高校已經觸發(fā)立法供給需求，而立法供給的精準回應更要契合現(xiàn)代法治，即立良法。

（1）完善綜合性授權立法的制度。從本文的語境而言，綜合性授權立法制度是指在全國人大或其常委會依照憲法、基本法等憲制性文件規(guī)定，通過綜合授權事項清單的方式授予地方立法機關依法制定內地與港澳合作辦學事項的立法文件的授權立法制度。在大灣區(qū)建設背景下，中央可授權廣東省在珠三角九市先行試點改革，而后在其實踐成功的基礎上，放寬對其他地方的綜合性授權立法。內地與港澳合作辦學關涉三地政府的合作問題，授權立法的主體應為全國人大或其常委會。一方面，授權區(qū)域立法協(xié)作有其直接的規(guī)范依據(jù)，另一方面，全國人大或其常委會的既往實踐經驗可提供示范，如《全國人民代表大會常務委員會關于授權香港特別行政區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)實施管轄的決定》。通過全國人大及其常委會授予三地可就合作辦學事宜進行立法的決定，能夠推動區(qū)域事務合作，為內地與港澳之間的合作提供法律基礎，化解法律適用難題[12]。授權立法的具體內容應圍繞放寬港澳高校在廣東省內合作辦學的條件，賦予有意愿合作辦學的港澳高校更多的自主權、決策權。主要內容包括：第一，大灣區(qū)范圍內的內地與港澳合作辦學高校在遵從現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上，應被賦予先行先試的權利。在《高等教育法》規(guī)定的七項辦學自主權基礎上，進一步明確并增加高校辦學自主權[13]，如明確招生自主權、專業(yè)及學科設置自主權、教學及科研自主權等的范圍和標準；為推動港澳赴內地辦學，擴大辦學主體范圍，特別是明確“政府+”的辦學模式。第二，擴大對廣東省政府的教育行政立法權。廣東省政府的高等教育管理權范圍十分有限，影響內地與港澳高校合作辦學進入實質發(fā)展階段。第三，全國人大或其常委會可依據(jù)大灣區(qū)國際教育示范區(qū)發(fā)展的需要，授予香港、澳門以及廣東省包括珠三角九市在內的地方政府相應的立法協(xié)作權力，建立健全三地高校合作辦學的協(xié)調實施機制。

（2）制定內地與港澳合作辦學的專門性法律文件。內地與港澳合作辦學區(qū)別于中外合作辦學，因此應當制定專門性法律文件，為合作辦學提供法律依據(jù)。第一，修訂《中外合作辦學條例》及其實施辦法和其他有關法規(guī)。由于《中外合作辦學條例》及其實施辦法和其他有關法規(guī)直接影響內地與港澳合作辦學的常態(tài)化規(guī)劃，因此應當對其修訂進而為內地與港澳合作辦學提供規(guī)范依據(jù)。首先，不再參照適用“外國教育機構”的相關規(guī)定，而是修改第一條立法目的條款為“規(guī)范中外及其他合作辦學活動”，使得內地與港澳合作辦學可以直接適用條例相關條款。其次，將第二章“設立”的現(xiàn)有條款進行分節(jié)，增加專門一節(jié)，規(guī)定內地與港澳合作辦學高校的設立，對其申請設立的前置條件、申請主體、審批機關等進行細致規(guī)定，與其他中外合作辦學高校的設立相區(qū)分。再次，在其他各章相應地增加內地與港澳合作辦學的相關規(guī)定，特別需要增加有關內地與港澳合作辦學高校的辦學層次、辦學主體、辦學規(guī)模等具體規(guī)定。最后，《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等重要立法做出相應立法規(guī)劃，增設關于內地與港澳合作辦學的原則性規(guī)定。第二，制定《內地與港澳臺合作辦學管理條例》。為保障內地與港澳合作辦學高校的辦學自主權，需制定統(tǒng)一的內地與港澳合作辦學高校立法文件。面對“一國兩制三法域”的特殊法制環(huán)境，建議教育部以部門規(guī)章的效力位階在《中外合作辦學條例》基礎上制定《內地與港澳合作辦學管理辦法》，待到該實施辦法形成一定的立法實踐后，制定《內地與港澳合作辦學管理條例》。

（3）推進內地與港澳合作辦學的常態(tài)化規(guī)劃。目前并無法律法規(guī)明確內地與港澳合作辦學形式，因此對其適用業(yè)界通稱的軟法治理方式，即訴諸規(guī)劃、綱要和協(xié)議等軟法載體保障當前內地與港澳的合作辦學。第一，從國家層面規(guī)劃看，建議以《推進粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展規(guī)劃》為基礎，把內地與港澳高校合作辦學作為推動我國高等教育范式改革、促進合作辦學繁榮發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，整體納入國家教育發(fā)展規(guī)劃，從而形成具有中國特色的合作辦學新模式。第二，從地方層面規(guī)劃看，內地與港澳相關規(guī)劃的制度設計應進一步細化落實方案。內地以廣東省為例，省政府應緊緊圍繞建設粵港澳大灣區(qū)和深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)的背景，突出教育綜合改革試點省的先行優(yōu)勢，根據(jù)各地實際，綜合研判擬引進教育資源的優(yōu)質性和契合性、教育資源承受力等相關因素，分類施策引導各地、各高校舉辦合作辦學活動，有序推進落實相關規(guī)劃。香港澳門特區(qū)政府應當針對各自高校的發(fā)展前景，并結合橫琴粵澳深度合作區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)建設的政策規(guī)劃，推進港澳高校與內地高校合作辦學，推動各地區(qū)高校高質量發(fā)展，實現(xiàn)合作雙贏。第三，從專門的配套性規(guī)劃而言，探索設置內地與港澳合作辦學的監(jiān)管制度設計，尤其是質量評估機制；同時，設計內地與港澳合作辦學的執(zhí)法和處罰機制，為地方立法提供標準參考和適用，加強與前述立法的適配性。

2．完善合作辦學的行政管理機制

法律執(zhí)行是法律實施和實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，在我國執(zhí)行主體是狹義上的政府行政機關。內地與港澳三地行政機關的行政級別不一，若沒有統(tǒng)一的行政管理體制進行協(xié)調和監(jiān)督，必然影響內地與港澳合作辦學的推進落實效率和質量，難以擴大和落實內地與港澳合作辦學高校的辦學自主權，因此，完善行政管理機制勢在必行。

（1）強化行政支持力度。強化行政支持力度側重強調政府應當鼓勵并支持內地與港澳合作辦學，從性質上看可歸屬于行政指導，而非強調公權力介入的行政管理。第一，創(chuàng)造良好的辦學環(huán)境，發(fā)揮服務型政府的作用。首先，政府積極為內地與港澳合作辦學高校提供辦學信息、招生建議、政策咨詢等服務，使高校更好地面向社會發(fā)展進行自主辦學。其次，政府應是高校與社會的“聯(lián)絡者”。內地與港澳合作辦學高校在積極融入市場的發(fā)展過程中，政府為高校提供與社會聯(lián)結的途徑，例如推動高校與企業(yè)合作、與行業(yè)協(xié)會交流等。最后，政府應采取有效措施主動規(guī)制不利于內地與港澳合作辦學高校的市場競爭活動。第二，尊重高校自主。政府尊重內地與港澳合作辦學高校辦學自主權也是加大行政支持力度的舉措之一。首先，尊重高校章程的法律地位。行政機關負有維護高校章程地位的職責，政府應當肯定其法律效力，并據(jù)以保障內地與港澳合作辦學高校自主管理內部事務。其次，以間接性行政手段擴大對高校自主的支持力度。間接性行政要求弱化行政管理職能，尤其是教育主管部門應當在宏觀調控的基礎上放權，落實“放管服”，可考慮采取稅收、簽證、獎學金、就業(yè)等方面的政策和制度[14]。最后，政府應當為合作辦學高校提供評估指導，推動建立起一套評價指標體系，并借此對內地與港澳合作辦學的質量進行指導和監(jiān)管。

（2）建立部門協(xié)調機制?？缇掣叩冉逃暮献鬓k學離不開不同地區(qū)、部門之間的協(xié)作。成立兼具權威性和專業(yè)性的內地與港澳合作辦學協(xié)調委員會作為三地高等教育合作的常設機構。內地與港澳合作辦學協(xié)調委員會主要職責為統(tǒng)籌負責內地與港澳合作辦學事宜。具體成員配置建議由教育部牽頭，會同港澳特別行政區(qū)的教育主管部門組成，并在內地設立常設機構及專門辦公地點，港澳特區(qū)教育行政部門分別派駐行政人員專職負責具體合作事宜。

3．健全多渠道法律救濟機制

辦學自主權既表現(xiàn)出權力的特征，也有權利的性質。從法學權利視角出發(fā)，權利始終存在被侵犯的可能，在“無救濟則無權利”下，在法律適用環(huán)節(jié)建立完善多渠道法律救濟機制，及時制止權利侵害，回應辦學自主權的本原面貌很有必要。在我國內地，教育領域法律救濟制度主要包括教育申訴、復議、仲裁和訴訟制度。

（1）完善教育申訴制度?！督逃ā返诙藯l第八款規(guī)定，高校有權拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉。建立高校辦學自主權的教育申訴機制，必須解決好以下幾個問題：第一，明確教育申訴的對象。法律層面的教育申訴對象為原處理機關或法定的其他專門機關。合作辦學高校的有效管理涉及教育、科技、公安、外事、工商、稅務、海關等多個部門的協(xié)調和配合，然而有關各部門協(xié)同的制度規(guī)定尚不夠完善，政策法規(guī)的執(zhí)行不到位，往往使合作辦學高校辦學自主權落實受阻。鑒于我國現(xiàn)行辦學自主權的規(guī)定有待完善，向原處理機關提出申訴仍為實際可行途徑。為確保教育申訴的公正有效性，建議組成包括教育專家、教育行政部門人員和社會專業(yè)人士在內的申訴臨時處理小組，專門負責處理高校辦學自主權方面的相關申訴。第二，厘清教育申訴的范圍。受到侵害的辦學自主權理應是我國《教育法》《高等教育法》和合作辦學專門法規(guī)等賦予的權能，但鑒于我國目前高等教育改革不斷深化，高校辦學自主權得以不斷擴大和落實，一些權能在下放過程中可能尚未被立法所涵蓋，在遵循權利法定的原則下，基于保護高校辦學自主權的目的出發(fā)，應當將內地與港澳高校辦學自主權的申訴范圍作一定程度的擴大理解、處理[15]。第三，規(guī)定申訴的處理時間。參照我國行政復議的處理時間，并根據(jù)案件復雜程度予以適當調整。第四，教育申訴的審理與決定。專門的申訴機關對申訴案件按照正當?shù)某绦蜻M行審理，在審理中可以適當引進聽證制度。

（2）完善教育復議制度。教育復議作為行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督、糾錯和救濟的非訴訟性質手段，在制度建設上相較于教育申訴要完善很多，且行政復議成本低、靈活性高，是一種行之有效的法律救濟渠道。就辦學自主權保障而言，政府干預自主權的行為既有具體行政行為，又有抽象行政行為。如教育行政機關違法出臺政策、通知乃至內部規(guī)定，侵犯高校在教學、科研上的自主權，高?？梢跃痛颂岢鲂姓妥h，要求受理申請的機關就該規(guī)定一并審查，最大限度糾正錯誤。建立合作辦學高校辦學自主權的教育復議機制，要明確以下問題：第一，教育行政復議以解決高校辦學自主權爭議為對象。引發(fā)復議的前提是在教育行政管理過程中，高校基于自身對行政行為合法性、適當性的理解，認為政府逾越權力邊界干涉自主權，因而申請對此行為進行否定性評價。第二，復議是一種依申請啟動的行政行為。高校必須向法定機關提起復議，而作為管理者的政府部門擁有單方、強制性的行政處理權，無須借助復議手段。第三，教育復議同時也是對教育申訴的救濟。教育申訴和教育復議是相互銜接的救濟途徑，教育申訴未得到妥善處理的情況下，高校還可以申請啟動教育行政復議。第四，教育行政復議大多數(shù)情況下并不終局。我國現(xiàn)行合作辦學本科高校按照“誰審批、誰主管”的原則屬教育部主管，按照屬地管理原則也由省級、市級教育行政部門進行日常管理。此類高校的教育行政復議決定并非終局裁決，還可以提起教育行政訴訟。

（3）完善教育訴訟制度。區(qū)別于申訴和復議，教育訴訟是借助司法機關的力量糾正政府對辦學自主權的不當干涉，是教育司法保障的體現(xiàn)。我國教育法律法規(guī)中對于教育訴訟的相關規(guī)定與教育行政復議大體一致。不同的是，教育行政復議是行政機關內部的一種糾錯行為，兼具合法性與合理性審查，而進入訴訟，則只涉及法院對教育行政行為“合法性”的審查，即司法對行政的合法合規(guī)審查。司法審查是當事人請求法院對行政機關作出的事實行為或法律適用裁決是否符合現(xiàn)行法律規(guī)定進行審查的一類訴訟活動。在司法審查中，合法性審查原則是我國行政訴訟制度的基石，在明晰司法權與行政權權力邊界上具有重要意義，貫穿于立案、審理、裁判、執(zhí)行全過程，應當長期堅持[16]。解決辦學自主權糾紛，人民法院要按照法定程序，對涉及辦學自主權的被訴具體行為進行合法性審查并作出裁決。

[1] 國務院新聞辦公室．珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020)[EB/OL]．http://www.scio.gov.cn/ztk/xw fb/52/9/Document/1057059/1057059.htm，2021-11-10.

[2] 商務部臺港澳司．《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》補充協(xié)議七[EB/OL]．http://tga.mofcom.gov. cn/article/zt_cepanew/gbcxyseven/201005/20100506936042.shtml，2021-11-10.

[3] 中共中央國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》[N]．人民日報，2019-02-19(01)．

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[7] 徐娜娜．中外合作辦學模式下學生管理的困境與突破[J]．無錫職業(yè)技術學院學報，2020(5)：10-13．

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[16] 程琥．行政訴訟合法性審查原則新探[J]．法律適用，2019(19)：75-87．

The autonomy of operation of jointly-run institutes between the mainland China and Hong Kong/Macao: Operation dilemma and legal guarantee

ZHOU Guoping

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

There are some problems in the operation of the university-running authority of universities jointly run by the mainland, Hong Kong and Macao, such as loose legislative guarantee system, poor administrative service mechanism, single dispute resolution and so on, which restricts the in-depth cooperation of higher education between the mainland and Hong Kong and Macao. According to the operation theory of law, the way of guarantee can be constructed from the dimensions of legislation, administration and legal relief. First, improve the legislative guarantee system by improving the comprehensive authorization legislative system, formulating special legislative documents and promoting the normalization planning of cross-border cooperative schools. Secondly, improve the administrative management mechanism by strengthening administrative support and establishing departmental coordination mechanism. Finally, we will comprehensively apply the educational appeal, reconsideration and litigation systems to improve the legal relief mechanism.

mainland China, Hong Kong and Macao; cooperation in running institute; autonomy in running institute; higher education

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.03.012

G649.2

A

1009–2013(2022)03–0106–07

2022－01－10

中國國家留學基金資助；2021年廣東省教育規(guī)劃課題（高等教育專項）（2021GXJK069）

周國平（1974—），男，湖南人，博士研究生，主要研究方向為憲法學與行政法學、教育法學。

責任編輯：黃燕妮