丁偉峰

【摘要】在數(shù)字時代和國家治理現(xiàn)代化背景下，政府擁有數(shù)量大、價值高的數(shù)據(jù)資源，通過開放共享發(fā)揮這些數(shù)據(jù)資源的潛在價值，是數(shù)字時代促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。政務(wù)數(shù)據(jù)安全是開放共享的題中之義，沒有政務(wù)數(shù)據(jù)安全就無法實現(xiàn)開放共享。因此，加快構(gòu)建與數(shù)字時代相適應(yīng)的政務(wù)數(shù)據(jù)安全保障體系，提升政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理能力，有效防范和化解政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，已成為數(shù)字時代的核心議題。

【關(guān)鍵詞】政務(wù)數(shù)據(jù)? 數(shù)據(jù)安全? 法律規(guī)制? 數(shù)字治理

【中圖分類號】TP309? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.09.012

隨著人類社會邁入數(shù)字時代，數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)及數(shù)字社會加速發(fā)展，數(shù)據(jù)日益成為新的生產(chǎn)要素，而政務(wù)數(shù)據(jù)作為重要的數(shù)據(jù)資源，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用。近年來，我國政府高度重視政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享，充分釋放政務(wù)數(shù)據(jù)“紅利”，政務(wù)數(shù)據(jù)已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新引擎。然而，政務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)包含大量有關(guān)國家安全、公共安全、個人隱私及商業(yè)秘密的內(nèi)容，一旦被濫用將造成巨大損失，政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險已經(jīng)受到廣泛關(guān)注。

政務(wù)數(shù)據(jù)安全面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)

個人隱私數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。在現(xiàn)代信息社會中，政府持有大量有關(guān)個人戶籍、社保、納稅及醫(yī)療等方面的數(shù)據(jù)，個人隱私數(shù)據(jù)在采集、存儲、傳輸、使用及刪除等環(huán)節(jié)中都可能存在風(fēng)險，屬于最常見的政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。在大數(shù)據(jù)時代，個人隱私數(shù)據(jù)保護(hù)超越了傳統(tǒng)隱私權(quán)保護(hù)的范疇，個人數(shù)據(jù)隱私侵權(quán)行為的構(gòu)成要件、性質(zhì)認(rèn)定等都存在一些爭議，無法通過傳統(tǒng)隱私保護(hù)制度進(jìn)行全面保護(hù)。

政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運營安全風(fēng)險。為了促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家積極推行政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點，探索建立第三方主體參與政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的機(jī)制，加速將作為生產(chǎn)要素的政務(wù)數(shù)據(jù)融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之中。在政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中，存在政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不清、安全保護(hù)責(zé)任不明等問題，授權(quán)運營主體可能會基于自身利益，利用授權(quán)使用政務(wù)數(shù)據(jù)的便利，產(chǎn)生過度分析和使用政務(wù)數(shù)據(jù)的沖動，進(jìn)而侵犯個人隱私、商業(yè)秘密，危害公共安全及國家安全。

新型基礎(chǔ)設(shè)施安全風(fēng)險。2020年4月，國家發(fā)展和改革委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人首次明確新型基礎(chǔ)設(shè)施的范圍，即以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以數(shù)據(jù)為核心，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系。在數(shù)字時代，新型基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)于政務(wù)數(shù)據(jù)處理活動，政務(wù)數(shù)據(jù)的采集、存儲、傳輸、使用及刪除等都離不開新型基礎(chǔ)設(shè)施。新型基礎(chǔ)設(shè)施比傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更易遭受攻擊，甚至是國內(nèi)外有組織、大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)攻擊，這無疑進(jìn)一步加劇了政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。

政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險法律規(guī)制的必要性

政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險與業(yè)務(wù)流程及政務(wù)數(shù)據(jù)生命周期密切相關(guān)，具有客觀性、廣泛性、動態(tài)性等特點，體現(xiàn)了高度不確定性。第一，政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的客觀性。政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險并非人們主觀臆造的，而是客觀存在的，雖然政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險更多發(fā)生在虛擬空間中，但造成的損失卻客觀存在于現(xiàn)實空間中。政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的客觀性是對其進(jìn)行法律規(guī)制的前提。第二，政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的廣泛性。政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險在兩個維度上體現(xiàn)其廣泛性：一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險超越時間和空間限制，任何時間、任何地點都可能發(fā)生安全風(fēng)險;另一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險影響的群體幾乎不受年齡、性別、財富等因素限制。第三，政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的動態(tài)性。政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險可能發(fā)生在采集、存儲、傳輸、使用及刪除等任一環(huán)節(jié)，并且有些安全風(fēng)險可能會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，呈現(xiàn)“漣漪”擴(kuò)散狀態(tài)，原初風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌娘L(fēng)險源，引發(fā)新的政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的動態(tài)性，使得從源頭上預(yù)防和治理風(fēng)險變得更加困難。

強(qiáng)化政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理的頂層設(shè)計，對于完善政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理體系具有重要的現(xiàn)實意義。第一，有利于促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》雖然對政務(wù)數(shù)據(jù)安全予以“專章”規(guī)定，但法律僅有原則規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，而政務(wù)數(shù)據(jù)安全相關(guān)政策又缺乏法律強(qiáng)制力。不斷完善政務(wù)數(shù)據(jù)安全法治體系建設(shè)，才能促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享。第二，有利于克服政務(wù)數(shù)據(jù)安全地方立法分散性弊端。目前，政務(wù)數(shù)據(jù)安全的地方立法出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，造成地方立法資源的浪費。加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)安全的法律規(guī)制，有助于提升政務(wù)數(shù)據(jù)安全保障能力。第三，有利于減少政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險帶來不可逆的損害結(jié)果。在數(shù)字時代，由于科技發(fā)展不確定性，現(xiàn)行法律措施可能無法有效實施，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險可能給人類社會帶來不可逆的損害結(jié)果。通過建立健全與數(shù)字時代相適應(yīng)的法律制度體系，能夠極大減少不可逆損害結(jié)果的發(fā)生。

政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險法律規(guī)制的路徑選擇

數(shù)字時代的法律必須重塑自身，必須熟悉數(shù)字世界的邏輯，提升政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理能力，防范和化解政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，必須選擇符合政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險特點的法律規(guī)制路徑。

堅持政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險預(yù)防原則。風(fēng)險預(yù)防原則是有關(guān)風(fēng)險評定的原則，其要求決策者對因科學(xué)不確定性所導(dǎo)致的問題給予特別關(guān)注。由于政務(wù)數(shù)據(jù)安全具有潛在性、不可預(yù)測性、損害不可逆性等特點，必須將政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理的關(guān)口前移，防范和化解政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理涉及國家安全、公共安全、商業(yè)秘密以及個人隱私等多種利益平衡，風(fēng)險預(yù)防原則要求在政務(wù)數(shù)據(jù)安全前提下進(jìn)行開放共享。《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》等都采用了“預(yù)防為主”“安全可控”等表述，凸顯了對政務(wù)數(shù)據(jù)安全的重視。因此，在政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理中必須堅持風(fēng)險預(yù)防原則：一是要加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)安全法律規(guī)范的能動性，提前約束政務(wù)數(shù)據(jù)采集者、使用者和參與者，明確不同主體的政務(wù)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，提高政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的安全性;二是要加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)分類分級管理，根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要程度、以及被濫用或被泄露后的危害程度，采取與之相適應(yīng)的風(fēng)險預(yù)防措施。

構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)安全多元治理體系。無論是政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享還是政務(wù)數(shù)據(jù)安全，都會涉及政府、市場、社會及公民個體等多元主體，必須依靠多元主體的良性互動，形成治理合力。一是明確政府元治理者角色?！罢谥卫硐到y(tǒng)中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，要為治理體系提供基本制度供給，同時塑造共同價值，為治理體系中其他治理主體的廣泛參與提供公平的環(huán)境和互動的條件?！盵1]因此，政府主要關(guān)注全局性、系統(tǒng)性的政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，做好頂層制度設(shè)計，推動市場、社會等主體加快實現(xiàn)自我規(guī)制。二是加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)使用者的安全保護(hù)責(zé)任。政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享是對政務(wù)數(shù)據(jù)的再開發(fā)利用，在此過程中，如果政務(wù)數(shù)據(jù)被泄露或被濫用，將形成政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)使用者必須履行安全保護(hù)義務(wù)，包括完善內(nèi)部安全管理制度、自覺接受安全測評和風(fēng)險評估等。三是鼓勵和支持公民個體參與政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理，增強(qiáng)個人信息保護(hù)意識，健全公民個人數(shù)據(jù)權(quán)利體系。同時，政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享使得政務(wù)數(shù)據(jù)從有限且可控的安全域向不確定、不可控的風(fēng)險空間延伸，加劇全國性政務(wù)數(shù)據(jù)安全的“木桶效應(yīng)”。政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理能力不取決于最強(qiáng)者，而取決于最弱者，只要任何一個環(huán)節(jié)或主體的政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理能力弱化，都將導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)安全防控體系失去防護(hù)作用。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)安全防控需要政務(wù)數(shù)據(jù)持有者、使用者及參與者都提高政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理能力，避免“木桶效應(yīng)”導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理能力衰減。

加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)安全軟法治理。政務(wù)數(shù)據(jù)安全的普遍性、技術(shù)性、復(fù)雜性，決定了法律法規(guī)無法滿足政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理的規(guī)則需要，制定軟法性規(guī)則就成為政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理的必然選擇。軟法治理具有對話協(xié)商、權(quán)益共享、低成本、高效率等優(yōu)勢，有助于促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理主體之間形成共識。其中，政務(wù)數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)是政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理體系的重要組成部分，包括為政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理提供更嚴(yán)格的保護(hù)措施，明確政務(wù)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，確定政務(wù)數(shù)據(jù)再利用規(guī)則等。此外，還要加強(qiáng)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)定與政務(wù)數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)的銜接工作，防止法律法規(guī)與安全標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)。例如，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第十條規(guī)定，“相關(guān)行業(yè)組織按照章程，依法制定數(shù)據(jù)安全行為規(guī)范和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行業(yè)自律，指導(dǎo)會員加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)，提高數(shù)據(jù)安全保護(hù)水平，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展”。

完善政務(wù)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任機(jī)制。政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理涉及政府、市場、社會以及公民等多元主體，且包含數(shù)據(jù)采集、存儲、分析、使用、刪除等多個環(huán)節(jié)，增加了政務(wù)數(shù)據(jù)安全保護(hù)的復(fù)雜性，需要“營造數(shù)據(jù)治理生態(tài)體系，充分調(diào)動社會力量共同推動數(shù)字治理”[2]。政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理應(yīng)遵循“誰所有誰負(fù)責(zé)、誰持有誰負(fù)責(zé)、誰管理誰負(fù)責(zé)、誰使用誰負(fù)責(zé)、誰采集誰負(fù)責(zé)”的原則，明確政務(wù)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任;還要加快形成多元主體責(zé)任共擔(dān)、政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險梯次應(yīng)對的局面，保證在政務(wù)數(shù)據(jù)處理的各個環(huán)節(jié)都有明確的責(zé)任主體，避免出現(xiàn)責(zé)任空白地帶。

（本文系吉林省教育科學(xué)規(guī)劃課題“吉林省人工智能法律人才培養(yǎng)模式研究”和吉林省社科基金項目“吉林省哲學(xué)社會科學(xué)獎勵地方立法研究”的階段性成果，項目編號分別為：20201217135541、KYC-SH-XM-2020-076）

注釋

[1]楊廬峰、張會平：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展的著力向度與治理創(chuàng)新——以貴州省的融合發(fā)展實踐為例》，《理論與改革》，2021年第6期。

[2]鄧念國：《整體智治：城市基層數(shù)字治理的理論邏輯與運行機(jī)制——基于杭州市S鎮(zhèn)的考察》，《理論與改革》，2021年第4期。

責(zé) 編/陳璐穎