孫泓洋

（貴州省貴陽公路管理局花溪公路管理段,貴州 貴陽 550025）

0 引言

對國省道國土空間進行有效規(guī)劃，要求全面考慮空間復(fù)雜性，保證國省道發(fā)揮交通功能的前提下不會對其他方面造成干擾[1]。在生態(tài)文明上升為國家戰(zhàn)略的背景下，對交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃提出了更高的要求，規(guī)劃應(yīng)該與環(huán)境端相適應(yīng)，守好生態(tài)底線，推動國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型[2]。該文針對普通國省道國土空間控制規(guī)劃，結(jié)合新時期空間治理要求，提出科學(xué)高效的策略。

1 空間治理

1.1 空間治理內(nèi)涵與理解

空間治理是一種社會管理觀念，需要多方協(xié)調(diào)合作，綜合考慮全局利益，平衡效率與公平之間的關(guān)系，衡量綜合效益，保證社會管理水平。

空間治理并不能簡單理解為生態(tài)環(huán)境治理，其存在目的是解決區(qū)域經(jīng)濟與生態(tài)保護兩者之間的矛盾，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)文明的過程中，我國已經(jīng)意識到治理空間的重要性，將提升國土空間利用率作為治理空間的重要指標，引入新型技術(shù)手段，提升治理水平[3]。

1.2 空間治理對交通基礎(chǔ)設(shè)施的要求

在不同的環(huán)境中，交通基礎(chǔ)設(shè)施特點各不相同。城鎮(zhèn)之中，交通空間管理需要注重與生態(tài)保護格局相互協(xié)調(diào)，注重保護農(nóng)田，減少占用生態(tài)空間，節(jié)約生態(tài)成本，盡可能避免耕地浪費、破壞景觀。

為了簡化國土空間規(guī)劃難度，提出將各種規(guī)劃因素都展示在“一張圖”的解決思路。分析之前存在的問題可發(fā)現(xiàn)，治理交通設(shè)施規(guī)劃的重點在于如何解決普通國省道線型設(shè)施問題。交通設(shè)施功能齊全，能夠為社會提供更高品質(zhì)的服務(wù)。但是考慮資金受限，不可能無限度擴張交通設(shè)施建設(shè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃必須轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)空間治理目標。新時期基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃轉(zhuǎn)型涉及的多個方面如圖1 所示。

圖1 新時期基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃轉(zhuǎn)型

1.3 相關(guān)研究總結(jié)

之前國土空間規(guī)劃中的規(guī)定數(shù)量很多，實施困難。而且規(guī)定一直在不斷改變，需要簡化，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。隨著時代發(fā)展趨勢，交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方向一直在改變，需要不斷進行轉(zhuǎn)型。相關(guān)研究學(xué)者對傳統(tǒng)“五級三類”和“四梁八柱”國土空間規(guī)劃體系思考，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)不足，對相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)思路、體系構(gòu)架及執(zhí)行流程都提出了修改建議，并且已經(jīng)付諸實踐活動中，取得良好結(jié)果[4]。但是，整體的道路規(guī)劃還應(yīng)該滿足功能需求，顧全空間協(xié)調(diào)要求，提升道路服務(wù)品質(zhì)。目前關(guān)于這些方面研究文獻較少。

2 傳統(tǒng)公路規(guī)劃存在的不足

2.1 功能定位不準確，執(zhí)行標準不同

普通國省級公路承擔著區(qū)域經(jīng)濟運輸物流的主要職責，健全的公路建設(shè)能夠推動經(jīng)濟更快更好地發(fā)展。過去經(jīng)濟效益較差，物質(zhì)匱乏，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，衡量當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要指標便是國省道建設(shè)規(guī)模大小。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的節(jié)約時間的交通方式出現(xiàn)，人們可以選擇高鐵、航空等方式出行、運輸，原有的普通國省級道路在交通中的主導(dǎo)地位受到了挑戰(zhàn)，陳舊的規(guī)模指標已經(jīng)不能滿足發(fā)展需求[4]。主要的原因在于：一方面是物流運輸可以選擇高鐵、航空方式，大大節(jié)約了時間，提高了運輸?shù)臅r效性，壓縮了使用普通國省道的使用空間，普通國省公路建設(shè)帶來的邊際效益逐年降低；另一方面是受到陳舊公路規(guī)劃思路的限制，傳統(tǒng)的公路規(guī)劃主要滿足城鎮(zhèn)連接需求，更加重視道路通過城鎮(zhèn)數(shù)量的增加，而忽略了道路的服務(wù)性。這樣會導(dǎo)致規(guī)劃的公路無法與周圍的產(chǎn)業(yè)建立有機聯(lián)系，不會主動避讓，造成大量空間資源浪費的情況。

2.2 側(cè)重道路規(guī)模擴張性，忽略空間協(xié)調(diào)性

從政府事權(quán)角度來看，普通國省道建設(shè)的思路是由上而下，對于實施項目的地方政府而言，保證項目的建設(shè)完整性是首要目的。政府部門不遺余力爭取項目，給予更多的資金支持，忽視當?shù)鼐用竦那猩砝?，占用耕地，忽視生態(tài)污染危害。這種基礎(chǔ)建設(shè)的特點是“以擴張為目的”，很多地方政府也特別重視基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模，忽視服務(wù)性。而普通國省道牽扯方面很多，協(xié)調(diào)工作量巨大。經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，有足夠的資金進行保護性建設(shè)，保證了生態(tài)效益，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間協(xié)調(diào)的動力更強；而經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地方，則重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的完成，建設(shè)高效的運輸路徑，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但是輕視生態(tài)效益，只是按照傳統(tǒng)思路進行規(guī)劃，沒有主動協(xié)調(diào)多方的意識，無法綜合衡量社會效益。

2.3 評價體系不健全，管控界限不清晰

傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃執(zhí)行難度大，由多個專項部門協(xié)調(diào)推行。每個部門只負責自己的部分，并沒有統(tǒng)一標準，管控要求也不盡相同?；A(chǔ)設(shè)施是支撐發(fā)展的基礎(chǔ)，項目的建設(shè)彈性很大，并不會嚴格按照空間管制提出的各項要求建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施。在嚴令禁止建設(shè)的區(qū)域，可以考慮使用技術(shù)論證的方法調(diào)整設(shè)施位置，配備合適的保護措施，實現(xiàn)規(guī)劃目的[5]。但是技術(shù)論證只是驗證設(shè)備穿越場地的可行性，并不能準確評估實施后期效果。當前，每個政府不能準確評估自身資源的占用率和利用率。政府也在努力探討既保證經(jīng)濟發(fā)展又保護生態(tài)質(zhì)量的有效方案。但是實施過程中并沒有完全劃分“三區(qū)三線”，不能具體落實管控細節(jié)要求。每個環(huán)節(jié)的落實必須依靠多個部門的協(xié)調(diào)配合。當然，線性交通設(shè)施的布局存在局限性，并不能在規(guī)劃初期就考慮到施工階段的每個細節(jié)，無法確定哪一種管控形式更合適，需要綜合考慮當?shù)丨h(huán)境，從剛性空間管控與彈性通道預(yù)留兩個形式中選擇更合適的方式。

2.4 規(guī)劃、建設(shè)、管理環(huán)節(jié)復(fù)雜，空間管控傳導(dǎo)易“失真”

普通國省道的規(guī)劃建設(shè)是一項需要多個部門協(xié)調(diào)合作的復(fù)雜工作，涉及每級政府層面，上達國家下達鄉(xiāng)村，每個環(huán)節(jié)的推進都會涉及不同的利益訴求，需要進行動態(tài)調(diào)整。在規(guī)劃階段就需要考慮資金調(diào)用的問題，選擇使用什么工程技術(shù)。在建設(shè)階段要求合理調(diào)動資金，考慮如何解決征地拆遷的問題。所遵循的技術(shù)指標一直在不斷調(diào)整。從項目規(guī)劃到運營階段，項目管理部門需要與多個政府部門進行交涉，了解相關(guān)政策法規(guī)。但是每個部門的空間管控標準并不一致，無法統(tǒng)一，且規(guī)劃建設(shè)項目時間跨度長，很容易導(dǎo)致最終確定的運營結(jié)果與最初的規(guī)劃“失真”。

3 道路國土空間控制規(guī)劃策略

3.1 公路體系構(gòu)建適應(yīng)階段發(fā)展

由傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃直接轉(zhuǎn)為新時期國土空間規(guī)劃難度大，需要一個公路體系構(gòu)建適應(yīng)階段進行過度，降低轉(zhuǎn)變難度。這個適應(yīng)階段必須與“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系相適應(yīng)。普通國省道體系是由不同層級政府由上到下負責建設(shè)的。省級層面更側(cè)重國省級道路的交通功能性。進一步細化到地方政府，則需要考慮開發(fā)國省道的服務(wù)性，帶動當?shù)爻擎?zhèn)產(chǎn)業(yè)升級，推動經(jīng)濟發(fā)展。普通國省道的規(guī)劃不僅要保證交通運輸通暢，還要加強城鎮(zhèn)之間的連接性，帶動產(chǎn)業(yè)升級，三者相互呼應(yīng)。道路不再局限于功能性，更應(yīng)該深入挖掘通行性和服務(wù)性，成為推動區(qū)域發(fā)展的交通骨架[6]。

技術(shù)標準匹配功能需求：普通國省道等級，必須按照使用功能提出技術(shù)標準，主要的交通道路必須符合一級公路標準，次要的交通道路則要求最低標準為二級公路標準。規(guī)定半小時交通圈的道路標準為：一級普通公路最低速度為80 km/h，二級普通公路最低速度為60 km/h。以年交通量為標準判斷公路等級的標準為：普通公路的V/C 比最低值是0.6，次級公路要求的V/C 比最低值是0.7。主要通往旅游風景區(qū)的公路需要設(shè)置間距合理的服務(wù)區(qū)，需要考慮到與周圍生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)性。

3.2 強化道路空間集約利用，推動空間治理“一張圖”

（1）節(jié)約耕地資源。新時期國省道規(guī)劃建設(shè)要以保證農(nóng)耕面積為首要注意事項，避免占用農(nóng)田特別是永久基本農(nóng)田[7]。2018 年，國家公布了第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果，實行最嚴格的耕地保護制度，國省道由于需要新改建以促進地方經(jīng)濟更快發(fā)展，會不可避免地觸及永久基本農(nóng)田紅線，所以要嚴格按照有關(guān)用地審批制度進行規(guī)劃審批，在滿足功能的前提下結(jié)合現(xiàn)有道路進行優(yōu)化或合理繞行，不能繞行的需要慎重論證后審批。這樣既可以減少投資成本、節(jié)約用地面積，還能方便耕作，有機統(tǒng)一耕地和交通兩者之間關(guān)系。

（2）嚴守生態(tài)底線。對國省道進行改建必須將保護生態(tài)環(huán)境視為紅色底線。良好的生態(tài)環(huán)境具有十分重大的生態(tài)意義，保護生物多樣性，為特殊保護物種提供生存空間。以不觸碰生態(tài)紅線為底線進行道路建設(shè)活動，嚴禁因為建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為發(fā)生。公路設(shè)施建設(shè)本身具有線性特征，必然會穿越農(nóng)田，需要綜合考量生態(tài)成本，避免繞避成本太高，破壞生態(tài)環(huán)境。需要進行避讓性論證，并提出各種降低影響的措施，征求各個管理部門及利益部門的各種意見，保證項目建設(shè)的順利實施，保障生態(tài)環(huán)境安全[8]。面對無法避讓農(nóng)田的情況非骨架性道路建設(shè)難題，按照與骨架道路共線的原則進行設(shè)計。評估設(shè)計方案造成影響的嚴重性，必須時寧靜化處理，降低道路功能等級。

3.3 剛性管控與彈性預(yù)留，建立“三區(qū)三線”協(xié)調(diào)機制

（1）調(diào)整規(guī)劃程序，同步保護生態(tài)。在進行設(shè)計項目之前，按照流程進行項目評估，驗證生態(tài)價值，衡量項目帶來的經(jīng)濟效益。避免多次重復(fù)調(diào)整，嚴格按照程序執(zhí)行公路項目[9]。

（2）提高工作協(xié)調(diào)性，預(yù)留彈性發(fā)展空間。我國國土空間資源量巨大，國土空間規(guī)劃編制工作量較大，完成困難。即便完成編制工作，還需要經(jīng)過審批的手續(xù)，項目投入建設(shè)等待時間較長。每個地方經(jīng)濟水平不同，無法統(tǒng)一空間資源認知高度，執(zhí)行的生態(tài)評估標準各異，無法按照統(tǒng)一標準調(diào)整農(nóng)田，明確城鎮(zhèn)邊界。公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要與多個部門進行協(xié)商，遵守“三區(qū)三線”原則，調(diào)節(jié)廊道建設(shè)方式，便于后期調(diào)整，預(yù)留發(fā)展空間。積極主動尋求多個部門幫助，調(diào)整管控工作。最終在“一張圖”平臺上進行確定。

3.4 延長空間治理周期，提升規(guī)劃管控水平

（1）多規(guī)融合，搭建“一張圖”管理平臺。按照現(xiàn)有的“五級三類”體系構(gòu)建管理平臺，引入多個部門的管理規(guī)定，推動多個部門的溝通交流，達成統(tǒng)一意見，減少管理規(guī)定數(shù)量，保證空間的銜接性，不會與其他項目產(chǎn)生沖突[10]。借鑒多個學(xué)科知識，減少指標沖突問題。比如土地學(xué)科要求保證土壤質(zhì)量，在進行空間治理過程中，需要參考其他技術(shù)指標，剔除沖突性指標，降低管控難度。在項目用地邊界、權(quán)屬、性質(zhì)等內(nèi)容確定方面，保持與“一張圖”一致。

（2）充分利用新型技術(shù)管控空間。使用新型的技術(shù)GIS 搭建項目整體框架，降低數(shù)據(jù)連接難度，簡化數(shù)據(jù)收集難度，實現(xiàn)多個空間管控數(shù)據(jù)實時傳遞。能夠利用遙感空間數(shù)據(jù)明確項目實施地位條件，使用社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)掌握當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展情況。利用新型技術(shù)不斷提升現(xiàn)代空間管控能力，提升決策的精準度。

4 結(jié)論

新時期公路規(guī)劃中要明確空間治理原則，適應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略要求，平衡生態(tài)保護和發(fā)展經(jīng)濟兩者關(guān)系，不斷尋求更貼合當?shù)匕l(fā)展規(guī)劃策略。該文從功能定位的角度提出了構(gòu)建公路體系發(fā)展有效措施，使用新技術(shù)協(xié)調(diào)各方利益之間的關(guān)系，提升土地利用率，推動空間治理“一張圖”的策略。分析剛性管控與彈性預(yù)留的優(yōu)劣性，貼合當?shù)厍闆r選擇更合適的管控機制。建立“三區(qū)三線”協(xié)調(diào)機制的策略，延長管控周期，在整個項目生命周期內(nèi)，使用規(guī)劃技術(shù)，強化管控力度。