王佳佳，莫 楠，付 麗

（自然資源部咨詢(xún)研究中心，北京 100035）

隨著改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，特別是大城市擴(kuò)張幅度劇烈，由此，城市邊界過(guò)度擴(kuò)張引發(fā)了諸多問(wèn)題，如環(huán)境污染、交通擁擠等。為科學(xué)解決上述問(wèn)題，原建設(shè)部在2006年《城市規(guī)劃實(shí)施編制辦法》中首次提出“城市開(kāi)發(fā)邊界”的劃定理念，且近年來(lái)隨著國(guó)土空間規(guī)劃編制要求的相繼出臺(tái)，進(jìn)一步明確要求在市級(jí)總體規(guī)劃層面“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”，以保障城市開(kāi)發(fā)的有序發(fā)展。

“綠帶”作為一項(xiàng)相對(duì)成熟的國(guó)土空間用途管制工具，能有效的控制人口增長(zhǎng)和城市擴(kuò)張，因此被廣泛應(yīng)用于城市開(kāi)發(fā)邊界的劃定[1]。其中，倫敦等英國(guó)城市采取綠帶政策來(lái)限制城市空間擴(kuò)張，案例成熟。因此，基于英國(guó)綠帶政策的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，本文通過(guò)梳理英國(guó)綠帶政策現(xiàn)狀，總結(jié)英國(guó)綠帶發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)城市開(kāi)發(fā)邊界的實(shí)施管理提供借鑒。

1 英國(guó)綠帶政策簡(jiǎn)述

“綠帶”一詞是由英文單詞“Green Belt”翻譯而來(lái)，指環(huán)繞城市建成區(qū)或者城鎮(zhèn)建成區(qū)之間的鄉(xiāng)村開(kāi)敞地帶，包括農(nóng)田、林地、小村鎮(zhèn)、國(guó)家公園、公墓及其他開(kāi)敞用地，旨在為居民提供開(kāi)敞空間、戶(hù)外運(yùn)動(dòng)和休閑機(jī)會(huì)、改善居住環(huán)境、保護(hù)野生動(dòng)物、保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益[2]。

作為英國(guó)國(guó)土空間用途管制的重要工具，英國(guó)綠帶是基于城市發(fā)展的可持續(xù)模式逐步建立而成，其保護(hù)了英國(guó)的農(nóng)業(yè)和林業(yè)，在防止城市蔓延和國(guó)土空間管控方面具有重要作用。英國(guó)皇家城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)會(huì)指出，“綠帶”是一種整體性的空間戰(zhàn)略規(guī)劃工具，是英國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系中極其重要的一環(huán)。

1.1 英國(guó)綠帶管理概況

英國(guó)國(guó)家層面的綠帶管理部門(mén)是區(qū)域均衡、住房和社區(qū)事務(wù)部（Department for Levelling Up，Housing & Communities，英國(guó)內(nèi)閣于2021年改組，原為住房、社區(qū)與地方政府部），地方層面一般由負(fù)責(zé)地方規(guī)劃的縣議會(huì)，區(qū)、自治市或市議會(huì)兩級(jí)地方政府管理。縣議會(huì)負(fù)責(zé)整個(gè)縣的規(guī)劃，區(qū)、自治市或市議會(huì)負(fù)責(zé)各自區(qū)的規(guī)劃應(yīng)用。英國(guó)規(guī)劃部門(mén)是審批開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的唯一部門(mén)[3]，負(fù)責(zé)包括綠帶的維護(hù)、更改等任何發(fā)展建設(shè)的規(guī)劃許可。以倫敦為例，大倫敦管理局負(fù)責(zé)倫敦的規(guī)劃，綠帶管理和維護(hù)，以及綠帶內(nèi)的私有土地的補(bǔ)償和創(chuàng)建綠地休閑空間等[4]。此外，為反對(duì)城市擴(kuò)張，協(xié)助城市更新，英國(guó)成立的英格蘭鄉(xiāng)村保護(hù)委員會(huì)參與英國(guó)各地區(qū)的綠帶指定和永久保護(hù)活動(dòng)。

目前，英國(guó)英格蘭綠帶集中在倫敦、曼徹斯特、伯明翰等15個(gè)獨(dú)立的城市周?chē)渲?3.2%是未開(kāi)發(fā)地（其中，農(nóng)業(yè)用地占65.6%，森林、鄉(xiāng)村或水域占18.2%，及其他用地），6.7%的土地進(jìn)行了開(kāi)發(fā)（其中，道路與其他交通有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施大約占3.35%，住宅建筑占0.3%，及其他用地）[5]。英國(guó)區(qū)域均衡、住房和社區(qū)事務(wù)部每年對(duì)綠帶面積進(jìn)行審查，并核算綠帶面積的凈變化。從近20余年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（圖1）看，1997～2004年綠帶面積逐年增加，1997年綠帶面積為1652310 hm2。2004年綠帶面積1678190 hm2，增幅1.57%。2005年，由于英國(guó)國(guó)家森林公園建設(shè)規(guī)劃占用了大量的綠帶土地，導(dǎo)致2006年綠帶面積急劇減少，降低至1631830 hm2。雖2006～2008年間略有回升，但漲幅不大。2008～2021年綠帶面積總體呈現(xiàn)穩(wěn)中有降趨勢(shì)。根據(jù)2021年發(fā)布的《英格蘭地方政府綠帶統(tǒng)計(jì)：2020年至2021年》（Local authority green belt statistics for England: 2020 to 2021）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[6]，截至2021年3月31日，英格蘭綠帶面積估計(jì)為1614000 hm2，占英格蘭土地面積的12.4%（圖2），比2020年減少1750 hm2，較2008年降幅1.56%。從降幅原因看，主要用于住房需求、就業(yè)、教育、戶(hù)外娛樂(lè)等領(lǐng)域[7]。

圖1 1997-2021年英格蘭綠帶土地面積變化趨勢(shì)Fig.1 Trends in greenbelt land area in England, 1997-2021

圖2 英格蘭2020-2021年的綠帶范圍Fig.2 Green belt extent in England, 2020-2021

1.2 英國(guó)綠帶政策法律的發(fā)展

1898年英國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃專(zhuān)家霍華德提出了“田園城市”的設(shè)想，并在《明日的田園城市》中闡述了在城市邊緣設(shè)計(jì)寬度為8 km及以上的環(huán)形綠帶來(lái)限制城市面積、保護(hù)耕地。經(jīng)過(guò)多年的探討，1935年，大倫敦地區(qū)規(guī)劃委員會(huì)提出了綠帶概念為“為公共休憩空間和娛樂(lè)場(chǎng)所提供儲(chǔ)備地區(qū)，建立一條綠帶或開(kāi)放空間圍帶”。1938年，英國(guó)政府頒布《綠帶法（倫敦和附近各郡）》，為收購(gòu)?fù)恋靥峁┝朔梢罁?jù)。1942年《大倫敦區(qū)域規(guī)劃》將倫敦行政周?chē)蓛?nèi)向外分為內(nèi)城環(huán)、近郊環(huán)、綠帶環(huán)和農(nóng)業(yè)環(huán)，其中綠帶環(huán)的寬度為11～16 km。綠帶政策在倫敦實(shí)施后，也被蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭地區(qū)采用。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為綠帶的實(shí)施提供了法律基礎(chǔ)，其允許地方政府管控土地用途的開(kāi)發(fā)變化，同時(shí)建議地方政府將綠帶納入地方發(fā)展規(guī)劃。

同時(shí)，英國(guó)也在不同時(shí)期及時(shí)頒布了區(qū)域性管理政策文件，如1955年，倫敦發(fā)布《綠帶通告》，建議地方規(guī)劃部門(mén)建立綠帶。1988年頒布的《規(guī)劃政策指導(dǎo)說(shuō)明2》成為英格蘭和威爾士綠帶規(guī)劃的重要政策指導(dǎo)依據(jù)。其后，2012年頒布和2018年更新的《國(guó)家規(guī)劃政策框架》提出了13條政策框架，強(qiáng)調(diào)了綠帶的永久開(kāi)放性，防止城市擴(kuò)張蔓延等[8-9]。當(dāng)前，英國(guó)政府于2014年頒布和2018年更新的《規(guī)劃實(shí)踐指南》對(duì)《國(guó)家規(guī)劃政策框架》中的綠帶政策進(jìn)一步詳細(xì)說(shuō)明。

1.3 英國(guó)綠帶劃定與調(diào)整

英國(guó)在綠帶總體面積的劃定與調(diào)整上實(shí)行動(dòng)態(tài)平衡制。雖然在國(guó)家層面上綠帶劃定具有權(quán)威性和永久性，但為了調(diào)整符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃要求的綠帶邊界，允許地方規(guī)劃部門(mén)重新劃定綠帶和更改綠帶邊界。英國(guó)區(qū)域均衡、住房和社區(qū)事務(wù)部中也指出，英國(guó)政府對(duì)綠帶邊界高度重視，綠帶邊界的調(diào)整只能在充足事由的“特殊情況下”才可更改。同時(shí)，在已證明有必要調(diào)整綠帶土地用于發(fā)展的地方，英國(guó)地方政府當(dāng)局應(yīng)制定用于補(bǔ)償和改善剩余綠帶土地環(huán)境質(zhì)量和可及性的政策，例如新的綠色基礎(chǔ)設(shè)施、樹(shù)木種植、改善生物多樣性的棲息地等[10]。

從綠帶劃定依據(jù)上，英國(guó)地方政府通過(guò)《地方規(guī)劃》確定綠帶邊界和制定移民安置政策框架。劃定綠帶邊界考慮的因素有：一是確保與《地方規(guī)劃》戰(zhàn)略相一致，滿(mǎn)足可持續(xù)發(fā)展要求；二是可去除不必要永久開(kāi)放的土地；三是必要時(shí)，在市區(qū)和綠帶之間確定留白的范圍，以滿(mǎn)足遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃預(yù)期的長(zhǎng)期發(fā)展需求；四是明確指出目前沒(méi)有開(kāi)發(fā)的保護(hù)地情況；五是只有綠帶內(nèi)開(kāi)發(fā)規(guī)劃的申請(qǐng)通過(guò)后，政府才可以授權(quán)綠帶內(nèi)的永久保護(hù)地的開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可；六是證明在規(guī)劃期末無(wú)需更改綠帶邊界；七是使用容易用物理特征識(shí)別的方式（如道路，溪流，樹(shù)木帶或林地邊緣）來(lái)明確界定永久的綠帶邊界。

在綠帶調(diào)整方面，英國(guó)政府鼓勵(lì)地方政府使用現(xiàn)有法律來(lái)審查和調(diào)整當(dāng)?shù)鼐G帶。英國(guó)綠帶調(diào)整需要地方規(guī)劃部門(mén)編制《地方規(guī)劃》，地方政府論證綠帶調(diào)整的合理性，調(diào)整內(nèi)容須滿(mǎn)足《國(guó)家規(guī)劃政策框架》規(guī)定中保護(hù)綠帶土地的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。之后，英國(guó)區(qū)域均衡、住房和社區(qū)事務(wù)部通常采用專(zhuān)家咨詢(xún)的方式，討論綠帶調(diào)整的可行性，并對(duì)綠帶調(diào)整的《地方規(guī)劃》進(jìn)行審批。審批考慮的主要因素有：一是開(kāi)發(fā)棕地（棕地，或名已開(kāi)發(fā)用地，指在城市建成區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)，現(xiàn)在或曾經(jīng)建有永久性建筑物的土地，以及固定于地表的附屬基礎(chǔ)設(shè)施，包括用以提煉礦產(chǎn)和處理垃圾的防御性建筑物或土地，是指無(wú)法通過(guò)開(kāi)發(fā)控制程序進(jìn)行土地修復(fù)的土地。）和未充分利用的土地；二是根據(jù)政策優(yōu)化發(fā)展密度，促進(jìn)城鎮(zhèn)和城市中心以及公共交通服務(wù)等；三是與鄰近地區(qū)政府協(xié)商確定跨界發(fā)展。

1.4 綠帶內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理

英國(guó)政府指出，綠帶內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)目標(biāo)要與綠帶開(kāi)放性保持一致，已劃定綠帶內(nèi)允許的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包括：一是礦物提取；二是工程運(yùn)作；三是當(dāng)?shù)乇匾慕煌ɑA(chǔ)設(shè)施；四是與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、戶(hù)外運(yùn)動(dòng)和娛樂(lè)發(fā)展有關(guān)的建設(shè)；五是綠帶中村莊內(nèi)的小規(guī)模開(kāi)發(fā)。綠帶內(nèi)允許建造的新建筑包括：一是農(nóng)業(yè)和林業(yè)建筑；二是適當(dāng)?shù)膽?hù)外運(yùn)動(dòng)設(shè)施；三是開(kāi)放性的戶(hù)外休閑場(chǎng)地；四是墓地；五是綠帶中原有建筑物的更替，一定限制內(nèi)擴(kuò)建或改建；六是滿(mǎn)足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求的村莊填充和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)；七是已開(kāi)發(fā)的土地（棕地）的部分或全部重建[11]。同時(shí)，若確需在已有綠帶內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)或再開(kāi)發(fā)（包括礦產(chǎn)開(kāi)采，垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)，道路或高壓電塔建設(shè)等），英國(guó)政府要求在其他地方提供綠帶置換，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)占補(bǔ)平衡。其中，英國(guó)原住房、社區(qū)與地方政府部發(fā)布的保護(hù)綠帶土地指導(dǎo)意見(jiàn)中將“提供急需的經(jīng)濟(jì)適用房”納入可規(guī)劃申請(qǐng)的建筑工程中，鼓勵(lì)優(yōu)先使用以前開(kāi)發(fā)過(guò)的土地（棕地）。2020年，英國(guó)政府收到的房屋申請(qǐng)達(dá)到了35000套[12]。

1.5 綠帶內(nèi)特定建筑的管理

由于歷史原因，在制定綠帶政策前，英國(guó)允許建設(shè)村莊、工廠(chǎng)、煤礦、發(fā)電廠(chǎng)、自來(lái)水和污水處理廠(chǎng)、軍事機(jī)構(gòu)、民用機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院和教育研究機(jī)構(gòu)等建筑。因此，英國(guó)綠帶劃定實(shí)施后，綠帶中存在各類(lèi)已開(kāi)發(fā)用地。在綠帶內(nèi)原有已開(kāi)發(fā)用地的管理方面，英國(guó)政府規(guī)定可以進(jìn)行一定程度的改善來(lái)增加綠帶開(kāi)放性。對(duì)于已開(kāi)發(fā)用地上的仍在使用的建筑，地方規(guī)劃部門(mén)可以通過(guò)《地方規(guī)劃》來(lái)界定該地點(diǎn)的范圍與邊界，限制邊界范圍；對(duì)于未在使用的已開(kāi)發(fā)用地，若需重建或部分重建，地方規(guī)劃部門(mén)在制定重建政策的前提下，要確保綠帶內(nèi)的已開(kāi)發(fā)用地遵循綠帶目標(biāo)的一致性，包括不超過(guò)現(xiàn)有發(fā)展、不超過(guò)現(xiàn)有建筑物的高度、不大幅擴(kuò)大現(xiàn)有土地的開(kāi)發(fā)比例（所占用的土地面積不得超過(guò)現(xiàn)有建筑物的面積）[13]。

（1）綠帶內(nèi)村莊的管理

英國(guó)政府對(duì)綠帶內(nèi)村莊的管理給出了詳細(xì)的說(shuō)明指導(dǎo)。主要內(nèi)容如下：現(xiàn)有村莊應(yīng)通過(guò)《地方規(guī)劃》進(jìn)行管理。若村莊中不再建設(shè)新建筑物或者建設(shè)不超過(guò)原始建筑的擴(kuò)建、改建或替換，則村莊可存在綠帶內(nèi)。同時(shí)村莊內(nèi)的任何開(kāi)發(fā)均需在《地方規(guī)劃》中詳細(xì)說(shuō)明。若要將村莊清退或部分占用，《地方規(guī)劃》應(yīng)制定相應(yīng)的政策，對(duì)綠帶的邊界進(jìn)行詳細(xì)定義之后，再對(duì)村莊進(jìn)行拆遷，同時(shí)根據(jù)規(guī)劃政策，為村莊清退或部分占用地的當(dāng)?shù)鼐用癜葱枨筇峁┙?jīng)濟(jì)適用房。英國(guó)政府指出，村莊清退或部分占用要符合相關(guān)規(guī)定，要確保任何新建項(xiàng)目不會(huì)對(duì)村莊產(chǎn)生不利影響，要避免引起爭(zhēng)議的村莊清退點(diǎn)。

（2）綠帶內(nèi)名勝古跡的管理

英國(guó)綠帶內(nèi)具有歷史價(jià)值的建筑物應(yīng)優(yōu)先考慮再利用，英國(guó)歷史園林的歷史遺產(chǎn)名錄（The English Heritage register of historic gardens lists）列出了相關(guān)受保護(hù)的建筑物，地方規(guī)劃部門(mén)應(yīng)合理地保留此類(lèi)建筑物。

（3）綠帶廢棄醫(yī)院和高等教育機(jī)構(gòu)的管理

英國(guó)政府指出應(yīng)通過(guò)制定《地方規(guī)劃》重新規(guī)劃利用綠帶內(nèi)廢棄醫(yī)院土地。英國(guó)政府允許綠帶內(nèi)存在高等教育機(jī)構(gòu)（包括中學(xué)、大學(xué)、學(xué)院、研究機(jī)構(gòu)、英國(guó)繼續(xù)教育資助委員會(huì)資助的機(jī)構(gòu)，如繼續(xù)教育學(xué)院、農(nóng)業(yè)和園藝學(xué)院等）。但高等教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)優(yōu)先考慮綠帶之外（無(wú)論在市區(qū)還是其他地方）的土地，若缺少合理的替代場(chǎng)地，再提議擴(kuò)建綠帶內(nèi)或附近的高等教育機(jī)構(gòu)。

2 英國(guó)綠帶政策經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

目前，基于英國(guó)不同行業(yè)人士的觀(guān)點(diǎn)，綠帶劃定與實(shí)施仍然存在爭(zhēng)議，綠帶政策正受到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)和壓力。一些人認(rèn)為綠帶保護(hù)太弱了，不適當(dāng)?shù)陌l(fā)展會(huì)侵占綠帶，一些人認(rèn)為綠帶保護(hù)太強(qiáng)，限制了發(fā)展[14]。如，英格蘭自然委員會(huì)和英格蘭鄉(xiāng)村保護(hù)委員會(huì)發(fā)布的《綠帶：更綠色的未來(lái)》報(bào)告指出綠帶政策在其主要目的上是“高度有效的”，呼吁進(jìn)一步加強(qiáng)綠帶保護(hù)。但經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織與倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)地理學(xué)榮譽(yù)退休教授保羅·切希爾批評(píng)綠帶阻礙了住房建設(shè)[15]。立足英國(guó)多年綠帶發(fā)展實(shí)踐結(jié)果，英國(guó)綠帶政策是國(guó)土空間管理中較為成熟的調(diào)控工具，具備總結(jié)學(xué)習(xí)的重要價(jià)值。具體總結(jié)如下：

2.1 英國(guó)綠帶立法完善，制定目標(biāo)與時(shí)俱進(jìn)

健全的法律法規(guī)體系是綠帶劃定和落實(shí)的強(qiáng)有力依據(jù)。英國(guó)綠帶用法律手段保護(hù)各城市周?chē)牡貐^(qū)的規(guī)劃發(fā)展，限制了城市用地過(guò)度擴(kuò)張。英國(guó)國(guó)家層面綠帶的相關(guān)法規(guī)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《綠帶法》《規(guī)劃與補(bǔ)償法》等，政策層面也在不同時(shí)期及時(shí)頒布了區(qū)域性管理政策文件，如《綠帶通告》《規(guī)劃政策指導(dǎo)說(shuō)明2》《規(guī)劃政策指引：綠帶》《國(guó)家規(guī)劃政策框架》《規(guī)劃實(shí)踐指南》等。

英國(guó)綠帶政策是英國(guó)政府管理城市的重要措施。英國(guó)綠帶政策最初的設(shè)想可以追溯到16世紀(jì)，主要目的是為了阻止瘟疫傳染病的蔓延，從大倫敦地區(qū)規(guī)劃委員會(huì)在1935年首次提出綠帶劃定建議并開(kāi)始實(shí)施后，經(jīng)過(guò)120多年的發(fā)展，英國(guó)綠帶劃定目標(biāo)雖然均圍繞阻止城市的無(wú)限制蔓延，但也與時(shí)俱進(jìn)經(jīng)歷了多次調(diào)整修改。目前，根據(jù)2018年《國(guó)家規(guī)劃政策框架》的規(guī)定，劃定綠帶目標(biāo)為：一是阻止大型建筑區(qū)域的無(wú)限制蔓延；二是防止鄰近的城鎮(zhèn)合并；三是協(xié)助保護(hù)農(nóng)村不受侵害；四是保護(hù)歷史名鎮(zhèn)的環(huán)境和特色；五是通過(guò)鼓勵(lì)廢棄和其他城市土地的回收利用來(lái)協(xié)助城市更新。

由此可見(jiàn)，英國(guó)綠帶的創(chuàng)立和發(fā)展迎合了英國(guó)各階段發(fā)展的需要，英國(guó)綠帶發(fā)展與英國(guó)國(guó)家發(fā)展具有同步性和一致性，保障了綠帶發(fā)展的規(guī)劃意義，也體現(xiàn)出了綠帶發(fā)展的必要性。英國(guó)綠帶發(fā)展的與時(shí)俱進(jìn)，為國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展提供了科學(xué)決策。

2.2 英國(guó)綠帶管理靈活，涵蓋土地類(lèi)型多元化

英國(guó)綠帶邊界的調(diào)整受法律和政策的管控，既有強(qiáng)制性，同時(shí)又與地區(qū)的發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，又有其區(qū)域靈活性，保障了綠帶管理的科學(xué)性。英國(guó)政府指出，在一定程度上綠帶劃定具有權(quán)威性和永久性，但為了符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃要求，地方規(guī)劃部門(mén)也可以重新劃定綠帶或更改綠帶邊界。政府高度重視綠帶，但也可以在充分證明合理的情況下進(jìn)行更改，體現(xiàn)了管理的靈活性。英國(guó)政府為了規(guī)范綠帶內(nèi)用地，對(duì)綠帶內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)的控制，對(duì)大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)或再開(kāi)發(fā)要求在其他地方進(jìn)行土地置換，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)占補(bǔ)平衡；對(duì)綠帶內(nèi)的村莊、名勝古跡、教育機(jī)構(gòu)等建筑進(jìn)行了詳細(xì)的用途管理。

英國(guó)綠帶土地中涵蓋類(lèi)型多元化，其包含了礦物和垃圾填埋場(chǎng)、住宅、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等國(guó)土類(lèi)型，包含了村莊、工廠(chǎng)、醫(yī)院和教育研究機(jī)構(gòu)等已開(kāi)發(fā)土地。同時(shí)，英國(guó)綠帶也與其他區(qū)域有一定的重疊，如與英國(guó)具有特殊科學(xué)意義站點(diǎn)（SSSI）、國(guó)家公園、杰出自然美景區(qū)（AONB）重疊的土地面積約占英國(guó)國(guó)土的40%（530萬(wàn)hm2）。同時(shí)，英國(guó)政府高度重視并鼓勵(lì)綠帶內(nèi)棕地的再利用。若綠帶中的土地被占用，英國(guó)政府要求當(dāng)?shù)卣畬?duì)剩余綠帶土地的環(huán)境質(zhì)量或可達(dá)性進(jìn)行補(bǔ)償性改善來(lái)抵消這種影響。

2.3 英國(guó)綠帶生態(tài)融合，提升城市生態(tài)環(huán)保能力

建立綠帶的初衷是合理規(guī)劃，防止城市的無(wú)序蔓延。綠帶覆蓋了英國(guó)近12.4%的土地，為居民提供新鮮空氣，幫助緩解和適應(yīng)氣候變化，改善環(huán)境。綠帶在優(yōu)化過(guò)程中，英國(guó)政府根據(jù)綠帶在城市和鄉(xiāng)村之間的連通性，引入了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)內(nèi)容，建設(shè)更多的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，在平衡各綠帶管理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，使綠帶提供的更多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，加強(qiáng)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在綠帶管理中的重要作用。

3 對(duì)我國(guó)城市開(kāi)發(fā)邊界劃定的建議

結(jié)合英國(guó)綠帶的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)城市開(kāi)發(fā)邊界管控提出如下建議。

3.1 制定城市開(kāi)發(fā)邊界劃定實(shí)施的相關(guān)立法與政策方針，從城市自身的發(fā)展階段出發(fā)，建立并適時(shí)調(diào)整劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的合理目標(biāo)。

城市開(kāi)發(fā)邊界不僅是城區(qū)的隔離帶和休閑用地，還應(yīng)是實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)合理化的基本要素之一[16]。目前，我國(guó)城市開(kāi)發(fā)邊界的管控尚未出臺(tái)獨(dú)立的政策文件，其劃定的具體要求主要體現(xiàn)在生態(tài)文明建設(shè)、土地利用、規(guī)劃編制相關(guān)政策文件中。因此，我國(guó)城市開(kāi)發(fā)邊界的管控需要根據(jù)城市自身的發(fā)展階段，設(shè)定城市開(kāi)發(fā)邊界劃定的主要福祉目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)完成情況實(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)整。在城市開(kāi)發(fā)邊界劃定實(shí)施階段要探索建立自上而下的政策方案，和自下而上的管控建議反饋機(jī)制；既需要有國(guó)家層面的相關(guān)政策法規(guī)，又需要有區(qū)域性配套政策；在制定相關(guān)綱領(lǐng)性指導(dǎo)政策的同時(shí)，適時(shí)出臺(tái)詳細(xì)的配套政策實(shí)施細(xì)則，形成完整、可操作的管控制度，促進(jìn)城市開(kāi)發(fā)邊界的管控的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。

3.2 注重城市開(kāi)發(fā)邊界的強(qiáng)制性和靈活性，探索在剛性管控下的彈性操作空間。

在我國(guó)城市開(kāi)發(fā)邊界管控中，應(yīng)探索協(xié)調(diào)好剛性和彈性之間的關(guān)系，邊界的調(diào)整應(yīng)受相關(guān)政策的管控，同時(shí)要與地區(qū)的發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，來(lái)保障邊界管理的科學(xué)性。比如，可借鑒英國(guó)，在城市開(kāi)發(fā)邊界周?chē)鷦澏ㄒ欢▽挾鹊摹伴_(kāi)敞環(huán)帶”，對(duì)劃定的“開(kāi)敞環(huán)帶”進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立健康、可持續(xù)的管控方法。如，“開(kāi)敞環(huán)帶”可包含永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等空間，采取因地制宜，特殊情況特殊管理的管控策略，建立“開(kāi)敞地帶”開(kāi)發(fā)建設(shè)的準(zhǔn)入清單與負(fù)面清單，通過(guò)占補(bǔ)平衡等措施有機(jī)更新城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)與邊界外的土地類(lèi)型，使城市開(kāi)發(fā)邊界的管控既有強(qiáng)制性，又有靈活性。

3.3 注重城市開(kāi)發(fā)邊界劃定的生態(tài)屬性，節(jié)約集約土地，提高土地利用率。

當(dāng)前社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境的惡化，如氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化等，在“3060”雙碳目標(biāo)背景下，我國(guó)的城市開(kāi)發(fā)邊界與生態(tài)的結(jié)合尤為重要。我國(guó)的城市開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)更加注重其生態(tài)價(jià)值，應(yīng)具有環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)、教育、農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)以及休閑娛樂(lè)等多種功能，應(yīng)具有抑制城市無(wú)序擴(kuò)張、保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提供休閑娛樂(lè)場(chǎng)地等多重目標(biāo)。因此，要更加綜合考慮綠色空間的規(guī)劃建設(shè)，通過(guò)完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施使之形成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和綠色休閑網(wǎng)絡(luò)顯著提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。同時(shí)，應(yīng)注重節(jié)約集約利用土地，合理規(guī)劃利用城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外自然資源，充分利用低效閑置等存量用地，注重廢棄土地使用，優(yōu)化國(guó)土空間布局，為城市發(fā)展預(yù)留空間。