段 克 韓立民

(1.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，自然資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035;2.中國(guó)海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

一、引言

全球生物多樣性下降速度比歷史上任何時(shí)期都快，[1]對(duì)人類和生態(tài)造成可怕的潛在后果，[2]生物多樣性的下降造成資源崩潰率增加，恢復(fù)潛力、疾病抵抗力和水質(zhì)下降。[3]保護(hù)區(qū)是保護(hù)生物多樣性的重要基礎(chǔ)，[4]設(shè)立保護(hù)區(qū)是保護(hù)海洋生物及其棲息地、緩解氣候變化影響、重建漁業(yè)和維持重要生態(tài)服務(wù)的關(guān)鍵舉措。[5][6][7][8]《生物多樣性公約》愛(ài)知目標(biāo)11特別呼吁增加和改善保護(hù)區(qū)，各國(guó)應(yīng)擴(kuò)大保護(hù)范圍和改進(jìn)保護(hù)措施，[9][10][11]確保對(duì)物種和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的全球目標(biāo)做出實(shí)際貢獻(xiàn)，阻止物種滅絕和保持生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，[12]以恢復(fù)魚(yú)類等的生物量和關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)功能。[13][14]越來(lái)越多的國(guó)家、國(guó)際組織、[15]研究機(jī)構(gòu)和NGO呼吁和支持2030年之前保護(hù)全球30%以上的海洋，并爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)2050年50%的保護(hù)目標(biāo)。[16]

國(guó)際上高度關(guān)注包括海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)在內(nèi)的中國(guó)海洋政策動(dòng)向。[17][18][19]2019年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了我國(guó)自然保護(hù)地到2025年和到2035年的建設(shè)計(jì)劃，并提出陸域自然保護(hù)地占國(guó)土面積18%以上的建設(shè)任務(wù)，但尚未提出海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)。依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》等法律，我國(guó)已建立起以海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)(含海洋公園)、海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等為主體的海洋保護(hù)區(qū)體系，這與“十四五”規(guī)劃提出的“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系”要求有很大差距，[20]需加快推進(jìn)改革。目前，我國(guó)已試點(diǎn)設(shè)立10處陸域國(guó)家公園，海洋類型尚屬空白。2020年，我國(guó)新增28處國(guó)家自然公園，依然沒(méi)有海洋類型。目前，我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)無(wú)論是在建成規(guī)模、有效保護(hù)和管理水平方面，還是在制度建設(shè)方面都存在較大差距，迫切需要健全海洋保護(hù)區(qū)政策和制度框架，完善治理結(jié)構(gòu)，盡快啟動(dòng)海洋類型國(guó)家公園建設(shè)工作，加快推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)制度體系改革與建設(shè)。

2020年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《海南自貿(mào)港建設(shè)總體方案》要求“建立熱帶雨林等國(guó)家公園”，海南省將建設(shè)多處國(guó)家公園，2019年已設(shè)立約占海南島陸域七分之一的熱帶雨林國(guó)家公園試點(diǎn)，之后將要設(shè)立的國(guó)家公園應(yīng)該為海洋類型。面向海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和海洋生態(tài)文明建設(shè)重大需求，本文力求在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)方面探求實(shí)現(xiàn)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《生物多樣性公約》愛(ài)知目標(biāo)的有效路徑，破解國(guó)際履約難題，為海洋生態(tài)文明建設(shè)提供支撐。

二、國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和趨勢(shì)

(一)國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展歷程

1、海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量

1886年建成的澳大利亞新南威爾士州皇家公園是全球首個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，直到1990年前后，海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)較為緩慢，1992年聯(lián)合國(guó)通過(guò)《生物多樣性公約》，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)成為重要議題，保護(hù)區(qū)數(shù)量增速加快。2010年的《生物多樣性公約》第10次締約方大會(huì)提出保護(hù)珊瑚礁等脆弱生態(tài)系統(tǒng)的愛(ài)知目標(biāo)10，增加和改善保護(hù)區(qū)的愛(ài)知目標(biāo)11。各國(guó)為響應(yīng)該目標(biāo)，海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量迅速增長(zhǎng)，[21]如圖1。Devillers對(duì)全球海洋保護(hù)區(qū)的類型和模式進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)偏遠(yuǎn)的大型海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量快速增長(zhǎng)。[22]

圖1 世界上海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量變化圖

2、海洋保護(hù)區(qū)分類

為了更好地滿足《生物多樣性公約》規(guī)定的建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)，需要建立各種規(guī)模、配置和不同保護(hù)目標(biāo)的海洋保護(hù)區(qū)。1994年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)修訂發(fā)布的《保護(hù)區(qū)管理類型指南》確定了海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋國(guó)家公園、海洋自然紀(jì)念地等六大類保護(hù)區(qū)類型。[23]2017年，IUCN將保護(hù)面積大于15萬(wàn)km2的海洋保護(hù)區(qū)定義為大型海洋保護(hù)區(qū)(Large scale marine protected areas,以下簡(jiǎn)稱LSMPA)，[24]對(duì)整個(gè)LSMPA都進(jìn)行積極地保護(hù)管理，從而更好地的保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。[25]世界各國(guó)因區(qū)位、自然地理和生態(tài)狀況、法律制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等的差別，海洋保護(hù)區(qū)分類體系各有不同。

3、海洋保護(hù)區(qū)管理

保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理起初是隔離式的原樣保護(hù)自然荒野海域，后來(lái)逐漸演變?yōu)楸Ｗo(hù)與開(kāi)發(fā)相結(jié)合的多種類型的保護(hù)區(qū)和資源管理區(qū)。各國(guó)趨勢(shì)相近，以美國(guó)為例，1972年通過(guò)了《海洋保護(hù)、研究與保護(hù)區(qū)法》，保護(hù)區(qū)設(shè)置和管理逐步走向規(guī)范化和法制化。2000年，克林頓總統(tǒng)簽署行政令，在國(guó)家海洋和大氣管理局(NOAA)設(shè)立國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心，各類海洋保護(hù)區(qū)管理職能從零散化轉(zhuǎn)向集中化，之后美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，建成規(guī)模不斷刷新世界紀(jì)錄，在歷任總統(tǒng)的關(guān)注和推動(dòng)下，引領(lǐng)著世界海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的浪潮。截至2015年末，已建成16個(gè)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)，到2019年底，23.1%的海域建成高度保護(hù)區(qū)。

(二)大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)歷程

Pala認(rèn)為，近海和小島保護(hù)區(qū)保護(hù)的物種與遠(yuǎn)海保護(hù)區(qū)不同，兩者都是必要的，而建立和管理一個(gè)遠(yuǎn)海大型保護(hù)區(qū)更具成本優(yōu)勢(shì)，單位面積成本不到小型保護(hù)區(qū)的1%。[26]在生態(tài)學(xué)上，較大的保護(hù)區(qū)更有利于魚(yú)類等海洋生物的繁殖，因?yàn)樗鼈優(yōu)橛紫x(chóng)的散布以及早期生命所必需的棲息地提供了更大的空間。更大的保護(hù)范圍可以提供更多的生物量溢出，使保護(hù)區(qū)內(nèi)的物種受到邊緣效應(yīng)的壓力減小。以下重點(diǎn)梳理全球LSMPA建設(shè)狀況。

1949年，以美國(guó)為首的北約成立，在大西洋上與蘇聯(lián)戰(zhàn)略形成對(duì)抗。在太平洋海域，美國(guó)1950年開(kāi)始部署了遏制中國(guó)崛起的三大島鏈。第一島鏈扼守著我國(guó)進(jìn)出太平洋的十幾處咽喉水道，美第七艦隊(duì)司令部設(shè)在日本橫須賀，第二島鏈?zhǔn)且躁P(guān)島為核心的軍事基地群，美海軍印太海軍司令部和第三艦隊(duì)駐扎在夏威夷群島，第三島鏈以夏威夷為核心，包括中途島至澳大利亞。近半個(gè)世紀(jì)，美、澳、英、法等海洋發(fā)達(dá)國(guó)家依托原有軍事基地已建成近20處LSMPA(如表1)。

表1 世界上大型海洋保護(hù)區(qū)(LSMPA)列表(截至2018年)

在第二島鏈上，2009年，美國(guó)建立了包括關(guān)島在內(nèi)的25萬(wàn)km2的馬里亞納斯海溝國(guó)家海洋紀(jì)念地。1994年，帕勞獨(dú)立后國(guó)防仍由美國(guó)負(fù)責(zé)，2015年建成50萬(wàn)km2的帕勞國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)。

在第三島鏈上，2000年，美國(guó)總統(tǒng)克林頓宣布建立西北夏威夷群島珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)，2006年6月，布什總統(tǒng)宣布該保護(hù)區(qū)擴(kuò)大為36.2萬(wàn)km2的帕帕哈瑙莫夸基亞海洋國(guó)家紀(jì)念地，成為當(dāng)時(shí)全球最大的海洋保護(hù)區(qū)，并提供了美國(guó)法律范圍內(nèi)最大可能的保護(hù)，禁止開(kāi)采活動(dòng)，[24][26]2010年7月被認(rèn)定為美國(guó)首個(gè)自然與文化混合世界遺產(chǎn)。2016年，時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬又將其擴(kuò)展了三倍，達(dá)151萬(wàn)km2，合并了夏威夷、中途島等幾個(gè)原有保護(hù)區(qū)，再次成為全球最大的海洋保護(hù)區(qū)，[25]也成為奧巴馬的政治遺產(chǎn)。2009年，美國(guó)太平洋偏遠(yuǎn)島嶼海洋國(guó)家紀(jì)念地成立，2014年范圍擴(kuò)展到中太平洋，達(dá)到127萬(wàn)km2。拜登總統(tǒng)已簽署行政命令，承諾到2030年保護(hù)至少30%的美國(guó)海洋，未來(lái)十年美國(guó)將進(jìn)一步擴(kuò)大保護(hù)區(qū)規(guī)模，或再次設(shè)立全球最大的海洋保護(hù)區(qū)。

澳大利亞1975年建成34.4萬(wàn)km2的大堡礁國(guó)家公園，2012年又增設(shè)了五處LSMPA，六處LSMPA總面積超過(guò)210萬(wàn)km2，其規(guī)模相當(dāng)于我國(guó)南海領(lǐng)?？偯娣e。Devillers對(duì)澳大利亞海洋保護(hù)區(qū)評(píng)估的結(jié)果顯示，近年來(lái)設(shè)立的LSMPA，大多數(shù)海洋用途與設(shè)立前幾乎沒(méi)有變化。[22]新西蘭擬議建設(shè)的62萬(wàn)km2的克馬德克群島海洋保護(hù)區(qū)由2016年的《克馬德克海洋保護(hù)區(qū)法案》提出，位于新西蘭東北約1000km的南太平洋，面積將達(dá)到該國(guó)現(xiàn)有44個(gè)海洋保護(hù)區(qū)總面積的35倍，將使得該國(guó)海洋保護(hù)區(qū)面積占比達(dá)到15%。太平洋島國(guó)基里巴斯國(guó)防由澳大利亞和新西蘭負(fù)責(zé)，人口約10萬(wàn)， 2008年創(chuàng)建了40.8萬(wàn)km2的菲尼克斯群島保護(hù)區(qū)后，該國(guó)總統(tǒng)因此獲得了多個(gè)國(guó)際環(huán)保獎(jiǎng)項(xiàng)，保護(hù)區(qū)內(nèi)只有3%的區(qū)域禁漁，[26]隨后該地成為聯(lián)合國(guó)世界遺產(chǎn)。

英國(guó)2010年在印度洋查戈斯群島周圍建立了64萬(wàn)km2的英屬印度洋領(lǐng)地海洋保護(hù)區(qū)，卻沒(méi)有實(shí)施禁漁等有效保護(hù)措施，[26]該群島陸地面積僅有約60km2，在其第一大島迪戈加西亞島上還建有美國(guó)軍事基地。之后在南太平洋上設(shè)立了83.4萬(wàn)km2皮特凱恩群島海洋保護(hù)區(qū)，該群島陸地面積僅5.2 km2，人口僅有50人左右，是英國(guó)在太平洋地區(qū)最后一塊海外領(lǐng)地。英國(guó)在大西洋上建立了106.99萬(wàn)km2的南喬治亞島和南桑威奇群島海洋保護(hù)區(qū)，該地區(qū)無(wú)人居住，原為?？颂m群島屬地，與阿根廷有主權(quán)之爭(zhēng)，1982年馬島戰(zhàn)爭(zhēng)之后，1985年才建制為獨(dú)立的英國(guó)海外屬地。英國(guó)在三大洋均設(shè)立了LSMPA，以極少的人口和極小的島嶼陸地面積就劃定了超過(guò)其島嶼陸地面積數(shù)萬(wàn)倍、超過(guò)英倫三島面積十幾倍的大洋。保護(hù)區(qū)的設(shè)立在一定程度上降低了國(guó)際社會(huì)對(duì)其殖民歷史和軍事管理現(xiàn)狀的抵制。

2014年，法國(guó)在南太平洋上建立了130萬(wàn)km2的珊瑚海自然公園，其管轄海域保護(hù)區(qū)面積占比由4%增加至16%。2020年5月，歐盟的《生物多樣性戰(zhàn)略》提出將在2030年之前將至少30%的歐洲海洋設(shè)為保護(hù)區(qū)，為歐洲傳統(tǒng)海權(quán)強(qiáng)國(guó)“圈海運(yùn)動(dòng)”提供了政策依據(jù)。

因此，已經(jīng)建立的LSMPA軍民融合特色顯著，大多與傳統(tǒng)海權(quán)強(qiáng)國(guó)設(shè)立的軍事基地密切相關(guān)。許多關(guān)鍵島嶼都修建了軍民兩用的港口或機(jī)場(chǎng)，如夏威夷群島、關(guān)島、中途島和迪戈加西亞島等都是在海軍基地的基礎(chǔ)上，近年才宣布設(shè)立了LSMPA。LSMPA的數(shù)量與規(guī)模也在一定程度上反映了海權(quán)國(guó)家的海洋綜合實(shí)力。海權(quán)國(guó)家借助聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)和《生物多樣性公約》愛(ài)知目標(biāo)等國(guó)際公約，轉(zhuǎn)向保護(hù)海洋生物多樣性，取得了豐碩的成果。

(三)國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)研究所數(shù)據(jù)顯示，[27]目前全球海洋保護(hù)區(qū)共16727個(gè)，約占全球海洋面積的8%左右，高度保護(hù)(禁止捕魚(yú)、采礦、鉆探等)、較低程度保護(hù)和擬議建設(shè)的分別占2.7%、3.7%和1.4%。在建設(shè)狀況上，已實(shí)施的有14092個(gè)(高度保護(hù)1014個(gè)，較低程度保護(hù)13078個(gè))，指定和未實(shí)施的有2403個(gè)，擬議建設(shè)的有232個(gè)；在規(guī)模上，10萬(wàn)km2以上的有68個(gè)，10km2以下的有10922個(gè)，10—100 km2的有2924個(gè)，100—100000 km2的有2813個(gè)。絕大多數(shù)位于各國(guó)管轄區(qū)內(nèi)，國(guó)家管轄區(qū)內(nèi)保護(hù)區(qū)面積占比約為18%。

公海內(nèi)各類保護(hù)區(qū)共有45個(gè)，其中高度保護(hù)、較低程度保護(hù)和擬議建設(shè)的分別有9個(gè)、4個(gè)和32個(gè)。公海內(nèi)已建成保護(hù)區(qū)面積占比僅1.25%(高度保護(hù)的0.77%，保護(hù)程度較低的0.48%)。覆蓋地球表面約一半的公海仍然缺乏建立海洋保護(hù)區(qū)的制度框架。2017年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定啟動(dòng)國(guó)家管轄海域外的生物多樣性(BBNJ)保護(hù)和可持續(xù)利用談判，期望在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架基礎(chǔ)上達(dá)成新的國(guó)際協(xié)定，公海保護(hù)區(qū)的分類、選劃和管理等相關(guān)制度已經(jīng)初步建立，BBNJ談判涉及全人類利益，然而海洋發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持的公海自由與發(fā)展中國(guó)家和內(nèi)陸國(guó)家主張人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則難以達(dá)成共識(shí)。

(四)國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)

海洋保護(hù)目標(biāo)是聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程、生物多樣性公約及IUCN等重要議題。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)、IUCN、歐盟及重要海洋國(guó)家不斷優(yōu)化調(diào)整海洋保護(hù)目標(biāo)(如表2)。

表2 國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)匯總

2002年，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人承諾通過(guò)落實(shí)《生物多樣性公約》，到2010年顯著降低生物多樣性的喪失速度，但是成效低于預(yù)期。[31]截至2017年，全球共設(shè)立16個(gè)大于15萬(wàn)km2的LSMPA，然而除了大堡礁和帕帕哈瑙莫夸基亞海洋國(guó)家紀(jì)念地之外，只有少數(shù)具有實(shí)際的管理經(jīng)驗(yàn)。[25]2020后以后，生物多樣性框架提出的海洋保護(hù)目標(biāo)是建成30%的保護(hù)區(qū)，其中1/3嚴(yán)格保護(hù)，海洋空間規(guī)劃覆蓋50%，保護(hù)60%的生物多樣性重要區(qū)域。

幾十個(gè)主要海洋國(guó)家，越來(lái)越多的國(guó)際組織、研究機(jī)構(gòu)和NGO呼吁和支持2030年之前保護(hù)全球至少30%的海洋，[15]尤其保護(hù)生物多樣性和生產(chǎn)力高的地區(qū)，并爭(zhēng)取到2050年實(shí)現(xiàn)50%的目標(biāo)。[16]

(五)海洋保護(hù)區(qū)大型化成為國(guó)際趨勢(shì)

截至2012年，全球共設(shè)立大于3萬(wàn)km2的海洋保護(hù)區(qū)28處。[32]目前100萬(wàn)km2上的海洋保護(hù)區(qū)已達(dá)到7處。美、澳、英、法等七國(guó)海洋保護(hù)區(qū)占世界海洋保護(hù)區(qū)總面積的80%以上。大型海洋保護(hù)區(qū)的有效性、代表性和連通性，以及是否得到有效管理備受質(zhì)疑。[33]

近十年來(lái)，全球最大的海洋保護(hù)區(qū)規(guī)模不斷刷新紀(jì)錄，從2010年64萬(wàn)km2的英屬印度洋領(lǐng)地海洋保護(hù)區(qū)，到2016年151.9萬(wàn)km2的帕帕哈瑙莫夸基亞海洋國(guó)家紀(jì)念地，再到2017年設(shè)立的198.2萬(wàn)km2的庫(kù)克群島海洋公園。庫(kù)克群島海洋公園是我國(guó)現(xiàn)有各類海洋保護(hù)區(qū)總面積的十幾倍，而該國(guó)僅1.3萬(wàn)人，15個(gè)島嶼陸地總面積僅240 km2。

大型遠(yuǎn)海保護(hù)區(qū)可以在現(xiàn)有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下獲得很多排他性的海洋權(quán)益，傳統(tǒng)海權(quán)國(guó)家紛紛利用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技優(yōu)勢(shì)和對(duì)現(xiàn)有海洋國(guó)際規(guī)則的制定和修訂上的話語(yǔ)權(quán)，以設(shè)立保護(hù)區(qū)的名義實(shí)施“圈海運(yùn)動(dòng)”。以美國(guó)為首的海權(quán)國(guó)家已將建立大型偏遠(yuǎn)海洋保護(hù)區(qū)作為實(shí)現(xiàn)其全球海洋治理、拓展海洋權(quán)益空間、維護(hù)海上霸權(quán)和軍事基地全球存在合理性的重要手段。

三、我國(guó)大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的必要性

(一)海洋生態(tài)文建設(shè)和履行國(guó)際承諾的內(nèi)在要求

依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》等法律，我國(guó)已初步建立起以海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)(含海洋公園)為主體的海洋保護(hù)區(qū)體系。截至2018年底，我國(guó)已建立各級(jí)各類海洋保護(hù)區(qū)271處，包含國(guó)家級(jí)102處，其中國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)35處、國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)(含海洋公園)67處。各類海洋保護(hù)區(qū)總面積約12.4萬(wàn)km2。其中，海洋自然保護(hù)區(qū)156處，5.28萬(wàn)km2；海洋特別保護(hù)區(qū)130處，7.28萬(wàn)km2，包含海洋公園42處，約0.286萬(wàn)km2。另外，農(nóng)業(yè)部設(shè)立和管理海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)51處，約7.46萬(wàn)km2。

2018年機(jī)構(gòu)改革后成立了新的部門統(tǒng)一管理陸海各類保護(hù)地，有效地改變了管理部門化、規(guī)劃零散化、監(jiān)管碎片化等問(wèn)題，也改變了多部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、重復(fù)建設(shè)的狀況。并已在陸域國(guó)家公園試點(diǎn)、制度建設(shè)等方面取得了重要進(jìn)展。然而海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和相關(guān)制度建設(shè)進(jìn)展相對(duì)緩慢，需要加快推進(jìn)改革步伐，盡快填補(bǔ)海洋國(guó)家公園建設(shè)的空白。

目前，我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)均為面積較小的近海和海島保護(hù)區(qū)，應(yīng)加快整合歸并優(yōu)化各類近海保護(hù)區(qū)。我國(guó)尚沒(méi)有建設(shè)遠(yuǎn)海LSMPA的計(jì)劃和規(guī)劃，現(xiàn)有的各類海洋保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范沒(méi)有考慮到遠(yuǎn)海LSMPA設(shè)置狀況，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失，同樣也缺乏法律制度保障。在我國(guó)廣袤的南海三沙海域，公海、南北極區(qū)域及海域海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)基本空白，海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)進(jìn)展緩慢，尤其在近年來(lái)全球LSMPA設(shè)立熱潮中，相關(guān)工作亟待推進(jìn)。

在我國(guó)約300萬(wàn)km2的管轄海域，面臨著珊瑚礁、海草床等重要生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性喪失的速度在短期內(nèi)難以根本遏制的困境，以及國(guó)際《生物多樣性公約》等履約壓力不斷增大的挑戰(zhàn)。參照生物多樣性公約2020年10%面積占比的保護(hù)要求，《生物多樣性公約》、歐盟、美國(guó)、日本等2030年海洋保護(hù)區(qū)占30%的建設(shè)目標(biāo)，以及目前國(guó)家管轄內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)18%的世界平均水平，對(duì)應(yīng)的我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)分別為30萬(wàn)km2、90萬(wàn)km2和54萬(wàn)km2。然而，目前自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理的海洋保護(hù)區(qū)總面積不足20萬(wàn)km2，且因兩者管理制度、管理體系和保護(hù)目標(biāo)不同，難免在空間上存在重疊，我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)模缺口巨大。應(yīng)借鑒美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、新西蘭等國(guó)設(shè)立遠(yuǎn)海大型海洋保護(hù)區(qū)后，海洋保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃快速接近或達(dá)到《生物多樣性公約》愛(ài)知目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，盡快啟動(dòng)我國(guó)的遠(yuǎn)海大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署和生態(tài)文明建設(shè)與履行生物多樣性保護(hù)國(guó)際責(zé)任的有效銜接與融合。

(二)實(shí)施海洋空間用途管制的重要舉措

面向海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略需求，亟待從全新視角探求海洋國(guó)土空間用途管制和海洋權(quán)益維護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑。近十幾年，我國(guó)在重要權(quán)益海域的海洋空間用途管制方面采取了許多重要措施。2013年，我國(guó)劃定了包含蘇巖礁和釣魚(yú)島海域和空域的東海防空識(shí)別區(qū)，從而有效維護(hù)了我國(guó)東海的海洋權(quán)益。我國(guó)南海防空識(shí)別區(qū)尚未公布，隨著多個(gè)重要島礁的建設(shè)，三沙市、西沙區(qū)和南沙區(qū)的相繼成立，《海警法》的頒布實(shí)施，我國(guó)會(huì)有效加強(qiáng)南海管理和海洋空間用途管制。

蘇聯(lián)時(shí)期，波羅的海的社會(huì)主義國(guó)家(蘇聯(lián)、波蘭、東德)、北約(丹麥、西德)和中立國(guó)家(芬蘭和瑞典)，因?yàn)閻夯暮Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境和不斷退化的漁業(yè)資源，于1974年簽訂了《赫爾辛基公約》，這是一項(xiàng)重要的多邊成就。[34]《赫爾辛基公約》的簽訂和實(shí)施說(shuō)明，政治、軍事和外交的對(duì)抗不會(huì)阻擋各國(guó)海洋資源環(huán)境保護(hù)的合作。在保護(hù)海洋生物多樣性國(guó)際共識(shí)基礎(chǔ)上設(shè)立保護(hù)區(qū)，是實(shí)現(xiàn)海洋國(guó)土空間用途管制和有效維護(hù)海洋權(quán)益的重要舉措。

我國(guó)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)規(guī)模與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略要求差距巨大，基于海洋管理和海洋權(quán)益維護(hù)的實(shí)際需求，有必要在保護(hù)海洋生物多樣性的國(guó)際共識(shí)基礎(chǔ)上，在南海和東海的適當(dāng)區(qū)域劃定更多的海洋保護(hù)區(qū)。積極落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程和《生物多樣性公約》，并能有效地實(shí)現(xiàn)我國(guó)重要權(quán)益海域的海洋空間用途管制。因此，以建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)為手段和依托，是有效維護(hù)和拓展我國(guó)的海洋權(quán)益空間，推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。

(三)保護(hù)南海珊瑚礁生物多樣性的必然選擇

珊瑚礁已存在了5億年，僅占全球不足0.1%的海域面積，卻是四分之一以上海洋生物的家園。對(duì)維持海洋生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定和抵御海浪侵蝕海岸具有重要作用，然而，在過(guò)去的幾十年間，全球有近一半珊瑚礁消失。珊瑚礁已被證明難以可持續(xù)管理，[35]因?yàn)樯汉鹘干锒鄻有院蜖I(yíng)養(yǎng)級(jí)相互作用的復(fù)雜性，退化過(guò)程顯現(xiàn)的時(shí)間尺度較長(zhǎng)，可能使珊瑚礁在發(fā)生嚴(yán)重退化后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍顯示出健康狀態(tài)。[36][37]《生物多樣性公約》愛(ài)知目標(biāo)10保護(hù)珊瑚礁脆弱生態(tài)系統(tǒng)。全球氣候變暖對(duì)不同生態(tài)區(qū)域和緯度上影響不同，到2050年，熱帶地區(qū)溫度上升將率先超過(guò) “安全溫度閾值余量”。[9][38]IPCC(2018)報(bào)告預(yù)測(cè)，[39]到2050年,90%的珊瑚可能會(huì)因此消失。

Pandolfi等研究發(fā)現(xiàn)，世界范圍內(nèi)生物多樣性變化幅度雖有不同，但下降軌跡明顯相似，如果沒(méi)有在大規(guī)?？臻g范圍內(nèi)的保護(hù)，珊瑚礁終將無(wú)法生存。[40][41][42]漁業(yè)是導(dǎo)致珊瑚礁功能減少的重要原因，全球普遍呼吁增加海洋保護(hù)區(qū)和限制漁業(yè)。[10][43][44]然而大多數(shù)珊瑚礁位于發(fā)展中國(guó)家，政府很難做出禁漁的決定。[45]過(guò)度捕撈、挖泥船作業(yè)、炸藥及氰化物等的使用可能在幾小時(shí)內(nèi)摧毀需要數(shù)百年形成的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)。長(zhǎng)期以來(lái)，南海周邊各國(guó)過(guò)度的破壞性捕撈導(dǎo)致我國(guó)南海珊瑚礁的覆蓋率在不斷降低，一些區(qū)域遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

中國(guó)南海是世界上最重要的珊瑚礁分布區(qū)之一，Hughes等研究發(fā)現(xiàn)，近30年來(lái)，海南島近海珊瑚礁數(shù)量下降了至少80%；在南海群島和環(huán)礁附近，珊瑚覆蓋面積在過(guò)去的1015年里從平均60%下降到20%左右。[46]西沙群島分布著我國(guó)最原始和古老的珊瑚礁，也是我國(guó)沿海地區(qū)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)源地。[47]然而珊瑚礁覆蓋率從2007年53.8%下降到2016年5.44%，5.25%的魚(yú)種被列入IUCN紅色名錄，其中極危1種，瀕危6種，易危16種，近危13種。[48]我國(guó)南海珊瑚白化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，為了守護(hù)好祖宗海，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)，在南海設(shè)置大型海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)珊瑚礁等自然生態(tài)系統(tǒng)非常緊迫，設(shè)立保護(hù)區(qū)也是增加藍(lán)色碳匯，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的重要舉措。

四、我國(guó)LSMPA建設(shè)初步方案

LSMPA建設(shè)對(duì)我國(guó)破解國(guó)際履約難題、實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略具有重要政治經(jīng)濟(jì)意義，目前我國(guó)LSMPA建設(shè)尚屬空白，LSMPA建設(shè)方略茲事體大。

(一)我國(guó)LSMPA選址分析

根據(jù)中央保護(hù)地改革要求和IUCN保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)LSMPA適宜建設(shè)為海洋類型國(guó)家公園。國(guó)家公園具有國(guó)家代表性，各國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園都會(huì)引起全世界廣泛關(guān)注，如美國(guó)的黃石國(guó)家公園。海洋類型國(guó)家公園具有重要政治經(jīng)濟(jì)意義，規(guī)模一定要足夠大，如澳大利亞1975年建成的34.4萬(wàn)km2的大堡礁國(guó)家公園。我國(guó)要建立的首個(gè)海洋類型國(guó)家公園規(guī)模也應(yīng)足夠大，至少應(yīng)達(dá)到IUCN的LSMPA 15萬(wàn)km2以上的標(biāo)準(zhǔn)。東海(國(guó)際名稱East China Sea)和南海(South China Sea)都符合國(guó)家代表性，而黃海和渤海則稍遜一籌。

就目前我國(guó)四大海域的實(shí)際狀況而言，渤海和黃海本身面積較小，渤海是我國(guó)內(nèi)海，約7.7萬(wàn)km2，平均水深僅18.7米，黃海約40萬(wàn)km2，平均水深44米；兩大海域都屬于淺海，考慮到海洋主體功能管理實(shí)際，不具備單獨(dú)選劃LSMPA的條件，應(yīng)適度擴(kuò)大現(xiàn)有保護(hù)區(qū)范圍，加快整合歸并優(yōu)化現(xiàn)有各類海洋保護(hù)區(qū)，在重要海島、島群和群島附近可設(shè)置較大型的海島保護(hù)區(qū)，并由相臨近的海洋保護(hù)區(qū)組成海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

東海面積約77萬(wàn)km2，平均水深370米。2013年，我國(guó)已劃定東海防空識(shí)別區(qū)，已經(jīng)達(dá)到海洋空間用途管制的效果，設(shè)立海洋國(guó)家公園的緊迫性不及南海?？紤]到我國(guó)海洋管理的實(shí)際需要，也很難單獨(dú)選劃出一處LSMPA。

按照中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《海南自貿(mào)港建設(shè)總體方案》，海南省將建設(shè)多處國(guó)家公園，2019年已設(shè)立海南熱帶雨林國(guó)家公園試點(diǎn)，之后將要建設(shè)的國(guó)家公園應(yīng)該是海洋類型。綜上分析應(yīng)優(yōu)先考慮在南海設(shè)置LSMPA。

(二)我國(guó)南海國(guó)家公園建設(shè)初步方案

南?？偯娣e約360萬(wàn)km2，平均水深1212米，是世界上重要的珊瑚礁分布區(qū)。南海海洋生境類型豐富，是全世界的天然基因庫(kù)。十八大以來(lái)，我國(guó)在南海建設(shè)了多個(gè)島礁，其中最大三座是美濟(jì)礁、渚碧礁和永暑礁，三座島礁陸地面積約15 km2，間距190—295km，隸屬于三沙市南沙區(qū)，永暑礁是南沙區(qū)的區(qū)委區(qū)政府駐地，南沙群島是南海面積最大(近90萬(wàn)km2)、島礁最多的群島。依托各島礁可選劃一處15萬(wàn)km2以上的海洋國(guó)家公園。

西沙群島以永樂(lè)群島和宣德群島的島嶼陸地為依托，海域面積達(dá)50余萬(wàn)km2，其中永興島是三沙市政府駐地，西沙海域是我國(guó)南海一直有效管理的海域，西沙漁場(chǎng)也是我國(guó)南海三大漁場(chǎng)之一，且開(kāi)發(fā)潛力充沛，有珊瑚魚(yú)類700多種，近一半屬于高級(jí)肉食性魚(yú)類。[48]適宜優(yōu)先選劃一處海洋國(guó)家公園。

中沙群島海域只有黃巖島露出水面，還有幾十處暗沙，黃巖島是我國(guó)大陸架的自然延伸，是一座陡峭的海山，離開(kāi)礁盤10km就是3000米的深海，黃巖島以東是幽深的馬尼拉海溝，最深處約5400米，馬尼拉海溝是中沙群島與菲律賓群島的自然地理分界。黃巖島海域有豐富的深海漁業(yè)資源、礦產(chǎn)和油氣資源，是熱帶風(fēng)暴降臨時(shí)的天然避風(fēng)良港。中沙海域達(dá)60萬(wàn)km2，可選劃一處國(guó)家公園。時(shí)機(jī)成熟時(shí)需擴(kuò)建黃巖島，而黃巖島距菲律賓僅230km，宜在完成擴(kuò)建后再宣布中沙群島海洋國(guó)家公園的設(shè)置。

東沙群島扼守著我國(guó)南海通向太平洋的重要航道——巴士海峽，該海域是經(jīng)過(guò)馬六甲、南海到西太平洋的重要海上運(yùn)輸生命線，目前由臺(tái)灣方面管理。2007年已設(shè)立近3600km2的東沙環(huán)礁保護(hù)區(qū)，該海域珊瑚白化現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。

綜上分析，我國(guó)應(yīng)優(yōu)先設(shè)置西沙和南沙群島海洋國(guó)家公園，以保護(hù)珊瑚礁等重要生態(tài)系統(tǒng)為重點(diǎn)，力爭(zhēng)在“十四五”時(shí)期建設(shè)完成，中沙群島海洋國(guó)家公園設(shè)置應(yīng)做好中長(zhǎng)期規(guī)劃。

五、我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)對(duì)策建議

包括國(guó)家公園在內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)的組織管理、工作運(yùn)營(yíng)、政策制度、風(fēng)險(xiǎn)防控體系等亟待完善。圍繞相關(guān)問(wèn)題，提出以下建議。

(一)建立和完善海洋自然保護(hù)地制度體系

參考美、澳、英、法、俄等國(guó)海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)的政策法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度建設(shè)，盡快形成我國(guó)包含海洋國(guó)家公園和LSMPA在內(nèi)的海洋自然保護(hù)地制度框架體系。海洋保護(hù)區(qū)制度框架的構(gòu)建應(yīng)摒棄陸地思維，避免生搬硬套現(xiàn)有陸域自然保護(hù)地制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)充分考慮《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際海洋規(guī)則，加強(qiáng)形勢(shì)研判、風(fēng)險(xiǎn)防范和法理斗爭(zhēng)，加強(qiáng)海事司法建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，盡快建立起與國(guó)際接軌又符合國(guó)情的海洋保護(hù)區(qū)制度體系，為我國(guó)海洋國(guó)家公園和LSMPA的建設(shè)提供制度保障。

(二)盡快形成海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃和管理體系

有效的空間管理和建立保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)可以支持海洋生物群落的抵抗力和恢復(fù)力。[49][50]需要做好海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和有效管理。[21]應(yīng)借鑒聯(lián)合國(guó)教科文組織(USESNO)、IUCN和主要海洋國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)空間規(guī)劃技術(shù)，[51]結(jié)合我國(guó)海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線區(qū)劃和海洋保護(hù)區(qū)選劃技術(shù)方法，形成我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)空間規(guī)劃技術(shù)體系?？茖W(xué)劃定各類海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍和功能分區(qū)，特別要建立海洋國(guó)家公園和遠(yuǎn)海LSMPA規(guī)劃技術(shù)體系。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上科學(xué)制定海洋保護(hù)區(qū)的分類體系、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立程序和管理制度，建立海洋國(guó)家公園管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。完善海洋自然保護(hù)地、海洋生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度，開(kāi)展海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)成效監(jiān)測(cè)評(píng)估，全面提升我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)能力和管理水平。

2018年，機(jī)構(gòu)改革后成立了新的部門統(tǒng)一管理陸海各類保護(hù)地，鑒于陸海保護(hù)地法律制度體系和管理方式的巨大差別，海洋的流動(dòng)性、開(kāi)放性和立體性，海洋權(quán)益的重要性、復(fù)雜性和敏感性，在國(guó)際生物多樣性保護(hù)潮流趨勢(shì)下，抓住戰(zhàn)略窗口期，設(shè)立遠(yuǎn)海大型海洋保護(hù)區(qū)非常緊迫。借鑒美國(guó)2000年設(shè)立國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心后其海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)引領(lǐng)世界的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)(或部門)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)和管理，以更好地對(duì)接生態(tài)文明建設(shè)和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署。

(三)積極對(duì)接《生物多樣性公約》2030年海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)

2021年10月在昆明舉行的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)，商定了2020年后全球生物多樣性框架。行動(dòng)的緊迫性促使人們呼吁在全球范圍內(nèi)大幅擴(kuò)大以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的保護(hù)，并從根本上改變環(huán)境目標(biāo)的制定和實(shí)施方式。[29][52] [53]我國(guó)可依據(jù)公約要求，在條件成熟時(shí)宣布承諾2030年前將保護(hù)至少30%的海洋。

根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》、財(cái)政部《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，將三沙市納入中央重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政補(bǔ)助，海南省財(cái)政做好資金配套?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)將“加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地轉(zhuǎn)移支付力度”。中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)三沙市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持三沙市開(kāi)展海洋國(guó)家公園建設(shè)的前期調(diào)查研究，全面調(diào)查珊瑚礁、海草床、麒麟菜等重要生態(tài)系統(tǒng)、重要生境的時(shí)空分布，支持設(shè)置海洋國(guó)家公園相關(guān)制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及未來(lái)國(guó)家公園的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

(四)將南海國(guó)家公園建設(shè)納入“十四五”專項(xiàng)規(guī)劃和海洋強(qiáng)國(guó)重大部署

參照《生物多樣性公約》和幾十個(gè)主要海洋國(guó)家2030年海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)，我國(guó)未來(lái)十年需建設(shè)各類海洋保護(hù)區(qū)面積70余萬(wàn)km2。按照習(xí)近平總書(shū)記“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)” “經(jīng)略海洋” “中國(guó)全面參與聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)海洋治理機(jī)制和相關(guān)規(guī)則制定與實(shí)施，保護(hù)海洋生物多樣性，共同增進(jìn)海洋福祉”等重要指示精神，應(yīng)盡快將南海西沙、南沙、中沙等海洋國(guó)家公園建設(shè)提上日程，納入“十四五”規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃。做好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃，科學(xué)合理確定海洋國(guó)家公園的數(shù)量和規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，充分論證建設(shè)區(qū)域，科學(xué)制定建設(shè)方案。統(tǒng)籌合理安排好自然資源(海洋、林草)、軍隊(duì)、漁業(yè)、海事、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、旅游等多個(gè)部門，以及海南省和三沙市政府等的建設(shè)時(shí)序。

(五)合理安排南海國(guó)家公園建設(shè)路徑和時(shí)間節(jié)點(diǎn)

借鑒美國(guó)第二、第三島鏈上建設(shè)LSMPA的經(jīng)驗(yàn)做法，參考美國(guó)帕帕哈瑙莫夸基亞和太平洋偏遠(yuǎn)島嶼海洋國(guó)家紀(jì)念地的建設(shè)路徑，先建設(shè)若干個(gè)單一類型的海洋保護(hù)區(qū)，待管理制度和相關(guān)設(shè)施完善后，逐步擴(kuò)大保護(hù)區(qū)的范圍，最終將多個(gè)保護(hù)區(qū)共同建設(shè)成LSMPA網(wǎng)絡(luò)。

2020年12月，日本承諾2030年前保護(hù)其30%的海洋，日本未來(lái)十年海洋保護(hù)區(qū)總面積將達(dá)到140萬(wàn)km2以上，可能不久后設(shè)立小笠原群島LSMPA和43萬(wàn)km2沖之鳥(niǎo)礁LSMPA，而沖之鳥(niǎo)礁不符合《國(guó)際海洋法公約》中海島的條件。日本近期在聯(lián)合國(guó)提出照會(huì)，宣布不承認(rèn)中國(guó)南海主權(quán)，企圖借助對(duì)我國(guó)南海施壓的方式，減輕其在東海的壓力，達(dá)到其在東海和西太平洋的戰(zhàn)略企圖。就目前我國(guó)面臨的復(fù)雜海洋國(guó)際形勢(shì)而言，我國(guó)宣布在南海設(shè)置國(guó)家公園的時(shí)間節(jié)點(diǎn)一定不能晚于日本，并且從設(shè)置海洋國(guó)家公園的數(shù)量和規(guī)模(面積)上也應(yīng)大于日本。而且，宣布之時(shí)應(yīng)該已經(jīng)完成相關(guān)規(guī)劃和制度建設(shè)。在海洋保護(hù)區(qū)設(shè)置方面我國(guó)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美、英、澳、法等國(guó)，如果再晚于日本，我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署和“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議恐將受到很大影響，會(huì)遭到五眼聯(lián)盟、北約、歐盟、日本等更大范圍的抵制，陷入戰(zhàn)略被動(dòng)局面。而日本作為美國(guó)盟友不會(huì)遭受西方抵制，從而在一定程度上減輕我國(guó)的國(guó)際壓力。

(六)推進(jìn)南海島礁的軍民融合建設(shè)

南海島礁建設(shè)對(duì)于更好服務(wù)國(guó)家安全發(fā)展戰(zhàn)略需要，促進(jìn)軍事建設(shè)布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的有機(jī)結(jié)合具有重要意義，能夠有效促進(jìn)和保障國(guó)防實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同步提升。使我國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略縱深向前推進(jìn)了上千公里，是實(shí)現(xiàn)國(guó)防與軍事現(xiàn)代化取得的重要成就，有助于實(shí)現(xiàn)御敵于國(guó)門之外的國(guó)家安全戰(zhàn)略目標(biāo)，還為我國(guó)突破馬六甲困境提供了重要的戰(zhàn)略支撐和安全屏障。

按照國(guó)務(wù)院頒布的《海南自貿(mào)港建設(shè)總體方案》和《中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》“海南建設(shè)南海服務(wù)保障基地，融入‘一帶一路’、海洋強(qiáng)國(guó)、軍民融合發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略”的要求，加強(qiáng)軍民統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)重點(diǎn)海洋區(qū)域、重要海洋安全保護(hù)領(lǐng)域、海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，集中力量實(shí)施國(guó)防領(lǐng)域重大工程，服務(wù)國(guó)家安全發(fā)展戰(zhàn)略需要，有關(guān)部門應(yīng)加緊完成南海1∶10000高精度陸海測(cè)繪，推動(dòng)南海島礁及相關(guān)海域的軍民融合建設(shè)。為此，要認(rèn)真借鑒美國(guó)在夏威夷群島、關(guān)島、中途島、威克島和迪戈加西亞島等在軍事基地基礎(chǔ)上建設(shè)LSMPA的經(jīng)驗(yàn)，南海島礁的軍民融合建設(shè)是南海國(guó)家公園建設(shè)的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求，也是區(qū)別于我國(guó)各類近海保護(hù)區(qū)的鮮明特色。應(yīng)推動(dòng)軍地科研設(shè)施資源共享，補(bǔ)齊海洋基礎(chǔ)設(shè)施和科研平臺(tái)建設(shè)短板，推進(jìn)軍地科研成果雙向轉(zhuǎn)化應(yīng)用和重點(diǎn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

在設(shè)立遠(yuǎn)海LSMPA成為國(guó)際趨勢(shì)，2030年之前將至少30%的海洋建成保護(hù)區(qū)已成為國(guó)際共識(shí)。在這一大背景下，我國(guó)未來(lái)十年可能需要新建各類海洋保護(hù)區(qū)70余萬(wàn)km2。按照中央要求，應(yīng)盡快建立起同海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署和“一帶一路”建設(shè)相匹配，與《生物多樣性公約》和《氣候變化框架公約》等國(guó)際責(zé)任相協(xié)調(diào)，同構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體和積極發(fā)展藍(lán)色伙伴關(guān)系相適應(yīng)，具有中國(guó)特色的一體化國(guó)家自然保護(hù)地戰(zhàn)略體系和管控能力。為此，需做好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略層面籌劃，基于自然地理格局和區(qū)域海洋生態(tài)分布特征，科學(xué)合理確定海洋國(guó)家公園的布局和規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立完善海洋類型國(guó)家公園管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。面向海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和海洋生態(tài)文明建設(shè)重大需求，本研究首次提出了我國(guó)LSMPA建設(shè)方案，即力爭(zhēng)在“十四五”期間在南海逐步設(shè)立西沙、南沙群島海洋國(guó)家公園，中沙群島海洋國(guó)家公園納入中長(zhǎng)期規(guī)劃和海洋強(qiáng)國(guó)重大部署。該方案為我國(guó)破解國(guó)際履約難題提供了有效路徑。