葉戰(zhàn)備，朱 倩

（南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815）

隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、5G和大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)呈現(xiàn)信息化、數(shù)據(jù)化和智能化趨勢(shì)，政務(wù)數(shù)據(jù)作為核心資源與公共事務(wù)相生相融，政府治理開始進(jìn)入“數(shù)據(jù)事實(shí)”時(shí)代。政務(wù)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用成為政府處理公共事務(wù)的新轉(zhuǎn)向，政府治理方式、邏輯、技術(shù)和工具皆圍繞數(shù)字政府的建設(shè)而改變。由此，政務(wù)數(shù)據(jù)治理應(yīng)運(yùn)而生，并成為推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型的迫切需求。政務(wù)數(shù)據(jù)治理的重中之重涉及政府部門組織變遷和職責(zé)體系的變革，政府內(nèi)部信息生態(tài)需要重塑組織架構(gòu)，并輔以新興治理工具助力現(xiàn)代化治理路徑的形成，賦能“中國(guó)之治”。與此同時(shí)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系在以信息技術(shù)為支撐的科技革命沖擊下，邊界變得越來(lái)越模糊，公共議題的無(wú)界化轉(zhuǎn)變?yōu)榭缃缧缘墓彩聞?wù)，形成了跨界治理的議題。就政府組織管理方面來(lái)看，跨界治理是構(gòu)筑政府職能部門內(nèi)的“無(wú)邊界管理”的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨部門和職能邊界的協(xié)作共享與資源整合，這與政務(wù)數(shù)據(jù)治理的跨界協(xié)同有著共同的理論和實(shí)踐追求，也與其背后的邏輯有相通之處。

一、跨界治理之于政務(wù)數(shù)據(jù)治理

（一）跨界治理的興起

20世紀(jì)50年代以來(lái)，多元化、信息化和數(shù)字化的社會(huì)呈現(xiàn)方式催生出政策網(wǎng)絡(luò)治理理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論、整體性治理理論以及多中心治理理論等一系列具有代表性的學(xué)術(shù)主張，在公共管理研究國(guó)際學(xué)術(shù)界引發(fā)了聲勢(shì)浩大的第二次改革浪潮?！熬W(wǎng)絡(luò)”“數(shù)字”“數(shù)據(jù)”這些要素與“治理”相結(jié)合的背后是技術(shù)的進(jìn)步，“新技術(shù)”在使公共事務(wù)和政府治理的環(huán)境變得更具復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性的同時(shí)，也與工業(yè)時(shí)代向信息時(shí)代演進(jìn)這一宏觀時(shí)代變遷環(huán)境相適應(yīng)，推動(dòng)著新公共管理理論的發(fā)展。繼新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，20世紀(jì)80年代末西方國(guó)家從中央到地方政府掀起了一輪“后新公共管理運(yùn)動(dòng)”的改革熱潮，美國(guó)的大都市治理、英國(guó)的協(xié)同政府模式、澳大利亞的整體政府等，無(wú)不體現(xiàn)了超越邊界桎梏的追求，蘊(yùn)含了主體間尋求協(xié)同協(xié)作的智慧。在政府、市場(chǎng)、社會(huì)的持續(xù)互動(dòng)下，西方國(guó)家跨界協(xié)同治理理論逐漸浮出水面，形成了助推跨界治理迅猛發(fā)展的思潮。由此，吸收新公共管理理論、科層制理論和虛擬理論的內(nèi)核要義，結(jié)合“跨界”要素與“治理”要素，跨界治理理論產(chǎn)生。

整體性治理理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論和數(shù)字治理理論的核心是以共同利益為前提條件，多元治理主體形成互惠的伙伴關(guān)系，突破界別限制，解決跨界社會(huì)公共問題，究其本質(zhì)是對(duì)于治理理論的“跨界協(xié)作”的演繹闡釋。在公共管理領(lǐng)域中，跨界治理主要源于政府跨界公共事務(wù)，此類公共事務(wù)部門界限模糊，需要多元化的主體突破傳統(tǒng)科層制的碎片化和組織僵化，跨越邊界去探索一種新的治理模式。這種跨界治理的范疇聚集了大部分的“治理類”概念，即包括跨行政層級(jí)，以縱向權(quán)力線為延伸，重塑組織結(jié)構(gòu)，建立具有生命力的運(yùn)行機(jī)制；跨職能部門，以職責(zé)分工明晰的政府職能為轉(zhuǎn)變，整合與共享資源，協(xié)作治理；跨地理區(qū)域，以調(diào)整府際關(guān)系為重點(diǎn)，解決地方資源難以協(xié)調(diào)的問題，切中區(qū)域治理的題中之義；跨公私組織，以多中心治理和網(wǎng)絡(luò)化治理貫穿多主體參與行動(dòng)的過(guò)程，以“跨界”整合相關(guān)利益的資源，在整體性治理的基礎(chǔ)上建構(gòu)協(xié)同合作的治理體系。在理論層面上，“互聯(lián)互享”即數(shù)據(jù)互聯(lián)、服務(wù)互通和協(xié)同互享的治理理念是跨界治理的內(nèi)核所在，故有學(xué)者將跨界治理認(rèn)為是后新公共管理時(shí)期治理理論與治理模式相融合后所形成的治理模式；在研究領(lǐng)域?qū)用嫔希瑢W(xué)者將跨界治理理論引入公共管理的研究議題，如地理視域下的地方治理、區(qū)域治理等，組織視域下的府際關(guān)系，公私合伙等，也相應(yīng)涉及專業(yè)性的政策領(lǐng)域、水域治理等。沿著理論與實(shí)踐層面的闡釋路徑，跨界治理借鑒了政策網(wǎng)絡(luò)和治理理論，為解決此類難題提供了新的思路，從而能更好地處理涉及不同層級(jí)、部門和組織的問題，成為跨界事務(wù)治理的有效模式，具備新的研究面向。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)治理的跨界訴求

大數(shù)據(jù)的深入應(yīng)用，政府?dāng)?shù)據(jù)資源也隨之日益受到重視，更多的政府?dāng)?shù)據(jù)希望被挖掘出來(lái)，以便更好地驅(qū)動(dòng)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效益增加。資源相對(duì)稀缺的屬性意味著資源在空間和時(shí)間上分布不均勻，也就是說(shuō)政府和其他治理主體所擁有的數(shù)據(jù)資源是有限的和固定的。組織為了生存需要資源，但是這些資源組織通常不能生產(chǎn)出，需要與它所依賴的環(huán)境中的因素互動(dòng)來(lái)獲得。為了維持?jǐn)?shù)字化時(shí)代的生存也就是進(jìn)行數(shù)據(jù)治理，政府組織必須依附大數(shù)據(jù)環(huán)境引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)換各種數(shù)據(jù)資源，而這種資源往往來(lái)自環(huán)境中的其他組織，這種依附關(guān)系推動(dòng)政府與其他組織資源共享、相互支持，形成資源相互共享的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效整合和配置。同時(shí)，隨著社會(huì)主體的多元化、大數(shù)據(jù)的應(yīng)用化，催生了探索創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式的需求，并被逐步應(yīng)用于政府管理公共事務(wù)的實(shí)踐過(guò)程中，從而改善公民政治參與以及政府與企業(yè)合作等領(lǐng)域。數(shù)據(jù)協(xié)同是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的要義，數(shù)據(jù)化的政府組織要求數(shù)據(jù)匯聚和業(yè)務(wù)協(xié)同。數(shù)據(jù)“活”于流動(dòng)，只有在互聯(lián)互通過(guò)程中，才能最大限度地挖掘和釋放數(shù)據(jù)的價(jià)值。然而，掣肘于理念、制度和技術(shù)等因素，絕大多數(shù)政務(wù)數(shù)據(jù)尚處在“休眠”狀態(tài)，真正被開發(fā)利用，特別是用于業(yè)務(wù)流程屈指可數(shù)。面對(duì)大量跨領(lǐng)域、跨層級(jí)和跨部門的公共事務(wù)，地方政府僅憑借自身的數(shù)據(jù)治理難以應(yīng)對(duì)，勢(shì)必需要借鑒跨界治理理論，通過(guò)建立良好的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同治理。

數(shù)據(jù)治理中的“跨界”是指兩個(gè)以及兩個(gè)以上的治理主體達(dá)成良好的合作關(guān)系，合力運(yùn)用數(shù)據(jù)協(xié)同治理。在此過(guò)程中，政府發(fā)揮作為治理主體之一的主導(dǎo)作用并引導(dǎo)其他主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，協(xié)商建立互惠的伙伴關(guān)系，增強(qiáng)約束力和凝聚合力，協(xié)力合作實(shí)現(xiàn)良好治理的局面。政務(wù)數(shù)據(jù)治理是政務(wù)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)，其著眼于政府部門之間的內(nèi)部數(shù)據(jù)流動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的共享性，打破傳統(tǒng)的界域，整合資源實(shí)現(xiàn)跨界協(xié)同?？梢哉f(shuō)，政府部門治理的本質(zhì)就在于跨界協(xié)同，政府部門內(nèi)部之間或與其他行動(dòng)主體協(xié)同合作，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)系統(tǒng)性地處理全方位的社會(huì)公共事務(wù)，這與具有跨界性、協(xié)同性和共享性特征的跨界治理理論是不謀而合的?；趦烧叩膬?nèi)在聯(lián)系，我們認(rèn)為，政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理是指多元化的治理主體，包括政府、私人部門、非營(yíng)利組織和市民社會(huì)，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等大數(shù)據(jù)技術(shù)，處理跨越界別限制的公共事務(wù)，形成一套權(quán)變互適的協(xié)同機(jī)制與制度安排。進(jìn)言之，為完善主體協(xié)同與共享合作的治理模式，政務(wù)數(shù)據(jù)治理需要統(tǒng)籌管理分散在政府各部門之間的數(shù)據(jù)，加快數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的及時(shí)性和有效性，協(xié)調(diào)大量跨越界別限制的業(yè)務(wù)工作，擴(kuò)展數(shù)據(jù)分析的廣度，調(diào)整政府原有的金字塔形組織結(jié)構(gòu)，打破層級(jí)節(jié)制的線形控制，克服部門權(quán)力碎片化，整合和利用數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)其開放共享，最終目標(biāo)是幫助政府全面及時(shí)地掌握真實(shí)客觀的信息，從而能夠通過(guò)數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)審計(jì)、數(shù)據(jù)管理等新型方式來(lái)提升國(guó)家治理的效能。具體說(shuō)來(lái)：

第一，跨行政層級(jí)，扁平化管理。政務(wù)數(shù)據(jù)治理波及多級(jí)政府關(guān)系，如果以行政權(quán)力為依托，依靠上傳下達(dá)模式貫徹落實(shí)自上而下的治理政策，就必然因?qū)蛹?jí)過(guò)多引致信息不對(duì)稱甚至扭曲，與此同時(shí)容易固守陳規(guī)陋習(xí)。通過(guò)跨界治理突破科層制桎梏，讓扁平化管理貫穿政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系，不僅回應(yīng)可以及時(shí)有效，而且臨機(jī)決策也有了保證。

第二，跨地理區(qū)域，持續(xù)互動(dòng)。在“錦標(biāo)賽”“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的思維下，區(qū)域發(fā)展中形成的“囚徒困境”往往使不同地區(qū)的政府或多或少地染上了地方保護(hù)、權(quán)益博弈和自利性等局限性。引入跨界治理，構(gòu)建區(qū)域數(shù)據(jù)治理協(xié)作機(jī)制，通過(guò)共享數(shù)據(jù)紅利抑制區(qū)域政府的地方本位主義以防微杜漸，可以逐步改善不同行政區(qū)域間的關(guān)系，持續(xù)互動(dòng)。

第三，跨職能部門，資源共享。政務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)源于政府內(nèi)部信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)通常在支持單一業(yè)務(wù)的部門系統(tǒng)里創(chuàng)建并存儲(chǔ)在多個(gè)地方，囿于部門羈絆以及安全責(zé)任擔(dān)當(dāng)，數(shù)據(jù)跨越部門界限開放和共享往往壁壘眾多。此時(shí)，跨界治理可以形成政府各部門的信任協(xié)商與協(xié)調(diào)配合機(jī)制，打破政府之間以及政府各部門之間的信息壁壘和信息碎片化，搭建數(shù)據(jù)溝通的橋梁，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理中的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

第四，跨公私組織，協(xié)同合作。治理的最終追求是形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)。數(shù)字化背景下的大數(shù)據(jù)技術(shù)介入，可以在打破組織壁壘的基礎(chǔ)上，促成多元主體化的數(shù)據(jù)治理格局。比如第三部門的廣泛參與使得數(shù)據(jù)治理主體更具主動(dòng)性和獨(dú)立性，有利于形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作理念，進(jìn)而借助共同利益目標(biāo)明確責(zé)任邊界，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等主體的自治與監(jiān)督，并保證公私組織統(tǒng)籌運(yùn)用法律、行政、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、市場(chǎng)、媒體等手段完成政務(wù)數(shù)據(jù)治理的發(fā)展與安全兩大目標(biāo)。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的邏輯架構(gòu)

政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有一子落而全盤活的變革效應(yīng)，各領(lǐng)域需要多方面進(jìn)行政策規(guī)制、機(jī)構(gòu)重構(gòu)、功能再造、高效協(xié)同。依據(jù)這一總體邏輯，我們?cè)诮梃b跨界治理的“三位一體”分析框架和相關(guān)路徑分析范式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展，嘗試性地提出政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理框架結(jié)構(gòu)（如圖1所示），主要包括政策文件、組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和治理工具四方面的邏輯關(guān)系。

圖1 政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的結(jié)構(gòu)

（一）跨界領(lǐng)導(dǎo)：政府文件中對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的要求

2015年大數(shù)據(jù)首次被列為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略首次被提出實(shí)施，這兩個(gè)首次對(duì)建設(shè)數(shù)字中國(guó)具有極其重要的意義。與此相關(guān)的還有國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》和“十三五”規(guī)劃，其核心均是推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放，促進(jìn)大數(shù)據(jù)的深化應(yīng)用，以達(dá)到提升治理能力這一目標(biāo)。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，是政府創(chuàng)新政務(wù)信息資源管理制度建設(shè)的重大舉措，數(shù)據(jù)開放正式列入政務(wù)公開的制度安排，政務(wù)信息資源共享有了相應(yīng)的管理制度。習(xí)近平總書記隨后在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)?！?021年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了我國(guó)第一部有關(guān)數(shù)據(jù)安全的專門法律——《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》，從頂層規(guī)制了數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)治理分類分級(jí)的管理與保護(hù)，對(duì)數(shù)據(jù)流通的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了精細(xì)緊密的監(jiān)控，明確了對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、重大公共利益等數(shù)據(jù)的嚴(yán)格監(jiān)管，從根本上加強(qiáng)統(tǒng)籌了數(shù)據(jù)安全工作，標(biāo)志著我國(guó)數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域在真正意義上開始了有法可依。

由此可見，國(guó)家層面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的政務(wù)數(shù)據(jù)治理提出了更多的要求，主要集中于深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，系統(tǒng)化數(shù)據(jù)資源管理，深化數(shù)據(jù)資源應(yīng)用。相對(duì)應(yīng)的跨界問題伴隨著中國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)被提上議事日程，“三融五跨”的戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)政府部門治理模式提出了新的要求。雖然“五跨”是針對(duì)國(guó)家信息化建設(shè)提出的，但其系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的宏旨大義寓意的是跨界協(xié)同治理，組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)協(xié)同、資源整合、治理工具等勢(shì)必成為政府部門治理運(yùn)行的基本邏輯。

（二）治理結(jié)構(gòu)：適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的機(jī)構(gòu)重組

傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)中的科層制是低復(fù)雜性的工業(yè)社會(huì)中公共組織普遍采取的組織形式，它將整個(gè)社會(huì)假設(shè)為一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)的大機(jī)器，力圖在無(wú)序中建立有序，以專業(yè)化將復(fù)雜的事物簡(jiǎn)單化。在工業(yè)社會(huì)低復(fù)雜性和不確定性條件下，金字塔式的科層制依賴于等級(jí)結(jié)構(gòu)的層層授權(quán)，權(quán)力越往上越集中，命令越往下越分解，造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，機(jī)構(gòu)按照條塊分割的專業(yè)化部門承擔(dān)不同責(zé)任，導(dǎo)致層次繁多，組織不斷膨脹。但在大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性，科層制的繁瑣性規(guī)章和形式化流程導(dǎo)致前瞻性、靈活性和有效性相對(duì)不足，與政務(wù)數(shù)據(jù)治理所面臨的多變的治理環(huán)境和復(fù)雜的內(nèi)外結(jié)構(gòu)所需的整體性、動(dòng)態(tài)性治理體系相沖突。

治理結(jié)構(gòu)是治理理論在政府活動(dòng)中的實(shí)踐應(yīng)用。作為實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的工具，政府需要適應(yīng)數(shù)字時(shí)代重塑其組織結(jié)構(gòu)。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府整體職責(zé)呈現(xiàn)階段性差異，被細(xì)分到部門和部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行政運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出靈活性、智能化的特點(diǎn)，需要變革責(zé)任履行形式和權(quán)力授予方式以應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)治理體系的不斷升級(jí)。由此決定的跨部門協(xié)作，將突破科層體制及組織界別的剛性約束，打破固化利益格局，其復(fù)雜性也將促使政府進(jìn)一步思考數(shù)據(jù)權(quán)力的分配與主體效用的平衡。若要使政務(wù)數(shù)據(jù)治理優(yōu)勢(shì)最大化，政府就必須從國(guó)家層面統(tǒng)籌規(guī)劃，圍繞地方發(fā)展的需要和目標(biāo)分類施策，以權(quán)責(zé)明確的組織架構(gòu)、一體化的行政機(jī)制作為保障，并不斷完善數(shù)據(jù)治理體系。調(diào)整政務(wù)數(shù)據(jù)治理格局的關(guān)鍵在于組織架構(gòu)的變遷，政府可以通過(guò)建立數(shù)據(jù)治理委員會(huì)或工作小組，確定責(zé)任履行和分工方式，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)治理相關(guān)參與者的利益，形成主導(dǎo)性的跨部門統(tǒng)籌機(jī)制。另外，政府部門內(nèi)部也可以成立數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)安全等方面的工作。就通行和效果兩方面來(lái)看，首席數(shù)據(jù)官（CDO）制度是破解跨部門數(shù)據(jù)治理難題的有效方法之一，其旨在數(shù)據(jù)共享和透明度，同時(shí)其合作網(wǎng)絡(luò)使得跨部門合作更趨緊密和穩(wěn)定，這些可以在最大程度上推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)與政務(wù)業(yè)務(wù)的深度融合。

（三）治理過(guò)程：整合協(xié)同共享和創(chuàng)新治理工具

政務(wù)數(shù)據(jù)治理的價(jià)值在于數(shù)據(jù)共享。若想數(shù)據(jù)信息資源交流順暢、開放共享，就需降低跨界數(shù)據(jù)來(lái)源的復(fù)雜化、差異化以及高成本，最大限度地減少信息不對(duì)稱是首要的任務(wù)。政務(wù)數(shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)跨主體、跨互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、跨地域的數(shù)據(jù)共享與對(duì)接以及互惠互利，由此需要以技術(shù)工具推動(dòng)協(xié)作過(guò)程，使各成員能夠把彼此手中的數(shù)據(jù)有效集成并運(yùn)用起來(lái)。與此同時(shí)，還要探索區(qū)域數(shù)據(jù)治理的協(xié)作機(jī)制和開放共享的動(dòng)態(tài)機(jī)制，克服不同行政區(qū)域間可能存在的矛盾和障礙，保障數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)治理的主動(dòng)性、持續(xù)性和協(xié)調(diào)性。

一般而言，政務(wù)數(shù)據(jù)共享指的是“政府部門之間跨層級(jí)、跨地域和跨部門的共享”，這涵蓋了對(duì)數(shù)據(jù)共享的參與者、過(guò)程以及行為結(jié)果的明確責(zé)任要求。政府不同部門都有在自己業(yè)務(wù)流程中收集或保留的數(shù)據(jù)，以各部門為主體的數(shù)據(jù)共享意味著他們要將自己存有的數(shù)據(jù)，根據(jù)是否授權(quán)明確共享屬性后匯聚給其他部門調(diào)取和使用，從而提升政府部門的公共服務(wù)供給能力和辦公效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的最大效用。數(shù)據(jù)開放、共享是數(shù)據(jù)治理的重要維度，以“邏輯集中”規(guī)范內(nèi)部數(shù)據(jù)收集機(jī)制，創(chuàng)新開放應(yīng)用提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)是基本要求。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建以云計(jì)算技術(shù)為基礎(chǔ)的跨界互聯(lián)政務(wù)云平臺(tái)促進(jìn)部門協(xié)作。與此同時(shí)，以決策共識(shí)、合作環(huán)境、利益協(xié)調(diào)為依托形成跨部門合作框架，搭建數(shù)字化的中臺(tái)架構(gòu)系統(tǒng)支撐數(shù)據(jù)、技術(shù)、業(yè)務(wù)、運(yùn)營(yíng)的“多重融合”。技術(shù)中臺(tái)可以分為基礎(chǔ)服務(wù)和業(yè)務(wù)服務(wù)兩個(gè)維度，以業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)中臺(tái)系統(tǒng)的關(guān)系全域化整合共性的業(yè)務(wù)，實(shí)質(zhì)是組建政府政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)共享中心，更貼近特定的業(yè)務(wù)，根據(jù)其屬性明確跨越部門界限的權(quán)限和職責(zé)，并對(duì)數(shù)據(jù)服務(wù)跟蹤，再進(jìn)一步優(yōu)化政府部門改革和提高治理效率。

正如摩爾定律所揭示的信息技術(shù)進(jìn)步神速那樣，在數(shù)字化時(shí)代背景下，顛覆性技術(shù)的介入，參與其中的行動(dòng)者協(xié)商合作，其相互作用在打破組織壁壘的基礎(chǔ)上調(diào)整、改進(jìn)和革新其組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程以及組織形式。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)所帶來(lái)的靈活性、創(chuàng)新性和快速反應(yīng)性，為政務(wù)數(shù)據(jù)治理提供虛擬的應(yīng)用場(chǎng)景，賦予跨界協(xié)同動(dòng)力，業(yè)務(wù)部門的規(guī)則被改變，不再是各自獨(dú)立的業(yè)務(wù)空間，而是匯聚成一個(gè)可以跨域空間，可互相學(xué)習(xí)、互用數(shù)據(jù)和交換資源的業(yè)務(wù)協(xié)作。為此，以人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)為抓手，政府部門之間、政府與企業(yè)之間可以再造流程，串聯(lián)彼此的業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同和共建共享，實(shí)現(xiàn)服務(wù)碎片化向集成化轉(zhuǎn)變。利用區(qū)塊鏈技術(shù)開放性、安全性的特性與優(yōu)勢(shì)，借助區(qū)塊鏈核心技術(shù)處理異質(zhì)數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，依靠主體間不可逆的分布式數(shù)據(jù)系統(tǒng)，通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的方式，確認(rèn)交易，政府各部門可以保障跨部門數(shù)據(jù)信息的真實(shí)可靠、安全隱私、開放共享與開發(fā)利用。政府部門還可以借助區(qū)塊鏈廣播式來(lái)傳遞信息，這樣上級(jí)指令能直接傳到下級(jí)部門，收集下級(jí)部門的信息數(shù)據(jù)也都真實(shí)可靠且更具實(shí)效性。此外，借助“5G+AI”的融合性與專業(yè)性，通過(guò)建立基層治理平臺(tái)，政府部門可以解決覆蓋面不足、專業(yè)人才少、權(quán)限沒有開放的問題。具體說(shuō)來(lái)，基于“5G+AI”技術(shù)構(gòu)建應(yīng)急管理平臺(tái)，預(yù)警和應(yīng)急可以同時(shí)啟動(dòng)；整合“5G+AI”技術(shù)，可以夯實(shí)監(jiān)管體系，與金融機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織等合作，規(guī)范化和智能化監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域；應(yīng)用“5G+VR/物聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同政務(wù)服務(wù)辦事場(chǎng)景，全息實(shí)景同步，真正做到“不用跑”的服務(wù)。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)

大數(shù)據(jù)信息技術(shù)就其現(xiàn)實(shí)性而言，在一定程度上還具有工具理性的一面，并不能導(dǎo)致可預(yù)估的制度變遷，在社會(huì)結(jié)構(gòu)與法律制度的雙重壓力下，各組織對(duì)新技術(shù)的使用和理解因人因事而異，這又給預(yù)測(cè)新技術(shù)運(yùn)用的實(shí)際效果帶來(lái)了困難。政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理是要打破橫亙?cè)谡髀毮懿块T之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)從封閉到開放的透明轉(zhuǎn)變，其實(shí)踐中的困境主要集中在體制和科技兩方面。

（一）體制羈絆

政務(wù)數(shù)據(jù)整合、共享和開放已取得一定進(jìn)展，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革在黨的十八大以后推進(jìn)迅速，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)也在緊鑼密鼓地進(jìn)行，政務(wù)數(shù)據(jù)共享所帶來(lái)的服務(wù)便民化有目共睹。同時(shí)，數(shù)據(jù)共享不充分、線上線下服務(wù)不協(xié)同性以及政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題仍然存在。追根溯源，體制羈絆仍在影響著政務(wù)數(shù)據(jù)共享的程度特別是核心政務(wù)數(shù)據(jù)的開放利用。

一方面，盡管目前政務(wù)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)活動(dòng)交織互動(dòng)頻繁，但各部門還是難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)及時(shí)暢通。拋開政府部門缺乏數(shù)據(jù)專業(yè)人才這一原因之外，應(yīng)該與一些政府部門以利益為中心、片面強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃和管轄范圍，甚至畫地為牢、以鄰為壑的僵化體制思維密切相關(guān)。比如審批制在數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)中的嵌入，雖有責(zé)任分配的需要，但往往更多導(dǎo)致了虛擬時(shí)空的層級(jí)控制，事項(xiàng)等待時(shí)間一長(zhǎng)，效率自然就大大降低。就我們調(diào)研一些網(wǎng)上審批的事項(xiàng)來(lái)看，突出的問題是流程中設(shè)置的責(zé)任環(huán)節(jié)過(guò)多，在流于形式的同時(shí)又給具體審批人帶來(lái)全天候的信息處理負(fù)擔(dān)，如此一來(lái)，效率往往還是以辦結(jié)的最后時(shí)限規(guī)定來(lái)保證。當(dāng)然有時(shí)辦理事項(xiàng)即使超過(guò)了規(guī)定時(shí)限，流程中還賦予了相關(guān)審批權(quán)力部門清理線上實(shí)際辦理時(shí)長(zhǎng)，以免不利的電子留痕出現(xiàn)。另一方面，政府各部門之間數(shù)據(jù)共享仍不充分。客觀而言，有些政府部門數(shù)據(jù)價(jià)值大、敏感度高，涉及各類社會(huì)主體的隱私和權(quán)益，只能有限共享。此外，數(shù)據(jù)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不一、格式各異與數(shù)字鴻溝等也影響了政務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)度和嵌入度，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享一體化平臺(tái)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化困難重重。但從調(diào)研的情況來(lái)看，一些上級(jí)部門統(tǒng)籌組建數(shù)據(jù)系統(tǒng)和管理數(shù)據(jù)時(shí)，還是有將數(shù)據(jù)當(dāng)作權(quán)力的資本緊攥在自己手中的體制慣習(xí)。下級(jí)部門往往無(wú)權(quán)及時(shí)調(diào)取需要使用的數(shù)據(jù)，需要向上級(jí)部門申請(qǐng)，耗費(fèi)時(shí)間精力，久而久之會(huì)削弱下級(jí)部門匯集和更新數(shù)據(jù)的動(dòng)力，同時(shí)也使得上級(jí)部門擁有的數(shù)據(jù)喪失了大數(shù)據(jù)的價(jià)值。

總之，在科層制金字塔式的組織結(jié)構(gòu)中，權(quán)力越往上越集中，命令越往下越分散，依賴于等級(jí)結(jié)構(gòu)的層層授權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，這種縱向的等級(jí)劃分極易帶來(lái)信息溝通的不暢。中間的管理層處理政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)并協(xié)同控制政府活動(dòng)，成為政府結(jié)構(gòu)中最龐大、臃腫的組成部分。相應(yīng)地，上下級(jí)所獲的信息不對(duì)稱，權(quán)力鏈條過(guò)長(zhǎng)，信息溝通緩慢，難免信息失真。傳統(tǒng)的政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)是以業(yè)務(wù)為中心的，大多數(shù)只能用來(lái)服務(wù)某一個(gè)部門或某項(xiàng)特定的業(yè)務(wù)需求，而那些存在于信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源通常隨著部門系統(tǒng)的建設(shè)被多次存儲(chǔ)、復(fù)制和創(chuàng)建。換句話說(shuō)，傳統(tǒng)政務(wù)信息系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu)對(duì)于部門、層級(jí)和區(qū)域之間數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)難以提供保障。

（二）科技風(fēng)險(xiǎn)

“技術(shù)是對(duì)自然的編程，是對(duì)自然現(xiàn)象的合奏和應(yīng)用，所以在最深的本質(zhì)上，他應(yīng)該是自然的，是極度的自然，但它并不使人感到自然?！闭M織變遷的滯后性及其工作人員的權(quán)力依賴性在一定程度上影響了公共部門對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)挑戰(zhàn)的回應(yīng)性。在現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)治理體制下，各數(shù)據(jù)治理主體職責(zé)難以明確劃分，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)益的維護(hù)難以真正實(shí)現(xiàn)。換句話來(lái)說(shuō)，科技風(fēng)險(xiǎn)不僅充斥于“政府部門依托數(shù)據(jù)”，也充斥于政府部門對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的全過(guò)程，如部門數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、流通、分析和決策各個(gè)環(huán)節(jié)。

一方面我們應(yīng)該看到，數(shù)字技術(shù)聯(lián)通了政府各個(gè)部門后，會(huì)產(chǎn)生“數(shù)據(jù)蝴蝶”和“多米諾骨牌”兩個(gè)效應(yīng)，關(guān)聯(lián)信息的技術(shù)和算法語(yǔ)言的更新使得交叉融合的數(shù)據(jù)容易產(chǎn)生混亂與泄露。與此同時(shí)，政務(wù)數(shù)據(jù)體量龐大、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的多源異構(gòu)、數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)的落后以及數(shù)據(jù)主體保護(hù)意識(shí)的薄弱，也會(huì)使數(shù)據(jù)的集中管理存在相對(duì)的安全隱患，增加了數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)據(jù)資源的受損性。另一方面，政府部門參與提供數(shù)字公共服務(wù)，需要明確自身的角色定位、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、參與的途徑、評(píng)價(jià)反饋機(jī)制以及退出路線等。根據(jù)調(diào)研的情況來(lái)看，某市公共資源交易中心是為各類公共資源交易活動(dòng)提供場(chǎng)所和設(shè)施服務(wù)的機(jī)構(gòu)。數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用主要體現(xiàn)在可視化，化無(wú)形為有形，通過(guò)實(shí)時(shí)交易量、陽(yáng)光指數(shù)以及競(jìng)標(biāo)公司數(shù)量等，為諸如工程建設(shè)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、土地交易等提供數(shù)據(jù)公共服務(wù)，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。盡管該中心有“春夏秋冬”的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的應(yīng)用系統(tǒng)，但事前與事中事后監(jiān)管的銜接機(jī)制尚未建立。

在傳統(tǒng)行政組織下，決策與執(zhí)行并非一體化的，領(lǐng)導(dǎo)者依據(jù)行政需要和相應(yīng)程序進(jìn)行決策，部門和工作人員根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者的決策執(zhí)行，回應(yīng)性相對(duì)緩慢，業(yè)務(wù)流程冗長(zhǎng)。政務(wù)數(shù)字化的推動(dòng)使得政府上下級(jí)傳遞信息時(shí)采用最快捷的數(shù)據(jù)共享，簡(jiǎn)化了各級(jí)政府部門間傳遞信息的方式，特別是決策需要的相關(guān)信息可以及時(shí)獲取，增強(qiáng)了協(xié)同合作的能力。一方面在組織內(nèi)部，體現(xiàn)在每個(gè)層級(jí)及部門的人都能參與民主決策，廣泛采納智庫(kù)和相關(guān)專家反饋的意見，使決策的過(guò)程更具科學(xué)化和民主化。另一方面在組織外部，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為公眾真實(shí)表達(dá)對(duì)于公共事務(wù)的看法和見解提供了技術(shù)支持，使得政府與公眾可以進(jìn)行良好的雙向互動(dòng)，政務(wù)公開成為必然。在此背景下，僅靠保密意識(shí)的強(qiáng)化顯然難以抵御敏感數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)，信息安全審計(jì)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生。欣喜的是，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》已于2021年落地實(shí)施，數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)跨境等有了相應(yīng)的法律規(guī)制，標(biāo)志著我國(guó)數(shù)據(jù)安全的法律體系也在愈加完善。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的實(shí)踐進(jìn)路

從數(shù)據(jù)治理歷程來(lái)看，技術(shù)因素始終貫穿其中。而技術(shù)的發(fā)展有其自身的內(nèi)在邏輯和機(jī)理，總是從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從低級(jí)到高級(jí)。應(yīng)該說(shuō)，數(shù)字技術(shù)不斷疊加替代給政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理順利開展帶來(lái)了新的契機(jī)。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的維度分析

數(shù)據(jù)共享和技術(shù)因素是數(shù)據(jù)治理的核心動(dòng)力，我們可以嘗試從數(shù)據(jù)共享難易、技術(shù)復(fù)雜程度的維度分析政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的難易程度（參見表1），從而確定政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的融合性。

表1 政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的難易程度

在A、B、C三種情況下，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理都比較難，即使數(shù)據(jù)共享在政府各部門間沒有體制障礙，但若是需要借助復(fù)雜的技術(shù)來(lái)保障時(shí)，也會(huì)影響政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的可能性。D情況則是只有在政府各部門數(shù)據(jù)共享意愿充足且所需技術(shù)簡(jiǎn)易成熟時(shí)，才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理。顯然，這四種情境只是在數(shù)據(jù)共享難易程度和技術(shù)復(fù)雜性兩個(gè)維度上呈現(xiàn)的理想狀態(tài)，事實(shí)上政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理中還有很多影響因素，比如法律、準(zhǔn)則、市場(chǎng)等。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的制度供給

政府對(duì)制度供給擔(dān)負(fù)著首要之責(zé)。就政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的制度保障而言，首先需要明確政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的目標(biāo)、時(shí)限以及技術(shù)方案；其次要推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理體制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)平臺(tái)一體化；再次要探索更多保障性措施，并結(jié)合具體的業(yè)務(wù)深入基層政府的微觀組織單元，通過(guò)數(shù)據(jù)公共服務(wù)供給方式多元化滿足公民的多樣化需求；最后要尋求數(shù)據(jù)實(shí)踐層面上的政民互動(dòng)，拓寬公民參與政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的實(shí)質(zhì)性渠道，實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代的善治。

同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是，虛擬組織的引入也是政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的一種制度供給。近年來(lái)，虛擬組織應(yīng)運(yùn)而生，不少企業(yè)面對(duì)復(fù)雜變化的市場(chǎng)環(huán)境，開始運(yùn)用信息技術(shù)手段，建立臨時(shí)的網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系共享技術(shù)和資源，達(dá)到超越自身能力所能完成的任務(wù)目標(biāo)。虛擬組織能夠全面發(fā)展管理者的思考能力、決策能力和管理能力。不像組織層次臃腫的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)，虛擬組織沒有中央辦公室，只是以網(wǎng)絡(luò)為依托把不同地區(qū)的資源要素組合成跨界、跨時(shí)空的統(tǒng)一智慧組織形式。領(lǐng)導(dǎo)者成為行動(dòng)的中心，組織界限趨于模糊，組織是開放和自發(fā)形成的，參與者更容易建立與他人的伙伴關(guān)系，通過(guò)無(wú)命令、無(wú)控制條件下的實(shí)用知識(shí)和數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)組織的管理目標(biāo)和職能。數(shù)字政府的目標(biāo)之一就是要實(shí)現(xiàn)政府的虛擬化，而政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的實(shí)質(zhì)也是要沖破垂直管理體系的羈絆，構(gòu)建一個(gè)以公眾需求為導(dǎo)向的“一站式”虛擬組織，從而發(fā)揮虛擬組織的高效率、低成本和便利的優(yōu)勢(shì)。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的業(yè)務(wù)協(xié)同

確定政務(wù)性流程的存在是實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)字化的效益所在。政務(wù)活動(dòng)本身就是業(yè)務(wù)流程的運(yùn)作。政務(wù)流程綜合了相關(guān)結(jié)構(gòu)化活動(dòng)，為特定的公眾提供特定公共產(chǎn)品。在政府活動(dòng)中存在著大量重復(fù)性的過(guò)程，若是認(rèn)真觀察這些活動(dòng)，總結(jié)其中的規(guī)律應(yīng)用于往后相似事務(wù)中，就會(huì)保證工作效率和質(zhì)量，可見確定性政務(wù)流程的存在使數(shù)字技術(shù)有了應(yīng)用空間。就目前來(lái)說(shuō)，政務(wù)數(shù)字化的實(shí)現(xiàn)在政府管理領(lǐng)域還有一定的難度，需要將復(fù)雜化、固定化的政務(wù)流程轉(zhuǎn)變成系統(tǒng)而精細(xì)的過(guò)程。數(shù)字化系統(tǒng)是通過(guò)數(shù)據(jù)流的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)工作的控制，進(jìn)而通過(guò)控制價(jià)值流實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理。推行政務(wù)數(shù)字化的過(guò)程，實(shí)際上就是政府機(jī)構(gòu)改革、業(yè)務(wù)優(yōu)化和重組，以信息技術(shù)為支撐構(gòu)建與政府?dāng)?shù)字化相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府及政府部門跨層級(jí)、跨部門的數(shù)字化協(xié)同辦公和資源共享，進(jìn)而規(guī)制政府的行為。從政務(wù)數(shù)字化的發(fā)展和價(jià)值出發(fā)，精簡(jiǎn)業(yè)務(wù)流程，按照就緒度進(jìn)行整合，將可能串聯(lián)的業(yè)務(wù)并聯(lián)，最終輸出令公眾滿意的、涵蓋公共資源投入及公民權(quán)利的公共服務(wù)產(chǎn)品。

具體做法是：注重完善協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享同頻共振，努力建成服務(wù)型的整體性政府；充分發(fā)揮以業(yè)務(wù)流為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)流的協(xié)同作用，推動(dòng)業(yè)務(wù)流程再造，提高行政審批效率，構(gòu)建政府組織橫向和縱向結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制；保障政務(wù)數(shù)據(jù)跨界共享的配套資源支撐，完善政務(wù)數(shù)據(jù)跨界共享平臺(tái)，形成省市縣跨層級(jí)一體化的高效協(xié)同機(jī)制；探索建立政務(wù)數(shù)據(jù)開放清單制度，明確規(guī)定開放數(shù)據(jù)的類型和使用權(quán)限，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，保證數(shù)據(jù)上下自由流動(dòng)，營(yíng)造良好的數(shù)據(jù)環(huán)境；提高需求層面的價(jià)值創(chuàng)造，增強(qiáng)不同治理主體利用政務(wù)數(shù)據(jù)的主動(dòng)性，達(dá)成信任共識(shí)，并形成跨界協(xié)同體系；明確政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的價(jià)值導(dǎo)向，理順政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用橫向聯(lián)合、縱向聯(lián)動(dòng)的跨界責(zé)任機(jī)制。

（四）政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理的技術(shù)創(chuàng)新

在信息化的過(guò)程中，人類開拓了一個(gè)充滿數(shù)字的特殊空間——網(wǎng)絡(luò)空間。在這個(gè)虛擬空間中，大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)顯然已成為主流技術(shù)，實(shí)實(shí)在在為國(guó)家和政府組織賦能，并徹底改變了人們獲取、存儲(chǔ)和傳遞信息的方式。當(dāng)我們艷羨于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)以及人工智能賦能新時(shí)代不斷深刻改變我們生產(chǎn)、生活方式時(shí)，我們更應(yīng)該意識(shí)到，政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理已成為推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的突破口，是有效增強(qiáng)公共服務(wù)滿足人們對(duì)美好生活追求的政府能力提升之舉。由此而論，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新賦能政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理是順勢(shì)而為之舉。

一方面，運(yùn)用前沿技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨界治理要素全領(lǐng)域的覆蓋。比如通過(guò)“多跨”場(chǎng)景應(yīng)用設(shè)計(jì)將政務(wù)服務(wù)、行政審批和社會(huì)治理等特定應(yīng)用場(chǎng)景置入同一個(gè)開放空間的政務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)橫向和縱向的雙向互動(dòng)和聯(lián)通，釋放數(shù)據(jù)價(jià)值；借助區(qū)塊鏈中的智能合約技術(shù)，以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的傳輸技術(shù)擴(kuò)散到相關(guān)部門，確保數(shù)據(jù)在互用性和安全性層面的執(zhí)行與操作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)真正意義上的交換；建立大數(shù)據(jù)的技術(shù)平臺(tái)，自動(dòng)化地“縫合”多源異構(gòu)的零散數(shù)據(jù)。另一方面，運(yùn)用和借助新興技術(shù)，提升公共服務(wù)的質(zhì)量、滿意度和回應(yīng)性；加快研發(fā)政府部門內(nèi)部的大數(shù)據(jù)核心技術(shù)，保護(hù)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施；借助大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)“全樣本”處理社會(huì)問題并作出預(yù)測(cè)性決策，探尋事中事后監(jiān)管與事前許可的緊密銜接機(jī)制。

總之，在數(shù)字世界，人們希望在家里、在辦公室里都能得到全天候即時(shí)的公共服務(wù)。那么，作為管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)并且為公眾服務(wù)的政府，唯一的選擇就是順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，運(yùn)用信息技術(shù)，改進(jìn)工作流程、優(yōu)化服務(wù)手段，進(jìn)行體制和管理創(chuàng)新，提升管理水平和服務(wù)質(zhì)量。

五、余論

數(shù)字化時(shí)代的來(lái)臨為服務(wù)型政府建設(shè)注入了催化劑。服務(wù)型政府主張顧客至上，強(qiáng)調(diào)滿足公眾公共需求，承擔(dān)交互公共服務(wù)和產(chǎn)品提供任務(wù)。過(guò)去公眾發(fā)起訴求，政府、公共事業(yè)單位只能被動(dòng)、機(jī)械地作出回應(yīng)，人們辦事需要直接到政府部門，經(jīng)常會(huì)遇到辦事又難又慢、多次來(lái)回跑的情況。隨著“放管服”改革不斷推進(jìn)，政府?dāng)?shù)字化服務(wù)體系逐漸完善，公眾從網(wǎng)站窗口不僅可以獲取政府的大部分?jǐn)?shù)據(jù)和服務(wù)，無(wú)須親自到政府辦公地區(qū)，還可以在第一時(shí)間反饋?zhàn)约旱姆?wù)體驗(yàn)。簡(jiǎn)言之，政務(wù)數(shù)字化已成為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然選擇，隨著政府職能定位由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；政務(wù)數(shù)字化通過(guò)強(qiáng)化政府服務(wù)理念、健全問責(zé)機(jī)制（包括政府職能、管理運(yùn)行制度）等，不僅為服務(wù)型政府提供了觀念、體制等方面創(chuàng)新的無(wú)限可能，而且實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)了政府職責(zé)體系的變革，滿足了跨地區(qū)、行業(yè)、層級(jí)辦事的服務(wù)需求。

順應(yīng)時(shí)代潮流，將新公共管理理論和服務(wù)行政理論引入到政府治理模式重塑中，落到實(shí)處，就是建立起與數(shù)字社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的權(quán)責(zé)清晰的數(shù)字政府?！敖∪氊?zé)體系”在黨的十七大報(bào)告中被明確提出，緊接著實(shí)施的大部門制改革就以健全政府職責(zé)體系為主旨，不再是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)層面的撤銷并購(gòu)和人員的縮減，而是理順政府部門及人員的職責(zé)關(guān)系，并與政府在公共事務(wù)上承擔(dān)的角色、功能相結(jié)合，在科學(xué)界定職能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了職責(zé)整合與機(jī)構(gòu)重構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一。政府治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)于黨的十八屆三中全會(huì)所確立，具體來(lái)說(shuō)就是將政府職權(quán)轉(zhuǎn)換為政府的職能，以協(xié)調(diào)政府的職位、權(quán)力和責(zé)任為抓手，合理界定各級(jí)政府及部門內(nèi)的職事，并促使政府職責(zé)體系變革真正到位。實(shí)際上，職責(zé)體系不斷變革和構(gòu)建的過(guò)程也是政府治理能力不斷提升的過(guò)程。需要指出的是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)上具有較高的一致性，站在政府治理能力現(xiàn)代化這一新方位上，我們有必要結(jié)合數(shù)字治理能力的提升尋求突破。

毋庸諱言，相對(duì)于企業(yè)而言，政務(wù)數(shù)據(jù)打通的步伐較慢。究其原因，機(jī)構(gòu)大、人事復(fù)雜是客觀現(xiàn)實(shí)，但沒有積極性或者干脆說(shuō)沒有利益驅(qū)動(dòng)是主觀障礙。此時(shí)，政府部門構(gòu)建大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的集中性優(yōu)勢(shì)就需要一個(gè)有著非常清晰的數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略方向的權(quán)威中心來(lái)保障。此外，遵循這一中心原則也是由于收集、存儲(chǔ)和管理數(shù)據(jù)的綜合成本不菲。當(dāng)然，在理論和實(shí)踐中是否還有其他不同方案，這非常值得探究。與此同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，我國(guó)政府在長(zhǎng)期的管理與服務(wù)過(guò)程中或多或少地沉淀了一些弊端和難題，這必然使得我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)治理在一定程度上彰顯出自身的特色，比如中央層面充分利用中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的優(yōu)勢(shì)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的強(qiáng)力推進(jìn)、地方政府?dāng)?shù)字化一把手工程等，這些對(duì)破解弊端和難題往往及時(shí)見效，但后續(xù)如何通過(guò)制度保障而持續(xù)運(yùn)行以及如何協(xié)同政務(wù)跨界治理中的政府、社會(huì)組織和企業(yè)的共同參與更是長(zhǎng)效之舉。