楊 健 張澤龍 天津市紅橋區(qū)衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督所（天津，300122）

在公共場所衛(wèi)生監(jiān)督的實踐中，“未依法取得公共場所衛(wèi)生許可證擅自營業(yè)”和“安排未獲得有效健康合格證明的從業(yè)人員從事直接為顧客服務工作”這兩項案由一直是行政處罰數(shù)量最多的案由。蘭州市2012-2017 年公共場所行政處罰案件中，這兩項案由就分別占據(jù)了總案件數(shù)的34.02%和39.76%［1］；而在青島市李滄區(qū)2015-2019 年的案件中分別占據(jù)43.64%和25.45%［2］。根據(jù)目前《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》第七條第（三）項規(guī)定“未依法取得公共場所衛(wèi)生許可證擅自營業(yè)”的行政處罰權已經(jīng)交由街道辦事處集中行使［3］。故目前在天津市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作中“安排未獲得有效健康合格證明的從業(yè)人員從事直接為顧客服務工作”的案件比例最重。本文意在對一起使用無效從業(yè)人員健康證明的行政處罰案件進行分析，就存在的問題給出意見。

1 案情介紹

天津市某區(qū)衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督所監(jiān)督員在對轄區(qū)內(nèi)一美發(fā)店開展日常監(jiān)督檢查時發(fā)現(xiàn)，該單位現(xiàn)場有數(shù)名工作人員在崗，店內(nèi)無顧客。監(jiān)督員現(xiàn)場調取了該單位當日的數(shù)據(jù)分析報表，報表顯示該單位當日共有10 名從業(yè)人員直接為顧客提供了理發(fā)、洗發(fā)等服務，其中4 人無法提供健康證明，6 人健康證明顏色異常、背面印刷模糊。對于6 張異常的健康證明，監(jiān)督員通過“津海易檢服”微信小程序中的“天津市從業(yè)人員健康證查詢系統(tǒng)”查詢后，發(fā)現(xiàn)6 張健康證明的查詢結果均為“錯誤，未檢測到有效信息”。監(jiān)督員隨即對該單位經(jīng)營者開展調查詢問，詢問得知4 名無法提供健康證明的從業(yè)人員中，有3 名從業(yè)人員未去醫(yī)院體檢也無健康證明；1名從業(yè)人員已經(jīng)在醫(yī)院體檢過，但并未領取健康證明，該從業(yè)人員現(xiàn)場向監(jiān)督員提供了體檢的憑據(jù)。另外6 名健康證明查詢錯誤的從業(yè)人員自述其并未在醫(yī)院進行預防性體檢。針對此情況，監(jiān)督員當場下達衛(wèi)生監(jiān)督意見書，責令該單位限期改正違法行為，并對此立案調查。

2 案件處理

在后續(xù)的調查中，監(jiān)督員再次向經(jīng)營者核實了其安排3 名未取得有效健康證明的從業(yè)人員從事直接為顧客服務工作的事實；并核實了另1 名現(xiàn)場無法提供健康證明的從業(yè)人員確系在檢查前就已經(jīng)取得了有效健康證明的事實。監(jiān)督員還和體檢機構取得了聯(lián)系，查明6 張查詢提示錯誤的健康證明并非該機構出具，應系無效。綜上所述，本案查明該單位共安排9 名未經(jīng)體檢、未獲得有效健康合格證明的從業(yè)人員從事直接為顧客服務工作。最終當事人組織9 名從業(yè)人員在限定期限內(nèi)進行了體檢，并取得了有效健康證明。

該單位的行為違反了《公共場所衛(wèi)生管理條例》第七條［4］、《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》第十條第一款的規(guī)定［5］，依據(jù)《公共場所衛(wèi)生管理條例》第十四條第一款第（二）項、《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》第三十八條的規(guī)定，并參照《天津市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰自由裁量權基準》（2018 年版）“公共場所經(jīng)營者安排6-20 名未獲得有效健康合格證明的從業(yè)人員從事直接為顧客服務工作的，且及時改正的”裁量情節(jié)，適用裁量類別為“一般”。最終監(jiān)督員對該單位作出：警告并處罰款人民幣叁仟元整的行政處罰。在送達《行政處罰事先告知書》后，該單位未進行陳述和申辯；在送達《行政處罰決定書》后，該單位及時繳納了罰款，本案結案。

3 案例評析

本案是一起經(jīng)營者安排多名未取得有效健康合格證明的從業(yè)人員從事直接為顧客服務工作的案件，案由雖然不新鮮，但是出現(xiàn)了3 種未取得健康證明的情況。一種是從業(yè)人員未體檢不持有健康證明；另一種是從業(yè)人員已經(jīng)體檢，尚未領取健康證明；最后一種是從業(yè)人員未體檢，持無效的健康證明。本案被處罰主體適格，在檢查過程中，監(jiān)督員就現(xiàn)場調取了該單位的衛(wèi)生許可證復印件，后續(xù)又取得了該單位的營業(yè)執(zhí)照復印件、經(jīng)營者的身份證復印件。在確定從業(yè)人員是否直接為顧客服務的時候，監(jiān)督員調取了數(shù)據(jù)分析報表，現(xiàn)場向該單位經(jīng)營者確認從業(yè)人員為顧客服務的事實，并對執(zhí)法過程進行了全記錄，進一步保證了證據(jù)鏈的完整性。

在調查階段，監(jiān)督員向體檢機構核對健康證明信息，再次確認了6 張經(jīng)查詢提示錯誤的健康證明系無效，保證了證據(jù)的客觀真實性。在當事人整改后，監(jiān)督員也使用“天津市從業(yè)人員健康證查詢系統(tǒng)”查詢當事人提供的健康證明，確認了9 名從業(yè)人員已經(jīng)取得有效健康合格證明，且沒有超過責令整改的期限。最終當事人自覺履行了行政處罰決定，本案順利結案。

4 案件亮點

如何辨別健康證明是否有效是本案的一大亮點。筆者認為，依據(jù)《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》第十條：“公共場所經(jīng)營者應當組織從業(yè)人員每年進行健康檢查，從業(yè)人員在取得有效健康合格證明后方可上崗”的規(guī)定，未經(jīng)預防性健康檢查取得的健康證明應系無效。

筆者還總結了無效健康證明的幾個特點：①證件正面字體模糊、印刷不清，尤其是頂部“天津市公共衛(wèi)生從業(yè)人員健康證明”幾個字模糊，證件背面“CDC”標志印刷不清。②證件1 寸相片不規(guī)范，天津市公共衛(wèi)生從業(yè)人員健康證明的證件相片均使用居民身份證數(shù)字相片。該相片符合《居民身份證制證用數(shù)字相片技術要求》（GA461—2004）的要求，不允許染發(fā)、化濃妝，人像清晰，層次豐富，神態(tài)自然，無明顯畸變，人像在相片矩形框內(nèi)水平居中，相片使用白色背景［6］。而無效的健康證明相片有的是頭部傾斜、有的畫有濃妝、有的背景印有身份證防偽花紋，部分相片打印模糊，顏色暗黃。③證件正面二維碼在使用 “天津市從業(yè)人員健康證查詢系統(tǒng)”查詢后，結果反饋為“錯誤，未檢測到有效信息”。

雖然有上述幾個辨別健康證明的特點，但是根據(jù)“津海易檢服”微信小程序提示，當二維碼查驗失敗時，應聯(lián)系體檢機構核實，故監(jiān)督員最終仍向體檢機構進行了核實。

5 思考與建議

從業(yè)人員未取得健康證明上崗工作一直是公共場所乃至整個服務行業(yè)長期普遍出現(xiàn)的問題，筆者認為其主要痛點在于：第一，有的從業(yè)人員不知道需要進行預防性體檢取得健康證明。第二，有的從業(yè)人員知道需要辦理健康證明而未辦理，主要包括兩種情況：（1）從業(yè)人員健康證明過期后忘記辦理健康證，或者不會使用智能手機無法預約；（2）從業(yè)人員認為辦理健康證明耽誤時間，影響經(jīng)營收入；或存在僥幸心理，認為監(jiān)督員檢查不到自己。第三，預防性體檢機構較少，排隊預約日期較長，從業(yè)人員難以預約。

5.1 對于從業(yè)人員不知道需要進行預防性體檢取得健康證明方可從事直接為顧客服務工作的問題。筆者認為主要是由于公共場所準入門檻較低，從業(yè)人員法律意識不強，缺乏面向從業(yè)人員的相關法律法規(guī)、行業(yè)專業(yè)知識的宣傳培訓造成的。

首先，由于近年來國家“放管服”改革的不斷加強，公共場所的行政許可制度發(fā)生了改變，公共場所的準入門坎不斷降低。根據(jù)《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2014〕27 號）的決定，將衛(wèi)生許可證改為后置審批，即取得營業(yè)執(zhí)照后才能申請衛(wèi)生許可證。天津市目前就采取告知承諾制的審批制度，加之經(jīng)營者對營業(yè)執(zhí)照的認知和重視程度遠超衛(wèi)生許可證，造成許多新開業(yè)的經(jīng)營者只知道辦理營業(yè)執(zhí)照而不知道申請衛(wèi)生許可證，往往在開業(yè)后，經(jīng)監(jiān)管部門普法才申請衛(wèi)生許可證。此時店鋪硬件設施往往還不符合《公共場所設計衛(wèi)生規(guī)范》的要求，經(jīng)營者常常面臨著剛開業(yè)就要整改的尷尬情況。

其次，根據(jù)《關于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關政策的通知》（財稅[2017]20 號）的要求，國家自2017 年4 月1 日起取消了預防性體檢費的行政事業(yè)性收費，即從業(yè)人員預防性體檢免費。目前天津市的體檢機構均對本區(qū)的從業(yè)人員提供免費的預防性體檢，但同時需要提交營業(yè)執(zhí)照復印件和行業(yè)許可證復印件。因此，多數(shù)新開業(yè)的公共場所商戶不僅未取得衛(wèi)生許可證，其從業(yè)人員更無法取得健康證明就為顧客服務。

筆者認為：第一，應該加強對公共場所衛(wèi)生許可的宣傳，尤其是對行業(yè)社會公示、行業(yè)信用監(jiān)管的宣傳；進一步優(yōu)化營商環(huán)境，堅持法律效果和社會效果的統(tǒng)一。通過社會層面的宣傳，提高百姓對公共場所衛(wèi)生許可的認知，倒逼公共場所經(jīng)營者主動學習行業(yè)相關知識。推進包容審慎監(jiān)管，對首次發(fā)生且危害后果輕微、主動改正或者在責令期限內(nèi)改正的違法行為，可以不予行政處罰；如后續(xù)經(jīng)營者再次出現(xiàn)相同違法行為，從嚴從重處罰。

第二，應該建立部門聯(lián)動機制，加強信用體系建設和信用監(jiān)管。在經(jīng)營者辦理營業(yè)執(zhí)照的時候就告知其應繼續(xù)申請衛(wèi)生許可證，在申請衛(wèi)生許可證的告知環(huán)節(jié)，開展相關法律法規(guī)、行業(yè)專業(yè)知識的培訓，讓經(jīng)營者被動學習行業(yè)相關知識。監(jiān)管部門在收到承諾審批信息后，及時進行現(xiàn)場檢查，對經(jīng)營者實際情況與承諾內(nèi)容不符的，責令其停止從事準予的相關活動，并通過審管聯(lián)動模塊反饋審批部門。審批部門對存在失信行為的經(jīng)營者，應將失信行為錄入政務服務信用記錄，提高告知承諾制審批的嚴肅性。

第三，應強調經(jīng)營者主體責任，并幫助經(jīng)營單位落實衛(wèi)生管理人員對本單位的經(jīng)常性衛(wèi)生檢查制度。

5.2 對于從業(yè)人員知道需要辦理健康證明而未辦理的情形。筆者希望早日完善預防性體檢預約系統(tǒng)，建立數(shù)據(jù)共享的健康證明管理系統(tǒng)，通過移動互聯(lián)網(wǎng)端口為從業(yè)人員和監(jiān)管部門提供方便、快捷的服務，提高從業(yè)人員辦理健康證明的積極主動性。同時還需要監(jiān)管部門加強對從業(yè)人員健康證明的監(jiān)督檢查，消除從業(yè)人員的僥幸心理。

首先，在體檢預約階段，天津市已經(jīng)有8 個區(qū)共20 家醫(yī)療機構在“津海易檢服”微信小程序開通了體檢預約服務，還有8 個區(qū)暫未開通預約服務；另外還有部分從業(yè)人員年齡較大，不會操作智能手機。因此筆者希望盡快建立覆蓋全部體檢機構的統(tǒng)一預約端口，提供多種預約途徑如電話預約，方便從業(yè)人員預約體檢。

其次，在體檢制證階段，筆者希望能在健康證明上標注體檢項目、制作電子健康證明。從業(yè)人員流動性大是公共場所的一大特點，有的從業(yè)人員會連續(xù)從事不同行業(yè)。例如，根據(jù)《公共場所衛(wèi)生管理條例》和《有礙食品安全的疾病目錄》的規(guī)定，公共場所的預防性體檢項目相比于直接入口食品工作的預防性體檢項目少了對“霍亂”的檢查。公共場所從業(yè)人員轉行從事直接入口食品工作，就需要重新體檢再取得健康證明。因此筆者希望在健康證明上標注體檢項目，如果從業(yè)人員想轉到其他行業(yè)的健康證明，只要補齊相差的體檢項目就可以取得對應行業(yè)的健康證明，這樣不僅方便了從業(yè)人員體檢，更避免了社會資源的浪費。筆者在此列出了不同行業(yè)從業(yè)人員預防性體檢需要的檢查項目（見表1）。

表1 不同行業(yè)從業(yè)人員預防性體檢項目

再次，在體檢結果查詢階段，筆者希望可以建立數(shù)據(jù)共享的健康證明管理系統(tǒng)。以從業(yè)人員的角度講，可以聯(lián)合微信、支付寶等普遍使用的互聯(lián)網(wǎng)端口，開通網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，方便從業(yè)人員查詢自己的電子健康證明。查詢系統(tǒng)還可以為從業(yè)人員提供到期短信提醒功能，在健康證明到期前1 個月，由最近一次體檢機構向從業(yè)人員發(fā)送提示短信，為從業(yè)人員提供更為人性化的服務。目前，這一功能已經(jīng)在浙江省麗水市青田縣得以實施［7］。以監(jiān)督管理部門的角度講，可以將數(shù)據(jù)共享的查詢端口連接到執(zhí)法手持機上，方便監(jiān)督員查詢?nèi)珖鞯睾灠l(fā)的健康證明。筆者曾經(jīng)就遇到過從業(yè)人員持外省市簽發(fā)的有效期內(nèi)的健康證明而監(jiān)督員無法查詢其有效性的情況。目前天津市已經(jīng)建立了“天津市從業(yè)人員健康證查詢系統(tǒng)”，杭州市也建立有自己的“杭州市從業(yè)人員健康證管理系統(tǒng)”，意在方便執(zhí)法部門監(jiān)督管理、查詢、執(zhí)法核驗［8］。建立健康證明管理系統(tǒng)實現(xiàn)對從業(yè)人員健康證明的動態(tài)管理，還可以成為監(jiān)管部門探索線上監(jiān)督的一種嘗試，幫助監(jiān)管部門及時掌握從業(yè)人員相關情況。

4.3 對于排隊預約日期長的問題，主要是由于從業(yè)人員數(shù)量多，體檢機構少造成的。筆者在監(jiān)督工作中就遇到過健康證體檢需要提前1-2 個月進行預約的情況，不少從業(yè)人員預約后，又出現(xiàn)其他意外情況無法按期體檢，或間隔時間過久忘記體檢日期。因此筆者建議，相關部門可以根據(jù)本區(qū)實際情況增設體檢機構，方便從業(yè)人員盡快體檢。

6 結語

公共場所衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法相對人主要是百姓日常生活所需的服務行業(yè)從業(yè)人員，這些從業(yè)人員普遍存在文化水平較低、法律意識不夠強、行業(yè)及衛(wèi)生知識缺乏、人員流動性大的問題。對從業(yè)人員進行預防性健康檢查不僅是為了及時發(fā)現(xiàn)相關病原微生物攜帶情況和傳染病患病情況，更是為了阻止傳染病傳播、維護公共健康［9］。因此對從業(yè)人員的預防性健康檢查是必不可少的。這需要廣大衛(wèi)生監(jiān)督員在日常工作中持續(xù)用真心、耐心、細心為從業(yè)人員講解法律法規(guī)、演示專業(yè)技能，才能更好地在維護公共健康的同時，幫助從業(yè)人員開展經(jīng)營活動。