方 紅 夏晶怡

一、問題提出

鄉(xiāng)村教育振興是我國教育事業(yè)發(fā)展的重要命題，其關(guān)鍵是優(yōu)秀師資引入。為了優(yōu)化鄉(xiāng)村師資配置，政府先后出臺了一系列的鄉(xiāng)村教師補給政策，2004 年，實施“農(nóng)村學校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”，鼓勵本科畢業(yè)生到我國中西部扶貧重點區(qū)域任教；2006 年2 月，實施“三支一扶”計劃，引導大學畢業(yè)生從事鄉(xiāng)村基層支教工作；2006 年5 月啟動“特崗計劃”，招聘全日制本科生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校至少任教三年；2007 年，推行“師范生免費教育”計劃，全國6 所部屬師范高校率先實施免費師范生教育，后延伸至地方院校，作為鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師培養(yǎng)基地；2015—2020 年，實施“鄉(xiāng)村教師支持計劃”，建立統(tǒng)招統(tǒng)考的鄉(xiāng)村教師補給機制，為鄉(xiāng)村學校源源不斷地輸送高質(zhì)量高校畢業(yè)生。以上鄉(xiāng)村教師補給政策的疊加施行，拓寬了我國鄉(xiāng)村教師補給渠道，吸引了大批本專科院校畢業(yè)生流入鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村教師隊伍注入了新鮮的血液，改善了鄉(xiāng)村教師供給不足、結(jié)構(gòu)不合理的困境。但當前鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)仍面臨數(shù)量短缺和質(zhì)量不高的問題，鄉(xiāng)村教師“下得去”“留得住”和“教得好”政策目標的達成任重道遠。

鄉(xiāng)村教師補給政策作為教育政策的重要組成部分，隸屬于公共政策，而公共政策目標的順利達成主要取決于政策是否被有效執(zhí)行[1]。因而，鄉(xiāng)村教師補給政策目標的達成在很大程度上取決于政策執(zhí)行。目前，對鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行的研究主要涉及以下三個方面：一是從制度分析的角度，探討鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行內(nèi)部問題，如政策工具利用失衡[2]、政策內(nèi)容設(shè)計非科學[3]；二是從理論框架的角度，分析鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行的外部問題，包括鄉(xiāng)村教師群體社會網(wǎng)絡(luò)的排他性[4]，政策行為主體間的利益爭奪、相互博弈[5]，政策執(zhí)行社會支持系統(tǒng)部分缺失[6]；三是從教師群體的角度，通過鄉(xiāng)村教師的政策感知與職業(yè)認同，總結(jié)出政策資源供給不足、政策執(zhí)行督導缺位[7]、鄉(xiāng)村教師職業(yè)倦怠[8]等主客觀因素是導致政策執(zhí)行偏差的重要原因。

少數(shù)研究運用政策分析模型研究鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行效果，如運用范米特與范霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型檢驗政策績效，指出政策執(zhí)行者的價值取向與政策目標的一致性程度是政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素[9]。此外，基于政策執(zhí)行互動模型的實證研究，還指出政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象間的互動和調(diào)試會直接影響政策執(zhí)行成效[10]。

綜觀之，從不同側(cè)面對鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行進行研究，雖有助于深度理解鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行偏差，但存在一定局限：已有分析大多只探討了政策執(zhí)行的某一方面問題及偏差原因，未能從多維視角闡釋鄉(xiāng)村教師補給政策的執(zhí)行偏差及原因。公共政策學指出，影響政策有效執(zhí)行的因素包括政策問題的特性、政策本身的因素和政策以外的多方面因素[11]。鑒于此，本研究借助史密斯政策模型，從政策文本、政策執(zhí)行主體、目標群體、執(zhí)行環(huán)境等多維角度來全面剖析鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行偏差并尋找破解之策。

二、理論介入：史密斯政策模型的解讀分析

美國學者托馬斯·史密斯于1973 年提出政策執(zhí)行過程模型，成為公共政策分析的經(jīng)典模型，被稱為“史密斯政策模型”。政策執(zhí)行是一種多主體參與的政策實踐活動，從政策合法化至政策終結(jié)期這一過程包括政策制定與頒布、政策實施與執(zhí)行、政策評估與反饋三個連續(xù)的階段。史密斯立足于政策執(zhí)行的三個階段構(gòu)建了政策執(zhí)行過程模型，并指出影響政策執(zhí)行成敗的四個核心要素，分別是政策文本、政策執(zhí)行主體、政策目標群體和政策執(zhí)行環(huán)境。

作為教育政策的組成部分，鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行也是一個受諸多因素影響的復雜行動過程，其影響因素包括政策文本、政策執(zhí)行者、目標群體、環(huán)境等。因此，運用史密斯政策模型分析鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行具備可行性。同時，考慮到原有政策模型對分析鄉(xiāng)村教師補給政策的適用性，本文對史密斯政策模型進行適當修正，結(jié)合鄉(xiāng)村教師補給政策自身特點，建構(gòu)鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行分析框架（見圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行分析框架

政策文本即政策制定頒布的制度，執(zhí)行主體是指政府部門中負責政策執(zhí)行的人員，目標群體是指受政策影響的人員，政策環(huán)境是指政治、經(jīng)濟、文化等影響政策執(zhí)行的宏觀環(huán)境。具體到鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行過程，政策文本指與鄉(xiāng)村教師補給政策相關(guān)的規(guī)章制度；政策執(zhí)行主體指執(zhí)行鄉(xiāng)村教師補給政策的各級地方政府；目標群體指受益于鄉(xiāng)村教師補給政策的高校師范生、特崗教師和其他鄉(xiāng)村教師；政策執(zhí)行環(huán)境指鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行所依賴的經(jīng)濟、文化環(huán)境及保障機制。

首先，在政策制定與頒布階段，政策制定者根據(jù)鄉(xiāng)村教師補給計劃和目標制定相關(guān)政策，并以文本形式進行頒布。政策文本的規(guī)范、類型、范圍及社會形象是否科學影響著鄉(xiāng)村教師補給政策的執(zhí)行效應(yīng)。

其次，在政策實施與執(zhí)行階段，地方政府對中央政策文本進行解讀，并根據(jù)不同?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的經(jīng)濟發(fā)展水平和教育現(xiàn)狀，進一步細化中央政策文本，制定具體的省級鄉(xiāng)村教師補給政策實施方案。市、縣級地方政府根據(jù)省級政策文本要求制定行動計劃，并向高校師范生和鄉(xiāng)村教師宣傳、解讀政策文本目標及內(nèi)涵，獲得目標群體的支持、配合，推動鄉(xiāng)村教師補給政策的如期落實。其間，地方政府的專業(yè)素養(yǎng)與執(zhí)行偏好、鄉(xiāng)村教師的政策認同及政策參與直接影響政策實施的效果。同時，經(jīng)濟、文化等政策環(huán)境亦對政策的制定、宣傳、實施等產(chǎn)生制約作用。

再次，在政策評估與反饋階段，政策制定者和政策執(zhí)行主體收集政策執(zhí)行的階段性結(jié)果，對照政策目標評估政策執(zhí)行效果，并將信息與結(jié)果反饋給政策制定者和執(zhí)行主體，通過政策評估反饋，發(fā)現(xiàn)并解決問題。其間，信息共享機制、執(zhí)行問責機制、政策評估機制是否完善將影響鄉(xiāng)村教師補給政策能否順利執(zhí)行。

可見，政策執(zhí)行始于政策制定，終于政策反饋，但整個過程循環(huán)往復、錯綜復雜。在史密斯政策模型中，政策成功執(zhí)行需要滿足以下條件：政策文本是科學的、明晰的，政策執(zhí)行主體具備較高的專業(yè)素養(yǎng)和理性的職業(yè)意識，政策目標群體具備較強的政策認同感和積極的政策參與意識，政策執(zhí)行環(huán)境能發(fā)揮正向影響作用。四個要素間良好的合作能對政策執(zhí)行起到積極的推動作用，反之，不良的政策執(zhí)行關(guān)系將制約政策目標的實現(xiàn)，導致執(zhí)行偏差的產(chǎn)生。

三、政策文本：失真和模糊弱化政策執(zhí)行力度

根據(jù)史密斯政策模型，審視鄉(xiāng)村教師補給政策，其在執(zhí)行過程中存在不同程度偏差。我國“自上而下”科層體制的政策執(zhí)行特點決定了中央政府對基層信息的掌握是不完全和不對稱的，中央政府難以從“需求側(cè)”出發(fā)制定教育政策和實施細則，容易導致政策文本脫離實際或表述模糊。

首先，部分鄉(xiāng)村教師補給政策方案與鄉(xiāng)村教育現(xiàn)狀脫節(jié)，導致政策方案對現(xiàn)實問題的解決不具備針對性，造成政策執(zhí)行無法達到預期目標。如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的編制標準忽視了鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后的現(xiàn)實情況，如2014 年頒布的《中央編辦 教育部 財政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》規(guī)定，采用生師比和班師比相結(jié)合的方式為鄉(xiāng)村學校定編，但鄉(xiāng)村學校一般規(guī)模小、班級多、生師比低，達不到城市學校的班額標準和學生規(guī)模（每班30—40 人）。因此，生師比和班師比相結(jié)合的定編方式在鄉(xiāng)村學校不具備可操作性，容易導致鄉(xiāng)村小規(guī)模學校出現(xiàn)表面超編但實際缺編的問題。有研究者對陜西省N 縣鄉(xiāng)村學校規(guī)模調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)?0 所鄉(xiāng)村小學有教師1126 人，學生16，986 人，如果按照統(tǒng)一師生比1∶19 計算，教師人數(shù)將超出200 余人，但如果要滿足實際教學需求，教師數(shù)量則不足300 余人[12]。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的編制標準忽視了城鄉(xiāng)差異，對鄉(xiāng)村教師補給政策的執(zhí)行造成阻礙。再如，免費師范生的就業(yè)規(guī)定忽略了鄉(xiāng)村地區(qū)編制不足的現(xiàn)狀，如2010 年頒布的《教育部直屬師范大學免費師范畢業(yè)生就業(yè)實施辦法》規(guī)定“確保免費師范畢業(yè)生到中小學任教有編有崗”。但該項規(guī)定沒有將不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況和編制分配差異考慮在內(nèi)，強制要求免費師范生到生源地任教并保證有編有崗，可能會造成當?shù)刎斦o張。當?shù)胤秸辉妇o縮財政而擴增編制名額時，會造成編制名額供求不平衡，導致免費師范生的就業(yè)得不到保障[13]。政策制定者對鄉(xiāng)村學校的教育現(xiàn)況缺乏深度考察，采取“摸著石頭過河”的“補救式”策略，難以對癥下藥解決鄉(xiāng)村教育的現(xiàn)實問題。

其次，部分政策目標表述模糊，導致地方政策執(zhí)行者無法做出正確的解讀，進而偏離政策主線，造成政策目標無法實現(xiàn)。如2007 年頒布的《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法（試行）》中將高校要“為培養(yǎng)造就大批優(yōu)秀教師和教育家奠定基礎(chǔ)”和“到城鎮(zhèn)學校工作的免費師范畢業(yè)生，應(yīng)先到農(nóng)村義務(wù)教育學校任教服務(wù)二年”分開論述，未明確指出免費師范生政策實施的目標之一是為鄉(xiāng)村學校輸送優(yōu)秀師資，以改善鄉(xiāng)村地區(qū)教師隊伍，提高鄉(xiāng)村學校教學質(zhì)量，也未硬性規(guī)定師范院校的辦學職責之一是為鄉(xiāng)村地區(qū)輸送優(yōu)秀師資。倘若政策執(zhí)行者有選擇地執(zhí)行政策，那么政策執(zhí)行結(jié)果將無法達到預期的政策要求，甚至出現(xiàn)與政策初衷相悖的結(jié)果。有研究者對六所部屬師范院校的培養(yǎng)方案進行文本分析發(fā)現(xiàn)，六所師范院校中有四所院校直接將培養(yǎng)優(yōu)秀教師和教育家作為免費師范生的培養(yǎng)目標，且六所師范院校制定的免費師范生培養(yǎng)目標均未提及“鄉(xiāng)村”[14]。這種政策執(zhí)行結(jié)果顯然與中央政策的目標初衷相背離。

再次，部分政策要求表述籠統(tǒng)，導致政策執(zhí)行主體缺乏具體行動路線的指導，制定的實施方案與政策要求相異，造成原有計劃落空。第一，部分政策制定在一定程度上未遵循預防性原則，致使政策的“兜底”功能喪失。如《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020 年）》（以下簡稱《支持計劃》）中要求拓展教師補給渠道，建立省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃的補給機制，利用“特崗計劃”、師范院校和退休教師的力量以進一步拓展鄉(xiāng)村教師補充渠道。該政策雖然制定了多渠道的鄉(xiāng)村教師補給方式，但是缺乏對補給問題的預設(shè)性解答，如在什么情況下需要補給鄉(xiāng)村教師，如果鄉(xiāng)村教師補給不及時會出現(xiàn)什么問題，鄉(xiāng)村教師補給出現(xiàn)問題時由誰來承擔責任等。第二，培養(yǎng)要求中缺少核心概念的統(tǒng)一界定，為政策執(zhí)行者的隨意解讀提供了機會?！吨С钟媱潯分赋觥肮膭畹胤秸蛶煼对盒８鶕?jù)當?shù)剜l(xiāng)村教育實際需求加強本土化培養(yǎng)，采取多種方式定向培養(yǎng)‘一專多能’的鄉(xiāng)村教師”。該政策明確提出鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)標準，但沒有對“一專多能”“全科教師”等核心概念做出統(tǒng)一界定，導致地方政府和師范院校在執(zhí)行政策和制定教師培養(yǎng)方案時無章可循，致使執(zhí)行主體制定的實施方案和培養(yǎng)計劃不符合中央政策文本要求，如廣西壯族自治區(qū)某地區(qū)2013 年提出培養(yǎng)“語數(shù)外通吃，音體美全扛”的“全能型”教師[15]。“全能型”教師培養(yǎng)計劃忽視了教師職業(yè)的專業(yè)性，違背了教育教學的實際情況，執(zhí)行主體不僅無法完成學校的培養(yǎng)計劃，還會對政策的執(zhí)行造成阻礙。

可見，鄉(xiāng)村教師補給政策的制定如果缺乏對鄉(xiāng)村地區(qū)實際情況的深度考察，將導致政策文本的失真和模糊，不僅弱化了政策執(zhí)行力度，還會為政策執(zhí)行主體的偏差行為埋下隱患。

四、執(zhí)行主體：機械和逐利助推政策執(zhí)行偏差

中央政府頒布鄉(xiāng)村教師補給政策后，各級政府依令而行開始執(zhí)行，但由于專業(yè)素養(yǎng)的匱乏、執(zhí)行偏好的影響、執(zhí)行條件的有限而出現(xiàn)種種偏差。

首先，部分政策執(zhí)行人員在專業(yè)素養(yǎng)匱乏的情況下，往往會采取機械式的政策執(zhí)行方式。執(zhí)行人員對中央政策文本進行簡單的“復制”，政策方案的制定未考慮東中西部之間、不同市（縣）之間、不同鄉(xiāng)村之間顯著的內(nèi)部差異，導致地方補給政策與中央補給政策在內(nèi)容上基本統(tǒng)一，在執(zhí)行時缺乏彈性。如研究者對地方《支持計劃》實施辦法的文本分析發(fā)現(xiàn)，54.8%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對《支持計劃》中教師招聘的規(guī)定沒有細化，56.7%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對《支持計劃》中定向培養(yǎng)的規(guī)定沒有細化[16]。有研究者對“特崗計劃”的政策文本研究發(fā)現(xiàn)，22 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的地方政府對“特崗計劃”的總體規(guī)定未予以實施層面的細化和具體化[17]。地方政府機械照搬上級政策，制定同質(zhì)化的政策文本，忽略不同地區(qū)的現(xiàn)實差異，不利于政策的精準落地，將會消解鄉(xiāng)村教師補給政策的持續(xù)效力。

其次，部分政策執(zhí)行人員在利益最大化的執(zhí)行偏好下，通常會采取選擇性的政策執(zhí)行方式。執(zhí)行人員將目標達成的收益高低、目標的可實現(xiàn)程度、實現(xiàn)目標所需的成本大小等作為政策是否執(zhí)行的依據(jù)，即根據(jù)自身利益需求對上級政策內(nèi)容有選擇性地執(zhí)行，優(yōu)先執(zhí)行收益快、成本低、目標明確、易量化的內(nèi)容，消極拖延難度大、收效慢、成本高的政策內(nèi)容，致使政策預期目標難以實現(xiàn)，政策的整體效能大打折扣。如在鄉(xiāng)村教師補給政策背景下，地方政府的執(zhí)行偏好是借助補給政策吸引優(yōu)質(zhì)師資留任城市，促進所在地區(qū)升學率以及教育質(zhì)量的提高[18]。已有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在某些市屬和省屬高中教師招聘簡章中明確提出優(yōu)先招收“部屬院校畢業(yè)師范生或者地方師范院校畢業(yè)生”，該政策將免費師范生合法“截留”在城鎮(zhèn)學校，致使師范畢業(yè)生“下不去”鄉(xiāng)村地區(qū)[19]。有記者對首屆免費師范畢業(yè)生進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)僅4.1%的畢業(yè)生流入鄉(xiāng)村，其中10 個省（自治區(qū)、直轄市）竟無一名免費師范生從事鄉(xiāng)村義務(wù)教育工作[20]。這與鄉(xiāng)村教師補給政策的初衷完全相悖，嚴重影響了鄉(xiāng)村教師補給政策正向效應(yīng)的發(fā)揮。

再次，部分政策執(zhí)行人員在執(zhí)行條件有限的情況下，傾向于采取象征性的政策執(zhí)行方式。地方政府在落實各項鄉(xiāng)村教師補給政策，規(guī)劃鄉(xiāng)村教師補給工作時需消耗大量的資源，且鄉(xiāng)村教師補給政策實施細則制定得越具體、越完善，所付出的成本則越大。但地方政府迫于有限的財政資源和復雜的利益關(guān)系，難以全面落實鄉(xiāng)村教師補給政策的各項舉措，于是象征性地執(zhí)行某些政策內(nèi)容。如在政策宣傳上，執(zhí)行主體對政策內(nèi)容的宣傳止步于政策原文的轉(zhuǎn)發(fā)，缺少對政策內(nèi)容的權(quán)威解讀，無法保證目標群體對政策內(nèi)容的有效學習和理解，且政策的宣傳存在一定的熱潮性，即在政策頒布之初大力宣傳，時間久后卻鮮有問津。如有調(diào)查發(fā)現(xiàn)G 省政策執(zhí)行主體未對“特崗計劃”進行全過程宣傳，只是省級招考部門官網(wǎng)公示信息，缺少市（縣）級部門對政策文本內(nèi)容的逐級下達和權(quán)威解讀[21]。政策信息不能及時全面地到達基層，在一定程度上影響了政策的時效性。再如，在鄉(xiāng)村教師培訓上，拘泥于低層次、簡單化、重復式的培訓模式，對鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展影響式微。已有調(diào)查顯示，我國東中西部三省九縣鄉(xiāng)村教師中，超過2/3的鄉(xiāng)村教師認為所受培訓無法滿足自身專業(yè)發(fā)展需求，僅5.6%的鄉(xiāng)村教師認為經(jīng)過培訓自身素養(yǎng)得到了提升[22]30-31。在執(zhí)行條件有限的情況下，一些地方政府不愿意或沒有能力投入相應(yīng)的成本，忽視了鄉(xiāng)村教師的人文關(guān)懷和專業(yè)支持，導致鄉(xiāng)村教師繼續(xù)從教的意愿大幅度降低，大批鄉(xiāng)村教師選擇放棄鄉(xiāng)村教師崗位，長此以往，師資流失率將不斷增加。

執(zhí)行主體囿于自身專業(yè)素養(yǎng)匱乏和執(zhí)行條件有限的困境，采取機械式、選擇性以及象征性的政策執(zhí)行方式，不僅放大了鄉(xiāng)村教師補給政策的不足，而且拉低了鄉(xiāng)村教師的政策滿意度，致使鄉(xiāng)村教師從教信念減弱。

五、目標群體：消極和功利影響政策執(zhí)行進程

免費師范生、特崗教師等是鄉(xiāng)村教師補給政策的關(guān)聯(lián)群體，他們對政策的了解、認同與回應(yīng)程度決定了政策的執(zhí)行進度與執(zhí)行效果。

首先，消極淡漠的政策態(tài)度影響鄉(xiāng)村教師的政策信任感和政策配合度。諸多調(diào)查結(jié)果表明鄉(xiāng)村教師對補給政策的知曉度較低，如有研究者對湖南省14 個市州的1284 名教育工作者進行《湖南省鄉(xiāng)村教師支持計劃實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的認知現(xiàn)狀調(diào)查，發(fā)現(xiàn)72.17%的一線教育工作者未通讀《實施辦法》，61.47%的鄉(xiāng)村教師不能理解《實施辦法》的政策內(nèi)容[23]。有研究者對《支持計劃》的認知情況調(diào)查顯示，超過80%的鄉(xiāng)村教師對《支持計劃》的頒布并不知情，對《支持計劃》“非常了解”的鄉(xiāng)村教師僅有2%[24]。鄉(xiāng)村教師對政策內(nèi)容的知曉度低一方面反映出執(zhí)行主體象征性的政策宣傳方式，另一方面體現(xiàn)了目標群體淡漠的政策態(tài)度和消極的政策參與行為。政策執(zhí)行一旦缺少目標群體的響應(yīng)與配合，政策文本將成為一紙空文。

其次，功利性從教動機難保鄉(xiāng)村教師長期留任，持續(xù)補給會導致有限資源的供不應(yīng)求，資源短缺將嚴重阻礙政策執(zhí)行進程。于鄉(xiāng)村教師而言，選擇鄉(xiāng)村教師崗位既是出于對教育事業(yè)的熱愛，又是迫于求職、生存的現(xiàn)實壓力。有研究顯示，吉林省1646 名新聘特崗教師中，56.0%的新聘教師報考原因為“三年后的編制”，21.5%的報考原因為“工作地點離家近”，僅3.2%的報考者愿意到鄉(xiāng)村教學點工作[25]。江蘇省281 名定向師范生中71.43%的報考原因為返還學費、就讀一本院校和鐵飯碗[26]?？梢姡l(xiāng)村教師崗位儼然成為一種“職業(yè)跳板”或“失業(yè)避難所”。對這部分鄉(xiāng)村教師而言，追求物質(zhì)生活的穩(wěn)定和謀求高質(zhì)量的發(fā)展是其從業(yè)目標，但當工資薪酬、生活待遇、工作條件、職位晉升、專業(yè)發(fā)展等物質(zhì)條件和精神激勵都得不到滿足時，服務(wù)期滿后“另謀高就”是必然選擇。據(jù)統(tǒng)計，2010—2013 年，全國鄉(xiāng)村教師流失率達30%[27]。2013—2017 年，鄉(xiāng)村專任教師流失44.35 萬人，減少率為16%，初中教師流失量最大，減少率高達22%[28]。2018—2020 年，浙江、湖北、廣西三省（自治區(qū)）三縣有86.3%的鄉(xiāng)村學校出現(xiàn)教師離職，僅10.3%的鄉(xiāng)村學校年均教師流失率低于5%[22]48。失去內(nèi)部動機的支持，在保障條件缺失的推波助瀾下，鄉(xiāng)村教師紛紛離職自是必然結(jié)果。

再次，低效的教學勝任力和參差不齊的師資隊伍拉低了鄉(xiāng)村教師入職門檻，對政策有效執(zhí)行造成阻滯。高校學生畢業(yè)后直接從事鄉(xiāng)村教育，缺乏實際教學經(jīng)驗，教學勝任力普遍偏低。如有研究者對江西省某師范院校參加“國培計劃”的學生開展教師教學勝任力調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該師范院校學生教師教學勝任力總體狀況不夠理想，教育知識素養(yǎng)和教師自我特性偏弱，且在知識素養(yǎng)、教學能力、職業(yè)品格、個人特質(zhì)等幾個維度中均存在短板與不足[29]。而且，教師素養(yǎng)問題在師資隊伍參差不齊的鄉(xiāng)村學校更為突出。為了緩解鄉(xiāng)村學校師資嚴重短缺的問題，國家和地方政府放寬了鄉(xiāng)村教師招聘條件，將招聘對象由高校師范畢業(yè)生拓寬至高校畢業(yè)生，使得流入鄉(xiāng)村地區(qū)的教師包括大部分非師范專業(yè)畢業(yè)學生，而非師范生的教育教學素養(yǎng)難以得到保證。為了達到既定的招聘數(shù)量，地方政府不得已降低鄉(xiāng)村教師的入職門檻，凡是取得教師資格證的高校畢業(yè)生，通過形式化的考核便可進入鄉(xiāng)村學校任教。但這部分群體往往缺乏專業(yè)的知識結(jié)構(gòu)和基本的教學技能，所學專業(yè)和所教專業(yè)嚴重不符，導致其難以勝任教學工作，自我效能感普遍偏低，在鄉(xiāng)村學校任教期間“朝秦暮楚”，希望通過報考公務(wù)員、考研和“上調(diào)”等形式離開鄉(xiāng)村學校。如不少鄉(xiāng)村校長表示“學校中能力差的教師留在本校任教，而能力強的則被“上調(diào)”，在迎來一批‘新手’教師的同時送走一批‘能手’教師”[30]。如此一來，鄉(xiāng)村學校教學質(zhì)量因師資的頻繁調(diào)動而深受影響，鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行難有成效。

目標群體未發(fā)揮應(yīng)有的政策執(zhí)行推動力，一方面是人為因素導致的從教積極性不高和從教滿意度偏低，另一方面可追究于環(huán)境因素。在史密斯看來，政策執(zhí)行過程中的經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、運行機制等會對政策執(zhí)行產(chǎn)生支配作用，成為影響政策效應(yīng)發(fā)揮的外部約束力。因此，鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行不利，環(huán)境因素難辭其咎。

六、執(zhí)行環(huán)境：落后和沖突制約政策執(zhí)行效力

為了實施鄉(xiāng)村教師補給計劃，各級政府出臺了相應(yīng)的政策文件，為鄉(xiāng)村教師補給的政策環(huán)境提供了重要支持。但是系統(tǒng)考察各地鄉(xiāng)村教師補給政策的實施情況，可以發(fā)現(xiàn)各地政策執(zhí)行效果參差不齊，其中經(jīng)費不足和文化沖突是鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行不佳的環(huán)境制約因素。

首先，鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行的財政投入不足。我國教育經(jīng)費實行以縣（市、區(qū)）為單位的經(jīng)費分配機制，但不同縣（市、區(qū)）的經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，統(tǒng)一的經(jīng)費分配機制難以照顧經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。雖然《支持計劃》明確規(guī)定按照“中央獎補為主、省級統(tǒng)籌安排、市縣適度配套”的原則來保障鄉(xiāng)村教育經(jīng)費的落實，但“自上而下”的政策實施流程不可能使經(jīng)費的下達一步到位。因此，地方政府在財政資源匱乏的情況下只能采取“折扣式”或“漸進式”的經(jīng)費落實方式，這種財政撥付方式容易導致鄉(xiāng)村教師的工資不能及時發(fā)放。有調(diào)查顯示，廣西地區(qū)78.88%的特崗教師工資在國家規(guī)定標準以下，超過50%的教師不能及時領(lǐng)取工資[31]。工資的延期發(fā)放和實際縮水易激起鄉(xiāng)村教師的不滿情緒，在一項對全國11 個縣鄉(xiāng)村教師工資待遇滿意度的調(diào)查中，鄉(xiāng)村教師對工資的不滿意率高達53.3%[32]?？梢?，工資的延期發(fā)放和實際縮水進一步降低了鄉(xiāng)村教師的從教滿意度，因此財政投入不足是教師“留不住”的硬傷。

其次，鄉(xiāng)村教師補給政策實施地的文化沖突明顯。鄉(xiāng)村教師補給政策雖指向鄉(xiāng)村地區(qū)的教育發(fā)展，但無論是師資引入，或是交流輪崗，還是教師培訓，都受到城市文化的介入。準確來說，鄉(xiāng)村教師補給政策的執(zhí)行本就是一個城鄉(xiāng)互動的過程，但城鄉(xiāng)作為日漸區(qū)隔的兩種文化體系，沖突的產(chǎn)生在所難免，并以文化適應(yīng)性問題體現(xiàn)于鄉(xiāng)村教師身上。作為接受了城市文明洗禮的新生代教師，在邁進鄉(xiāng)村文化場域后，已有的城市化思想觀念、生活習慣使他們難以融入鄉(xiāng)村社會，由此引發(fā)嚴重的文化適應(yīng)性問題，而文化適應(yīng)性問題長期得不到解決會降低鄉(xiāng)村教師的從教積極性和崗位留任意愿。有研究者對新生代鄉(xiāng)村教師離職意向的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村文化適應(yīng)性因素在八大離職因素中顯著性位居第二[33]。而且，受城鄉(xiāng)文化沖突影響的鄉(xiāng)村教師不在少數(shù)，自“取締中師，撤點并校”以來，本地就學、本地從教的“本土化”鄉(xiāng)村教師數(shù)量大幅削減，來自城市地區(qū)的“非本土”鄉(xiāng)村教師數(shù)量與日俱增。已有鄉(xiāng)村教師來源的調(diào)查結(jié)果顯示，目前鄉(xiāng)村教師群體中有約25%的教師來自城市[34]。可見，“非本土”鄉(xiāng)村教師逐漸成為鄉(xiāng)村師資隊伍的重要來源，隨著這一比例的擴增，文化沖突對鄉(xiāng)村教師隊伍穩(wěn)定性的沖擊而愈發(fā)顯著。因此，由文化沖突導致的文化適應(yīng)性問題不容忽視，其也是鄉(xiāng)村教師離職的重要誘發(fā)因素。

再次，鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行的溝通機制不健全。良好的信息溝通不是單向的“上傳下達”，而是雙向的“上下對接”。政策反饋是政策溝通的重要環(huán)節(jié)，但鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行效果反饋滯后，導致無法及時修改政策執(zhí)行方案。有關(guān)鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行效果的反饋多開展于政策實施結(jié)束后，如國家教育部門實施的全國性抽樣調(diào)查，各地區(qū)教育部門實施的省、市抽樣調(diào)查，教育研究者實施的案例調(diào)研，等等。此類調(diào)查結(jié)果是靜態(tài)的延期反饋，如《支持計劃》政策執(zhí)行效果分析、“特崗計劃”實施情況的實地調(diào)研等，缺少動態(tài)的及時反饋，如計劃開展情況報告、實施過程問題匯總、執(zhí)行方案修訂報告等。政策執(zhí)行反饋機制不健全阻塞了政策信息的反向傳輸通道，加劇了政策制定者對基層信息掌握的不全面性和不對稱性，讓原本困境重重的政策執(zhí)行雪上加霜。

綜上所述，鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行實際處于一個多主體、多因素的復雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，它們共同構(gòu)成了政策執(zhí)行的約束因素和限制條件，導致了政策執(zhí)行偏差，阻礙了鄉(xiāng)村學校的變革和鄉(xiāng)村教師的發(fā)展，因此亟待尋找破解之策以助力鄉(xiāng)村教師補給政策的順利實施。

七、糾偏之徑：鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行偏差的破解策略

如何破解鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種偏差，確保鄉(xiāng)村教師補給政策的順利實施與貫徹執(zhí)行？史密斯認為政策執(zhí)行過程是政策執(zhí)行主體、政策目標群體和政策執(zhí)行環(huán)境圍繞政策文本進行的雙向交流和反饋的過程。彼此之間的交流和合作是保證政策完美落實的關(guān)鍵?；诖?，本文從政策框架出發(fā)，構(gòu)建縱向信息共享機制，設(shè)計政策執(zhí)行過程問責體系，提升政策執(zhí)行主體專業(yè)素養(yǎng)，強化目標群體的政策認同，優(yōu)化政策內(nèi)外生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)政策執(zhí)行過程中四因素的相互關(guān)系，減少各因素之間因相互作用而產(chǎn)生的阻力，以發(fā)揮政策的協(xié)同效應(yīng)，破解政策的執(zhí)行偏差，實現(xiàn)政策效益的最大程度釋放。

（一）政策框架：宏觀頂層設(shè)計與微觀基層實踐珠聯(lián)璧合

政策執(zhí)行過程本質(zhì)上是政策執(zhí)行者為達到政策目標，與政策目標群體相互調(diào)適的過程。自黨的十六屆五中全會以來，從中央、省級政府到縣級政府對如何加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展作出了全面部署，制定了明確的制度框架和政策體系，構(gòu)建了鄉(xiāng)村教育振興發(fā)展的頂層設(shè)計。但是，鄉(xiāng)村教師補給政策的頂層設(shè)計只有與地方政策執(zhí)行高度耦合，才能更好地貫徹、落實各項補給政策，提高政策執(zhí)行成效，實現(xiàn)各項政策目標的圓滿達成。頂層設(shè)計與基層政策執(zhí)行之間產(chǎn)生“耦合效應(yīng)”的關(guān)鍵在于“自上而下”政策傳達和“自下而上”政策反饋的暢通無阻。地方政府只有向上級政府反映一線教師的利益訴求和真實情況，上級政府才能制定切合實際的針對性政策。因此，加強政策制定者與政策執(zhí)行者的溝通交流，政策決策才具有合理性和可行性。目前在我國鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行過程中，中央政府和地方政府間的信息資源共享處于較低水平，信息傳導阻隔現(xiàn)象層出不窮，容易形成“信息孤島”。首先，建立補給政策信息傳遞共享機制，鼓勵執(zhí)行者參與政策執(zhí)行細則的修訂，提高政策信息雙向接收和流通的準確性和全面性，將“自上而下”的精英決策與“自下而上”的民主決策相結(jié)合，使政策決策更具科學性、可行性、合理性。其次，縮小政策執(zhí)行者和政策目標群體之間的信息鴻溝，結(jié)合政策目標群體的實際情況和各地區(qū)教育資源配置的現(xiàn)實情況，制定符合各地區(qū)可操作性的實施細則，確保本地區(qū)的教師補給政策實施落到實處。

（二）執(zhí)行主體：問責體系構(gòu)建與素養(yǎng)能力提升并駕齊驅(qū)

鄉(xiāng)村教師補給政策的執(zhí)行偏差可追究于政策執(zhí)行主體間的權(quán)責不明，政策執(zhí)行主體間出現(xiàn)責任推諉和權(quán)力濫用的亂象。因此，需要厘清政策執(zhí)行主體間的權(quán)責關(guān)系，強化縱向權(quán)力的規(guī)范運作，克服權(quán)責的交叉和重疊，實現(xiàn)宏觀調(diào)控和微觀變通相輔相成。首先，遵循權(quán)責匹配原則，建立問責機制。問責作為負面激勵的一種形式，旨在對執(zhí)行人員的錯誤動機和僭越行為進行弱化和制止，其不僅具有監(jiān)測功能，還能強制責任人履責。構(gòu)建“誰來問責、向誰問責、問什么責、如何問責”的四維問責機制，應(yīng)包括以下三個方面：第一，明確問責對象。通過權(quán)力監(jiān)督的方式打破層級間信息不對稱的壁壘，實現(xiàn)信息的公開透明，鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行中的問責對象包括省級政策執(zhí)行人員、縣級政策執(zhí)行人員和基層政策執(zhí)行人員。第二，確定問責內(nèi)容。在鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行過程中，需要將主體工作職能、執(zhí)行情況、執(zhí)行成效等納入問責體系之中。第三，制定問責流程。鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行的問責體系應(yīng)是一個動態(tài)連續(xù)系統(tǒng)，問責流程應(yīng)自下而上由“鄉(xiāng)村學?；厩闆r匯報→政策執(zhí)行情況總結(jié)評估→政策執(zhí)行成效審核反饋→政策執(zhí)行細則修訂完善”四個部分構(gòu)成。核實基層政策執(zhí)行人員是否完成并如實上報鄉(xiāng)村學校師資情況，市、縣級地方執(zhí)行人員是否按時收集執(zhí)行情況信息、總結(jié)評估執(zhí)行情況并審核反饋執(zhí)行成效，將執(zhí)行情況上報給省級部門，省級政策執(zhí)行人員是否按照執(zhí)行情況修訂完善政策實施細則。其次，提高政策執(zhí)行主體的專業(yè)素養(yǎng)，在政策認知上，彌補政策制定者和政策執(zhí)行者的認知鴻溝，消除政策執(zhí)行者的政策認知偏差；在執(zhí)行角色上，強化“政治人”身份，弱化“經(jīng)濟人”身份，樹立勇于擔當?shù)呢熑我庾R，恪守盡職盡責的道德底線；在執(zhí)行能力上，政策制定者需安排專業(yè)人員對政策執(zhí)行者開展政策文本內(nèi)容解讀、政策實施目標分解、政策實施方案制定的培訓。執(zhí)行過程問責與素養(yǎng)能力提升相輔相成，共同優(yōu)化執(zhí)行人員政策執(zhí)行過程（見圖2）。

圖2 執(zhí)行主體問責機制構(gòu)建與素養(yǎng)能力提升策略圖

（三）目標群體：外源物質(zhì)保障和內(nèi)在身份認同雙管齊下

鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行效果與政策目標群體的利益緊密相連。因此，目標群體對補給政策的態(tài)度不能只是被動順從，而應(yīng)積極把握各項補給政策的內(nèi)容及其動態(tài)發(fā)展過程，抓住政策機遇和優(yōu)惠待遇，在政策允許的范圍內(nèi)尋求自身最大程度的發(fā)展。意識是行動的先導，要想改變鄉(xiāng)村教師淡漠的政策態(tài)度，一方面需要提高目標群體對“補給政策”的熟悉程度，這要求基層政府加大政策的宣傳力度；另一方面，政策制定者和政策執(zhí)行者要全面執(zhí)行傾斜性政策，將《支持計劃》等各項補給政策中的榮譽表彰、物質(zhì)待遇、職稱評定等多方面舉措完整落實，切實改善和提高鄉(xiāng)村教師的工作環(huán)境和從教成就感。首先，完善鄉(xiāng)村教師經(jīng)費保障機制，明確規(guī)定省、市、縣三級經(jīng)費分配比例，避免縣級財政負擔過重，在遵循“公平補償”的原則下，根據(jù)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平實施差異化獎補。其次，提高鄉(xiāng)村教師的身份認同和職業(yè)責任感。外在規(guī)約下產(chǎn)生的責任感難免被動消極，只有增強鄉(xiāng)村教師的內(nèi)在身份認同，才能使鄉(xiāng)村教師“留下來”。責任感的培育應(yīng)貫穿于鄉(xiāng)村教師職前、職后全過程。職前培育對象主要是高校師范生，通過開發(fā)體現(xiàn)鄉(xiāng)土特色的課程體系，幫助學生逐步認識鄉(xiāng)村、理解鄉(xiāng)村、接受鄉(xiāng)村、走進鄉(xiāng)村。職后培訓面向全體鄉(xiāng)村教育工作者，改變形式化、單一化的培訓方式，體現(xiàn)多元化、差異化的培訓特點。再次，注重執(zhí)行過程中的人文關(guān)懷。在滿足鄉(xiāng)村教師物質(zhì)性需求的基礎(chǔ)上解決其精神貧瘠問題，通過志向鼓舞鞏固鄉(xiāng)村教師從教信念，激發(fā)教學的內(nèi)源性動力，通過專業(yè)培訓增強鄉(xiāng)村教師的專業(yè)素養(yǎng)，夯實鄉(xiāng)村教師自我發(fā)展基礎(chǔ)。最后，嚴格管控鄉(xiāng)村教師招聘。鄉(xiāng)村教師崗位應(yīng)聘前，嚴格實施“凡進必考”的招聘政策，新進鄉(xiāng)村教師必須獲得教師資格證書且所學專業(yè)對口。鄉(xiāng)村教師崗位入職后，建立鄉(xiāng)村教師資格證書年檢制度，年檢內(nèi)容應(yīng)包括鄉(xiāng)村教師在崗情況、教育教學考核成績、接受繼續(xù)教育情況等，清退知識老化、經(jīng)驗過時且不與時俱進、故步自封、脫離教育崗位的不合格人員。逐步激發(fā)鄉(xiāng)村教師隊伍的“造血”功能，促進鄉(xiāng)村教師成為推動鄉(xiāng)村教育振興的中堅力量。

（四）環(huán)境因素：正向輿論導向與政策執(zhí)行評估缺一不可

為改善鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行環(huán)境不佳的境況，應(yīng)積極改善政策執(zhí)行環(huán)境，構(gòu)建政策執(zhí)行生態(tài)，夯實鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行基礎(chǔ)。一是發(fā)揮正向輿論導向作用。地方政府深入宣傳我國鄉(xiāng)村教師補給政策的背景、目標、內(nèi)容和要求，政策輿論充分肯定鄉(xiāng)村教師的職業(yè)價值，社會媒體準確報道政策執(zhí)行過程中的典型案例，保證目標群體認同政策要求，引導社會公眾認同教師職業(yè)，吸引社會力量參與鄉(xiāng)村教育振興工作并為之貢獻力量，為政策執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。二是完善政策執(zhí)行評估體系。構(gòu)建制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的評估機制，政策評估應(yīng)貫穿于政策執(zhí)行全過程，形成“政策供給—政策執(zhí)行—政策反饋”一體化評估流程。評估體制構(gòu)建應(yīng)包括以下三個方面：第一，政策體系完備性評估，評估相關(guān)政策及配套政策的邏輯性和關(guān)聯(lián)性，政策目標的科學性和明確性，政策方案的針對性和可行性；第二，執(zhí)行過程合理性評估，評估政策執(zhí)行過程是否發(fā)生偏差，政策執(zhí)行方式是否合乎規(guī)定，目標群體是否積極配合，執(zhí)行反饋機制是否有效健全；第三，執(zhí)行問題的診斷性評估，判斷執(zhí)行過程偏差所在，找準政策執(zhí)行環(huán)境中的“堵點”及薄弱環(huán)節(jié)，分析政策執(zhí)行問題的性質(zhì)及特點，制定對策，修改政策執(zhí)行方案并調(diào)整執(zhí)行方式。通過輿論引導和執(zhí)行評估，為鄉(xiāng)村教師補給政策的執(zhí)行創(chuàng)造良性環(huán)境（見圖3）。

圖3 執(zhí)行環(huán)境輿論導向與政策評估策略圖

綜上觀之，政策制定者未能切實規(guī)劃鄉(xiāng)村教師補給政策文本、執(zhí)行者曲解或改變政策的初衷和目標、目標群體未能透徹理解政策內(nèi)容、執(zhí)行環(huán)境阻滯政策成效等。諸多因素干預鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行，造成政策執(zhí)行偏差逐漸擴大。唯有正視偏差，從政策文本、政策執(zhí)行主體、政策目標群體及政策執(zhí)行環(huán)境四個方面追根溯源, 建立鄉(xiāng)村教師補給政策執(zhí)行的協(xié)同系統(tǒng)，方能避免政策執(zhí)行偏差，實現(xiàn)政策效益的最大化。