屠越棟

（1. 上海市地礦工程勘察（集團）有限公司，上海 200072；2. 上海亞新城市建設(shè)有限公司，上海 200436）

黨的十八屆三中全會以來，我國全面啟動了以征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度“三項改革”[1]。在農(nóng)村土地制度“三項改革”中，征地制度改革是關(guān)鍵[2]，而征地制度改革的關(guān)鍵點又集中在縮小政府征地范圍上[3-4]?？s小征地范圍的核心目標(biāo)是要盡可能規(guī)避既往征地模式所帶來的負面效應(yīng)[5]。

2020年1月1日開始實施的新《土地管理法》第45條提出了“成片開發(fā)”的概念，規(guī)定六類情形可以征地，前四項為軍事外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷及保障性安居工程，第五項為成片開發(fā)，第六項為法律規(guī)定的其他情形。同時規(guī)定成片開發(fā)的具體標(biāo)準(zhǔn)由自然資源部制定。2020年11月，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（下稱《標(biāo)準(zhǔn)》），對“成片開發(fā)”定義、方案編制內(nèi)容及批準(zhǔn)程序等進行了規(guī)定，指導(dǎo)地方操作。

上海也根據(jù)實際情況出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見和技術(shù)指南。但成片開發(fā)方案編制過程中仍面臨諸多問題，而其中的核心問題聚焦于范圍劃定。本文從上海成片開發(fā)規(guī)范、成片開發(fā)范圍劃定主要問題、范圍劃定問題的實踐案例分析、成片開發(fā)范圍劃定問題的原因剖析、完善土地征收成片開發(fā)方案規(guī)劃范圍編制的建議等方面，對成片開發(fā)方案編制與審批提出建議，以更好地銜接國土空間規(guī)劃體系。

1 上海成片開發(fā)規(guī)范概述

2021年7月30日，上海市規(guī)劃和自然資源局結(jié)合本市實際，形成了《本市落實土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的若干意見（試行）》（滬規(guī)劃資源規(guī)[2021]5號，下稱《意見》）及《土地征收成片開發(fā)方案編制技術(shù)指南》（滬規(guī)劃資源施[2021]285號），規(guī)定尚未批準(zhǔn)征地的項目，應(yīng)當(dāng)按照本意見完成土地征收成片開發(fā)方案批準(zhǔn)后，再行批準(zhǔn)征地。

明確成片開發(fā)是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由區(qū)政府（特定區(qū)域管委會）組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動。具體規(guī)定包括：

（1）開發(fā)方案編制。區(qū)政府（特定區(qū)域管委會）依據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，組織編制土地征收成片開發(fā)方案，納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

（2）開發(fā)方案主要內(nèi)容。成片開發(fā)的位置、面積、范圍和基礎(chǔ)設(shè)施條件等基本情況；必要性、主要用途和實現(xiàn)的功能；擬安排的建設(shè)項目、開發(fā)時序和年度實施計劃；成片開發(fā)范圍內(nèi)公益性用地比例一般不低于40%，產(chǎn)業(yè)基地一般不低于15%，產(chǎn)業(yè)社區(qū)一般不低于25%。國家和本市重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項目需要征收集體土地，以及征收剩余零星集體土地的，不受比例限制；土地利用效益以及經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益評估。

（3）開發(fā)方案需廣泛征求意見。充分聽取社會各界意見；充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意見，并需經(jīng)三分之二以上成員同意。

（4）開發(fā)方案論證批準(zhǔn)。根據(jù)市政府要求，區(qū)政府（特定區(qū)域管委會）承擔(dān)土地征收成片開發(fā)方案的論證和審批工作。

（5）不得批準(zhǔn)成片開發(fā)方案的四種情形。涉及占用永久基本農(nóng)田的；未完成本市年度下達的批而未供土地處置目標(biāo)任務(wù)或者未達到閑置土地處置目標(biāo)要求的；各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)納入全生命周期管理的新供產(chǎn)業(yè)用地投產(chǎn)履約率低于要求的；已批準(zhǔn)實施的土地征收成片開發(fā)，連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實施計劃的。

結(jié)合《標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布以來在上海范圍內(nèi)進行的部分成片開發(fā)方案編制實踐經(jīng)驗，筆者認為范圍劃定是成片開發(fā)方案編制的核心問題。受諸多因素影響，導(dǎo)致結(jié)果一定程度悖離成片開發(fā)初衷。

2 成片開發(fā)范圍劃定影響因素

《意見》中規(guī)定，土地征收成片開發(fā)的范圍，應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，符合自然資源部和本市關(guān)于成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)要求，依據(jù)單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃等，結(jié)合近期建設(shè)計劃確定，也可以包含國有土地。

在具體編制方案過程中，范圍劃定主要考慮以下幾個方面因素：

（1）近期擬安排項目，即近期城市建設(shè)或者土地出讓需要，擬報批用地中涉及集體土地征收的地塊。

（2）避讓限制性條件，不能涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線等限制開發(fā)的因素。

（3）位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的集中建設(shè)區(qū)內(nèi)。

（4）滿足公益用地比例要求。《意見》規(guī)定，成片開發(fā)方案中要明確依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例。該比例一般不低于40%，產(chǎn)業(yè)基地一般不低于15%，產(chǎn)業(yè)社區(qū)一般不低于25%。因此規(guī)劃的公益性用地比例成為范圍劃定的關(guān)鍵。

（5）形狀規(guī)整。成片開發(fā)范圍盡量規(guī)整，以便于周邊其他地塊后續(xù)編制成片開發(fā)時劃定范圍。

3 成片開發(fā)范圍劃定主要問題

成片開發(fā)范圍劃定主要存在范圍形狀、規(guī)劃銜接、實施時序3個方面的問題。范圍形狀指成片開發(fā)范圍線的形狀，規(guī)劃銜接指成片開發(fā)與法定規(guī)劃的銜接，實施時序指成片開發(fā)實施計劃。

3.1 范圍形狀——范圍不規(guī)整

成片開發(fā)的范圍應(yīng)充分協(xié)調(diào)片區(qū)內(nèi)規(guī)劃組合與建設(shè)時序的關(guān)系，銜接公益性配套設(shè)施服務(wù)半徑，形成范圍相對規(guī)整、功能相對完整的開發(fā)片區(qū)[6]。在公益性比例難以滿足要求的情況下，實踐中常將道路用地、綠地、水域等劃入成片開發(fā)范圍。部分成片開發(fā)范圍出現(xiàn)魚骨形、啞鈴形、長條形等形狀，但不規(guī)整的成片開發(fā)范圍容易對其相鄰的其他地塊后續(xù)編制成片開發(fā)方案編制造成影響。

3.2 規(guī)劃銜接——與國土空間規(guī)劃體系銜接不足

與國土空間規(guī)劃體系銜接的問題主要體現(xiàn)在以下方面

（1）控制性詳細規(guī)劃不滿足成片開發(fā)方案公益性用地比例要求問題。在公益性用地比例剛性要求下，只能修改規(guī)劃，如為滿足公益性用地比例要求在產(chǎn)業(yè)園區(qū)旁增加大面積公園綠地等。

（2）成片開發(fā)近期實施與規(guī)劃遠期控制銜接問題。例如，受拆遷難度限制，切割一些地塊，成片開發(fā)只劃入規(guī)劃地塊的局部，導(dǎo)致留下邊角地，與成片開發(fā)解決邊角地和插花地的初衷相矛盾。

3.3 實施時序——需求導(dǎo)向明顯

實踐中傾向于將目標(biāo)用地安排近期實施，城鎮(zhèn)道路用地、公園綠地、防護綠地、河流水面等配套用地（公益性用地）則時序靠后。這種需求導(dǎo)向做法，不利于配套設(shè)施的同步建設(shè)。

4 范圍劃定的實踐案例分析

筆者結(jié)合上海市松江區(qū)兩個實際案例，闡述在編制成片開發(fā)方案中遇到的劃定成片開發(fā)范圍的難點與解決的方法。通過實踐案例的總結(jié)提升，為成片開發(fā)范圍劃定優(yōu)化提供建議。

4.1 某高科技園區(qū)單元成片開發(fā)的范圍劃定問題

（1）基本情況

本方案成片開發(fā)片區(qū)位于上海市松江區(qū)某鎮(zhèn)高科技園區(qū)。本次成片開發(fā)區(qū)域首批擬實施的地塊2個，10-05號地塊已完成征收審批，15-13號地塊預(yù)計2025年完成土地征收工作。

（2）確定成片開發(fā)范圍

成片開發(fā)范圍要求將擬開發(fā)的10-05號地塊、15-13地塊納入成片開發(fā)范圍，同時公益用地比例大于40%，區(qū)域相連成片。

根據(jù)以上需求，確定成片開發(fā)范圍如圖1(a)，公益性用地比例63.61%，滿足公益用地比例大于40%的要求，符合《意見》的規(guī)定。

但本方案范圍內(nèi)的公益用地是現(xiàn)狀道路和兩側(cè)綠化帶，雖然嚴格滿足公益用地比例要求，但沒有新建的公益設(shè)施。另外，成片開發(fā)范圍的形狀不規(guī)整，按照成片開發(fā)范圍不應(yīng)重疊的原則，以后淶坊路路兩側(cè)其他地塊編制成片開發(fā)方案，范圍都不能跨越淶坊路，會一定程度增加淶坊路兩側(cè)地塊后續(xù)編制成片開發(fā)的難度。

4.2 某產(chǎn)業(yè)社區(qū)土地成片征收開發(fā)方案的范圍劃定問題

（1）基本情況

本方案成片開發(fā)片區(qū)位于上海市松江區(qū)某鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)社區(qū)。本次成片開發(fā)方案區(qū)域內(nèi)近期擬實施的項目1個，占用3個地塊，為01-02、01-03、03-05號地塊，計劃2023年底前完成征收審批。

（2）確定成片開發(fā)范圍

成片開發(fā)范圍要求將近期擬開發(fā)的01-02、01-03、03-05地塊劃入開發(fā)范圍，同時公益用地比例大于25%，區(qū)域相連成片。

根據(jù)以上需求，確定成片開發(fā)范圍如圖1(b)，公益用地比例25.28%，滿足產(chǎn)業(yè)社區(qū)公益性用地比例大于25%的要求，符合《意見》的規(guī)定。

本方案成片開發(fā)范圍公益用地比例符合要求，但形狀不規(guī)整。本方案范圍將產(chǎn)業(yè)社區(qū)范圍內(nèi)能夠納入的道路、水、綠地都已納入，且將已出讓的01-01、02-01、03-01都排除在外的前提下，勉強滿足25%以上的公益用地比例。如果01-01、02-01、03-01都還沒有征地，那么在產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)滿足25%以上公益用地比例沒有可能，只有把周邊用地劃進成片開發(fā)范圍或者調(diào)整控規(guī)兩條路徑。編制鎮(zhèn)總體規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)社區(qū)控規(guī)的時候，還沒有成片開發(fā)的相關(guān)規(guī)定。但在成片開發(fā)規(guī)定出來后，特別是公益用地比例剛性規(guī)定的背景下，可能會將規(guī)劃推倒重來。

圖1 成片開發(fā)范圍內(nèi)用地規(guī)劃圖Fig.1 Land planning map within the regional development scope

5 成片開發(fā)范圍劃定問題的原因剖析

5.1 公共利益評價標(biāo)準(zhǔn)過于單一

成片開發(fā)范圍形狀不規(guī)整的根本原因是公共利益評價標(biāo)準(zhǔn)過于單一，即依靠“公益性用地比例”這一指標(biāo)進行管控。由于公共利益不僅是一個實體概念，還是一個程序概念，成片開發(fā)征收標(biāo)準(zhǔn)之制定應(yīng)當(dāng)秉持系統(tǒng)思維，既需要從實體標(biāo)準(zhǔn)入手，明確其基本構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，還需要從程序機制著手，建立兼具控權(quán)功能與維權(quán)功能的動態(tài)規(guī)制機制[7]。公共利益標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃編制情況、周邊用地開發(fā)等統(tǒng)籌考慮，發(fā)揮專家論證及公眾參與的作用，而非簡單地依靠數(shù)據(jù)指標(biāo)來界定和管控。

同時，公益性用地概念界定不清，雖然土地利用規(guī)劃用途按自然資源部發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發(fā)[2020]51號）執(zhí)行，但關(guān)于公益性用地的分類仍存在較大分歧。相關(guān)部門在編制土地征收成片開發(fā)方案時，無法確定河道水面、居住用地中的公共服務(wù)用地、工業(yè)用地中的交通設(shè)施用地等是否可以被納入公益性用地范疇[8]。

5.2 國土空間規(guī)劃與成片開發(fā)要求存在時間差

由于大部分地區(qū)的規(guī)劃，是在成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)出來之前制定的，成片開發(fā)范圍劃定存在與規(guī)劃編制脫節(jié)的現(xiàn)象。針對這種情況，是按照成片開發(fā)的要求，重新修編規(guī)劃，還是完善成片開發(fā)的相關(guān)規(guī)定?？紤]到特殊情況下需要預(yù)留一定的彈性空間，值得在后續(xù)相關(guān)規(guī)范完善時深入思考。

5.3 成片開發(fā)編制標(biāo)準(zhǔn)和審批程序有待完善

一是成片開發(fā)方案批復(fù)后方案調(diào)整具體程序要求不明。詳細規(guī)劃在實施過程中常面臨規(guī)劃調(diào)整問題，相應(yīng)成片開發(fā)方案如何進行銜接，后續(xù)方案調(diào)整前提及程序缺乏相應(yīng)指南或政策支撐，一定程度上也影響范圍劃定與時序安排。

二是成片開發(fā)方案審批程序不合理?？睖y定界、方案征詢意見等程序都與范圍密切相關(guān)，若成片開發(fā)范圍在專家論證等環(huán)節(jié)被要求修改，則前置程序需返工，耗費大量人力成本（圖2）。

圖2 上海成片開發(fā)編制報批程序Fig.2 Shanghai regional development approval procedures

6 完善土地征收成片開發(fā)方案規(guī)劃范圍編制的建議

6.1 完善成片開發(fā)制度設(shè)計，預(yù)留一定彈性

成片開發(fā)的根本出發(fā)點是“為了公共利益的需要”。目前，公共利益主要依靠公益性用地比例這一要求來約束。

逐步縮小土地征收范圍是我國土地征收制度發(fā)展的必然趨勢。從世界范圍土地征收制度發(fā)展演變看，基本呈現(xiàn)出征收的公共利益條件認定越來越嚴的趨勢，而且越是發(fā)達國家和地區(qū)，征收的公共利益認定越嚴。我國《土地管理法》之所以將成片開發(fā)也有條件的納入公共利益范圍，也是基于對我國當(dāng)前及未來一段時期發(fā)展所處階段科學(xué)研判的結(jié)果。事實上，將成片開發(fā)納入征收公共利益類型是《土地管理法》修正過程中爭議比較大的一個問題。畢竟成片開發(fā)中不可避免會涉及經(jīng)營性用地。從比較法上觀察，能夠促進經(jīng)濟落后或就業(yè)困難地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展或增加就業(yè)機會也有可能被認定為公共利益，只不過這種認定在實質(zhì)上或程序上有嚴格限制。我國《土地管理法》修正時，在“縮小征地范圍”的原則下將土地成片開發(fā)也作為一種公共利益類型，伴隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和權(quán)利保護要求的進一步提高，土地征收范圍越來越限縮、成片開發(fā)越來越受限是必然趨勢。

從嚴是有效平衡公共利益與私人利益的需要。征收是通過國家權(quán)力強制限制私人權(quán)利，從而實現(xiàn)公共利益目的。征收權(quán)力運用越多，對私人權(quán)益的限制越多，同時對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的空間壓縮越大。在《土地管理法》明確允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下，從嚴限制土地征收成片開發(fā)，是保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市順利開展，進而實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民土地權(quán)益的需要。

“成片開發(fā)”帶來的綜合社會經(jīng)濟效應(yīng)是衡量其公益性的重要依據(jù)[9]?？v觀理論界現(xiàn)有研究，多從限縮公共利益范疇或限定成片開發(fā)征收實體標(biāo)準(zhǔn)的路徑來解決成片開發(fā)的公益性困境[10]。建議設(shè)置更具彈性的標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)管控，多元化評判“成片”標(biāo)準(zhǔn)。

此外，明確方案獲批后調(diào)整程序等管理規(guī)定，也有助于成片開發(fā)工作開展。比如在成片開發(fā)方案報批后、建設(shè)項目實施前，其所依據(jù)的控制性詳細規(guī)劃發(fā)生了調(diào)整、變更，而變更后的成片開發(fā)范圍內(nèi)的土地用途發(fā)生了較大變化，乃至出現(xiàn)調(diào)整后的公益性用地比例低于40%的情況[11]。這種類似問題怎么解決，目前還沒有相關(guān)文件給出明確意見[12]。考慮到成片開發(fā)方案與實施過程中的差異，建議盡快出臺方案調(diào)整程序和規(guī)則，體現(xiàn)規(guī)劃的剛性與彈性，保障規(guī)劃實施的可操作性，使土地使用效益最大化[13]。

6.2 優(yōu)化審批流程，強化程序管控

上述多元指標(biāo)評價體系可以與分級審批制度相結(jié)合。建議可以采用分級審批制度，如符合某些規(guī)定指標(biāo)要求的可以適當(dāng)下放審批職能。此外，建議強化專家論證和部門征求意見程序，通過多方參與保障成片開發(fā)符合公共利益。涉及成片開發(fā)范圍的規(guī)劃編制屬于需向社會公眾征詢解決方案的重大問題，有必要參照國務(wù)院2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第9條的規(guī)定，明確在涉及成片開發(fā)的土地利用總體規(guī)劃或國土空間規(guī)劃等的制定中廣泛征求公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證、社會評議[14]。

成片開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，并經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。這是成片開發(fā)的程序性要求，同時也是底線要求，即未經(jīng)集體經(jīng)濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請成片開發(fā)。成片開發(fā)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在集體經(jīng)營性用地方面有交集，成片開發(fā)的對象限于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，而可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不以城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地為限。但成片開發(fā)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的影響不小。一方面，成片開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地可能涵蓋集體經(jīng)營地性建設(shè)用地，從而壓縮可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。另一方面，即使對城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地來說，在短期內(nèi)建設(shè)用地需求特定的情況下，成片開發(fā)范圍的擴大必然導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求的降低。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等入市行為也需要經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，因此，規(guī)定成片開發(fā)需要經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，事實上意味著集體經(jīng)濟組織成員在包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)在內(nèi)的成片開發(fā)與純粹的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之間進行權(quán)衡選擇，這在一定程度上也有利于制約政府濫用成片開發(fā)權(quán)力。

在專家委員會制度建設(shè)方面突出以下幾點，以增強程序的正當(dāng)性：一是專家委員會的構(gòu)成方面突出廣泛性?！稑?biāo)準(zhǔn)》要求組織由人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會，這就意味著專家人數(shù)不宜過少，至少保證每一個方面都有一名代表。二是專家構(gòu)成上要突出中立性、專業(yè)性。如韓國的土地征收委員會中，要求非公務(wù)員身份的委托委員過半數(shù)，且由具有豐富的公用征收經(jīng)驗、學(xué)有專長的專家學(xué)者組成，任期為2年。而且，法律規(guī)定了征收委員會委員獨立行使權(quán)力的保障機制。另外，為了確保專家的中立性，建議省外專家應(yīng)超過一半。三是專家論證時應(yīng)確保專家的中立性，與某成片開發(fā)方案有利害關(guān)系的專家應(yīng)主動回避或建議回避。