王 健

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

一、問題的提出

傳統(tǒng)上，福利國家的關(guān)照對象主要集中在男性養(yǎng)家者身上，通過將男性養(yǎng)家者的疾病、老年、工傷、失業(yè)等風(fēng)險社會化，以實現(xiàn)預(yù)防貧困和維持社會穩(wěn)定的目標。過去幾十年以來，隨著女性大量進入勞動力市場以及以“男性養(yǎng)家、女性持家”為基礎(chǔ)的核心家庭結(jié)構(gòu)不斷瓦解，學(xué)界越來越關(guān)注社會保障制度對女性及兩性關(guān)系的影響。然而，這一理論的演進過程仍然存在一個重要的遺漏：兒童并非社會福利的主要關(guān)照對象。究其緣由，主要是兒童并未被賦予充分的社會權(quán)利主體地位，其福利往往被視為家庭內(nèi)部的私人責(zé)任，尤其被視為母親(女性持家者)的撫育與照料責(zé)任，代表公權(quán)力的國家只有在家庭責(zé)任趨于瓦解時才會介入。在目前全球人口老齡化和低生育率的社會背景下，這一境況正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。有學(xué)者指出，基于：其一，補償育兒家戶的額外花費；其二，在富有與貧窮家戶之間進行適當(dāng)?shù)脑俜峙?；其三，增加孩童的生活機會，有助于提升社會整體福祉；其四，試圖鼓勵生育，國家應(yīng)與家長共同分擔(dān)育兒支出，以“兒童為中心”重塑福利國家的觀點獲得了越來越多的支持，各國在社會立法中開始逐漸增加對兒童福利的關(guān)照，育兒責(zé)任不再僅僅限于私人責(zé)任的范疇，國家應(yīng)當(dāng)積極對此承擔(dān)相應(yīng)的補充與兜底責(zé)任。

就我國而言，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，0—14歲人口為25338萬人，占17.95%，60歲及以上人口為26402萬人，占18.7%，表明我國60歲及以上老年人的人數(shù)已經(jīng)超過0—14歲的兒童人數(shù)，人口結(jié)構(gòu)“矩形圖”已基本形成，人口老齡化程度逐漸加劇。應(yīng)當(dāng)說，人口老齡化問題的解決，必須依賴于未來的勞動力與納稅人口。然而，近年來，我國的人口總和生育率連續(xù)走低，人口負增長時代即將來臨。究其原因，除了個人生育的主觀因素外，最重要的是兒童生育成本過高，家庭無力撫養(yǎng)多個子女。事實上，對女性而言，養(yǎng)育孩子或生育更多的孩子，常常意味著放棄獲得更賺錢的職業(yè)或收入流。2018年至2020年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2018年25—29歲、30—34歲以及35—39歲的女雇員身份占比分別為73.4%、67.8%和62.9%，2019年相應(yīng)的數(shù)據(jù)為75.2%、69.0%和63.8%，2020年相應(yīng)的數(shù)據(jù)為85.4%、80.2%和77.7%，近三年來我國生育高峰期(25—39歲)女性勞動參與率逐步提升?？梢?，近年來我國處于生育高峰期的女性勞動者在面臨育兒與工作的抉擇時，更傾向于選擇工作而不是待在家里生養(yǎng)子女。因此在這樣的趨勢下，我們已越來越難以期待單獨由私領(lǐng)域中的女性持家者提供無償?shù)募覄?wù)照料來完成兒童養(yǎng)育任務(wù)。

二、兒童津貼立法的理論邏輯

目前，在我國社會中家庭仍然在相當(dāng)大的程度上承擔(dān)繁衍和撫育下一代的任務(wù)。究其緣由，家庭往往被視為提供共同生活的家庭成員，尤其是共同生活的未成年人、老年人等弱勢群體經(jīng)濟支援和日常生活照顧的首要場所，國家不能直接替代家庭的關(guān)系。既然如此，國家為何要通過立法來分擔(dān)家庭的育兒責(zé)任，主動介入本屬于家庭私域的兒童養(yǎng)育問題？國家通過發(fā)放兒童津貼來分擔(dān)家庭育兒責(zé)任的理論邏輯是什么？此部分嘗試對這些問題進行回答。雖然發(fā)達國家(除美國等少數(shù)國家外)基本上都出臺了專門的兒童津貼法，但就兒童津貼立法的理論邏輯的詳細研究，在我國仍然較少，因此有必要就此進行專門探討，以期為完善我國相關(guān)法制提供堅實的理論基礎(chǔ)。事實上，雖然早在20世紀30年代，比利時與法國便已開始實施兒童津貼，但彼時的目的主要在于擴充兵力來源以及保障母親及胎兒的健康。二戰(zhàn)后，多數(shù)發(fā)達國家陸續(xù)出臺與兒童津貼相關(guān)的法律規(guī)范，以在戰(zhàn)后勞動力減少的情況下增加勞動力的供給數(shù)量。20世紀80年代以來，發(fā)達國家人口老齡化問題逐漸凸顯，兒童津貼越來越發(fā)揮著鼓勵生育、分擔(dān)家庭生育成本、保障兒童權(quán)利、緩解兒童貧困、推進性別平等與公正等多重社會功能。

1.兒童具有一定的公共物品性質(zhì)

在傳統(tǒng)社會中，由于社會保障制度的缺失，如果沒有子女，那么照顧與經(jīng)濟安全等家庭轉(zhuǎn)移分配機制就無法運行，所以兒童一直被視為私人物品，“養(yǎng)兒防老”被多數(shù)人視為圭臬，而對兒童的福利與投資也被視為家庭和父母理所當(dāng)然的責(zé)任。隨著現(xiàn)代社會保障制度的建立與發(fā)展，為了贍養(yǎng)老人而生育子女的好處減少了，社會保障制度通過資源的世代分配或個人生命周期轉(zhuǎn)移可以有效預(yù)防和化解各種社會風(fēng)險。然而，雖然兒童不再能夠為家庭與父母帶來直接明顯的經(jīng)濟收益,但在現(xiàn)代社會中，兒童是未來的勞動力和納稅人口，是社會保障制度的財源基礎(chǔ)，并不僅僅是只有父母才能享用兒童帶來的這些“正外部性”，而是所有人憑借公民身份都可以享用。原則上所有公民都享用到后代子孫的所得，但卻不是所有公民都花同樣的心力在撫育這些未來的勞動力與納稅人口。那些對于兒童養(yǎng)育付出少量心力的人，其實就是親職勞動的搭便車者。因此，養(yǎng)育兒童在性質(zhì)上具有公共物品供給的特征，家庭與父母的養(yǎng)育服務(wù)構(gòu)成了一種公共服務(wù)，存在明顯的正外部性。隨著養(yǎng)育兒童經(jīng)濟成本和機會成本的日益升高，越來越明顯的悖論是，養(yǎng)育成本承擔(dān)者與養(yǎng)育受益者背離，老年保障成本持續(xù)社會化與撫育后代成本仍然個體化背離，從而出現(xiàn)了養(yǎng)育成本家庭化與養(yǎng)育收益社會化的矛盾。要化解這種矛盾，關(guān)鍵在于國家不應(yīng)將育兒完全視為家庭的私人責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)通過社會立法與公共財政資源的投入來分擔(dān)家庭的育兒責(zé)任。通過直接對新生兒童發(fā)放津貼，可以降低家庭因為生育行為而導(dǎo)致的經(jīng)濟風(fēng)險?；诖?，德國《社會法典》第1編第6條明確規(guī)定兒童津貼屬于家庭負擔(dān)平衡措施的重要部分。同樣，日本《兒童津貼法》也在第1條明確了該法的立法目的在于，通過對正在養(yǎng)育兒童者支付兒童津貼，“在維持家庭生活的穩(wěn)定做貢獻之同時”，“有助于未來社會的擔(dān)當(dāng)者即兒童健全成長和資質(zhì)提高”。

2.緩解兒童貧困，保障兒童權(quán)利

從兒童自身的立場與視角來看，相較于成人，兒童貧困具有多項特征：其一，就貧困的原因而言，兒童因其無工作能力，無力靠自身力量存活，所以其落入貧困風(fēng)險較成人大，且兒童無從選擇父母與家庭，落入貧困也不能歸咎于努力不夠或人力資本等自身因素，其貧困處境均是伴隨著大人或家庭而來，更無法控制或改善其經(jīng)濟環(huán)境；其二，就影響層面而言，貧困不僅影響兒童的當(dāng)下福祉，更對未來健康、身心發(fā)展、社會參與等產(chǎn)生長期累積性的影響，甚至使貧困在世代間轉(zhuǎn)移，成為一種循環(huán);其三，兒童影響和參與社會公共事務(wù)的能力極為有限，兒童缺乏選舉權(quán)，參與政治進程與社會立法的機會有限，使得他們在社會保障領(lǐng)域的聲音和利益處于特別脆弱的地位。正基于此，如今貧困越來越集中于多子女的家庭，多子女單親家庭的貧困率尤其高。貧困對兒童發(fā)展非常不利，它不僅與一系列負面兒童結(jié)果相關(guān)，包括死亡率增加、受傷和虐待風(fēng)險增加、疾病發(fā)病率升高等，也會影響兒童的總體生活機會。研究數(shù)據(jù)顯示，兒童貧困率最低的是兒童福利政策最完善的瑞典(8.94%)，其次是較為完善的法國(11.46%)，而相對欠完善的美國和西班牙兒童貧困率都超過了20%，遠高于OECD各國平均水平(13.12%)。

有鑒于此，聯(lián)合國1989年11月20日通過的《兒童權(quán)利公約》除了清楚闡述兒童基本權(quán)利的實質(zhì)內(nèi)涵外，更強調(diào)了政府的適時介入：各國應(yīng)當(dāng)采取立法及一切措施，確保兒童在生存、發(fā)展、參與、受到保障等各方面享有平等權(quán)利，且所有關(guān)于兒童的事務(wù)，均需以兒童的最佳利益為考量。該公約第26條第1款明確規(guī)定了兒童福利權(quán)，即“兒童享有各種社會保險、社會救助、社會津貼、福利服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、住宅等福利權(quán)益”，由此可見兒童經(jīng)濟安全的保障是兒童福利權(quán)的內(nèi)涵范疇。第27條第3款規(guī)定兒童生活水準，即“締約國應(yīng)依照本國條件并在其能力范圍內(nèi)，應(yīng)采取適當(dāng)措施幫助父母或其他照顧兒童的人實現(xiàn)此項權(quán)利，并在需要時提供必要之物質(zhì)援助與支助措施，特別是針對營養(yǎng)、衣物和住房方面”。深入探究，不難發(fā)現(xiàn)，公約賦予了兒童取得法律上個人權(quán)利之主體地位，即“兒童福利權(quán)是每一個兒童固有的權(quán)利，無論其貧弱富貴與否”，以凸顯國家對兒童經(jīng)濟安全的保障。換言之，兒童福利理念的發(fā)展深植于對兒童人權(quán)的保障。從兒童權(quán)利保障的角度推進國家分擔(dān)家庭養(yǎng)育責(zé)任，可以使兒童能夠獲得相應(yīng)的福利服務(wù)來實現(xiàn)自身的發(fā)展。例如，根據(jù)荷蘭《兒童相關(guān)補助法》的規(guī)定，在兒童出生后，該家庭可至社會保險銀行申請賬戶，兒童津貼會直接將給付金額存入該賬戶。同樣，英國的法規(guī)規(guī)定：從2005年4月開始，2003年9月后出生的每一個新生兒童將獲得一個賬戶，所有兒童將得到至少250英鎊的開戶存款，低收入家戶的兒童可以獲得500英鎊，家人和親友可以做額外存款，存款直到兒童18歲成年后才可以動用，以用作大學(xué)費用或購置房產(chǎn)。

3.推進性別平等，解決女性就業(yè)與顧家的兩難困境

正如女性主義理論學(xué)者芮塔(Rita)所言，“女性被認為缺乏專業(yè)技能，分化程度也不如男性，她們所處的環(huán)境就是家庭和家庭關(guān)系的細網(wǎng)，具備生育能力的她們被認為與自然的聯(lián)系更緊密”，因此社會上流行的刻板印象是將女性的社會角色視為妻子和母親。女性需要負責(zé)創(chuàng)造人類生命，然后她就得在家照顧這個生命，由此便與家務(wù)聯(lián)系了起來。據(jù)統(tǒng)計，我國女性無償家務(wù)和照顧付出的時間是男性的2.6倍。全球平均而言，疫情期間女性比男性多負擔(dān)了3倍時間的家庭照顧工作。然而，由于無薪資報酬的家務(wù)勞動和育兒照料不被視為生產(chǎn)性的工作，使得以家務(wù)為中心的女性常常被指責(zé)為沒有工作、不夠可靠、“游手好閑”的依賴者，甚至更嚴重的二等經(jīng)濟公民。在這個意義上，女性無償?shù)募覄?wù)勞動和育兒照料是性別不平等的核心議題。隨著女性勞動參與率的不斷提高，女性不得不面臨生產(chǎn)與再生產(chǎn)的沖突，正是在這種沖突下，女性經(jīng)濟貢獻的雙重性逐漸被看見：一是身為工作生產(chǎn)者，通過勞動對社會的經(jīng)濟有所貢獻；二是通過生養(yǎng)子女的再生產(chǎn)活動，對未來世代的經(jīng)濟有所貢獻。因此，通過立法實施兒童津貼的目的，當(dāng)然也涉及推進女性平等權(quán)利地位的調(diào)整，即兒童津貼也是對女性無償家務(wù)勞動的一種經(jīng)濟補償。提供照顧是人性中溫柔、美好、豐富的一部分。從事這項重要工作的無私奉獻者，除了應(yīng)當(dāng)獲得了大量的口惠外，也應(yīng)當(dāng)獲得經(jīng)濟、個人和職業(yè)成果方面的實質(zhì)保障。循此邏輯，兒童津貼若狹隘地在“提升生育率”的范疇去討論國家對育兒責(zé)任的承擔(dān)，將兒童津貼視為一種“催生劑”，這顯然對中高收入的女性和家庭的作用微乎其微，因為對此類群體而言，更重要的是勞動與家務(wù)的平衡。雖然解決女性勞動與家務(wù)的兩難困境，需要勞動力市場和社會保障制度中的多種政策配套一起實施才有效果，但通過兒童津貼來承認女性生養(yǎng)子女對未來世代的經(jīng)濟貢獻，而不僅僅是將兒童津貼視為“催生劑”，這是女性友好型社會立法的重要一環(huán)。

4.兒童津貼在法理上是撫養(yǎng)權(quán)利人的請求權(quán)

兒童福祉不僅關(guān)系到兒童權(quán)利保護和兒童個人未來的發(fā)展，還關(guān)系到一國社會文明程度和社會安全穩(wěn)定。兒童的養(yǎng)育主要依賴于家庭功能的維系，由于家庭這一社會基本組織在自然形成過程中已經(jīng)發(fā)展出親屬撫養(yǎng)、經(jīng)濟互助等家庭核心功能，使得后來興起的國家立法與政策，雖以家庭及兒童權(quán)利保障為目的，但整體規(guī)劃上不能由國家取代父母與家庭的功能，而只能支持與補償它。循此邏輯，許可兒童津貼的給付原因乃在于父母對子女提供撫養(yǎng)，兒童津貼的作用則在于強化父母作為撫養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)能力，提高父母的經(jīng)濟所得而強化其法律上的撫養(yǎng)給付能力。這也就意味著兒童津貼實質(zhì)上是撫養(yǎng)權(quán)利人的請求權(quán)，即兒童撫育權(quán)利人有直接請求國家積極作為的權(quán)利。因此，兒童津貼的給付權(quán)利人是實際撫養(yǎng)的提供者，這也是為何繼父母、祖父母或養(yǎng)育機構(gòu)可以向國家請求領(lǐng)取兒童津貼的原因，因為他們實際上提供了子女的撫養(yǎng)。此外，根據(jù)德國《社會法典》第1編第48條第2項的規(guī)定，雖然兒童津貼為撫養(yǎng)權(quán)利人的請求權(quán)，但這卻是用于對子女的撫養(yǎng)，因此當(dāng)父母違反撫養(yǎng)義務(wù)時，其子女則可以要求將兒童津貼的支付歸給自己。

三、我國兒童津貼立法的問題檢視

新中國成立以來，我國兒童福利的責(zé)任分擔(dān)大致經(jīng)歷了“去家庭化”到“再家庭化”的過程。在計劃經(jīng)濟時代，家庭的部分職能被國家化的“單位”所取代，使得我國“社會主義大家庭”的特征明顯，在“去家庭化”的政策下國家通過工作單位在城市建立了較為完善的托育機構(gòu)，兒童養(yǎng)育責(zé)任已經(jīng)部分社會化。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國福利體制更加偏向自由主義模式，計劃經(jīng)濟時代建立的公益性托育機構(gòu)逐漸走向市場化，兒童養(yǎng)育責(zé)任出現(xiàn)“再家庭化”現(xiàn)象。在這樣的背景下，我國兒童津貼作為分擔(dān)家庭育兒責(zé)任的一項重要制度，并未受到立法者的重視。目前，我國兒童津貼的法律制度仍在起步階段，尚未形成分擔(dān)家庭養(yǎng)育責(zé)任、保障兒童權(quán)利、促進性別平等的立法理念，并明顯存在碎片化、殘補式以及以老年人群體為中心的缺陷。

1.我國兒童津貼的立法現(xiàn)狀：碎片化、殘補式色彩濃厚

我國尚未有與兒童養(yǎng)育責(zé)任社會化直接相關(guān)的綜合性法律規(guī)范，現(xiàn)有的針對兒童福利的社會立法主要分散在義務(wù)教育、困境兒童支援、兒童醫(yī)療保障和父母生育假、生育保險上。換言之，我國兒童福利立法存在明顯的碎片化問題，缺乏專門統(tǒng)一的法律規(guī)范，主要體現(xiàn)在：其一，我國尚未有專門的兒童津貼法或兒童津貼條例，與兒童津貼相關(guān)的規(guī)定分散在《未成年人保護法》、《人口與計劃生育條例》、《社會救助暫行辦法》和民政部發(fā)布的《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標準的通知》(以下簡稱《孤兒養(yǎng)育標準的通知》)等法律規(guī)范與社會政策之中，多表現(xiàn)為效力層級低的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，行政法規(guī)與法律規(guī)范寥寥無幾；其二，分散在各法律政策中的兒童津貼大多為概括性、原則性條款，實際操作性較差；其三，由于兒童權(quán)利理念尚未在我國兒童津貼法律制度中獲得明確規(guī)定與宣誓，使得國家提供兒童津貼更多屬于恩惠與施舍的性質(zhì)。

從相關(guān)法律規(guī)范和政策文件的具體內(nèi)容來看，我國兒童津貼僅僅面向特殊困境的兒童和家庭，其受益對象和方式具有明顯的殘補性和選擇性，并多與社會救助制度混雜在一起。英國學(xué)者蒂特穆斯(Titmuss)曾將社會福利制度區(qū)分為殘補式(residual)與制度式(institutional)，前者指國家僅有在家庭或市場失靈時才介入，也即將福利給付的對象限制在特定事故與條件下的社會人群，欲獲得福利必須通過資產(chǎn)調(diào)查等法定門檻；后者則將給付范圍涵蓋整體所欲保障的對象而具備普惠性。對照而言，我國兒童津貼法律政策并未形成普惠性的制度模式，也正因此常常有被批判為國家責(zé)任介入不足的窘境。我國兒童津貼法制的雛形一般可追溯至1982年國務(wù)院出臺的《關(guān)于進一步做好計劃生育工作的指示》，其中明確提及“發(fā)給獨生子女保健費”、“為獨生子女家庭實施必要的獎勵”。隨后，2009年民政部發(fā)布《孤兒養(yǎng)育標準的通知》以及2010年民政部、財政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》，標志著我國開始建立了由中央財政支持的孤兒津貼措施。2012年民政部、財政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費的通知》，表明我國在孤兒津貼的基礎(chǔ)上進一步建立了艾滋病病毒感染兒童津貼措施。一年后，民政部發(fā)布《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》，將兒童全體劃分為四個層次，即孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童，并據(jù)此劃分標準來拓寬我國兒童津貼的覆蓋范圍。目前，從各試點地的實踐來看，基本上局限在孤兒和困境兒童這兩類群體，且具有明顯的救助性和選擇性。換言之，對于這兩類兒童群體而言，其兒童津貼給付的領(lǐng)取需要預(yù)先審查，給付請領(lǐng)者必須提供孤兒證明、家庭收入證明等相關(guān)材料。然而，在殘補性、救助性的制度模式中，一個被我國立法者與決策者忽視的重要問題是，如何具體認定困境兒童及困境家庭兒童。舉例來說，單親困境家庭在申請救助性的兒童津貼時，是否要計算其前配偶的資產(chǎn)及收入，如果計算則往往會導(dǎo)致不符合低收入或困境家庭的標準。事實上，殘補性、選擇性的兒童津貼立法模式往往有許多限制，需要以特定對象或資產(chǎn)調(diào)查為前提，其認定的程序與方式，向來會引發(fā)爭議。不得不說，從立法者與決策者對諸如此類基礎(chǔ)性問題的忽視也可以看出，我國兒童津貼立法亟待完善與落實。

2.成因分析：社會保障立法以老年人為中心，忽視兒童利益

改革開放以來，我國逐漸建構(gòu)了以社會保險為核心的社會保障制度，社會保障立法一直以老年人群體為中心，目的是在社會變遷及家庭功能式微的情況下確保老年人能夠安享晚年。隨著我國人口老齡化程度日益加深，老年人的經(jīng)濟安全和醫(yī)療衛(wèi)生成為社會保障的關(guān)照重點，立法及財政資源向老年人傾斜分配的模式更加凸顯。從近三年的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》來看，2018年末城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金總收入51168億元，基金支出44645億元；2019年末城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金總收入52919億元，基金支出49228億元；2020年末城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金總收入44376億元，基金支出51301億元。這些數(shù)據(jù)表明，以分擔(dān)老年人晚年經(jīng)濟風(fēng)險為主要目標的養(yǎng)老保險在社會保障體系中占據(jù)重要地位，且其基金支出逐年加大，基金收不抵支的情況逐漸凸顯。反觀我國兒童，赤裸裸的來到這個世界，他們比社會上的其他群體更容易受到經(jīng)濟風(fēng)險的影響。由經(jīng)濟風(fēng)險導(dǎo)致的貧困并非源于兒童自身，而是源于其自身無法控制的家庭經(jīng)濟匱乏所致。這種無法歸咎于自身因素的經(jīng)濟弱勢人口，卻無普惠式基本經(jīng)濟安全保障，而多以資產(chǎn)調(diào)查為前提、以家庭為單位的經(jīng)濟扶助措施來回應(yīng)。從相關(guān)的法律政策來看，國家對兒童撫育責(zé)任的承擔(dān)，除了在義務(wù)教育方面，總體非常欠缺。

以老年人為中心的社會保障立法，不僅嚴重忽視了兒童利益，也切斷了兒童與老年人之間的代際契約。若無意外，每個人都會經(jīng)歷幼年、中年與老年，所以中年人也預(yù)期他自己在老年時可以得到當(dāng)期年輕人的奉養(yǎng)。換言之，依循這樣的生命發(fā)展路徑，社會成員中的每個人從成長學(xué)習(xí)、工作養(yǎng)家、結(jié)婚生子、養(yǎng)育成人到老年退休等人生經(jīng)歷均大致相同，隨著時間的推移，即使在工作期間為他人付出較多，年老體衰時一樣可獲得社會保障制度的支持，從而確保個人晚年時不至于陷入經(jīng)濟不安的風(fēng)險中。因此，在這一代際契約中，中年世代是扶助幼年世代和老年世代義務(wù)的履行者，老年世代是曾經(jīng)的義務(wù)履行者，而幼年世代是將來的義務(wù)履行者。

循此邏輯，我國社會保障立法以老年人福利為中心，也就意味著，在代際契約的一端，絕大部分的撫養(yǎng)老年世代的責(zé)任將由集體承擔(dān)，而在代際契約的另一端，絕大部分的養(yǎng)育后來世代的責(zé)任則是由家庭私人承擔(dān)，這顯然加劇了代際之間的分配不公，對家庭養(yǎng)育后來世代有著顯著的負面影響。以我國《社會保險法》第15條養(yǎng)老保險金構(gòu)成為例，其主要考慮個人繳費工資、累計繳費年限、當(dāng)?shù)芈毠て骄べY、城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命等因素，卻沒有考慮個人撫育兒童的數(shù)量。然而，兒童才是未來支撐整個社會保障制度財務(wù)以及未來產(chǎn)能的納稅人與生產(chǎn)者，源源不斷的新生代才是社會保障制度得以永續(xù)發(fā)展的前提。我國養(yǎng)老保險這種切斷代際互助、顯失代際公平的運作邏輯，并未強調(diào)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)撫育后來世代的責(zé)任。尤其是在人口老齡化背景下，國家向老年人轉(zhuǎn)移財政的壓力增大，新生世代的兒童往往一出生就面臨巨大的養(yǎng)老債務(wù)。如果在社會保障制度中完全不考慮兒童福利問題，就等于將此生命周期的所得再分配斬斷另一端，最后導(dǎo)致制度難以按照此邏輯運轉(zhuǎn)。

因此，正是這種以老年人為中心的社會保障立法模式，賦予了家庭最大的份額去承擔(dān)育兒責(zé)任，使得育兒津貼的法制碎片化問題明顯，僅選擇性地針對特殊困境兒童提供津貼，普惠性的措施相當(dāng)薄弱，國家責(zé)任在普惠性的育兒事務(wù)中明顯缺失。社會保障立法更加傾斜保障老年人的經(jīng)濟安全，但卻沒有對兒童津貼等兒童養(yǎng)育提供實質(zhì)且普遍的規(guī)定，社會共識仍然停留在“兒童只是父母的孩子，而并非社會的孩子”層面。

四、完善我國兒童津貼立法的具體建議

毋庸諱言，通過立法來建構(gòu)我國兒童津貼制度是一個系統(tǒng)性的工程，絕非一朝一夕能完成的事業(yè)。然而，為了保障兒童權(quán)利，緩解照顧赤字，提高生育率，促進社會保障制度永續(xù)發(fā)展，我國應(yīng)當(dāng)努力推動兒童養(yǎng)育“去家庭化”，及早通過立法來建構(gòu)和完善我國的兒童津貼制度，從而將國家責(zé)任轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，緩解日益增長的兒童福利需求與兒童津貼立法滯后之間的矛盾?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷?，從域外國家的經(jīng)驗來看，大多數(shù)工業(yè)國家都出臺了全國性的立法。如英國1945年頒布《家庭補貼法》，規(guī)定第二個孩子以后的每個孩子可以獲得家庭補貼，1975年則出臺了專門的《兒童津貼法》，以兒童津貼取代了以往的家庭補貼；德國1954年聯(lián)邦家庭事務(wù)部開始出臺兒童津貼法規(guī)，向就業(yè)家庭第三個及之后的孩子發(fā)放現(xiàn)金補貼，1961年擴大到每個家庭的第二個孩子，1964年通過專門的《兒童津貼法》，兒童津貼自此完全由聯(lián)邦財政籌資。事實證明，兒童津貼立法越完善的國家，經(jīng)濟狀況越好，社會也更加穩(wěn)定，如在歐洲國家中兒童津貼法制更完備的英國、瑞典、法國等國家的經(jīng)濟社會狀況要明顯好于兒童津貼法制較差的葡萄牙、意大利、希臘和西班牙。就我國而言，在近期，國務(wù)院應(yīng)啟動兒童津貼立法，及早出臺《兒童津貼條例》，確保兒童福利權(quán)利實現(xiàn)以及國家財政在兒童福利領(lǐng)域中的轉(zhuǎn)移支付有法可依。待時機成熟，可以以《兒童津貼條例》為基礎(chǔ)，推動全國人大及其常委會出臺《兒童福利法》，從而在我國建構(gòu)起完整的兒童福利法律體系。就目前而言，為確?！秲和蛸N條例》的可行性和相關(guān)規(guī)則的實施效果，應(yīng)重點從立法目的、給付對象、給付水準與財源籌措等方面進行深入探討。

1.立法目的：以保障兒童權(quán)利、促進兒童發(fā)展為主

毫無疑問，在育兒保障和生育支援方面立法先行是世界各國普遍遵循的原則。面對我國當(dāng)下家庭育兒成本日益攀升、生育率持續(xù)走低的社會背景，出臺專門的《兒童津貼條例》具有一定的緊迫性和現(xiàn)實性，應(yīng)當(dāng)說對于這一點，立法者和社會各界均較容易達成共識。在此基礎(chǔ)上，首先應(yīng)明確的是我國《兒童津貼條例》這一行政法規(guī)的立法目的為何？國家通過立法實施兒童津貼往往具有基本的預(yù)設(shè)目的和潛在的價值觀，從而指引一種明確的改革方向，讓人們能按圖索驥地透過一個步驟接一個步驟的社會改革，建立一套符合兒童利益的社會保障制度。

從前面的分析來看，國家提供兒童津貼給付具有多重理論邏輯內(nèi)涵，包括分擔(dān)家庭育兒責(zé)任、保障兒童權(quán)利以及推動性別平等等方面。因此，兒童津貼立法目的主要可以從兒童發(fā)展和促進生育兩個視角予以考慮。兒童發(fā)展視角的兒童津貼側(cè)重于保障兒童的福利權(quán)和發(fā)展權(quán)，而單純生育視角的兒童津貼則側(cè)重于通過經(jīng)濟激勵來提高社會生育率，具有較濃厚的工具色彩。本文認為保障兒童權(quán)利、促進兒童發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為我國兒童津貼法的主要目的，理由在于：其一，大多數(shù)發(fā)達國家的兒童津貼法出臺于20世紀50—80年代，兒童權(quán)利和兒童發(fā)展并未受到過多關(guān)注，其主要從分擔(dān)家庭育兒責(zé)任、促進生育率以增加后來世代勞動力的視角而推行相關(guān)立法。其二，隨著20世紀80年代社會投資理念的興起，兒童津貼逐漸成為一種緩解兒童貧困、保障兒童權(quán)利的重要福利法制。1989年末聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的通過標志著社會福利開始從國家和家長福祉的視角轉(zhuǎn)向兒童福祉本身，由此此前被邊緣化的兒童群體的社會保障立法得以迅速擴展，兒童福利逐漸成為社會保障立法的中心議題。正基于此，越來越多學(xué)者認為兒童津貼之所以被如此命名，原因即在于兒童被視為現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的潛在受益人。其三，直接以分擔(dān)家庭育兒責(zé)任為主要立法目的，不僅不足以提高生育率，甚至有將兒童津貼視為“催生劑”的嫌疑，容易導(dǎo)致育兒成為父母與家庭的成本效益計算，忽視兒童自身的權(quán)利與發(fā)展。其四，社會法治國時代推崇的確權(quán)立法定位于強調(diào)主體權(quán)利的確立及其保障制度的完善，兒童津貼立法應(yīng)落實的是對兒童權(quán)利的保障。將保障兒童權(quán)利、促進兒童發(fā)展作為兒童津貼的主要立法目的，事實上并不排斥家庭育兒責(zé)任的社會化，相反，從兒童權(quán)利和兒童發(fā)展的視角同樣也能推導(dǎo)國家應(yīng)當(dāng)分擔(dān)家庭育兒責(zé)任。不僅如此，從兒童權(quán)利保障推進我國兒童津貼立法，更能推動我國兒童津貼從殘補式轉(zhuǎn)向普惠式，并服務(wù)于全體兒童的自由全面發(fā)展。其五，在確立兒童津貼法的立法目的時還應(yīng)當(dāng)特別注重性別平等問題，雖然保障兒童權(quán)利、促進兒童發(fā)展這一立法目的難以直接涵蓋性別平等問題，但在具體的條文設(shè)計中可以對此進行回應(yīng)。例如，目前世界各國計劃都以母親為兒童津貼的領(lǐng)取對象，主要原因是研究顯示相對父親而言，母親更容易將錢花在兒女身上。不僅如此，以母親為領(lǐng)取對象，也是兒童津貼法對女性所承擔(dān)照顧責(zé)任予以肯定、推動性別平等的體現(xiàn)。

2.給付對象：從殘補性邁向普惠性

兒童津貼有殘補性和普惠性之分。除美國為代表的少數(shù)國家實施殘補性、選擇性的兒童津貼外，大部分OECD國家實施的都是普惠性的兒童津貼。究其緣由，普惠性兒童津貼可以省去申請或?qū)彶榈刃姓绦?，比起殘補性給付，可以讓更多的孩子，尤其是中低收入家庭的孩子受惠。不僅如此，普惠性兒童津貼與保障兒童權(quán)利、促進兒童發(fā)展的立法目的更加相符，因為殘補性給付往往因父母的婚姻關(guān)系或就業(yè)及所得狀況，需要重新認定或停止等程序，其是從家長利益而非從兒童利益的立場出發(fā)，對保障兒童的經(jīng)濟安全而言效率較低。在我國邁向普惠性兒童津貼立法模式的過程中，一個必須考量的問題是領(lǐng)取兒童津貼的年齡上限。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》所定義的兒童為年齡未滿18歲者，因此多數(shù)OECD國家兒童津貼的領(lǐng)取年齡上限基本在16—18歲這一范圍，如果18歲以上仍在就學(xué)，大多數(shù)國家都會延長兒童的受益年齡。例如，德國將兒童津貼的年齡上限定為18歲，但如果孩子繼續(xù)接受高等教育，兒童津貼的請領(lǐng)年齡上限可以延至25歲。與聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的規(guī)定一致，我國《未成年人保護法》也將未成年人定義為未滿18歲者，因此為保持法律體系的連貫一致性，兒童津貼立法也應(yīng)當(dāng)如此規(guī)定。不過考慮到我國目前的財力和立法的實操性，可以采取循序漸進的方式，在短期內(nèi)應(yīng)優(yōu)先保障0—3歲的學(xué)前兒童，條件適宜時其覆蓋范圍可從0—3歲逐漸擴展到0—18歲。

3.給付水準：主要與兒童數(shù)量掛鉤

從各國的經(jīng)驗來看，兒童津貼給付水準的差異，與兒童年齡及數(shù)量(或胎次)關(guān)聯(lián)性最高，與父母和家庭經(jīng)濟所得相關(guān)性較弱。丹麥兒童津貼給付水準主要與兒童年齡相關(guān)，2013年丹麥家中每位0—2歲兒童可領(lǐng)取每季542歐元的兒童津貼；3—6歲兒童每季429歐元；7—14歲兒童每季338歐元；15—17歲兒童可領(lǐng)取每月113歐元。德國、瑞典、英國等大多數(shù)國家的兒童津貼給付水準則主要與兒童數(shù)量相關(guān)。以德國為例，根據(jù)《聯(lián)邦福利法》的規(guī)定，兒童津貼每月支付金額的確定，取決于其權(quán)利人所撫養(yǎng)的子女人數(shù)，支付金額隨被考量的子女人數(shù)而增加。依此，2019年德國對于第一個與第二個兒童支付204歐元的兒童津貼，對于第三個兒童219歐元，對于第四個以及每一個再新生的兒童則為235歐元。兒童津貼的數(shù)額隨著所增加的兒童人數(shù)而提升 通常而言，兒童津貼的給付數(shù)額會隨著子女?dāng)?shù)增加而遞增，但法國的兒童津貼給付數(shù)額在第五名子女后則開始遞減。參見劉中一的研究。，顯示了國家責(zé)任對父母所負擔(dān)育兒責(zé)任的增加。應(yīng)當(dāng)說，除了兒童年齡及數(shù)量外，兒童津貼的給付水準與父母及家庭經(jīng)濟所得關(guān)聯(lián)性不大，其相關(guān)性主要體現(xiàn)在：當(dāng)兒童處于低收入家庭時，可以對其所領(lǐng)取的津貼水準予以適當(dāng)提高。就我國而言，兒童津貼給付水準的立法考量也應(yīng)以兒童數(shù)量為重點。例如，有觀點認為，可以以當(dāng)?shù)貎和畛杀镜?0%、40%和50%的標準分別對一孩、二孩和三孩按月發(fā)放生活津貼，比例則可以隨著生活成本的提高而提高。不過，由于目前我國仍是一個發(fā)展中國家，與發(fā)達國家仍有不小的差距，兒童津貼的具體給付標準應(yīng)當(dāng)符合我國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平。據(jù)此，有學(xué)者在將發(fā)達國家設(shè)定的兒童津貼標準按照人均GDP水平的差距進行折算，并考量我國各地最低工資標準的情況下，認為我國兒童津貼給付水準可以分為每月100元、150元和200元三個檔次。應(yīng)當(dāng)說，這種初期較低標準的給付與我國社會福利制度一貫堅持的“低水平起步”和“摸著石頭過河”的理念相符。

4.財源籌措：以一般稅收為主要財源

應(yīng)當(dāng)說，給付兒童津貼爭議最大、牽涉最廣的是財源籌措問題，這一問題不是簡單的法條增訂就能了事，它還涉及整個國家的賦稅體系、預(yù)算配置與所得再分配等問題，因而需要更詳細的討論。從各國的經(jīng)驗來看，兒童津貼的資金來源主要分為兩種，即稅收和社會保險費。對于支持通過社會保險費來支付兒童津貼的人來說，他們的立場主要在于：將育兒視為支出增加的經(jīng)濟風(fēng)險事故，在每個“老年給付”的社會保險制度中，增加一個“育兒給付”，不僅可以凝聚“兒童是社會之子”的共識，更可不像國家財政壓力那么大而能有較大的給付水準 該方案具體如下：將兒童補貼吸收到基礎(chǔ)年金中，作為受給要件設(shè)立期間要件，廢止收入限制，在此基礎(chǔ)上，提高對象年齡(至少到義務(wù)教育畢業(yè)為止)，改善給付至具有經(jīng)濟意義的水準，特別是就學(xué)前定位為保育補貼，對其重點予以提高。費用由在年金保險費上附加征收的現(xiàn)世代的負擔(dān)金和公費構(gòu)成。參見菊池馨實的研究。。然而，社會保險一般明確要求給付對象預(yù)先繳納保費，否則不具有給付資格，因此存在覆蓋范圍小、受益面窄的問題(受益者主要為有穩(wěn)定工作的員工)，不利于兒童津貼制度的發(fā)展。從國際經(jīng)驗來看，除比利時等少數(shù)國家外，大部分國家的兒童津貼的財務(wù)來源為稅收而非社會保險費。也就是說，在大部分國家的兒童津貼中，受益者無須預(yù)先繳費即可享有權(quán)利資格。不過，對于雇主是否需要繳稅，以充實兒童津貼的財源，各國的實踐差異較大。法國、日本、意大利等國家要求雇主繳稅以專門用作兒童津貼的財源。以日本為例，該國《兒童補貼法》第18條第1款及第20條規(guī)定，兒童津貼費用由國家、都道府、市町村及雇主承擔(dān)。日本等國家導(dǎo)入由企業(yè)主負擔(dān)兒童補貼財源的一部分之規(guī)定，其宗旨在于通過培養(yǎng)承擔(dān)下一代社會責(zé)任的兒童健全成長，謀求提高其資質(zhì)，以期實現(xiàn)維持和確保將來勞動力來源之效果。與之相反，瑞典、德國、芬蘭、加拿大、英國等多數(shù)國家則采取一般稅收作為兒童津貼的財源方式，無須雇主進行特別繳稅。

考慮到我國雇主當(dāng)前沉重的繳費負擔(dān)，以及相較于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險因受益對象主要為雇員本人，雇主對此應(yīng)當(dāng)負有明確的責(zé)任，而兒童津貼對雇主責(zé)任的要求則相對模糊得多，在這些情況下讓雇主承擔(dān)過多的育兒責(zé)任容易招致雇主的反對浪潮。因此，我國兒童津貼的財源應(yīng)由國家財政進行撥款補貼，同時來自企業(yè)、慈善組織和愛心個人的捐贈也可以成為兒童津貼財源的重要補充。需要說明的是，由于我國當(dāng)前的國家財力較為有限，如果過于急切地對兒童津貼進行立法，可能會明顯加重國家財政責(zé)任。這也就是說，通過立法明確國家在兒童津貼方面的給付責(zé)任是要耗費大量財政資源的。從現(xiàn)實層面而言，我們不能忽視的一個事實是國家財政的有限性。“預(yù)算約束”——經(jīng)濟學(xué)家如此稱呼——無處不在。然而，一方面，在人口老齡化和社會生育率不斷走低的背景下，兒童津貼的重要性逐漸凸顯，兒童津貼作為保障兒童福利權(quán)利和國家財政轉(zhuǎn)移支付的一種體現(xiàn)，根據(jù)財政法定原則，理應(yīng)通過立法予以規(guī)范化；另一方面，在兒童津貼立法論證過程中也應(yīng)當(dāng)深刻認識到我國人口規(guī)模大且仍屬于初級全面小康社會階段的國情，兒童津貼給付在短時間內(nèi)難以做到像發(fā)達國家那樣的水準，較為可行的是漸進式地推進和落實國家財政責(zé)任，加快推出針對0—3歲兒童普惠型的較低水準的《兒童津貼條例》 有學(xué)者將兒童津貼制度所需的資金規(guī)模和2019年國家財政支出規(guī)模相比測算出，各個標準所需的資金量均不會超過財政支出的0.7%，即使是按照高標準發(fā)放兒童津貼，0—3歲兒童和0—3歲的“二孩”兒童所需的資金量也僅為財政支出的0.64%和0.35%。參見何文炯、王中漢的研究。。

此外，在明確以國家財政稅收為我國兒童津貼的主要財源后，還需要強調(diào)的是，這種財源籌措方式涉及育兒責(zé)任的重分配：原先育兒責(zé)任主要是由個別夫妻通過養(yǎng)家者與照顧者之間的性別分工來予以承擔(dān)，但在國家財政責(zé)任介入后，雇主甚至所有公民也必須繳納稅費以集體方式分擔(dān)社會上其他“陌生人”的育兒責(zé)任。這也就意味著，一個家庭必須舍棄對部分所得的支配，來回應(yīng)一個他們可能并不認識的陌生家庭的育兒需求。這樣的舍棄顯然不是單純修法與立法的問題，它還涉及一種關(guān)于整個社會的人對于理想社會的樣貌，究竟存在什么樣共識的問題。因此，兒童津貼財源籌措相關(guān)的立法及其具體實施仍需要多學(xué)科進一步地合理研究，以最大程度地凝聚育兒責(zé)任集體化的社會共識。

五、結(jié)語

問渠哪得清如許？為有源頭活水來。兒童不僅是國家未來的主人和將來的勞動力，更是我國社會保障制度的源頭與活水。隨著我國社會少子化與老齡化問題越來越嚴峻，社會保障基金支付壓力持續(xù)攀升。國家分擔(dān)家庭育兒責(zé)任，不僅從“兒童人權(quán)”的角度來看是有必要的，而且從社會保障制度永續(xù)發(fā)展等層面來看也是值得的。在國家大力推行三孩政策的背景下，我國有識之士應(yīng)當(dāng)都會同意不應(yīng)將畸高的育兒責(zé)任和沉重的生活壓力完全由父母與家庭承擔(dān)。為此，我國社會保障立法應(yīng)當(dāng)增加對兒童的關(guān)照程度，著力構(gòu)建以兒童津貼為主要內(nèi)容的兒童福利制度，通過立法促成國家育兒責(zé)任的真正落實。本文在闡明兒童津貼立法理論邏輯的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)我國兒童津貼立法現(xiàn)狀還明顯存在碎片化、殘補式以及以老年人群體為中心的缺陷。在制度的具體建構(gòu)與完善上，本文建議我國兒童津貼的立法目的應(yīng)當(dāng)以保障兒童權(quán)利、促進兒童發(fā)展為核心，給付對象應(yīng)當(dāng)從殘補性邁向普惠性，給付水準主要與兒童數(shù)量掛鉤，財源籌措以一般稅收為主。唯有如此，才能促成我國兒童津貼立法的現(xiàn)代化，從而更好地保障我國兒童的福祉。