牛星，萬東婷，吳冠岑

“目標(biāo)-工具”框架下宅基地制度改革的政策量化分析——以15個試點地區(qū)為例

牛星1，萬東婷1，吳冠岑2

（1.華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 200237；2.上海大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200444）

本文運用政策工具理論和政策文本計量方法，以中央層面政策文本為切入點構(gòu)建目標(biāo)-工具二維分析框架，分析15個試點的宅基地制度改革政策文本。結(jié)果表明：自“三塊地”改革以來，試點地區(qū)宅基地改革政策數(shù)量呈集中式增長；各試點地區(qū)高頻使用命令工具，能力建設(shè)工具、激勵和象征勸誡工具的運用較為不足；宅基地制度改革目標(biāo)多體現(xiàn)于權(quán)益明確，要素流動和功能轉(zhuǎn)變目標(biāo)推進(jìn)不佳；宅基地財產(chǎn)功能顯化不夠，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和政策資源環(huán)境影響宅基地制度改革政策的制定。推進(jìn)宅基地制度改革需進(jìn)一步加強能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具的應(yīng)用，因地制宜組合使用政策工具，激發(fā)試點地區(qū)的內(nèi)在改革動力，推進(jìn)要素流動和功能轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

宅基地；試點改革；政策目標(biāo)；政策工具；內(nèi)容分析

一、 問題的提出

近年來由于城鄉(xiāng)資源配置不均衡，大量農(nóng)村人口向城市遷移，城鎮(zhèn)化率上升的同時農(nóng)村居民用地不減反增。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報，按10%[1]的宅基地空心率、每處宅基地面積150m2[2]計算，我國約有580萬畝閑置或低效利用的宅基地。宅基地空廢不僅使土地資源浪費，同時對糧食安全、鄉(xiāng)村振興等產(chǎn)生負(fù)面影響[3]。2013年發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央提出對日益嚴(yán)峻的村莊空心化現(xiàn)象加強管理， 2015年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，中央正式開展宅基地制度試點改革?！叭龎K地”改革初期選取15個縣（市）試點發(fā)起宅基地制度改革，通過試點“先試先行”細(xì)化政策執(zhí)行方案，優(yōu)化政策工具，形成全國層面能夠推廣、擴散的政策方案。

目前宅基地制度改革的研究主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對宅基地的退出與取得，流轉(zhuǎn)與抵押等使用方式進(jìn)行探討[4]，從法學(xué)角度對宅基地制度的歷史變遷、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在機理進(jìn)行揭示[5]。很多學(xué)者開展了區(qū)域內(nèi)部多個縣（市、區(qū)）宅基地制度改革的比較研究[6-9]，對推進(jìn)區(qū)域整體的宅基地制度改革發(fā)揮了重要作用。就國家層面15個宅基地制度改革試點的研究而言，針對單個試點的研究居多，很多學(xué)者運用案例分析方法對宅基地改革典型案例進(jìn)行深入剖析[10-16]，以探索宅基地改革需求動力機制和市場化的實現(xiàn)路徑[17,18]。也有不少學(xué)者基于實證研究探討農(nóng)戶分化視角下，試點地區(qū)農(nóng)戶在宅基地制度改革中的行為方式[19，20]；以及從地理空間角度分析宅基地的時空分布狀態(tài)、閑置成因和整治方案等[21]。

宅基地試點改革是中央“自上而下”推動的政策探索，由中央制定改革目標(biāo)和政策工具，地方因地制宜貫徹執(zhí)行，其主要目標(biāo)是要解決宅基地的社會保障功能與財產(chǎn)屬性發(fā)揮不足的矛盾[22]。政策本體是政策運行的基礎(chǔ)[23]，是保障改革效果的根本。自2015年試點地區(qū)改革開始以來，各級政府發(fā)布百余份政策文本，但學(xué)界對于15個試點地區(qū)“面”上的系統(tǒng)性政策研究較少?；诖?，本文試圖運用政策工具理論和政策文本計量方法，以中央層面的政策文本為切入點，構(gòu)建目標(biāo)-工具二維分析框架，結(jié)合試點地區(qū)宅基地改革的政策制定以及政策實施的環(huán)境情況，通過“點-面結(jié)合”，綜合分析15個試點地區(qū)的宅基地制度改革的政策本體以及政策工具使用的結(jié)構(gòu)差異，以期為國家層面全面深入推進(jìn)宅基地制度改革提供有益借鑒。

二、 理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）政策工具理論內(nèi)涵及分類

政策工具的研究興起于20世紀(jì)80年代，但政策工具的定義至今還沒有統(tǒng)一的定論。Owen·E·Hughes定義政策工具為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制”[24]。Salamon認(rèn)為政策工具是“影響政策過程以達(dá)到既定目的的任何事物”[25]。張成福等認(rèn)為政策工具是政府將實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制[26]。綜上，本文認(rèn)為政策工具是將政策目標(biāo)和政策執(zhí)行有效聯(lián)結(jié)的重要媒介，合理的政策工具組合有助于實現(xiàn)政策目標(biāo)。

政策工具分類是政策工具選擇、運用、評價的前提和基礎(chǔ)。政策工具的分類和組合不是固定的，在具體政策問題的研究中，需要根據(jù)研究對象的特性明確政策目標(biāo)，并靈活選取適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，以設(shè)計合理的分析框架。目前政策工具類型劃分方式主要有三種[27-30]（表1）。

表1　一般性政策工具分類

表格來源：作者根據(jù)文獻(xiàn)整理。下同。

（二）理論分析框架構(gòu)建

政策本質(zhì)上是由一系列基本工具組合形成的政策工具序列，而政策工具進(jìn)一步反映政策制定者的意圖和價值觀[31]。宅基地制度試點改革是中央推動下的地方政策創(chuàng)新，雖然地方層面的政策實施有差異，但是在中央層面有明確和共同的政策目標(biāo)，各試點地區(qū)以中央層面的政策目標(biāo)為前提，選擇和組合政策工具，制定和實施地方層面宅基地制度改革的具體政策?；诖耍疚氖紫群Y選出全國三塊地改革以來由中央出臺涉及宅基地制度改革的23份政策文件，運用Nvivo軟件對政策文本進(jìn)行手動聚類（圖1），再結(jié)合表1中對政策工具的一般性分類，提煉出中央層面具有普適性的宅基地制度改革的政策目標(biāo)和政策工具，從而構(gòu)建出一般層面上宅基地制度改革的“目標(biāo)-工具”二維政策分析框架（圖2）。然后以此二維分析框架為基礎(chǔ)，應(yīng)用到試點地區(qū)的改革實踐中，對15個試點地區(qū)的宅基地制度改革政策文本進(jìn)行計量分析，比較各試點地區(qū)的政策工具使用情況，并結(jié)合15個試點地區(qū)的宅基地制度改革環(huán)境，探尋宅基地制度改革政策工具的運用邏輯，為全面推進(jìn)宅基地改革提供思路和建議。

圖1 中央政策編碼節(jié)點層次結(jié)構(gòu)圖（面積代表編碼節(jié)點的數(shù)量）

1．Y軸：政策目標(biāo)維度

中央政策文本共有180個編碼節(jié)點，基于圖1的政策編碼節(jié)點層次結(jié)構(gòu)圖，將中央政策目標(biāo)歸結(jié)于權(quán)益明確、要素流動、功能轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面。首先是“權(quán)益明確”目標(biāo)，其主要的含義是通過建立人與地的對應(yīng)關(guān)系，明確宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地的確權(quán)登記頒證，為處理產(chǎn)權(quán)糾紛、保障農(nóng)戶權(quán)益提供依據(jù)。其次是“功能轉(zhuǎn)變”目標(biāo)，其主要含義是通過宅基地改革進(jìn)一步進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，提高鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，同時促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，顯化宅基地的財產(chǎn)功能性[32]，提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，實現(xiàn)宅基地功能的多元化轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。第三是“要素流動”目標(biāo)，其主要含義是通過引導(dǎo)資本要素下鄉(xiāng)，為農(nóng)村提供資源要素支持，促進(jìn)農(nóng)村城市人口雙向流動，實現(xiàn)資源要素市場化配置，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合。

（1）權(quán)益明確。宅基地確權(quán)登記發(fā)證、權(quán)籍調(diào)查、宅基地取得規(guī)范等是宅基地權(quán)益明確的具體措施，在中央政策文件中編碼節(jié)點數(shù)達(dá)77次。其中政策名稱含“確權(quán)登記”的文件有5份，相關(guān)文件多達(dá)12份。權(quán)益明確是通過界定宅基地資格權(quán)，規(guī)范宅基地取得、登記發(fā)證、權(quán)籍調(diào)查等措施將宅基地改革的主體（農(nóng)戶）和客體（宅基地）一一對應(yīng)，明確宅基地財產(chǎn)性權(quán)益，體現(xiàn)社會公平；同時明確宅基地改革的權(quán)責(zé)劃分，保證工作效率。

（2）要素流動。建設(shè)宅基地使用權(quán)市場、鼓勵宅基地轉(zhuǎn)讓等編碼節(jié)點體現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的理念。不僅讓農(nóng)村的勞動力、土地資源等要素流入城市，而且引導(dǎo)鄉(xiāng)村利用宅基地發(fā)展旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)人、地、物等要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合等戰(zhàn)略目標(biāo)。

(3)功能轉(zhuǎn)變。中央政策強調(diào)實現(xiàn)宅基地功能多元化，具體的編碼節(jié)點有節(jié)約集約用地、宅基地租賃、抵押、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等。宅基地的功能轉(zhuǎn)變是盤活閑置宅基地的體現(xiàn)，凸顯宅基地在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)方面的多元功能。如旅游區(qū)將宅基地改造成民宿獲取經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)功能；“退宅還耕”“退宅還林”等，將宅基地騰退整理或復(fù)墾，體現(xiàn)宅基地的生態(tài)功能；整理宅基地進(jìn)行村莊公共設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)宅基地的社會公共服務(wù)功能。

2．X軸：政策工具維度

農(nóng)民是宅基地制度改革的重要參與者，其作為“理性經(jīng)濟(jì)人”參與宅基地改革的積極性受自身利益驅(qū)動。面對村莊雜亂無序和宅基地閑置浪費的問題，農(nóng)民缺乏積極性去治理，促使地方政府運用強制性的命令工具進(jìn)行規(guī)劃整治，如：對宅基地的取得對象、取得程序、取得面積等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，減少宅基地的閑置浪費。使用補償、獎勵等激勵工具有助于農(nóng)民獲得參與宅基地制度改革的直接紅利，提高農(nóng)民參與度[33]。促進(jìn)信息溝通能夠讓各利益相關(guān)者理解政策意圖確保政策實施不偏離目標(biāo)；同時提高農(nóng)民對宅基地的價值認(rèn)知水平，對騰退宅基地有著顯著影響[34,35]，所以，通過宣傳引導(dǎo)等象征和勸誡工具可以提高農(nóng)民對宅基地制度改革政策的認(rèn)可度，降低政策的實施成本。政府在宅基地制度改革中注重人力資源、信息技術(shù)、資金和基礎(chǔ)設(shè)施等要素的投入，通過加強要素供給，有效提升農(nóng)戶及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力建設(shè)，推進(jìn)宅基地制度改革[36]。宅基地制度改革涉及多部門聯(lián)動，運用系統(tǒng)變革工具，能實現(xiàn)民主管理和行政舉措雙管齊下，有利于夯實改革的群眾基礎(chǔ)和政治力量?；诖耍Y(jié)合政策工具理論中的一般性政策工具分類和宅基地制度改革的相關(guān)研究[37]，本文將政策工具細(xì)分為命令、激勵、象征和勸誡、能力建設(shè)和系統(tǒng)變革五個類別，根據(jù)政策工具內(nèi)涵及宅基地制度改革的政策內(nèi)容，明確二級政策工具（表2）。

表2　宅基地制度改革政策工具分類

圖2　宅基地制度改革“目標(biāo)-工具”二維分析框架

三、政策文本選擇與檢驗

（一）政策文本來源

通過北大法寶和各縣級人民政府官網(wǎng)收集政策文本。以15個試點地區(qū)為政策文本收集對象，以“宅基地”“宅基地制度改革”等作為關(guān)鍵詞搜索政策文本。為保證政策文本的針對性和代表性，按照以下原則篩選文獻(xiàn)：一是政策文獻(xiàn)形式類別需涉及通知、公告、公報、通告/通報、決議/決定、命令/意見、議案/報告、函；二是能夠體現(xiàn)宅基地制度改革思想，文中有宅基地制度改革相關(guān)措施；三是文獻(xiàn)發(fā)布時間為2015年3月1日—2020年12月31日。共得到143份有效政策文本。

（二）政策文本編碼

按照“編號－具體內(nèi)容”的原則，對143項政策內(nèi)容進(jìn)行分類編碼。一個編碼中的政策內(nèi)容僅表達(dá)一層含義，如果有多層含義的則細(xì)分為多個編碼，最終得到1606個分析單元，形成農(nóng)村宅基地改革政策文本分析單元編碼表（表3）。受篇幅所限，僅提供部分編碼。

表3　試點地區(qū)宅基地改革政策文本分析單元編碼表（部分）

（三） 編碼信度檢驗

信度是評價編碼質(zhì)量的指標(biāo)，為評估對政策文本計量分析的信度，抽取部分政策文本進(jìn)行編碼，采用一致性系數(shù)的方法進(jìn)行檢驗。根據(jù)相關(guān)學(xué)者[37]的研究，一致性系數(shù)①在0.8以上便可接受。打分統(tǒng)計結(jié)果為0.92，符合信度要求。

四、試點地區(qū)宅基地制度改革的政策量化分析

（一）目標(biāo)-工具二維框架下政策分析

整體上命令工具使用頻率最高，其次為系統(tǒng)變革、象征和勸誡工具，能力建設(shè)工具使用較少。在政策目標(biāo)體現(xiàn)方面，權(quán)益明確目標(biāo)體現(xiàn)度最高。

1．政策目標(biāo)維度分析

體現(xiàn)權(quán)益明確目標(biāo)的分析單元最多，有775個（占比48.26%），可見權(quán)益明確是宅基地制度改革的重點。在權(quán)益明確目標(biāo)領(lǐng)域中，命令工具使用頻率最高，有261個（占比33.7%），主要是因為權(quán)益明確涉及界定權(quán)利邊界、規(guī)范工作流程等內(nèi)容，運用國家強制力能確保政策高效執(zhí)行。二級政策工具中，機制建設(shè)、懲罰處置等工具使用頻率較高；補償、試點示范、技能培訓(xùn)等工具使用頻率較低。這表明目前宅基地制度改革政策體系較為重視政策環(huán)境建設(shè)，物質(zhì)供給較少，缺乏對農(nóng)村農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的能力建設(shè)。

表4　宅基地制度改革試點地區(qū)政策工具和政策目標(biāo)綜合分布表

表4（續(xù)）

在體現(xiàn)宅基地功能轉(zhuǎn)變目標(biāo)的分析單元中，象征和勸誡工具使用頻率較高，有153個分析單元（占比37.6%），其次為激勵工具，占比為22.1%。主要是因為促進(jìn)宅基地功能的轉(zhuǎn)變，需要政府對農(nóng)戶進(jìn)行宣傳引導(dǎo)與激勵，避免農(nóng)戶對宅基地價值認(rèn)識過于片面而阻礙宅基地功能的轉(zhuǎn)變。如：江西省余江區(qū)瑤池祝家村宣傳引導(dǎo)農(nóng)戶退還超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地，將騰退后集中成片的宅基地復(fù)墾為耕地或進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)，零碎的宅基地則優(yōu)先整理為村內(nèi)建設(shè)用地[27]。在二級政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃工具使用頻率最高，可見地方政府對宅基地制度改革有著清晰明確的方向，同時機制建設(shè)、宣傳引導(dǎo)等工具為功能轉(zhuǎn)變提供良好的政策環(huán)境。

2．政策工具維度分析

從整體上看，命令工具使用最多，其次是象征和勸誡工具，系統(tǒng)變革工具的使用頻率排名第三；激勵和能力建設(shè)工具應(yīng)用較少。命令工具作為政府常用的約束性手段在宅基地制度改革中占據(jù)主要地位，系統(tǒng)變革工具的高頻使用表明地方政府對于宅基地制度改革目標(biāo)的高度重視。

具體來說，命令工具中使用頻率較高的二級政策工具是規(guī)劃規(guī)范、職責(zé)明確，占比分別為7.1%和6.29%，規(guī)劃規(guī)范工具對基層政府的政策執(zhí)行進(jìn)行約束規(guī)范，職責(zé)明確工具確保改革的執(zhí)行責(zé)任落實到人，二者在現(xiàn)行宅基地制度改革政策體系中作用重大。宅基地制度改革的推行，使編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃、按期進(jìn)行農(nóng)村土地的權(quán)籍調(diào)查、規(guī)范宅基地使用方式等內(nèi)容成為地方政府的常態(tài)化工作。

在象征和勸誡工具中，目標(biāo)規(guī)劃比例比宣傳引導(dǎo)高，主要是因為宅基地制度改革涉及產(chǎn)權(quán)權(quán)益、資金補償?shù)日?，讓農(nóng)戶了解政策內(nèi)容，提高其對宅基地價值的理性認(rèn)知水平，有助于其參與宅基地制度改革。對宅基地退出補償政策進(jìn)行宣講，強化農(nóng)戶節(jié)約集約用地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等觀念，能夠促使農(nóng)戶主動參與宅基地制度改革。

在系統(tǒng)變革工具中，機制建設(shè)使用頻率最高。宅基地制度改革涉及部門較多，需要多部門協(xié)同合作，設(shè)立專門負(fù)責(zé)宅基地制度改革的機構(gòu)或機制推動相關(guān)利益主體參與宅基地制度改革。此外，職能調(diào)整工具的運用能夠避免因機構(gòu)新增而出現(xiàn)責(zé)任推諉、職能重疊的現(xiàn)象。

也就是從那開始，我才明白，為什么每次我看到那個小孩，都覺得他特別怯懦——一個餐桌上積灰的家庭，斷然養(yǎng)不出幸福孩子的。因為孩子的成長，最需要是幸福的家庭氛圍，而不是冷清的房間里，有人和你住在一個屋子，卻沒人能給你溫暖。

在激勵工具中，懲罰處置工具使用頻率較高，表現(xiàn)為對農(nóng)戶及相關(guān)政府部門、社會組織進(jìn)行管控。緊跟其后的是補償和獎勵工具，表現(xiàn)為對農(nóng)戶騰退宅基地、節(jié)約集約用地等行為進(jìn)行激勵。在目前城鄉(xiāng)收入差距較大的情形下，物質(zhì)激勵能有效調(diào)動農(nóng)戶參與改革的積極性，有利于推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出宅基地。

能力建設(shè)工具使用頻率最低，所包含的各二級政策工具占比也普遍偏低。其中業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核評估等二級政策工具確保了改革執(zhí)行的精準(zhǔn)度，雖資金投入占比較大，但技術(shù)培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比較低，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力較弱。

綜上，2015年以來15個試點地區(qū)在宅基地制度改革的政策實施中，權(quán)益明確、要素流動和功能轉(zhuǎn)變的政策目標(biāo)在一定程度上都得到體現(xiàn)，每種目標(biāo)的達(dá)成過程中都綜合運用了命令、激勵、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革、象征和勸誡工具，但是不同工具對不同政策目標(biāo)的支持力度有所差異。整體而言，試點地區(qū)宅基地制度改革的政策措施具有以下特點：第一，權(quán)益明確是宅基地改革政策的核心目標(biāo)。第二，試點地區(qū)傾向于使用命令工具，而能力建設(shè)工具使用不足。

（二）目標(biāo)-工具-區(qū)域三維視角下政策分析

從整體層面來看，試點地區(qū)宅基地制度改革目標(biāo)較明確，但不同地區(qū)由于自身區(qū)位條件和宅基地制度改革政策資源環(huán)境的不同，在實現(xiàn)同一政策目標(biāo)時所使用的政策工具組合有所不同，政策工具結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出明顯的差異性。故本文在試點地區(qū)整體層面“目標(biāo)-工具”二維分析框架的基礎(chǔ)上，加入單個試點地區(qū)的特征維度，形成“目標(biāo)-工具-區(qū)域”三維政策分析視角，對不同試點地區(qū)的政策實施情況開展具體的比較分析（圖3）。

圖3　宅基地制度改革各試點地區(qū)政策目標(biāo)及工具分布圖（單位：個）

通過政策目標(biāo)體現(xiàn)度與政策工具使用頻率的有機組合，可以在一定程度上反映出試點地區(qū)宅基地制度改革的政策特征。政策文本的編碼節(jié)點數(shù)量越多，表明政策工具使用頻率越高或政策目標(biāo)體現(xiàn)度越高，政策可執(zhí)行程度越高，政策配置越好?；诖?，按照各試點地區(qū)政策文本編碼的差異程度綜合評估15個試點地區(qū)的政策目標(biāo)體現(xiàn)度和政策工具使用頻率?？鄢幋a節(jié)點數(shù)量為0的試點，以其他試點地區(qū)的政策工具或政策目標(biāo)的政策文本編碼節(jié)點數(shù)量的四分位數(shù)（第一分位數(shù)為6，第二分位數(shù)為50，第三分位數(shù)為68）進(jìn)行劃分，編碼節(jié)點數(shù)量高于68為高政策目標(biāo)體現(xiàn)度或高政策工具使用頻率，低于6為低政策目標(biāo)體現(xiàn)度或低政策工具使用頻率。根據(jù)政策目標(biāo)體現(xiàn)程度和政策工具使用頻率的不同組合，將15個試點地區(qū)分為四個象限，即高目標(biāo)-高工具、高目標(biāo)-低工具、低目標(biāo)-低工具和低目標(biāo)-高工具四個政策效果區(qū)域（圖4）。由于部分試點地方政府文件公開程度較低，使得編碼節(jié)點數(shù)量為0，故不列入求取四分位數(shù)的數(shù)組，而是直接劃入低政策目標(biāo)體現(xiàn)度-低政策工具使用頻率區(qū)域。

圖4　各試點地區(qū)政策目標(biāo)和政策工具頻率分布圖

第一象限為高政策目標(biāo)體現(xiàn)度-高政策工具使用頻率區(qū)域（簡稱高目標(biāo)－高工具），因為這一區(qū)域整體的宅基地制度改革政策數(shù)量比較多，所以該區(qū)域內(nèi)試點的政策工具和政策目標(biāo)的編碼節(jié)點數(shù)量相對較多，均高于68個。第二象限和第四象限分別是高政策目標(biāo)體現(xiàn)度-低政策工具使用頻率區(qū)域（簡稱高目標(biāo)-低工具）和低政策目標(biāo)體現(xiàn)度-高政策工具使用頻率區(qū)域（簡稱低目標(biāo)-高工具），兩個區(qū)域中各試點地區(qū)政策文本的政策工具和政策目標(biāo)的編碼節(jié)點數(shù)量均為6～68個，存在政策工具使用頻率偏低或者政策目標(biāo)體現(xiàn)度較低等政策配置不協(xié)調(diào)的情況。第三象限是低政策目標(biāo)體現(xiàn)度-低政策工具使用頻率區(qū)域（簡稱低目標(biāo)-低工具），該區(qū)域試點地區(qū)的政策目標(biāo)體現(xiàn)度和政策工具使用頻率均較低，政策文本編碼節(jié)點數(shù)量均低于6個。

1．高目標(biāo)－高工具試點區(qū)域政策分析

該象限有5個試點地區(qū)，分別是安徽金寨、浙江義烏、福建晉江、陜西西安高陵和江蘇常州武進(jìn)。這5個試點地區(qū)政策體系較為完善，宅基地制度改革表現(xiàn)為以權(quán)益明確目標(biāo)托底，協(xié)同推進(jìn)三個目標(biāo)的共同實現(xiàn)。安徽金寨、浙江義烏、福建晉江在政策權(quán)益明確目標(biāo)領(lǐng)域的編碼節(jié)點數(shù)量位列前三，安徽金寨和福建晉江側(cè)重權(quán)益明確目標(biāo)的實現(xiàn)，較多使用命令工具，土地節(jié)約集約利用成效顯著；浙江義烏更關(guān)注宅基地功能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，更多使用系統(tǒng)變革工具，主要是因為義烏較早開始農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，農(nóng)戶對宅基地價值認(rèn)知比較明確，已經(jīng)形成了良好的外部政策環(huán)境，農(nóng)民對獲取宅基地財產(chǎn)權(quán)益的需求很高?？梢?，雖然中央層面有統(tǒng)一的政策目標(biāo)指導(dǎo)，但各試點應(yīng)根據(jù)實際情況調(diào)整，形成不同的政策工具使用結(jié)構(gòu)，以達(dá)到較佳的政策效果。江蘇常州武進(jìn)和陜西西安高陵地區(qū)的政策編碼節(jié)點數(shù)量偏低，但政策工具搭配合理，政策目標(biāo)體現(xiàn)度和政策工具使用頻率較平衡，政策效果較好。江蘇常州武進(jìn)地區(qū)側(cè)重實現(xiàn)權(quán)益明確政策目標(biāo)，命令工具的使用頻率遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，同時注重使用激勵和系統(tǒng)變革工具，將宅基地制度改革的機制建設(shè)與資源供給、環(huán)境建設(shè)并重，協(xié)調(diào)各方主體利益，穩(wěn)步推進(jìn)宅基地制度改革；陜西西安高陵地區(qū)政策文本的編碼節(jié)點數(shù)量分布均勻，政策目標(biāo)和江蘇常州武進(jìn)表現(xiàn)一致，以權(quán)益明確政策目標(biāo)為主導(dǎo)，但政策工具上更注重激勵、能力建設(shè)、象征和勸誡工具的使用，政策工具組合結(jié)構(gòu)合理。以上分析表明，經(jīng)濟(jì)和政策資源環(huán)境較好的地區(qū)對宅基地制度改革的政策目標(biāo)把握和政策工具的組合搭配較好，能夠穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn)宅基地制度改革。

2．高目標(biāo)-低工具試點區(qū)域政策分析

該象限有3個試點地區(qū)，分別是天津薊縣、四川瀘縣、湖北宜城。從政策文本編碼節(jié)點數(shù)量的分布來看，天津薊縣、四川瀘縣和湖北宜城呈現(xiàn)政策工具使用頻率較低和政策類型相對偏少的特征，存在政策目標(biāo)和政策工具配置不協(xié)調(diào)的問題。該區(qū)域試點地區(qū)雖然以權(quán)益明確為首要政策目標(biāo)，但是命令工具使用頻率最低，在一定程度上體現(xiàn)了政策工具使用結(jié)構(gòu)不合理。一般來講，權(quán)益明確目標(biāo)大多由具有強制力的命令工具來實施，確保政策執(zhí)行目標(biāo)不偏離，該類政策工具的欠缺表明試點地區(qū)尚未形成激勵與約束并重的政策實施機制體系，容易引起農(nóng)戶權(quán)益糾紛。天津薊縣、四川瀘縣和湖北宜城均通過高頻使用能力建設(shè)和激勵工具為農(nóng)戶提供較好的生活環(huán)境，充分利用試點地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、較為完善的土地市場助力宅基地制度改革，故而要素流動和功能轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)體現(xiàn)度也比較好。該象限試點地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍較好，土地市場化程度較高，宅基地制度改革的政策目標(biāo)推進(jìn)較好，但政策資源環(huán)境較弱使得具體的政策工具使用頻率較低或組合配置不合理，導(dǎo)致改革在基層推行中出現(xiàn)一系列問題，如：宅基地隱形流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶私搭亂建等[40]。

3．低目標(biāo)-高工具試點區(qū)域政策分析

該象限有4個試點地區(qū)，分別是江西余江、西藏曲水、寧夏平羅、湖南瀏陽。從政策文本編碼節(jié)點數(shù)量的分布情況來看，4個試點地區(qū)的政策目標(biāo)高度集中于權(quán)益明確目標(biāo)，政策工具使用頻率較高。對農(nóng)戶來說參與宅基地制度改革的直接激勵是獲得財產(chǎn)性收益或者通過置換城鎮(zhèn)住房改善家庭居住條件，需要合理安排補償型政策激勵工具。根據(jù)政策文本編碼節(jié)點數(shù)量，江西余江、西藏曲水等區(qū)域在激勵政策中補償工具使用占比低于20%，湖南瀏陽使用補償工具的占比卻高達(dá)83.33%、寧夏平羅此工具使用占比為60%。結(jié)合試點地區(qū)的實際情況，筆者認(rèn)為試點地區(qū)補償工具使用頻率的差異性在很大程度上受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，一般來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的區(qū)域能夠提供制度改革所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)，地方政府會傾向于使用補償工具。此外，村民自治管理的成效也會影響到補償工具的使用，比如江西余江在宅基地制度改革中形成了以村民自治為主導(dǎo)的典型模式，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與宅基地制度改革。能力建設(shè)工具的使用也存在相似的原因。總體來說，4個試點地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般但政策資源環(huán)境較好，宅基地制度改革的要素流動目標(biāo)和功能轉(zhuǎn)變目標(biāo)推進(jìn)較慢，但政策工具使用頻率較高且類型多樣化。

4．低目標(biāo)-低工具試點區(qū)域政策分析

該象限有3個試點地區(qū)，分別是青海湟源、云南大理和新疆伊寧。這3個試點地區(qū)公開可檢索到的政策文件較少，所以政策文本編碼節(jié)點數(shù)量最少，缺少對區(qū)域政策目標(biāo)實現(xiàn)程度和政策工具使用情況的充分體現(xiàn)。盡管如此，這些區(qū)域在宅基地制度改革中命令工具使用占比均達(dá)到50%以上，遠(yuǎn)高于其他試點地區(qū)命令工具的使用頻率。究其原因，3個試點區(qū)域主要分布于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，宅基地面積普遍偏大，農(nóng)村土地市場發(fā)育緩慢，要素流動性差，宅基地制度改革的政策資源環(huán)境較差，使用命令工具有助于提高改革效率，故而政策工具使用較為單一，政策目標(biāo)推進(jìn)困難。

綜上，將試點地區(qū)的個體政策特征疊加到目標(biāo)-工具的二維分析框架上，從三維視角對各個試點地區(qū)的政策文本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，高目標(biāo)-高工具象限多為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、政策資源環(huán)境較好的試點地區(qū)，其改革政策安排體現(xiàn)了比較明確的政策目標(biāo)以及合理的政策工具組合，整體的政策內(nèi)容比較全面，對三個政策目標(biāo)的體現(xiàn)都比較充分，尤其是對要素流動和功能轉(zhuǎn)變的政策目標(biāo)有較明確的達(dá)成度，體現(xiàn)了這些地區(qū)在宅基地制度改革的進(jìn)程中取得了一定的成效，制定了比較完善的政策體系。相比之下，低目標(biāo)-低工具試點地區(qū)的改革政策不論是在政策目標(biāo)體現(xiàn)方面還是政策工具使用頻率方面都比較欠缺，試點地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)、政策資源環(huán)境較弱，以致對宅基地制度改革的政策支持比較薄弱。高目標(biāo)-低工具和低目標(biāo)-高工具試點地區(qū)的改革政策均存在一些政策目標(biāo)與政策工具配置不協(xié)調(diào)的問題，反映出雖然中央層面對宅基地制度改革有明確的目標(biāo)指引，但基層的宅基地制度改革政策設(shè)置安排仍存在一些偏差，需要根據(jù)整體的改革目標(biāo)和地方實際進(jìn)行補充和完善。

五、結(jié)論與建議

基于中央層面出臺的宅基地制度改革政策文本，以全國15個宅基地制度改革試點地區(qū)的143份政策文本為研究對象，進(jìn)行政策文本量化分析，得出如下研究結(jié)論。

第一，試點地區(qū)宅基地制度改革滯于權(quán)益明確目標(biāo)，宅基地財產(chǎn)功能顯化不足?；谡吣繕?biāo)-工具二維分析框架，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前宅基地制度改革試點地區(qū)的政策體系呈現(xiàn)以權(quán)益明確為核心政策目標(biāo)的特征，著重運用命令工具保障農(nóng)戶權(quán)益，嚴(yán)格土地用途管制。這表明當(dāng)前的政策體系滯于宅基地制度改革的確權(quán)基礎(chǔ)，改革尚處于基礎(chǔ)問題的解決層面，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化政策目標(biāo)體系和政策工具結(jié)構(gòu)以推進(jìn)宅基地制度改革頂層政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

第二，經(jīng)濟(jì)狀況和政策資源環(huán)境不同的試點地區(qū)的政策目標(biāo)側(cè)重不同，政策工具使用結(jié)構(gòu)存在差異。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)且政策資源環(huán)境較好的試點地區(qū)（高目標(biāo)-高工具象限）呈現(xiàn)出政策目標(biāo)和政策工具組合均衡的政策特征，并依據(jù)重點政策目標(biāo)進(jìn)行政策工具的優(yōu)化組合，如改革進(jìn)展較快的浙江義烏側(cè)重于功能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，著重使用系統(tǒng)變革工具建設(shè)土地市場，其政策目標(biāo)-工具的結(jié)構(gòu)方式能夠為其他試點地區(qū)的宅基地制度改革提供參考。經(jīng)濟(jì)情況較好但政策資源環(huán)境一般的地區(qū)（高目標(biāo)-低工具象限）呈現(xiàn)重目標(biāo)輕工具、政策設(shè)置不協(xié)調(diào)的特征，要素流動和功能轉(zhuǎn)變目標(biāo)高頻體現(xiàn)，忽略了政策工具的協(xié)調(diào)運用，使宅基地制度改革在基層執(zhí)行中存在隱形問題。經(jīng)濟(jì)情況一般但政策資源環(huán)境較好的地區(qū)（低目標(biāo)-高工具象限）則滯于權(quán)益明確目標(biāo)，宅基地制度改革的要素流動和功能轉(zhuǎn)變目標(biāo)推進(jìn)較為乏力。位于低目標(biāo)-低工具區(qū)域中經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且政策資源環(huán)境一般的試點地區(qū)公開政策較少，顯現(xiàn)出其象征與勸誡工具使用不足，缺乏對農(nóng)民知情權(quán)益的保障。

基于上述結(jié)論，提出如下建議：

第一，開展宅基地制度改革的區(qū)域均需優(yōu)化宅基地制度改革的政策工具組合，注重權(quán)益明確目標(biāo)實現(xiàn)的同時，推進(jìn)要素流動和功能轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)的實現(xiàn)。要提高對宅基地制度改革目標(biāo)的認(rèn)識，進(jìn)一步提高政策工具在要素流動和功能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域的使用頻率。由于作用機制不同，不同類型的政策工具在不同政策目標(biāo)下的適用性和效力存在一定差異，為了滿足宅基地制度改革政策工具的針對性、適用性及時效性，應(yīng)加強政策工具在不同領(lǐng)域不同目標(biāo)下的協(xié)同研究，通過科學(xué)配置組合政策工具以達(dá)到整體大于部分之和的政策效果。

第二，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，開展宅基地制度改革時需加大能力建設(shè)工具和激勵工具的使用力度，增強農(nóng)戶參與改革的內(nèi)生動力。通過能力建設(shè)工具的使用加強培育農(nóng)民就業(yè)能力，以增強農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)以及宅基地退出后對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)的適應(yīng)性，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間的自由流動和勞動生產(chǎn)力水平的提升，提高農(nóng)戶自我的可持續(xù)發(fā)展能力。同時積極輔以激勵工具，充分使用補償、獎勵工具滿足農(nóng)民的利益訴求，從外部驅(qū)動要素流動政策目標(biāo)的實現(xiàn)，推進(jìn)宅基地改革工作。

第三，政策資源環(huán)境較弱的地區(qū)需提高系統(tǒng)變革工具的使用頻率，加強中央對地方宅基地制度改革的統(tǒng)籌指導(dǎo)工作，穩(wěn)扎穩(wěn)打開展宅基地制度改革。其一是建設(shè)好數(shù)字化平臺，對宅基地確權(quán)登記、地籍清查等工作進(jìn)行數(shù)字化全覆蓋，使政府平臺實時掌握宅基地制度改革的進(jìn)展情況，防止出現(xiàn)信息偏差。其二是加強宅基地資產(chǎn)價值實現(xiàn)的金融服務(wù)體系建設(shè)，通過完善宅基地抵押、入股等金融服務(wù)體系，為農(nóng)戶和農(nóng)村集體拓寬財產(chǎn)性收入來源，有助于發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國家戰(zhàn)略。

① 編碼一致性系數(shù)=2×M/(N1+N2)，其中M為兩位編碼者完全一致的編碼數(shù)，N1、N2分別表示兩位編碼者的編碼數(shù)。

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Policy quantitative analysis of homestead system reform under the framework of “target-tool”: Take 15 pilot regions as examples

NIU Xing1，WAN Dongting1，WU Guance2

(1.East China University of Science and Technology School of Social and Public Administration, Shanghai 200237, China; 2.Shanghai University School of Management, Shanghai 200444, China)

According to use policy instrument theory and policy text measurement method to construct a target-tool two-dimensional analysis framework with the policy text at the central level as the entry point, and analyze the policy text of the reform of homestead system in 15 pilot projects, providing support for the optimization and improvement of the reform policy of homestead system. The results show that: since the reform of "Three plots of land", the number of homestead reform policies in the pilot areas shows a centralized increase; Command tools are frequently used in the pilot areas, while capacity building tools, motivation and symbolic exhortation tools are insufficient. The reform objectives of homestead system are mainly embodied in the clear rights and interests, while the objectives of factor flow and function transformation are not well promoted. It is found that the function of homestead property is not obvious enough, and the economic level, policy resources and environment of each region affect the formulation of homestead system reform policy. To promote the reform of homestead system, it is necessary to further strengthen the application of capacity building tools and system reform tools, combine policy tools according to local conditions, stimulate the internal reform power in the pilot areas, and promote the realization of the policy goals of factor flow and function transformation.

homestead; pilot reform; policy goals; policy tools; content analysis method

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.03.007

F301.24

A

1009–2013(2022)03–0060–11

2022－04－13

國家社會科學(xué)基金重點項目（21AZD036）；教育部人文社會科學(xué)基金項目（20YJC630108）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項基金項目（JKE022023004）。

牛星（1980—），女，甘肅省慶陽人，管理學(xué)博士，副教授，主要研究方向為土地利用政策分析。

責(zé)任編輯：黃燕妮