孫 江,于華龍

（中交公路規(guī)劃設(shè)計院有限公司,北京 100010）

0 引言

陸海相擁、山川毓秀、資源豐富、人文薈萃，山東作為我國經(jīng)濟(jì)和人口大省，改革開放以來取得了顯著成績。交通運(yùn)輸作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，起到了重要的支撐與引領(lǐng)作用。截至2020 年末，山東省公路里程達(dá)到28.7 萬km，其中高速公路里程達(dá)到了7 473 km，公路網(wǎng)密度達(dá)到了181.8 km/百km2。根據(jù)山東省印發(fā)的《山東省“十四五”綜合交通發(fā)展規(guī)劃》，到2025 年山東省公路里程將達(dá)到29.7 萬km，其中高速公路里程將達(dá)到10 000 km，公路網(wǎng)密度將達(dá)到188.1 km/百km2。

當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局，全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境深刻變化，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對綜合交通運(yùn)輸發(fā)展提出新的更高要求。2022 年《政府工作報告》提出，要“圍繞國家重大戰(zhàn)略部署和‘十四五’規(guī)劃，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”。交通運(yùn)輸部副部長戴東昌在國務(wù)院新聞發(fā)布會上指出，“今年要適度超前開展交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資，把重點(diǎn)工程建設(shè)作為擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資的重要抓手”。在我國經(jīng)濟(jì)面臨新的下行壓力的宏觀形勢下，這一決策部署揭示著黨中央國務(wù)院對于通過基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動中國經(jīng)濟(jì)的決心，同時也指明了未來幾年我國基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)將進(jìn)一步向國家重大戰(zhàn)略傾斜的發(fā)展方向。

在我國實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)征程中占據(jù)著極為重要地位，被列為交通強(qiáng)國第一批試點(diǎn)省份的山東省，肩負(fù)著推進(jìn)更高起點(diǎn)的深化改革、更高層次的對外開放等新使命。其“十四五”綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃尤其是高速公路規(guī)劃能否更加全面地支撐國家重大戰(zhàn)略部署，值得審視。

國家發(fā)改委投資司司長歐鴻[1]表示，基建項目要適度超前推進(jìn)碳達(dá)峰投資，重點(diǎn)聚焦水利、交通、能源等領(lǐng)域，強(qiáng)化資金要素保障，加快項目前期和開工建設(shè)，激發(fā)社會投資活力。李連成[2]通過學(xué)科之間的對比分析，認(rèn)為交通作為基礎(chǔ)學(xué)科，在中國復(fù)興中占有非常重要的地位，交通基建仍有適度超前發(fā)展的空間，但過渡超前絕對是不可取的。訾謙[3]認(rèn)為適度超前的交通基建能夠為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支撐，是穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、拉動經(jīng)濟(jì)增長的有效抓手。山東省交通運(yùn)輸廳廳長賈學(xué)英[4]認(rèn)為，山東省交通基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，交通運(yùn)輸要按照適度超前的原則，加快全面轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)全面升級。大部分專家和學(xué)者站在特定角度或領(lǐng)域?qū)煌ǔ鞍l(fā)展進(jìn)行深入分析，對交通基建適度超前發(fā)展持肯定態(tài)度。該文認(rèn)為交通基建，尤其是高速公路，其建設(shè)和發(fā)展與多領(lǐng)域、多行業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)，跨行業(yè)、跨領(lǐng)域綜合分析高速公路適度超前發(fā)展能夠擴(kuò)寬思路，看清交通相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)在關(guān)系，能夠更加全面的分析問題。

該文將從國家戰(zhàn)略、人民需求、經(jīng)濟(jì)增長、山東獨(dú)特的流域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)升級、文旅產(chǎn)業(yè)、地形地貌、生產(chǎn)資源要素等維度，通過對比論證、案例分析、跨學(xué)科研究等方法，論證山東省高速公路基礎(chǔ)設(shè)施適度超前發(fā)展的必要性和可行性，為政府、企業(yè)投資決策提供借鑒意義。

1 山東省高速公路適度超前分析

適度超前開展交通基礎(chǔ)設(shè)施投資，擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資，是我國“六穩(wěn)、六保”工作的主要抓手，是對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力、確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要支撐，是提高交通運(yùn)輸供給質(zhì)量、建設(shè)人民滿意交通的重要舉措。

對于致力于建設(shè)交通強(qiáng)省的山東省，適度超前開展交通基礎(chǔ)設(shè)施投資，有助于支撐其在全面踐行國家戰(zhàn)略、滿足人民需求、拉動經(jīng)濟(jì)增長、助力產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)、發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)等方面的基礎(chǔ)性與引導(dǎo)性作用；同時，得天獨(dú)厚的地形地貌優(yōu)勢、資源要素優(yōu)勢，以及提升強(qiáng)化的空間，為山東省進(jìn)一步適度超前開展交通基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了必要的保障與發(fā)展空間。

1.1 適度超前的必要性

1.1.1 踐行國家戰(zhàn)略，需要打造互聯(lián)互通的交通網(wǎng)絡(luò)

近年來國家發(fā)布的多項國家戰(zhàn)略、規(guī)劃都與山東省密切相關(guān)，山東省可謂是國家戰(zhàn)略的交匯地。

共建“一帶一路”：山東省向西臨近新亞歐大陸橋，向東臨近日韓，是海上絲綢之路的重要港口省份，是國家共建“一帶一路”戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn);建設(shè)交通強(qiáng)國：山東省是我國首批交通強(qiáng)國建設(shè)試點(diǎn)省份，肩負(fù)著落實交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要使命;國家綜合立體交通網(wǎng)：山東位于京津冀-長三角主軸上，是京哈走廊、京藏走廊的起點(diǎn)省份之一，承載著支撐構(gòu)建“一軸兩廊”的重要任務(wù);黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展：山東省是黃河下游入海的所在地，是支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要省份。

深入貫徹落實國家戰(zhàn)略離不開交通運(yùn)輸?shù)囊I(lǐng)與支撐，建設(shè)交通強(qiáng)省不僅是山東省自身高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，更是全面融入國家戰(zhàn)略的重要支撐。

1.1.2 滿足人民日益增長的美好生活需要，建設(shè)人民滿意交通的必要

山東省作為我國人口大省，出行需求十分旺盛。根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，2020 年山東省規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，常住人口為10 153 萬人，總量排全國第二位。近年來，山東省人口增長較為迅速，2020 年常住人口相比2010 年增長約6.0%，高于全國平均水平。旺盛的需求需要匹配充足的供給，這對交通運(yùn)輸發(fā)展提出了更高的要求。

此外，隨著人民生活水平的提高，人民對于美好生活的需要日益增長，對交通出行也提出更高層次的要求。僅僅實現(xiàn)通達(dá)顯然已經(jīng)不能完全滿足人民的出行需要，快速、便捷、舒適、安全、綠色、智慧，人民需要更高品質(zhì)的出行體驗，要求交通適度超前發(fā)展，不斷優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。山東省目前已基本實現(xiàn)“縣縣通高速”的發(fā)展目標(biāo)，為了進(jìn)一步提升通達(dá)性與便捷性，方便廣大人民的出行，未來山東省還將逐步推動“縣縣雙高速”，這就要求高速公路進(jìn)一步適度超前發(fā)展。

1.1.3 拉動經(jīng)濟(jì)增長，需要發(fā)揮交通投資的乘數(shù)效應(yīng)

形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)面臨新的下行壓力。從國際看，世紀(jì)疫情沖擊下，百年變局加速演進(jìn)，外部環(huán)境不穩(wěn)定不確定性因素仍然較多。從國內(nèi)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，困難和挑戰(zhàn)明顯增多。從山東省來看，長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾和短期面臨的制約性因素交織疊加，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、擴(kuò)大有效需求等方面都面臨較大壓力。新的經(jīng)濟(jì)下行壓力下，山東省亟需探索力保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的有效抓手。

促進(jìn)山東省經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動仍是有效方式。投資作為拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車之一，其對于經(jīng)濟(jì)增長的乘數(shù)效應(yīng)被廣為認(rèn)可，尤其是高速公路等規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)社會效益顯著的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目。2010 年至2020 年間，山東等東部沿海省份的高速公路建設(shè)規(guī)模大幅增長，年均增速達(dá)到了6.05%，而期間GDP 年均增速達(dá)到了9.20%，某種程度上可以說明高速公路投資對于經(jīng)濟(jì)的拉動仍然較為顯著，見表1。

表1 主要沿海省份GDP 對高速公路的敏感程度

1.1.4 助力產(chǎn)業(yè)升級，需要支撐物流運(yùn)輸?shù)慕当驹鲂?/p>

交通運(yùn)輸作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“先行官”，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。農(nóng)業(yè)、工業(yè)等實體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，需要完善的現(xiàn)代物流予以支撐。農(nóng)業(yè)方面，山東省一直把農(nóng)業(yè)作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值居全國第一，發(fā)展方向由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。工業(yè)方面，山東省工業(yè)發(fā)展迅速，基本形成了以能源、化工、冶金、建材、機(jī)械、紡織、食品等支柱產(chǎn)業(yè)為主體的工業(yè)體系。山東是全國唯一擁有41 個工業(yè)大類的省份，在全部666 個工業(yè)小類當(dāng)中山東有擁有526 個。未來，隨著山東省工農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ倪M(jìn)一步釋放，其對于交通運(yùn)輸，尤其是貨物運(yùn)輸將提出更高要求。

產(chǎn)業(yè)升維發(fā)展，需要補(bǔ)足交通基礎(chǔ)設(shè)施短板，不斷促進(jìn)物流運(yùn)輸降本增效。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，山東省將不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷推動新舊動能轉(zhuǎn)換。交通運(yùn)輸作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐，也需要不斷更新優(yōu)化，逐步由依靠傳統(tǒng)要素驅(qū)動向更加注重創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。不論是傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的更高質(zhì)量發(fā)展，或是隨著新舊動能轉(zhuǎn)換催生的新興產(chǎn)業(yè)，都需要交通發(fā)揮其先導(dǎo)與支撐作用。

1.1.5 發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)，提升多式聯(lián)運(yùn)組織效率的必要

山東省海洋、水系資源豐富，流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ?。海洋資源方面，山東半島伸向海洋帶給山東3 300 多千米的海岸線，近全國的1/6，17 萬km2的海域面積，因此也被形象地稱為“陸上一個山東，海上一個山東”；依托臨海優(yōu)勢，山東省發(fā)展形成了青島港、日照港、煙臺港等大型海港。水系資源方面，山東省河流分屬黃、淮、海三大流域及半島獨(dú)流水系，逐步建成了“一橫兩縱、三干多支”的內(nèi)河航道布局，包括京杭運(yùn)河（主航道三級）、小清河（三級）、新萬福河（三級）等重要航道；依托水系資源，山東省發(fā)展形成了濟(jì)寧港、泰安港、棗莊港、菏澤港等內(nèi)河港口。發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)，需要依托臨海傍水的資源優(yōu)勢，不斷完善提升航道網(wǎng)，構(gòu)建干支相連內(nèi)河水運(yùn)網(wǎng)；同時，不斷推動鐵水、公水等聯(lián)運(yùn)發(fā)展，提升多式聯(lián)運(yùn)效率。

1.1.6 壯大文旅產(chǎn)業(yè)，需要構(gòu)建快進(jìn)慢游的運(yùn)輸體系

人文薈萃、山川毓秀，山東省文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間廣闊。泰山在這里崛起，黃河在這里入海，圣人在這里誕生，深厚的文化底蘊(yùn)與豐富的自然資源歷來就是山東省的亮麗名片。文化方面，山東省是儒家文化發(fā)源地，有“禮儀之邦”“孔孟之鄉(xiāng)”之稱。旅游方面，山東省是全國旅游資源豐富的地區(qū)之一，現(xiàn)有多處世界遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景區(qū)，多座國家級歷史文化名城，悠久的歷史、燦爛的文化、優(yōu)美的自然風(fēng)光構(gòu)成了山東旅游獨(dú)特的風(fēng)格。依托文旅資源優(yōu)勢，山東省文化旅游業(yè)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)地位充分彰顯，未來將著力打造著名文化旅游目的地。

適度超前投資交通基礎(chǔ)設(shè)施，有助于充分發(fā)揮交通促進(jìn)全域旅游發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。一方面，通過加快國家旅游風(fēng)景道、旅游交通體系等規(guī)劃建設(shè)，打造具有廣泛影響力的自然風(fēng)景線；另一方面，不斷強(qiáng)化交通網(wǎng)“快進(jìn)慢游”功能，加強(qiáng)交通干線與重要旅游景區(qū)銜接。通過不斷推動實現(xiàn)交旅融合發(fā)展，形成交通帶動旅游、旅游促進(jìn)交通發(fā)展的良性互動格局。

1.2 適度超前的可行性

1.2.1 地形地貌優(yōu)勢，降低交通運(yùn)輸適度超前發(fā)展投入

地形地貌優(yōu)勢，降低了交通建設(shè)的成本，提供了適度超前發(fā)展的有利條件。與同為東部沿海的其他省份相比，山東省地形平坦，其中山地面積占全省面積僅為14.59%，而廣東、浙江、福建的山地面積分別達(dá)到了33.7%、74.6%和53.4%。地形地貌條件很大程度上影響了交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，以高速公路為例，根據(jù)已經(jīng)公布的規(guī)劃數(shù)據(jù)，山東省“十四五”期間高速公路建設(shè)的平均單千米造價為1.63 億元/km，而廣東、浙江、福建分別達(dá)到了2.95 億元/km、2.95 億元/km 和2.09 億元/km，見表2。

表2 主要沿海省份山地占比與高速公路單千米造價

1.2.2 資源要素優(yōu)勢，奠定交通運(yùn)輸適度超前發(fā)展基礎(chǔ)

資源要素充足，便于交通建設(shè)資源配置統(tǒng)籌。勞動力方面，山東省人口全國第二，勞動力人口眾多，人力資源總量大；機(jī)器設(shè)備方面，山東省工業(yè)基礎(chǔ)牢固，工業(yè)種類齊全，修路建橋所需機(jī)器設(shè)備供給充足；物料資源方面，山東省礦產(chǎn)資源豐富，采礦和冶金業(yè)發(fā)展規(guī)模大，能為修建高速公路提供物料支撐?？梢哉f，山東具備適度超前開展交通建設(shè)的全部生產(chǎn)要素。資源要素本土化供給，一方面可以提高資源利用效率，另一方面也有利于降低交通建設(shè)的投入成本。

路域資源豐富，便于路域資源綜合開發(fā)探索創(chuàng)新。交通作為人口集聚與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件，其對于沿線的輻射帶動作用顯著，具有很強(qiáng)的正外部性。路產(chǎn)與陸域資源綜合開發(fā)的模式可以大幅緩解交通建設(shè)資金的壓力。正如上文所述，山東省資源豐富，具備較強(qiáng)的開發(fā)潛力。圍繞交通線路，山東省具有豐富的土地、礦產(chǎn)、旅游、光伏等路域資源，這就為適度超前開展交通基礎(chǔ)設(shè)施投資，探索多種開發(fā)與融資模式提供了廣闊空間。

1.2.3 提升空間尚存，交通適度超前投資效率仍有保障

改革開放以來，山東省交通運(yùn)輸取得了顯著成績。但與同為東部沿海的廣東等省份相比，仍然存在一定的提升空間。以2010 年與2020 年的高速公路為例，2010年山東省路網(wǎng)密度達(dá)到了2.71 km/百km2，僅次于江蘇（3.79）和浙江（3.23）；“十二五”至“十三五”期間，除了江蘇更加關(guān)注高速鐵路建設(shè)外，其他沿海城市均加快了高速公路的建設(shè)步伐，至2020 年，山東省高速公路也有一定的提升，密度達(dá)到了4.73 km/百km2，但相比其他省份仍然有一定差距，存在進(jìn)一步提升強(qiáng)化的空間，見表3。在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然較為有效。

表3 主要沿海省份高速公路網(wǎng)密度

2 結(jié)論

在當(dāng)前的發(fā)展階段，山東省高速公路適度超前發(fā)展是踐行國家戰(zhàn)略和滿足人民需要的舉措，能夠拉動經(jīng)濟(jì)，特別是流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠助力產(chǎn)業(yè)升級，壯大文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與其他沿海省份相比，山東省具備優(yōu)良的地形、生產(chǎn)要素和路網(wǎng)空間等優(yōu)勢，能夠為高速公路基建進(jìn)一步發(fā)展提供可能。今后一段時間，山東省可以通過適度超前發(fā)展高速公路基礎(chǔ)設(shè)施，帶動經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。