王占西

（鄭州師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 鄭州 450044）

巡警制度的建立通常被認(rèn)為是近代政府治理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的一大標(biāo)志。鐵路警察作為執(zhí)行國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，應(yīng)由中央政府統(tǒng)一管理。但近代中國路政實(shí)權(quán)掌握在地方大員手中，并受到列強(qiáng)的干涉，國家政權(quán)在執(zhí)行國家職能時缺乏權(quán)威，國家權(quán)力逐漸下移，因而近代中國鐵路警政的特點(diǎn)是“各自為政”。這種結(jié)果的出現(xiàn)，除上層架構(gòu)未能完善之外，警費(fèi)的支絀無疑是鐵路警政未能統(tǒng)一的一大原因。學(xué)術(shù)界對清末時期鐵路警察的形成及探討已有不少研究成果①翟程的《光緒朝晚期的警務(wù)》（《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2016年第4期）認(rèn)為，河南巡撫在河南省內(nèi)鐵路設(shè)立鐵路巡警的目的在于減輕地方防營的壓力。王占西的《清末新政與中國鐵路警政的初創(chuàng)》（《鐵道警察學(xué)院學(xué)報》2021年第3期）認(rèn)為，清廷未能實(shí)現(xiàn)鐵路警權(quán)統(tǒng)一的制約因素之一，即在于警費(fèi)短缺。劉海波的《略論清末鐵路巡警的建立與發(fā)展》（《河北青年管理學(xué)院學(xué)報》2019年第4期）認(rèn)為，清末鐵路巡警的創(chuàng)建具有探索性與不平衡性。彭雪芹的《晚清“巡警軍”考析》（《歷史教學(xué)（高教版）2009年第8期》）認(rèn)為，清末時期的警察還具有軍隊(duì)的特點(diǎn)，“軍警一體”是其顯著特征。，分析了中國鐵路警察出現(xiàn)的時代背景與意義，指出各路自辦巡警是晚清時期國家權(quán)力下移的必然趨勢，清廷也對各路自辦巡警的情形予以確認(rèn)，但依然存在很多問題有待探討，如未能從鐵路巡警警費(fèi)的角度闡釋鐵路“各自為政”的內(nèi)在緣由。通過探討清末鐵路巡警警費(fèi)的形成，可以進(jìn)一步審視近代中國鐵路警察制度演變過程中的價值導(dǎo)向，對于當(dāng)代中國鐵路警務(wù)改革也有借鑒意義。鐵路警務(wù)改革目的是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免“政出多門”，使警務(wù)治理從權(quán)力治理轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃卫?，進(jìn)一步走向統(tǒng)一化與規(guī)范化，強(qiáng)化鐵路警察對于鐵路警務(wù)的忠誠度，提升鐵路警務(wù)人員的榮譽(yù)感與責(zé)任感，更好服務(wù)于國家現(xiàn)代化建設(shè)需要。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，擬以清末鐵路巡警警費(fèi)的形成為切入點(diǎn)，探討晚清時期政府對鐵路巡警的治理方案及實(shí)施情況。

一、關(guān)內(nèi)外鐵路巡警的設(shè)立與警費(fèi)的初步形成

中國鐵路警察雛形可追溯至關(guān)內(nèi)外鐵路沿線之“兵勇”“巡夫”。鐵路修建之后，沿線保護(hù)由兵勇?lián)?。光緒十四年（1888），唐津鐵路修筑至天津，關(guān)于工程材料與洋工程司之往來，由當(dāng)?shù)胤罓I撥派護(hù)勇隨同保護(hù)。通車之始，由路方派一名彈壓委員，并在重要站點(diǎn)雇用華籍巡夫（Watchman）3人或5人，身著號衣，擔(dān)負(fù)守望站臺之責(zé)，巡夫于火車到站時，“鵠立站臺”。路方以此“巡夫”充當(dāng)維護(hù)鐵路秩序的力量，即唐津鐵路“鐵路巡警”之前身，“無護(hù)路軍隊(duì)、押車警察等設(shè)備”［1］181。義和團(tuán)運(yùn)動時期，八國聯(lián)軍強(qiáng)占關(guān)內(nèi)外鐵路?！缎脸髼l約》第九款規(guī)定各國可派兵駐守北京至山海關(guān)鐵路沿線，“中國國家應(yīng)允，由諸國分應(yīng)主辦，會同酌定數(shù)量，留兵駐守，以保京師至海通道無斷絕之虞”［2］。在清廷與列強(qiáng)交涉收回鐵路的過程中，督辦鐵路大臣袁世凱堅(jiān)持要求由中國自辦鐵路巡警，以保證主權(quán)。光緒二十八年（1902）三月，清廷與英國達(dá)成交還關(guān)內(nèi)外鐵路協(xié)議，英軍軍務(wù)處將京津、津榆并續(xù)筑至通州、正陽門及永定門內(nèi)各鐵路交還中國北方鐵路督辦大臣，訂定《交還關(guān)內(nèi)外鐵路章程》。聯(lián)軍要求清廷“竭力設(shè)法保護(hù)外國人以及鐵路諸物”［3］，清廷認(rèn)識到設(shè)置鐵路警衛(wèi)力量的重要性，于該路各主要車站設(shè)置鐵路巡警。

關(guān)內(nèi)外鐵路巡警由淮軍及北洋軍改編而成，自前所至溝幫子16站，鐵路巡警官弁兵丁計(jì)275員名，由黃本河管理，系淮軍毅字步隊(duì)奉飭改編，巡官2員、巡長3員、書識6名、護(hù)勇4名、正巡目26名、副巡目26 名、警兵208 名，薪餉雜支由鐵路進(jìn)款項(xiàng)下開支，“仍照淮軍向章按月支給”；新民府以西繞至營口12站，鐵路巡警官弁兵丁計(jì)251員名，由守備廣志管理，系北洋親軍后營奉飭改編，管帶1員、幫帶1員、巡官2員、巡長3員、文案1員、司賬1員、書識2名、正巡目24名、副巡目24名、巡兵192名，薪餉雜支由鐵路進(jìn)款項(xiàng)下開支，“仍照北洋親軍后營向章按月支給”［4］。京奉鐵路關(guān)外第一段巡警亦“隸屬北洋”，系于光緒二十八年（1902）由淮軍毅字步隊(duì)改編，分為三哨，總巡官1員、幫帶1員、巡官2員、巡長3員、書識6名、護(hù)勇4名、巡弁1名、巡目26名、巡兵233名、伙兵27名、長夫60名，總計(jì)官弁兵夫364員名［5］。從關(guān)內(nèi)外鐵路巡警的組成和警費(fèi)的來源看，關(guān)內(nèi)外鐵路巡警改編自淮軍與北洋軍，巡警薪餉由鐵路負(fù)責(zé)。

此后，隨著其他各條鐵路線的建設(shè)和開通，京奉鐵路關(guān)內(nèi)外各段、京漢鐵路各段、正太鐵路、汴洛鐵路、膠濟(jì)鐵路、安奉鐵路等線各段的鐵路警察也相繼開辦，其直接管理權(quán)屬于各線督辦大臣。在各省地方大員的推動下，鐵路巡警先后建立，雖然各鐵路巡警設(shè)立的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但根本上都是出于維護(hù)鐵路治安的需要，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、巡警編制、薪餉章制也因地制宜。關(guān)內(nèi)外鐵路巡警由直隸總督袁世凱直接掌控，滇越鐵路巡警由省城鐵路局管理以解決警費(fèi)問題，安奉鐵路則由奉天交涉司節(jié)制以便于解決對外交涉問題。可以看出，警費(fèi)問題是當(dāng)時舉辦鐵路巡警事務(wù)的最大阻礙因素，但各地主政者逐漸確立“巡警護(hù)路，鐵路養(yǎng)警”的思路，以減輕地方財政壓力。清廷于1901年9月發(fā)布上諭，由各省改練巡警，鐵路巡警的組建亦步之后塵，清廷從中央層面對各地自行設(shè)置的鐵路巡警予以確認(rèn)。該規(guī)定允許鐵路督辦募集護(hù)路巡丁，負(fù)責(zé)鐵路日常治安，但不準(zhǔn)帶有兵器，地方督撫則有調(diào)兵護(hù)路之權(quán)，此為鐵路巡警、巡防隊(duì)、護(hù)路隊(duì)之起源，“是為設(shè)立鐵路警察之嚆矢”［6］。按此規(guī)定，各借款鐵路在借款合同中聲明由各路自練巡警。

二、省辦鐵路警政的財政困境

清廷雖然發(fā)布由各路自辦巡警的通令，但各路辦理鐵路巡警遲緩，管理權(quán)分散，警費(fèi)亦無法保證。巡警部成立后，朝廷內(nèi)部多有將包括鐵路巡警在內(nèi)的全國巡警統(tǒng)一劃歸巡警部管理的主張。內(nèi)閣中書袁崇鎮(zhèn)上書清廷，建議將鐵路巡警事務(wù)劃歸巡警部管理。他說：“雖鐵路經(jīng)由之處并設(shè)巡兵，然事權(quán)不一，或且假手外人。今專部既立，將來一切保護(hù)權(quán)責(zé)不能不為擔(dān)承。”他還建議將綠營改編為鐵路巡警，“或?qū)F(xiàn)存綠營酌加裁補(bǔ)，改編警隊(duì)，分置沿途，專為保護(hù)行旅之用，似乎亦應(yīng)議及”［7］226。督辦稅務(wù)會辦大臣唐紹儀也認(rèn)為“鐵路警察為目下之要政，亟須逐漸開辦”，他建議巡警部于京保鐵路試辦巡警，以三個月為期，如有成效，“再于各處按照實(shí)行，以肅路政”［8］。唐紹儀認(rèn)為，鐵路警察應(yīng)歸巡警部統(tǒng)一管轄，“警察既設(shè)專部，所有關(guān)于警務(wù)之事均宜統(tǒng)歸管理，以資整頓，而示劃一”。他對巡警部尚書徐世昌稱，鐵路警察與地方警察同屬警察，當(dāng)然要由巡警部管理，“以免警政事權(quán)不一”［9］。

在地方上，徐世昌參考日本巡警官制，在各省設(shè)立巡警道，作為管理全省警政的最高機(jī)構(gòu)。清廷巡警部與巡警道的相繼設(shè)立，明確了巡警的管理機(jī)構(gòu)，但巡警道直隸于各省督撫，不受巡警部節(jié)制，巡警部與巡警道僅有業(yè)務(wù)關(guān)系而無領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由此而言，清廷官制改革并未完善全國警政的管理機(jī)制。地方督撫是鐵路建設(shè)的主要推動者，鐵路治安亦歸其職責(zé)范圍。各省督撫遇事可直接上奏皇帝，再由皇帝轉(zhuǎn)發(fā)巡警部議定。同時，巡警部規(guī)劃、制定全國警政建設(shè)方案，也須報請皇帝批準(zhǔn)，然后再下發(fā)各省執(zhí)行［7］67。

各省財政情況不同，各段鐵路巡警舉辦程度不一。鐵路巡警舉辦費(fèi)用來源多樣：

一是鐵路余利撥付。直隸境內(nèi)鐵路干線有京漢鐵路北京至順德段、京奉鐵路北京至山海關(guān)段、正太鐵路石家莊至井陘段、京綏鐵路北京至康莊段。北京正陽門火車站爆炸案發(fā)生后，督辦關(guān)內(nèi)外鐵路大臣、直隸總督袁世凱督飭厲行整頓鐵路巡警。雖然關(guān)內(nèi)鐵路巡警規(guī)模粗具，但鐵路總局對于鐵路巡警僅有指揮監(jiān)督之權(quán)，時北洋大臣袁世凱兼任督辦關(guān)內(nèi)外鐵路大臣，關(guān)內(nèi)外鐵路巡警仍為北洋武裝。案經(jīng)奏準(zhǔn)每年由本路余利項(xiàng)下提撥二成補(bǔ)助北洋興辦新政之需，鐵路巡警服裝、餉糈以及經(jīng)常各費(fèi)均由北洋于鐵路余利項(xiàng)下支付，“故直接受北洋大臣之統(tǒng)轄”，而京奉鐵路關(guān)外段鐵路巡警則因警費(fèi)不足未能改組，仍沿用軍隊(duì)舊制，略換形式，“其職制、餉章與關(guān)內(nèi)不同”。關(guān)內(nèi)路警官長、警察皆從北洋巡警學(xué)堂畢業(yè)學(xué)生中選取錄用，其編制、薪餉全照北洋警察之例，關(guān)外路警則由淮軍改編而成，一切章則多沿舊制，“故關(guān)內(nèi)職員較多，薪餉亦厚，合關(guān)外兩段之規(guī)模尚不及關(guān)內(nèi)一段之大”［1］182。直隸鐵路巡警事務(wù)警政能夠順利開展，得益于直隸總督袁世凱的大力支持，從鐵路余利下?lián)芏蓜潥w鐵路警費(fèi)。光緒三十四年（1908），北洋大臣直隸總督楊士驤將京奉鐵路關(guān)外段巡警劃歸京奉鐵路局管轄，總巡官由京漢鐵路局委派，北洋大臣委派幫辦，京奉鐵路局只能委任巡官、巡長等職，撤革等項(xiàng)由總巡官考察決定，并稟申京奉鐵路局，薪餉服裝均由京奉鐵路局發(fā)給。

二是裁減綠營餉項(xiàng)充當(dāng)。河南省內(nèi)鐵路干線有京漢鐵路彰德至信陽段，開封至洛陽的汴洛鐵路，道口至清化的道清鐵路，京漢鐵路由直隸、河南、湖北三省督撫籌設(shè)鐵路巡警。各省興辦巡警多就綠營設(shè)法改編，河南巡撫張人駿上書清廷，請將裁減綠營餉項(xiàng)充當(dāng)編練鐵路巡警費(fèi)用。練兵處曾咨復(fù)前任河南巡撫陳夔龍全裁豫省兵丁而添練防營，將此項(xiàng)裁餉改充巡警警費(fèi)?！笆遣锰G營以改辦巡警為要?dú)w，而招練警隊(duì)尤以防護(hù)鐵路為先務(wù)。”［10］鐵路的巡護(hù)通常由地方防營負(fù)責(zé)，張人駿主張?jiān)O(shè)立專職負(fù)責(zé)的鐵路巡警，以減輕地方防營的負(fù)擔(dān)，并且此項(xiàng)鐵路巡警有警費(fèi)支持。張人駿稱，陳夔龍裁減綠營兵每年共余銀39 000兩，酌留各官護(hù)兵餉銀3 600 兩，下余35 000 余兩。招練鐵路巡警一營，計(jì)總巡官1員、幫帶官1員，連同巡弁、巡長、兵夫等共計(jì)590 余員名，每年所需薪餉35 900 余兩，除將前項(xiàng)余款全數(shù)撥用外，尚有不敷之處，其他如各站兵房以及常年軍裝靴帽等各項(xiàng)雜費(fèi)，“均由司庫挪移應(yīng)用”［11］。張人駿將河南鐵路巡警一營員兵薪餉數(shù)目開具清單，呈請朝廷鑒核。各項(xiàng)餉銀月支2 998兩，每年共支銀35 976兩［12］。

汴洛鐵路開辦伊始，沿路軍警悉由河南省長官指派。河南汴洛鐵路擬添招巡警500 名，但無警費(fèi)來源，觀察馬琢庵屢次商請河南巡撫林紹年，于貨票客票內(nèi)每價1元加抽2分，“多少均照此核算”，林紹年認(rèn)為此法可以積少成多，能夠保衛(wèi)全路安全，允諾其請，并與汴洛總局商定后咨明郵傳部“請準(zhǔn)通融辦理”［13］。宣統(tǒng)三年（1911），郵傳部鐵路總局電詢該路汴省軍警及兵餉總數(shù)，路局總辦水鈞韶備文呈報稱，汴洛鐵路巡警共有員警131名，每月餉銀共414 兩1 錢6 分。此外，尚有總稽查1 員，月薪70兩。汴洛鐵路還駐扎滿營正副哨官隊(duì)勇101 人，每月薪餉303 兩。同年六月，水鈞韶呈郵傳部稱本路道釘、墊板等件屢次被竊，每月多者490 余元，少者亦有200余元，地方營警“空言協(xié)緝，坐成漏巵”，“不若自募巡勇，猶可補(bǔ)救”。水鈞韶對于地方營警十分不滿，建議由路局自辦鐵路巡警，他認(rèn)為汴洛鐵路西路匪患較重，應(yīng)先從西路辦起，自汜水至洛陽共分11棚，每棚酌設(shè)查夜巡勇4名或6名，每名給薪4 兩或5 兩，每月所費(fèi)不過二三百兩，如無成效隨時停辦。郵傳部批復(fù)由總辦水鈞韶妥擬章程，稟復(fù)候核。水鈞韶擬就試辦簡章十六條及彈壓護(hù)勇辦事章程十項(xiàng)，備文呈部。同年七月，郵傳部批準(zhǔn)照辦［14］。汴洛鐵路局為保護(hù)鐵路，在鐵路巡警之外另設(shè)彈壓護(hù)勇。鐵路巡警歸河南巡警道管轄，彈壓護(hù)勇則直接隸屬汴洛鐵路局，專歸中國總辦管轄。彈壓委員薪水不等，約50元上下，“視辦事優(yōu)劣以定之”，護(hù)勇薪餉每人每月6 元［15］。光緒三十一年（1905），清廷將道清鐵路贖回，守衛(wèi)道口、焦作兩廠仍用印捕，而巡防道釘之責(zé)則以工程處之巡夫任之。至防護(hù)各站票房及附近廠屋之責(zé)，由河南巡撫派豫正右軍左營步隊(duì)負(fù)責(zé)。光緒三十二年（1906）八月，豫省將該隊(duì)改為河南鐵路巡警，計(jì)分五隊(duì)，以第二隊(duì)派駐各站，其薪餉仍由豫省發(fā)給。

三是沿線各州縣分?jǐn)?。山東省內(nèi)鐵路干線有津浦鐵路德州至滁州段，青島至濟(jì)南的膠濟(jì)鐵路。光緒二十九年（1903）、三十年（1904）間，山東省于省城設(shè)立巡警總局，籌辦省內(nèi)外警察事宜，其警費(fèi)由裁兵節(jié)餉項(xiàng)下開支，省城以東設(shè)東路分局，辦理東路警務(wù)。膠濟(jì)鐵路巡警首先是由山東巡警東路分局兼任護(hù)路事宜，當(dāng)時僅有馬步目捕71 員名，后山東巡撫責(zé)成鐵路沿線經(jīng)過州縣按照地段長短及車站多寡攤派巡丁以資保護(hù)，由東路分局訓(xùn)練遣派，12 州縣共派巡丁134 名。巡丁口糧服裝由各該縣自行捐備，“按期解交東路分局匯收轉(zhuǎn)發(fā)”。各站兵房責(zé)成各該縣籌款建筑，就車站大小設(shè)四五間至十?dāng)?shù)間不等［16］5100。光緒三十一年（1905）十一月，巡官劉全富稟稱巡兵已一律設(shè)齊，此次添設(shè)環(huán)界內(nèi)外鐵路巡警，派募官弁、翻譯、目兵、夫役計(jì)700 余名，所需警費(fèi)甚巨，而山東“庫空如洗，已同無米之炊”。山東巡撫楊士驤督同司道商議，于山東司局各庫設(shè)法騰挪，“除年例部撥各款外，請準(zhǔn)作正開銷”［17］。

光緒三十一年（1905）十一月，山東巡撫楊士驤與德國膠澳總督簽訂《膠高撤兵善后條款》，規(guī)定膠州德兵全部撤退，“環(huán)界內(nèi)鐵路全歸中國地方官及巡警官巡防保護(hù)，并由巡警官酌派巡隊(duì)至多一百四十名分站勻駐，一切事宜，均照環(huán)界外鐵路巡警章程辦理”［18］。后經(jīng)交涉，由膠濟(jì)德人出鐵路警費(fèi)5 000元，每月津貼路警300兩［19］。1908 年，山東省庫款支絀，布政使黃方伯向朝廷陳明詳情并請示辦法。朝廷認(rèn)為山東庶務(wù)用款浩繁，但鐵路巡警為保護(hù)德商而設(shè)，飭官膏局墊撥3萬兩以應(yīng)急需［20］。光緒三十一年（1905），為統(tǒng)一事權(quán)，山東巡撫設(shè)膠濟(jì)鐵路巡警局，委派總辦統(tǒng)轄其事。該路華洋雜處，交涉日繁，原有巡警不敷應(yīng)用，增加警額500名，劃全路為四段，設(shè)巡官4員。原有警費(fèi)不敷之款，由山東銅元余利項(xiàng)下每年籌撥銀16 000兩，各縣原解東路分局之巡丁口糧服裝等費(fèi)改解山東省總局匯收轉(zhuǎn)發(fā)。后又設(shè)馬步員弁543員，并以德人司德賜充任總辦，專司交涉事件，對于路警有稽查報告之權(quán)，所增警費(fèi)由銅元局余利項(xiàng)下每年扣撥8 000兩，所有解撥各款仍由省總局匯收轉(zhuǎn)發(fā)［18］5100。光緒三十四年（1908）春，山東省添設(shè)巡警道，撤銷省城巡警總局及鐵路巡警局，鐵路巡警事務(wù)歸山東省巡警道管轄，并改馬巡為步警，添派便衣偵探隨車保護(hù)。鐵路巡警費(fèi)用漸漸改由省庫支付，在巡警道管理時期，山東省鐵路警務(wù)歷年?duì)顩r無大變更。

四是清廷籌撥接濟(jì)。云南省境內(nèi)鐵路為滇越鐵路，在中國境內(nèi)為河口至省城昆明段。滇越鐵路為法人覬覦，關(guān)系大局，云貴總督李經(jīng)羲調(diào)臨安廣道龔心湛督辦，并調(diào)明悉警政之王廣齡、周行廣來云南差遣，令龔心湛會同巡警道楊福璋編制路警規(guī)章。正分各局常年薪餉、局用服裝、特別備費(fèi)及巡警教練所各款，每年需銀104 600余兩，然此項(xiàng)巨款云南無力承擔(dān)，鐵路公司每月僅津貼4 450兩，但開辦路警“關(guān)系內(nèi)地主權(quán)，經(jīng)費(fèi)萬難節(jié)省”［21］，李經(jīng)羲請朝廷指撥各不敷款項(xiàng)。清廷發(fā)布上諭稱，李經(jīng)羲所奏各節(jié)，“具見苦心，該督所咨章程及經(jīng)費(fèi)表冊自難以腹地相繩，擬備案”［22］。宣統(tǒng)二年（1910）八月，郵傳部將云貴總督籌辦滇越鐵路巡警與法員訂立章程并酌定局所員額費(fèi)用一折，咨送民政部查照。是年，中法簽訂《滇越鐵路巡警章程》，將滇越鐵路警察權(quán)收歸國有。清廷在滇越鐵路成立滇越鐵路路警督辦署，管轄鐵路兩側(cè)各15里，由龔心湛兼任督辦，全路巡警劃分為三段，設(shè)上、中、下3 個巡警正局，31 個巡警分局，官長及巡警計(jì)有562人，由鐵路守備隊(duì)分駐鐵路各要隘［23］。光緒三十四年（1908），為解決滇越鐵路防營費(fèi)用，度支部籌撥云南鐵路餉銀，決定暫在宜昌關(guān)稅收項(xiàng)下?lián)茔y12萬兩，由湖廣總督趙爾巽分批解交云貴總督兌收。上諭湖廣總督趙爾巽照辦，湖北荊宜道宜昌關(guān)監(jiān)督齊耀珊在宜昌關(guān)征存稅收項(xiàng)下先提庫平銀3萬兩，飭委候補(bǔ)知縣李益恭解赴云貴總督衙門“作為第一批案撥云款”［24］。

五是鐵路運(yùn)費(fèi)加價征收。江蘇省內(nèi)鐵路干線為津浦鐵路江蘇段，蘇杭甬鐵路上海至嘉興段，上海至南京的滬寧鐵路。滬寧鐵路自光緒二十九年（1903）開工時設(shè)置彈壓委員，招募巡勇分段彈壓。光緒三十二年（1907）至三十三年（1908），督辦大臣唐紹儀迭準(zhǔn)商部、巡警部兩部咨行舉辦鐵路巡警，札飭總管理處查照《滬寧鐵路借款合同》第十條辦理鐵路巡警事宜，在籌設(shè)滬寧鐵路巡警時，寧蘇警察總局會辦陶駿保呈文兩江總督稱，滬寧鐵路長900 余里，“非設(shè)巡警數(shù)千名不足以資巡衛(wèi)”。他建議于該路乘客運(yùn)貨正價外加收百分之五為巡警警費(fèi)，他認(rèn)為英國必能體諒中國創(chuàng)辦巡警以保護(hù)鐵路之用意［25］。

各省鐵路巡警警費(fèi)來源多樣，省辦鐵路警政面臨的財政困境日益凸顯。直隸鐵路巡警警費(fèi)由鐵路余利撥付，河南鐵路巡警警費(fèi)由裁減綠營餉項(xiàng)充當(dāng)，山東鐵路巡警警費(fèi)由各縣分?jǐn)?，云南鐵路巡警警費(fèi)由朝廷接濟(jì)，江蘇鐵路巡警警費(fèi)則由鐵路運(yùn)費(fèi)加價征收。在辦理鐵路警政的同時，還牽涉對外交涉，更能顯現(xiàn)舉辦鐵路警政的復(fù)雜性與特殊性。

三、“巡警護(hù)路，鐵路養(yǎng)警”模式的確立

清末鐵路巡警警費(fèi)有“省籌”與“路籌”兩種形式，主要原因在于舉辦鐵路巡警需要耗費(fèi)大量警費(fèi)。清末各省財政支絀，無力興辦警政，而鐵路作為“生財機(jī)關(guān)”，具有籌措鐵路巡警費(fèi)用的可能性。而督辦鐵路大臣也有“巡警護(hù)路，鐵路養(yǎng)警”的思路，鐵路巡警也由各鐵路管理局負(fù)責(zé)。光緒三十二年（1907）十二月，袁世凱上奏清廷稱，鐵路巡警“本為保護(hù)鐵路而設(shè)，除關(guān)外奉境鐵路地面所設(shè)鐵路巡警逕由鐵路局支給薪餉外，所有京榆鐵路籌設(shè)巡警，應(yīng)需餉雜等項(xiàng)，陸續(xù)在鐵路余利項(xiàng)下支給”［26］。

宣統(tǒng)元年（1909）五月，郵傳部上奏清廷，提出要整頓全國鐵路巡警。上諭令郵傳部妥定章程，“咨商有路各省切實(shí)辦理”［27］。郵傳部尚書徐世昌認(rèn)為各路沿用彈壓、巡查、護(hù)勇等名目，“事權(quán)既未歸一，責(zé)任又復(fù)不?！?，應(yīng)一律改名為鐵路巡警，撤銷彈壓、巡查、護(hù)勇等名目［28］。郵傳部籌議四項(xiàng)整頓路警辦法：“（一）劃一警服；（二）劃一餉章；（三）妥擬擴(kuò)充辦法；（四）厘定職任章程。”［29］清末鐵路警察的主要責(zé)任，在于防止鐵路道釘、墊板等鐵道零件被盜，路局自行募集壯丁“負(fù)巡守彈壓之責(zé)”［30］，規(guī)則的制定多是案件發(fā)生后的彌補(bǔ)措施。

安奉鐵路巡警局于宣統(tǒng)元年（1909）設(shè)立，先撥開辦費(fèi)用3 000 兩，又因急需購置軍裝將分截礦餉3 718 兩余全數(shù)支撥，不敷銀即在原撥3 000 兩項(xiàng)內(nèi)劃撥，計(jì)軍裝項(xiàng)下共支銀5 978兩余，此為第一宗開辦用款。開辦之初，一切器具什物，包括鍋碗瓢勺費(fèi)用，以3 000兩劃撥軍裝費(fèi)用后剩余之740兩余為購置費(fèi)用，此為第二宗開辦用款。安奉鐵路巡警局招募巡警后，先后赴各站駐防，均搭乘火車前往，車費(fèi)共支洋888.2元，將此款發(fā)至南滿公所照收，計(jì)車費(fèi)項(xiàng)下實(shí)支銀740兩余，此為第三宗開辦用款。正當(dāng)開辦費(fèi)用預(yù)算原額4 100 兩余，宣統(tǒng)二年（1910）二月，鐵路巡警局先后領(lǐng)取銀4 175 兩余，其中因轉(zhuǎn)運(yùn)器具所費(fèi)支銀4 510 兩余，不敷銀335 兩余，此為第四宗開辦用款。軍餉司將四宗鐵路巡警用款呈報東三省總督錫良，錫良將巡警局購置軍裝及開辦各款表冊轉(zhuǎn)咨度支部，請度支部備案核辦［31］。

京漢鐵路巡警較為雜亂，中段有豫省之巡警，南北兩段有直鄂兩省軍營分駐，北段京保兩站有京保總巡。京漢路局籌擬改設(shè)巡警，裁撤彈壓、巡查員、弁兵等名目，于漢口設(shè)漢東總巡，仿京保辦法，長辛店、劉家廟兩廠各設(shè)駐廠警務(wù)委員1員，行車三段各設(shè)行車警務(wù)委員1員，黃河橋設(shè)警務(wù)長1員，歸第二段警務(wù)委員節(jié)制，“所有警務(wù)委員及總巡均歸車務(wù)監(jiān)督節(jié)制”，并擬定章程六節(jié)，后經(jīng)郵傳部核準(zhǔn)作為“暫定之件”。宣統(tǒng)元年（1909）五月，京漢路設(shè)立護(hù)路警兵，將彈壓、巡勇等名目按照郵傳部奏議改稱為巡警，以歸統(tǒng)一，“是為本路自設(shè)巡警之始”。全路總巡官3員、分巡官12員、檢事9員、長警148名，分駐各段廠，并由河南鐵路巡警局派有統(tǒng)領(lǐng)、委員、審判等襄理。宣統(tǒng)二年（1910）六月，因官多警少事權(quán)不一，路局改設(shè)全路總巡官1員，由郵傳部委派，設(shè)分巡官9 員，分管站廠各事，擴(kuò)充警額535 名，分全路為三段，駐所41處［32］。

光緒三十三年（1907）正月，民政部咨文郵傳部，請將現(xiàn)時山海關(guān)內(nèi)外鐵路巡警人數(shù)及試辦章程規(guī)則咨送民政部。京張鐵路全路尚未告成，只在第一段由豐臺至南口于光緒三十二年（1906）八月間開始售票行車，進(jìn)款不多，“不足以多養(yǎng)巡警”，巡警分駐豐臺、材料廠、雞鳴山煤礦局以資保衛(wèi)彈壓，將來全路告竣時，須添練多名巡警方敷分用［33］。1907年，京張鐵路局呈報該路巡警官弁，計(jì)巡官1 員，月支薪水洋50元、公費(fèi)洋30元；巡弁2名，每名月支薪水洋30 元；三等檢事1 名，月支薪水洋18 元；清書1名，月支薪水洋12元；頭等巡長2名，每名月支餉洋14元；二等巡長4名，每名月支餉洋12元；三等巡長4名，每名月支餉洋10元；巡警100名，每名月支餉洋8元；伙夫10名，每名月支餉洋4元；局役6名，每名月支餉洋6元。京張鐵路局還聲稱，巡警分駐各處，餉銀均以洋元發(fā)給，“以免平色參差之弊”［34］。

從下列表1、表2、表3 可以看出清末創(chuàng)設(shè)鐵路巡警的特點(diǎn)：第一，各路逐漸開辦鐵路巡警，光緒三十三年（1907）有9 路開辦鐵路巡警，光緒三十四年（1908）有10 路，宣統(tǒng)元年（1909）有11 路。第二，各路大多只統(tǒng)計(jì)巡官數(shù)量，未將巡兵統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，只有光緒三十三年（1907）京奉鐵路統(tǒng)計(jì)有巡兵數(shù)目。巡官為鐵路內(nèi)部人員，而巡兵則為鐵路方面臨時招募人員。巡兵與鐵路間并無牢固的從屬關(guān)系，甚至可以隨時離開巡警隊(duì)伍。道清、齊昂鐵路雖無巡警官之設(shè)，但有巡警薪工開支，說明兩路設(shè)有護(hù)路力量。巡兵數(shù)量每月多有變化，因而其每月支付薪餉亦無定數(shù)，只能以全年警費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。第三，各路“巡警”稱呼不一，有稱巡官者，亦有稱彈壓委員者。第四，各路薪俸結(jié)算辦法不一，京漢、廣九等路以洋元為計(jì)算單位，京奉、津浦以銀兩為計(jì)算單位，亦有洋元、銀兩參用者，如汴洛、萍昭鐵路，這主要是各路債權(quán)不一所致。

表1 光緒三十三年（1907）郵傳部統(tǒng)計(jì)各路巡警表

表2 光緒三十四年（1908）郵傳部統(tǒng)計(jì)各路巡警表

表3 宣統(tǒng)元年（1909）郵傳部統(tǒng)計(jì)各路巡警表

清末鐵路巡警制度的出現(xiàn)，有著復(fù)雜的社會政治環(huán)境，具有制度生成的原發(fā)性。鐵路巡警來源的多樣性決定了鐵路巡警警費(fèi)的多方性，而支撐鐵路制度運(yùn)行的鐵路巡警警費(fèi)也必然體現(xiàn)出鐵路巡警制度最初運(yùn)行的不規(guī)范性。具體來說，清末時期的鐵路巡警，既有地方官府籌設(shè)，也有路局籌設(shè)，還有軍隊(duì)綠營的改編，因而鐵路巡警警費(fèi)的形成也有“省籌”“路籌”等形式，表明清末鐵路巡警制度還處于探索與試驗(yàn)的階段。

結(jié)語

鐵路警政體制的改革是近代中國政治體制改革的一部分。近代中國國家財政支絀，造成鐵路警政財政權(quán)與人事權(quán)的下移，鐵路巡警警費(fèi)也制約著鐵路警政與鐵路的實(shí)際效用。京奉鐵路為最早籌設(shè)鐵路警察之路，各路創(chuàng)辦時間不同，鐵路警察之籌設(shè)集中于1905年巡警部設(shè)立之后，鐵路巡警的建設(shè)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。巡警部與郵政部名義上為鐵路警察最高中央管理機(jī)關(guān)，但并不能直接干預(yù)各路警務(wù)，“地方自主”特色明顯。最初，清廷之所以要求由各省巡警道管理負(fù)責(zé)鐵路巡警事務(wù)，主要是因?yàn)楦魇《綋嵋布嫒胃麒F路督辦，便于統(tǒng)籌鐵路巡警事務(wù)，如直隸總督袁世凱督辦關(guān)內(nèi)外鐵路、湖廣總督張之洞督辦粵漢鐵路。清廷雖設(shè)立鐵路總公司，但專為統(tǒng)一對外籌款而設(shè)，并不干涉鐵路管理事務(wù)。其后，各鐵路線先后成立鐵路管理局，此時期的鐵路警務(wù)漸由各路自辦，根據(jù)實(shí)際情況添練鐵路巡警，但在很大程度上仍然依賴地方督撫的支持，形成鐵路警務(wù)由地方鐵路局與督撫“共治”的局面。鐵路本身作為一種“生財”事物，具有為鐵路巡警提供警費(fèi)的可能性。因此，鐵路巡警警費(fèi)籌措出現(xiàn)了“路籌”的形式，這也是當(dāng)時財政困境之下的一個自然變化過程。經(jīng)過此番變化，鐵路巡警歸屬鐵路管理，而不再由地方督撫節(jié)制。從“巡警護(hù)路，鐵路養(yǎng)警”的結(jié)果來看，鐵路巡警與鐵路間只是有著雇傭關(guān)系。從清末鐵路巡警及警費(fèi)的形成過程來看，鐵路巡警制度“政出多門”消解了鐵路行政的權(quán)威性，也不利于鐵路警務(wù)形成強(qiáng)大的組織力與執(zhí)行力。然而，清末鐵路巡警的創(chuàng)設(shè)，具有中國鐵路建設(shè)的原發(fā)性與始創(chuàng)性，伴隨著鐵路事務(wù)的發(fā)展、各項(xiàng)制度的改進(jìn)，鐵路警務(wù)也進(jìn)一步融合到中國的社會發(fā)展之中。