呂 武

（江蘇第二師范學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院，江蘇南京 210013）

一、問題提出

2019 年5 月國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），其標(biāo)志著嬰幼兒托育服務(wù)重新回到國家政策視野，對我國托育事業(yè)發(fā)展具有里程碑意義。從理論上分析，照護服務(wù)是托育服務(wù)的一部分，也是托育服務(wù)的重要內(nèi)容之一?！吨笇?dǎo)意見》針對的就是托育服務(wù)中照護服務(wù)的發(fā)展，而非整個托育服務(wù)的發(fā)展。但由于該政策文件的出臺對整個托育事業(yè)發(fā)展意義重大，2019年也被研究界稱為“托育元年”?！吨笇?dǎo)意見》中提出要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立健全嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，并明確提出到2025年標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系要基本健全。這些要求為我國嬰幼兒照護服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)提出了明確的目標(biāo)和要求［1］。但需指出的是，《指導(dǎo)意見》中提出的是要建立健全照護服務(wù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，而非托育服務(wù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。2020年12 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》中提出要逐步完善托育服務(wù)和其他相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，加強標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修訂，強化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的實施推廣，加強各方面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的聯(lián)通，推動標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系盡快完善。這其中有一個明顯的變化，那就是其要求逐步完善托育的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。這一要求將標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)方向從之前的照護服務(wù)轉(zhuǎn)向了整個托育服務(wù)，這也成為其后政策發(fā)展的基本目標(biāo)。

2021 年10 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》中明確提出要圍繞幼有所育等方面實施標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工程，推動公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。同年11 月發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要(2021—2030)年》提出要制定完善托育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強綜合監(jiān)管，推動托育服務(wù)規(guī)范健康發(fā)展。其都是從不同方面要求推進托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的建構(gòu)和發(fā)展。從近年來相關(guān)政策文本分析，嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的作用和功能已被充分的認(rèn)知，政策目標(biāo)和發(fā)展要求也越來越明晰［2］。在實踐層面，近年來國家衛(wèi)健委、住建部、教育部等相關(guān)部門、地方政府及其相關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)等在各自職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)制定了一大批標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。不過，由于長期以來托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)緩慢，近年來雖發(fā)展很快，進步明顯，但也存在諸多不足。隨著嬰幼兒托育服務(wù)快速發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的短板愈加凸顯，已成為當(dāng)前托育服務(wù)健康發(fā)展的重要制約因素之一［3］。這種背景下深入分析當(dāng)前我國嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)的現(xiàn)狀及其當(dāng)前不足和問題，探索托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范優(yōu)化的方向和內(nèi)容顯得尤為必要和迫切。

二、分析框架與數(shù)據(jù)資料來源

（一）基本分析框架

本研究采用國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布的《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》中的服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系框架作為分析框架，該框架也是當(dāng)前各類服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究和實踐的基本框架。該框架將整個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系分為三個子體系，分別是通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系以及支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，如圖1 所示。通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是指整個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系中通用的各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的集合；服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是指在服務(wù)提供中關(guān)于服務(wù)內(nèi)容及其規(guī)格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的集合；支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是指為支撐服務(wù)有效提供而制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的集合。其中，通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是整個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的基礎(chǔ)，服務(wù)提供和支持保障的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系則是是整個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的核心。

圖1 服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本框架結(jié)構(gòu)

嬰幼兒托育服務(wù)作為服務(wù)的一種類型，服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系框架對其具有良好的適切性。且該框架也經(jīng)歷了養(yǎng)老、康養(yǎng)、人居環(huán)境、智能城市、數(shù)據(jù)共享等服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系制定的檢驗，有較好的普遍適用性。按照該分析框架，嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系應(yīng)包括通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范三個子體系。其中通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系指在嬰幼兒托育服務(wù)中各方面普遍使用、具有廣泛指導(dǎo)意義的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。具體包括托育標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范導(dǎo)則、托育基本術(shù)語與縮略語、托育符號與標(biāo)志、托育統(tǒng)計與衡量單位等四方面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是托育服務(wù)的內(nèi)容及規(guī)格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。具體包括生活照料、安全看護、平衡膳食、學(xué)習(xí)和成長發(fā)展、權(quán)益保障等五方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指為支撐托育服務(wù)有效提供而制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。具體包括建筑及環(huán)境、衛(wèi)生與安全應(yīng)急、設(shè)施設(shè)備與用品、信息化與監(jiān)督管理、托育服務(wù)人員等五方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。具體內(nèi)容及其體系框架如圖2所示：

圖2 托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系框架圖

（二）數(shù)據(jù)資料來源

為了比較全面的梳理和分析現(xiàn)行嬰幼兒托育服務(wù)的各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在國家層面本研究通過對國家衛(wèi)健委、發(fā)改委、住建部、教育部、市場監(jiān)管總局的網(wǎng)站以及全國標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺上發(fā)布的所有托育相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的文本進行搜集和整理。在地方層面，收集和分析各省和主要城市政府及其部門制定的托育相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的文本。同時，針對中國嬰幼兒健康保障協(xié)會、中國學(xué)前教育研究會等全國性行業(yè)和專業(yè)團體發(fā)布的專業(yè)性和行業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進行整理和分析。

三、我國嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的基本現(xiàn)狀

我國嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展有著密切聯(lián)系，不同時期體現(xiàn)出明顯的階段性特征。長期以來，我國嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展主要依靠行政力量推動和規(guī)范，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)比較滯后。近年來，尤其是2019 年以來，嬰幼兒托育相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)才明顯加快，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)進入了快速發(fā)展的新時期。按照本研究分析框架，對當(dāng)前我國嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系從通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供和支持保障三個子體系的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范分別進行分析。

（一）嬰幼兒托育服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范狀況

當(dāng)前我國嬰幼兒托育服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范分散和夾雜在關(guān)于嬰幼兒托育發(fā)展的相關(guān)政策、制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)文本中。近年來，雖然嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整體進展明顯，但通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)整體上比較緩慢。從結(jié)構(gòu)上分析，通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的四方面內(nèi)容中，托育標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基本導(dǎo)則尚未制定。托育基本術(shù)語與縮略語的界定同樣分布在國家、地方以及行業(yè)性的相關(guān)政策、制度、規(guī)范等文本中，且不同場景中基本術(shù)語和縮略語之間的不一致較為突出。托育符號與標(biāo)志的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范當(dāng)前尚未進入到標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的視野，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范完全缺位。托育統(tǒng)計與衡量單位方面也未形成普遍認(rèn)同的統(tǒng)計和衡量單位的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這也導(dǎo)致實踐中較為混亂。比如關(guān)于托位數(shù)的統(tǒng)計中，有些地區(qū)按照托育機構(gòu)能夠提供的托位數(shù)來統(tǒng)計，有些按照托育機構(gòu)設(shè)計托位數(shù)來統(tǒng)計，這種混亂狀況讓統(tǒng)計結(jié)果在很大程度上難以反映現(xiàn)實的真實狀況。托育統(tǒng)計和衡量單位方面整體上比較粗糙，尚未形成層次分明、結(jié)構(gòu)清晰的托育服務(wù)統(tǒng)計和衡量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（二）嬰幼兒托育服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范狀況

托育服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是近年來各級各類主體關(guān)注的焦點和重點。從結(jié)構(gòu)上分析，當(dāng)前托育服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的五方面內(nèi)容中的嬰幼兒生活照料、嬰幼兒安全看護、嬰幼兒平衡膳食和營養(yǎng)、嬰幼兒學(xué)習(xí)和成長發(fā)展、嬰幼兒權(quán)益保障都有比較明顯的進展。關(guān)于托育服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的政策文本主要有兩個，一是1981年衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生局發(fā)布的《三歲前小兒教養(yǎng)大綱》，其內(nèi)容主要是對0-3 歲嬰幼兒生活照顧、學(xué)習(xí)和成長兩個方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和基本要求。二是2021 年國家衛(wèi)健委人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司發(fā)布的《托育機構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》（以下簡稱《保育大綱》），其內(nèi)容主要是進一步細化了嬰幼兒生活照顧和安全看護兩個方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確立了平衡膳食的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對嬰幼兒學(xué)習(xí)和成長標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進一步充實，同時還對嬰幼兒權(quán)益保障方面也有所涉及和規(guī)范?！侗Ｓ缶V》中涉及到托育服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的全部五個方面，有些方面規(guī)范比較詳細和徹底，有些方面則相對比較模糊和粗淺，但整體上仍是對嬰幼兒托育服務(wù)比較全面和系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。此外，相關(guān)部門在嬰幼兒托育服務(wù)提供中的一些重要方面還制定了一些專門標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，最主要的是衛(wèi)健部門在嬰幼兒膳食平衡方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。如2020 年國家衛(wèi)健委制定和發(fā)布的《嬰幼兒輔食添加營養(yǎng)指南》《嬰幼兒喂養(yǎng)健康教育核心信息》主要是針對嬰幼兒的喂養(yǎng)問題；2011 年衛(wèi)生部發(fā)布的《可用于嬰幼兒食品的菌種名單的公告》和2018年國家衛(wèi)健委發(fā)布的《嬰幼兒谷類輔助食品中鎘的臨時限量值》等也是關(guān)于嬰幼兒營養(yǎng)和平衡膳食方面的規(guī)范。

（三）嬰幼兒托育服務(wù)支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范狀況

支撐保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是整個嬰幼兒托育服務(wù)體系能夠正常運行和提供服務(wù)的基礎(chǔ)和保障。近年來，嬰幼兒托育服務(wù)支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也是深受關(guān)注的重點內(nèi)容之一。當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要集中在四個方面：一是建筑及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，主要是住建部2019年重新修訂的《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計規(guī)范》；二是衛(wèi)生與安全應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，主要有衛(wèi)健委2021年發(fā)布的《托育機構(gòu)嬰幼兒傷害預(yù)防指南（試行）》和《托幼機構(gòu)新冠肺炎疫情防控技術(shù)方案（修訂版）》；三是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，主要有2019 年國家衛(wèi)健委發(fā)布的《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》、2020年衛(wèi)健委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)托育機構(gòu)登記和備案辦法（試行）》等；四是托育服務(wù)人員標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。這類標(biāo)準(zhǔn)可以分為兩類，一類是培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，主要有2021 年衛(wèi)健委發(fā)布的《托育機構(gòu)負責(zé)人培訓(xùn)大綱（試行）》和《托育機構(gòu)保育人員培訓(xùn)大綱（試行）》；另一類是培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。這類比較寬泛，包括教育部發(fā)布的托育相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)要求、課程要求等。

此外，為了推動托育服務(wù)的快速發(fā)展，國務(wù)院以及國家衛(wèi)健委、發(fā)改委等多部門還制定了一些旨在推動托育服務(wù)發(fā)展的制度規(guī)范，主要有2021 年國家衛(wèi)健委、發(fā)改委等制定的《全國嬰幼兒照護服務(wù)示范城市創(chuàng)建活動管理辦法》，《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案（試行）》《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 年版）》中的“幼有所育”部分的規(guī)定，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于推進兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。

四、當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的主要不足

從整體上分析，近年來我國嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范發(fā)展很快，基本框架已初步形成。不過，嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展及其標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)的基礎(chǔ)均比較薄弱，且存在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)中部門協(xié)同不足、推進機制不健全等因素制約，當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)在多個方面存在明顯不足。

（一）嬰幼兒托育服務(wù)的通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整體滯后

通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是服務(wù)提供和支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)，也是整個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系整體性、聯(lián)通性和內(nèi)在一致性的基本保障。近年來我國嬰幼兒托育標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系發(fā)展較快，但主要集中在服務(wù)提供和支撐保障兩個子體系，通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范嚴(yán)重滯后。具體而言，一是托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范導(dǎo)則整體缺位。導(dǎo)則缺位讓托育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)只能夠根據(jù)相關(guān)政策要求分散推進，讓標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)缺乏比較明確而清晰的方向和路徑。二是托育基本術(shù)語與縮略語缺乏統(tǒng)一的界定和規(guī)范。當(dāng)前一些術(shù)語和縮略語在政策和實踐中初步形成了共識，如托位、入托率、千人托位數(shù)等，不過由于其僅是一種共識而非規(guī)范性術(shù)語，在不同政策中常出現(xiàn)所指不一致的狀況。三是托育符號與標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺位。由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，當(dāng)前托育機構(gòu)對各類標(biāo)識和符號濫用誤用，這種狀況抑制社會對托育服務(wù)的基本共識和良好愿景的形成，也影響公眾對托育服務(wù)的信任和信心。四是托育統(tǒng)計指標(biāo)和基本單位標(biāo)準(zhǔn)比較粗糙。當(dāng)前的統(tǒng)計指標(biāo)和基本單位數(shù)量較小，方向分散，維度單一，難以對托育服務(wù)發(fā)展進行多維和縱深層次的衡量和指引。

（二）服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中安全看護和權(quán)益保障仍是短板

服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是對提供的服務(wù)規(guī)格的規(guī)范，即提供的什么樣的服務(wù)的規(guī)范。《保育大綱》是根據(jù)當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)的基本要求和已有的政策規(guī)范，本著尊重幼兒、安全健康和科學(xué)規(guī)范的基本原則制定的，對嬰幼兒托育服務(wù)提供的各個方面均進行了要求和規(guī)范，其出臺基本確立了嬰幼兒托育服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基本體系。不過，嬰幼兒照護服務(wù)和幼兒園有很大的相似性，保育對象其自身的保護能力和意識非常弱，因此安全照護的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范顯得異常重要［4］。當(dāng)前對嬰幼兒托育服務(wù)中對安全照護仍是概括性要求，對托育服務(wù)中的安全問題缺乏更細致的分類。同時，當(dāng)前對于服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要是從托育機構(gòu)職責(zé)的角度確立的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以幼兒為出發(fā)點的權(quán)益保障方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范存在不足。幼兒的游戲權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)益保障缺乏體系性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。嬰幼兒的安全看護是托育服務(wù)的底線，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的不足讓嬰幼兒托育服務(wù)缺乏最低限度的評判標(biāo)準(zhǔn)［5］。嬰幼兒權(quán)益保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范則是托育服務(wù)的基本依據(jù)和依循，權(quán)益保障的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的不足限制托育服務(wù)的創(chuàng)新和社會對嬰幼兒托育服務(wù)的接受程度。

（三）支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系中人員和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范較弱

支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是保障托育服務(wù)有質(zhì)量提供的基礎(chǔ)。近年來，嬰幼兒托育服務(wù)支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在建筑和環(huán)境、衛(wèi)生與安全應(yīng)急、設(shè)施設(shè)備以及人員培訓(xùn)等四個方面有了很大進步。托育機構(gòu)建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)重新修訂，托育機構(gòu)的環(huán)境要求也已基本明確，衛(wèi)生與安全應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)已初步確立，人員培訓(xùn)的基本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也基本形成。不過，從嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的實際需求分析，嬰幼兒托育服務(wù)在形式上存在多種形式，如家庭式托育、社區(qū)托育以及機構(gòu)托育等。當(dāng)前的支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系主要針對的仍是機構(gòu)托育，對于家庭式托育和社區(qū)托育尚未涉及。在人員方面，當(dāng)前教育部門已經(jīng)制定了嬰幼兒托育相關(guān)專業(yè)設(shè)置及其人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，人社部門也設(shè)置多個相關(guān)的職業(yè)資格準(zhǔn)入，衛(wèi)健部門制定了嬰幼兒托育機構(gòu)負責(zé)人和從業(yè)人員的培訓(xùn)要求等，但是對于從業(yè)人員的資格準(zhǔn)入、審查、管理等上卻缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范［6］。在信息化與監(jiān)管方面，當(dāng)前對托育機構(gòu)的信息化與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范主要集中在資格監(jiān)管和準(zhǔn)入監(jiān)管方面，對于信息化以及過程性的監(jiān)管的制度規(guī)范仍缺位。

（四）托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)缺乏整體性規(guī)劃，兼容性不足

托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系作為一個體系其需要從托育服務(wù)整體發(fā)展出發(fā)進行頂層設(shè)計和規(guī)劃，然后整體性推進［7］。不過，從近年來我國托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)分析，其更多的以近期的現(xiàn)實問題和現(xiàn)實需求為依據(jù)，缺乏整體性的規(guī)劃和設(shè)計，對托育服務(wù)的長遠規(guī)范發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展難以提供堅實基礎(chǔ)和保障。同時，當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范由于缺乏整體性的規(guī)劃，不同部門、不同地方和行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范兼容性較差，這也嚴(yán)重制約標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的進一步優(yōu)化和完善。

五、對我國嬰幼兒托育標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系優(yōu)化的建議

我國嬰幼兒托育標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)近年來取得了明顯進展，為嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展提供了良好支撐和保障。但當(dāng)前嬰幼兒托育標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系及其建設(shè)機制仍存在多方面不足，這一方面制約嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的健全，另一方面也制約托育服務(wù)本身的高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)和實際需求，依據(jù)我國嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，對今后嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系優(yōu)化有如下建議。

（一）建立協(xié)同推進的工作機制

建立協(xié)同推進工作機制的核心在于改變當(dāng)前各相關(guān)部門按各自要求和任務(wù)制定與其職責(zé)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的狀況，形成以嬰幼兒托育發(fā)展實際和需求為核心、各相關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)協(xié)商，共同推進托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系不斷優(yōu)化和完善的新機制。在協(xié)同推進工作機制中，嬰幼兒托育服務(wù)的行業(yè)組織、協(xié)會等也應(yīng)廣泛而深度的參與其中。協(xié)同工作機制中的協(xié)同包括兩方面內(nèi)容，一是政府各相關(guān)部門之間的協(xié)同，二是政府部門和市場之間的協(xié)同。政府各相關(guān)部門之間的協(xié)同推進的主要任務(wù)是促進各相關(guān)部門標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的融合與統(tǒng)一。各相關(guān)部門從各自角度出發(fā)制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范本身并不是問題，只是這種狀況導(dǎo)致實踐中標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不一，容易產(chǎn)生混亂。因此相關(guān)部門標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的融合和統(tǒng)一是協(xié)同推進的首要任務(wù)［8］。行業(yè)組織、協(xié)會等在協(xié)同工作機制中其功能主要是連接政府的管理要求和托育機構(gòu)的實際狀況，提供專業(yè)性和行業(yè)性的意見和建議，推進標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的優(yōu)化。在具體操作層面，建議由衛(wèi)健部門牽頭的建立相關(guān)部門及主要行業(yè)組織參與的協(xié)同工作機制，進而推動各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的協(xié)同建構(gòu)和發(fā)展，也保障各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范之間的內(nèi)在一致和統(tǒng)一。

（二）加快通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的研制

為了保障通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的通用性、基礎(chǔ)性，其應(yīng)由國家層面組織研制，建議由全國標(biāo)準(zhǔn)化委員會或國家衛(wèi)健委牽頭，其他相關(guān)部門、行業(yè)組織等共同參與完成。在研制過程中需要結(jié)合我國嬰幼兒托育發(fā)展的現(xiàn)實狀況、發(fā)展基礎(chǔ)以及未來趨勢，廣泛吸納地方各級政府及其相關(guān)部門、嬰幼兒托育行業(yè)組織以及從業(yè)者等相關(guān)主體的廣泛意見，從而增強通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的廣泛性。在通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研制中，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范導(dǎo)則、托育基本術(shù)語與縮略語、托育符號與標(biāo)志、托育統(tǒng)計與衡量單位的研制中一方面需按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建構(gòu)的要求注重其本身的規(guī)范性，另一方面也需注重吸納地方已有的探索及其形成的部分共識和經(jīng)驗。在通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研制中，其重點是基本術(shù)語的界定和解釋，然后以基本術(shù)語為基礎(chǔ)進一步開發(fā)和建構(gòu)其他通用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保托育服務(wù)中的基本單位、符號、標(biāo)志等的內(nèi)在統(tǒng)一。

（三）促進服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的健全

在服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)方面，當(dāng)前主要任務(wù)是加快新形態(tài)和新形式托育服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建立健全。如前所述，近年來托育服務(wù)新形式和新形態(tài)不斷涌現(xiàn)，并且其變化較快，發(fā)展存在難以預(yù)測和估計等特征。對這些托育形式和形態(tài)的規(guī)范建議出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見，待各方面條件和時機成熟時再將其進一步轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。相關(guān)指導(dǎo)意見的出臺建議先在上海、深圳、南京等托育新形式和新形態(tài)發(fā)展較快的地區(qū)進行試點，取得較好經(jīng)驗之后逐步在更大范圍內(nèi)推廣。其中著重需要考慮的是近年發(fā)展迅速的家庭式托育和社區(qū)托育［9］。家庭式托育和社區(qū)托育規(guī)范的內(nèi)容著重突出基本要求、準(zhǔn)入條件、日常監(jiān)管、支持保障、獎罰懲處。對于單位內(nèi)部托育、幼兒園托育等托育形式也應(yīng)本著支持的原則和方向，確定規(guī)范的內(nèi)容，推動這些托育形式規(guī)范發(fā)展。

（四）補足支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的短板

在支持保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范子體系建設(shè)方面，建議盡快實行托育服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度。對從業(yè)人員設(shè)置職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或職業(yè)資格，建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和資格的全國性管理系統(tǒng)［10］。對于嬰幼兒托育服務(wù)的從業(yè)人員，建立從業(yè)的負面清單制度，對于負面清單行為的人員實施全國全行業(yè)禁入。建立從業(yè)人員科學(xué)規(guī)范的職業(yè)發(fā)展的機制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，讓從業(yè)人員在行業(yè)內(nèi)有較好的職業(yè)發(fā)展空間［11］。對實施全國全行業(yè)范圍內(nèi)互認(rèn)互證，打通從業(yè)人員的專業(yè)發(fā)展渠道。在信息化與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面，信息網(wǎng)絡(luò)在學(xué)前教育服務(wù)的監(jiān)管體系中已經(jīng)形成了很多有益的經(jīng)驗。在托育服務(wù)發(fā)展中，建議運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息化手段對嬰幼兒托育服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范服務(wù)狀況進行過程性監(jiān)管，建立監(jiān)管的制度規(guī)范和審查規(guī)范，為托育服務(wù)的監(jiān)管提供基礎(chǔ)。對結(jié)果在一定范圍內(nèi)建立信息公示制度和質(zhì)量評估制度，對嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)實施動態(tài)管理。

（五）保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的穩(wěn)定性與發(fā)展性

保持托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的穩(wěn)定性和長期性，從而引導(dǎo)政府、市場、社會等穩(wěn)定而良性的未來預(yù)期。當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中存在很大暫時性和短期性的規(guī)定，比如對社區(qū)托育免征增值稅、房屋契稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅等有效期只有6年。暫時或短期的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一方面不能夠揮發(fā)其應(yīng)有的效能，另一方面這種不確定性也會影響市場對嬰幼兒托育的投資意愿［12］。建議對當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的短期性和暫時性內(nèi)容進行整合，能夠長期有效的盡可能保持其長期性有效性，進而保障整個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的穩(wěn)定性。與此相對應(yīng)是，托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系還需要根據(jù)社會需求和嬰幼兒托育服務(wù)本身的發(fā)展，建立調(diào)整和發(fā)展的長效制度，以保障托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適宜性，以適應(yīng)托育服務(wù)發(fā)展的切實需求。

此外，托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的建構(gòu)是一個動態(tài)和發(fā)展的過程［13］。尤其在當(dāng)前我國嬰幼兒托育服務(wù)快速發(fā)展的時期，托育服務(wù)發(fā)展中各種新情況、新需求讓發(fā)展什么樣的托育服務(wù)在短時間內(nèi)難以形成比較固定的模式和形式。因此，在嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)中應(yīng)著重于當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的組織實施，在實施過程中對實時評估和監(jiān)測。對于能夠適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范大力的推廣，對于不能夠適應(yīng)當(dāng)前條件下托育服務(wù)發(fā)展要求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范盡快調(diào)整和優(yōu)化，從而推動嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系優(yōu)化和完善。