吳 迪1 叢 震

（1.北京化工大學(xué) 文法學(xué)院，北京 朝陽100029；2.沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽110034）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的勇氣和定力推進全面從嚴(yán)治黨，并取得歷史性、開創(chuàng)性成就。2021 年1 月，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)律委員會第五次全體會議上指出：“黨風(fēng)廉政建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上”，“要堅定不移推進反腐敗斗爭，不斷實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐一體推進戰(zhàn)略目標(biāo)”［1］。同時進一步指出：“各級黨委要加強領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告情況核查”［1］。落實此項指導(dǎo)任務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)便是領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度①。然而，我國立法機關(guān)經(jīng)過多年努力仍未能完成財產(chǎn)申報的專項立法工作②，財產(chǎn)申報制度還沒有以法律的形式固定下來［2］。黨中央、國務(wù)院乃至地方省委、紀(jì)檢監(jiān)察部門一直未停止對財產(chǎn)申報制度的探索，但是由于各地方出臺的文件缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則以及制度實施的可持續(xù)性不足，導(dǎo)致各地財產(chǎn)申報制度無法形成合力。有鑒于此，本文在審視當(dāng)下有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度的黨內(nèi)規(guī)定基礎(chǔ)上，為財產(chǎn)申報制度立法提出相應(yīng)建議。

一、我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度的探索

官員財產(chǎn)申報制度是國際社會普遍采取的預(yù)防腐敗及反腐敗的重要手段，有“陽光法案”“終端反腐”之稱。目前，我國尚未構(gòu)建起一套完整的領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報，相關(guān)工作仍處于探索階段。

（一）立法機關(guān)的立法嘗試

20 世紀(jì)80 年代，我國立法機關(guān)便開始推進領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度專項立法工作。全國人大在1988 年起草了以黨內(nèi)監(jiān)督形式為主的《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，但最終因各方意見分歧而未付諸實施。1994 年，全國人大常委會將《財產(chǎn)收入申報法》寫入立法規(guī)劃，但是由于時機不成熟，最終未能將其納入立法議程［3］。2008 年10 月30 日，十一屆全國人大常委會在五年立法規(guī)劃中提出了“研究論證建立國家公職人員財產(chǎn)申報制度”，并決定由有關(guān)方面繼續(xù)開展研究論證，視情況作出相應(yīng)安排［4］。然而直至這一規(guī)劃周期結(jié)束，立法機關(guān)也并未將這一制度列入立法議程。在此之后的十二屆全國人大常委會以及十三屆全國人大常委會制定的五年立法規(guī)劃中，再未提及有關(guān)該制度的研究及論證工作。

（二）中央制度層面的布局和演進

1995 年至2017 年間，中共中央辦公廳、中共中央紀(jì)委、中共中央組織部以及國務(wù)院辦公廳，聯(lián)合印發(fā)或單獨印發(fā)了六項規(guī)定，旨在規(guī)制財產(chǎn)申報的相關(guān)工作③。經(jīng)過20余年的發(fā)展，盡管這幾部規(guī)定的總體框架沒有較大改變，但具體內(nèi)容已漸趨完善。例如，對報告義務(wù)主體職級的規(guī)定，除2001 年的《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（下文簡稱2001年《現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告規(guī)定》）將報告義務(wù)主體職級限定為省部級外，其他幾部文件報告義務(wù)主體的最低職級標(biāo)準(zhǔn)，均由最初的縣處級拓寬至現(xiàn)在的副縣處級；對報告義務(wù)主體的關(guān)聯(lián)主體以及報告財產(chǎn)內(nèi)容的規(guī)定，從最初的報告本人工資、獎金、津貼、補貼、福利費以及勞務(wù)所得等發(fā)展到如今的既報告本人財產(chǎn)所得又報告配偶及共同生活子女的財產(chǎn)情況。綜觀上述幾部文件，盡管其中仍存在著諸如報告義務(wù)主體職級較高、財產(chǎn)報告內(nèi)容不全面等問題，但這些文件在一定程度上填補了我國財產(chǎn)申報制度的空缺，為我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度建設(shè)做出了較大貢獻。

（三）地方部門有益的破冰和試點

新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室于2008 年5 月頒布了《阿勒泰地區(qū)關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》，該規(guī)定被認(rèn)為打破了多年的制度沉寂。其中最亮眼之處便是規(guī)定了財產(chǎn)公開的相關(guān)內(nèi)容，雖然以有限公開為原則，將工資、獎金、津貼、補貼、福利費或勞務(wù)所得等財產(chǎn)予以公開，其他諸如10 萬元以上的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、股票以及繼承所得財產(chǎn)等均不公開，但由于該規(guī)定中既有財產(chǎn)報告程序又有財產(chǎn)公開的內(nèi)容，所以其已經(jīng)形成了一個較為完整的財產(chǎn)申報制度。2008 年12 月5 日，浙江省慈溪市紀(jì)委和慈溪市委組織部聯(lián)合印發(fā)了《慈溪市領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示暫行規(guī)定（試行）》，要求700 余名干部公示自己的財產(chǎn)情況，包括個人收入、汽車、房產(chǎn)的詳細(xì)信息等。2014 年6 月，陜西省委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于對新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部實行個人重大事項和家庭財產(chǎn)申報備案的意見》，這份文件主要針對“確定為省管正、副廳級領(lǐng)導(dǎo)干部和縣（市、區(qū)）黨政正職，以及省直機關(guān)正處級領(lǐng)導(dǎo)干部的考察對象”，如上述考察對象不申報或不如實申報其所擁有的房產(chǎn)、車輛、銀行存款、有價證券等規(guī)定事項，則不再將其列為提拔對象。除上述試點地區(qū)外，寧夏銀川、湖南瀏陽、浙江岱山等地區(qū)也開展了財產(chǎn)申報試點工作。這些試點地區(qū)的探索，體現(xiàn)了地方對于領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度的迫切需求以及制度創(chuàng)新的多種路徑選擇。雖然制度施行以后，部分地區(qū)出現(xiàn)了“人走政息”、試點階段停滯不前以及投訴渠道不暢通等情況［5］，但這些探索工作仍為我國未來領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報專項立法以及現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度完善提供了寶貴實踐經(jīng)驗。

二、我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度現(xiàn)狀

黨內(nèi)法規(guī)不僅為管黨治黨提供了重要依據(jù)，也為防腐反腐、廉政建設(shè)，甚至法治中國建設(shè)提供了強有力保障［6］。當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報工作便通過這一形式予以規(guī)制。在上文提到的幾部規(guī)定中，現(xiàn)行有效的是2001 年《現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告規(guī)定》以及2017 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》（下文簡稱2017《個人事項報告規(guī)定》）。下面通過對這兩部文件的比較、分析，找出領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度中仍需完善之處，并對其予以釋明。

（一）報告義務(wù)主體的行政職級

報告義務(wù)主體的規(guī)定是財產(chǎn)申報制度的關(guān)鍵組成部分，各國對于該部分規(guī)定有寬有窄。例如，新加坡及俄羅斯等國不以職級為限，一律實行財產(chǎn)申報；美、韓兩國則規(guī)定某種級別以上的官員需進行財產(chǎn)申報［7］。兩種規(guī)定方式均有合理之處，只是前種規(guī)定的施行難度略高。從我國現(xiàn)行有效的兩部規(guī)定來看，財產(chǎn)報告義務(wù)主體的規(guī)定方式屬于后者，但目前的職級限定是否合理，值得商榷。其一，從我國領(lǐng)導(dǎo)干部職級與行政區(qū)劃對應(yīng)關(guān)系看，分別是省級行政區(qū)對應(yīng)省部級、市級行政區(qū)對應(yīng)廳局級、縣級行政區(qū)對應(yīng)縣處級以及鄉(xiāng)級行政區(qū)對應(yīng)鄉(xiāng)科級，其下還設(shè)各級別副職。顯然，如果將報告義務(wù)主體的職級限定為副縣處級，將有很大一部分的鄉(xiāng)科級干部被排除在制度之外。但在鄉(xiāng)科級這個龐大的群體中，腐敗現(xiàn)象往往呈現(xiàn)出高頻性、直接性和廣布性等特點，且與基層群眾利益密切相關(guān)［18］。其二，將報告義務(wù)主體限定為副縣處級不易發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。將人民群眾納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督主體行列，是財產(chǎn)申報制度的實施目標(biāo)之一。實踐中，副縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部個人情況并不易被他人知悉，基層群眾難以對其予以監(jiān)督，制度實效性大打折扣。所以，不論是將報告義務(wù)主體的職級限定為省部級還是副縣處級，均應(yīng)當(dāng)予以完善。

（二）成年子女作為報告關(guān)聯(lián)主體的限定指代

領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶及子女作為領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭成員，也應(yīng)成為報告主體的一部分，但因其并不是財產(chǎn)申報制度直接指向的對象，故本文將其稱之為關(guān)聯(lián)主體。韓國、美國、俄羅斯的財產(chǎn)申報制度均對關(guān)聯(lián)主體作出了規(guī)定。韓國在2019 年修訂的《公職人員倫理法》第4 條明確規(guī)定，本人、配偶及直系親屬均應(yīng)登記及公開財產(chǎn)，但將子女排除在報告關(guān)聯(lián)主體的范圍之外。美國在其1978年實施的《政府道德法》第二部分和政府道德署的規(guī)章中對行政官員收入公開作了規(guī)定，其中還規(guī)定配偶及子女應(yīng)報告財產(chǎn)利益，而且將子女明確限定為未獨立子女。俄羅斯則將需要報告財產(chǎn)的子女限定為未成年子女。我國于1997 年由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，其中第3 條作出了領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶以及與其共同生活的子女作為關(guān)聯(lián)主體進行財產(chǎn)報告的相關(guān)規(guī)定。然而，當(dāng)時對于條文中“共同生活的子女”這一表述未加限定。與之相對，2001 年《現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告規(guī)定》的第4條，不僅規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶以及由其撫養(yǎng)的子女均需按規(guī)定報告財產(chǎn)，而且對“由其撫養(yǎng)的子女”這一表述進行了細(xì)化，將其限定為由領(lǐng)導(dǎo)干部撫養(yǎng)的未成年子女和不能獨立生活的成年子女。此后印發(fā)的2017 年《個人事項報告規(guī)定》的第4 條第2 款也對“共同生活的子女”作出了限定，包括“未滿十八周歲的未成年子女及由其撫養(yǎng)的不能獨立生活的成年子女”。至此，現(xiàn)行有效的兩部規(guī)定都將領(lǐng)導(dǎo)干部子女納入了報告義務(wù)主體的范圍，并對其作出了相應(yīng)限定及解釋。相較于其他國家，我國的規(guī)定更加細(xì)致，范圍更大，但是，在認(rèn)可這一規(guī)定的同時，我們也認(rèn)識到，兩部規(guī)定中均使用了“由其撫養(yǎng)的不能獨立生活的成年子女”表述，其中成年子女可以依據(jù)年齡標(biāo)準(zhǔn)進行判斷，但是“由其撫養(yǎng)的不能獨立生活的成年子女”應(yīng)如何判斷，尚待明確。

表1. 報告義務(wù)主體的行政職級

（三）報告財產(chǎn)的內(nèi)容及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)報告財產(chǎn)內(nèi)容的規(guī)定是財產(chǎn)申報制度的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。其他國家對此規(guī)定得較為完善，且報告財產(chǎn)的內(nèi)容也在不斷擴充。美國對于報告財產(chǎn)內(nèi)容的規(guī)定包括：“財產(chǎn)及個人收入、交易情況、獲贈及報銷情況、債務(wù)及受雇情況”［9］等。韓國在1993年修訂的《公職人員倫理》第4條第2款中規(guī)定了三類需報告的財產(chǎn)，而在2019 年修訂的《公職人員倫理法》第4 條第2 款中，在原來三類的基礎(chǔ)上又增加了公職人員所持股份情況以及股票選擇權(quán)。我國2001年《現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告規(guī)定》中有關(guān)報告財產(chǎn)內(nèi)容的規(guī)定較為完善，尤其是對于現(xiàn)金、存款、債權(quán)、債務(wù)等規(guī)定；還對報告財產(chǎn)數(shù)額作出限定，超過限定數(shù)額就需進行報告。例如，當(dāng)債權(quán)合計達到10000元時，應(yīng)當(dāng)將該債權(quán)進行報告。2017 年《個人事項報告規(guī)定》中，對于財產(chǎn)報告內(nèi)容的規(guī)定雖然沒有2001 年《現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告規(guī)定》詳細(xì)，但是，對于房產(chǎn)情況以及配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)情況的進一步明確，一定程度上彌補了前幾部規(guī)定的不足。然而，這些規(guī)定需要積極應(yīng)對當(dāng)下財產(chǎn)形式的發(fā)展趨勢。例如，現(xiàn)有規(guī)定中涉及了不動產(chǎn)、企業(yè)投資、股票等，但對于諸如汽車、船舶等價值較大的特殊動產(chǎn)未有提及。同時還應(yīng)當(dāng)注意到，目前我國居民消費水平與居民人均可支配收入已經(jīng)遠(yuǎn)高于2001 年相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對報告財產(chǎn)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的限定應(yīng)做重新考量④。

表2. 報告財產(chǎn)內(nèi)容

（四）財產(chǎn)報告時間的設(shè)置

綜合前述兩部規(guī)定來看，我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)報告可以分為三個階段：一是任職報告、二是現(xiàn)職報告、三是離職報告，這種規(guī)定方式能夠很好地規(guī)制相關(guān)主體在成為報告義務(wù)人之后的財產(chǎn)報告行為。其他國家也多以入職申報、在職年度申報以及離職申報等三階段劃分報告時間［10］。然而，如果將表內(nèi)兩部規(guī)定比較觀察，可以發(fā)現(xiàn)其中存在較大差別。首先，2001 年《現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告規(guī)定》將任職報告規(guī)定為任職后報告。具體表現(xiàn)為：“以一個月為限，領(lǐng)導(dǎo)干部要在這一時間段內(nèi)完成家庭財產(chǎn)報告?！倍?017年《個人事項報告規(guī)定》中卻將任職報告規(guī)定為任職前報告。其次，針對現(xiàn)職報告應(yīng)當(dāng)設(shè)置多久的間隔期這一問題。2001 年《現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告規(guī)定》要求每兩年報告一次，但2017 年《個人事項報告規(guī)定》卻為一年一次。最后，離職報告應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)導(dǎo)干部離職前報告還是在離職后報告，報告一次即可還是需要持續(xù)一段期間，以防隱匿在職期間財產(chǎn)，離職一段時間后再轉(zhuǎn)歸名下的情況。這些都是規(guī)定不明確的內(nèi)容，值得討論。

表3. 報告財產(chǎn)時間

（五）財產(chǎn)公開的相關(guān)規(guī)定

我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度的架構(gòu)主要以財產(chǎn)報告為主線，但是，對照其他國家立法案例可以看出，財產(chǎn)申報制度不是單一主線，而是“雙軌運行”。韓國、美國、俄羅斯以及新加坡等國家，均在財產(chǎn)報告之外設(shè)置了財產(chǎn)公開程序，二者共同構(gòu)成完整的財產(chǎn)申報制度，甚至可以說財產(chǎn)公開是財產(chǎn)申報制度的核心環(huán)節(jié)。在前述我國六部規(guī)定中，有關(guān)報告財產(chǎn)公開的規(guī)定曾在1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》第7條以及2006 年《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》的第10 條中出現(xiàn)，但原則上予以保密，只有在組織認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開和本人要求公開時才能夠進行一定范圍內(nèi)的公開。其余4個文件對于報告財產(chǎn)公開均沒有提及。然而，如若不將報告的財產(chǎn)進行公開，那么財產(chǎn)申報制度的效力將大打折扣。陽光是最好的防腐劑，唯有公開透明，才能將領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度的效能最大化。

表4. 責(zé)任承擔(dān)方式

（六）責(zé)任的懲罰性程度

針對違反財產(chǎn)報告真實性、全面性的行為，上表所示的兩部規(guī)定主要將責(zé)任承擔(dān)形式設(shè)定為批評教育、紀(jì)律處分等，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第73 條也規(guī)定了違反報告?zhèn)€人有關(guān)事項的責(zé)任承擔(dān)形式。綜合來看，組織上的調(diào)整與處理是主要的懲處手段，但是，這種懲處手段的懲罰性以及威懾性效果不強［11］。換言之，就我國當(dāng)下規(guī)定來看，針對領(lǐng)導(dǎo)干部不報或者瞞報等行為的懲處力度不能夠與其行為的危害性相匹配。而韓國、俄羅斯等國都將不申報及不如實申報財產(chǎn)行為定性為違法行為，前者更是以刑事處罰的方式來規(guī)制這兩種行為⑤。

三、我國財產(chǎn)申報制度完善的若干建議

通過梳理現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度存在的問題后可知，目前我國領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度還有待完善。立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識預(yù)防腐敗專項立法的綱領(lǐng)性作用，堅持法定報告與特別報告相結(jié)合的理念，秉持任職報告、現(xiàn)職報告、離職報告全面覆蓋的原則，切實彌補當(dāng)前財產(chǎn)報告制度之不足，填補財產(chǎn)公示制度之缺位，保障財產(chǎn)申報制度有序推行，持續(xù)推進反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。

（一）預(yù)防腐敗專項立法的綱領(lǐng)性作用

我國以往的反腐敗立法主要以懲治型為主導(dǎo)，重視打擊腐敗犯罪，形成了“重懲治、輕預(yù)防”的立法體系?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》（下稱《監(jiān)察法》）頒行后，雖在一定程度上有所改觀，但內(nèi)容還是主要集中在對貪污受賄人員的調(diào)查層面，事后懲治仍然是該法的主要理念。這種立法模式畢竟具有一定滯后性，當(dāng)前我國反腐法律體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)更加重視前端規(guī)制，切實貫徹不能腐的立法戰(zhàn)略。在當(dāng)前反腐形勢下，我國應(yīng)當(dāng)制定一部具有預(yù)防腐敗性質(zhì)的《中華人民共和國預(yù)防腐敗法》（下稱《預(yù)防腐敗法》），構(gòu)建以“預(yù)防為綱，懲治為要”的反腐敗立法體系。

在《預(yù)防腐敗法》中，領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度應(yīng)作為核心內(nèi)容予以規(guī)定。原因在于：其一，財產(chǎn)申報制度是預(yù)防腐敗工作中的關(guān)鍵一環(huán)。預(yù)防腐敗是指在腐敗還未發(fā)生時，采取一定手段防止公職人員利用職務(wù)便利從事腐敗。財產(chǎn)申報制度與這一概念完全契合，通過領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人以及家庭財產(chǎn)狀況并予以公開，實現(xiàn)對權(quán)力的制約與監(jiān)督這一預(yù)防腐敗的核心目標(biāo)。其二，可以與《監(jiān)察法》相銜接。領(lǐng)導(dǎo)干部完成財產(chǎn)申報后，相關(guān)部門進行審查、評價，如果發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)狀況存在異常，就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入調(diào)查程序，而《預(yù)防腐敗法》僅是一部規(guī)定預(yù)防腐敗主體、財產(chǎn)申報制度、相關(guān)責(zé)任等內(nèi)容的法律，其中并不涉及腐敗行為的調(diào)查程序，如開啟調(diào)查程序則需轉(zhuǎn)向適用《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，這樣便能夠?qū)㈩A(yù)防腐敗與懲治腐敗相結(jié)合，從而實現(xiàn)一體化推進“不能腐、不敢腐、不想腐”的反腐敗戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）財產(chǎn)報告制度的構(gòu)建

1.報告義務(wù)主體職級的進一步拓寬

我國現(xiàn)行的財產(chǎn)申報制度將報告義務(wù)主體的職級限定為副縣處級，然而從我國領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量及行政區(qū)劃的設(shè)置來看，應(yīng)當(dāng)將報告義務(wù)主體的最低標(biāo)準(zhǔn)下沉至鄉(xiāng)科級，且包括正職和副職。原因在于：其一，截至2019年12月31日，全國共有省級行政區(qū)劃34 個，地級行政區(qū)劃333 個，縣級行政區(qū)劃2846 個，鄉(xiāng)級行政區(qū)劃38755 個［12］。從行政區(qū)劃數(shù)量統(tǒng)計來看，鄉(xiāng)級行政區(qū)的數(shù)量最多，相應(yīng)地，鄉(xiāng)一級干部數(shù)量也相對較多。第二，鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)干部往往是基層群眾利益訴求的直接接受者，后者對前者的依賴程度較高。另外，基層是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)地，吃拿卡要、優(yōu)親厚友等違法亂紀(jì)現(xiàn)象突出。2014 年7 月，中央巡視組更是使用“小官巨腐”強調(diào)基層腐敗的嚴(yán)重程度。當(dāng)然，如今“小官巨腐”現(xiàn)象已得到一定程度改善，但對于鄉(xiāng)科級這個基層領(lǐng)導(dǎo)干部群體，應(yīng)當(dāng)形成常態(tài)化的監(jiān)督機制，保持高壓態(tài)勢。

2.對報告關(guān)聯(lián)主體中成年子女的法理解讀

近年來，財產(chǎn)轉(zhuǎn)移及隱匿手段愈發(fā)多樣，通過將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移至親屬名下成為腐敗分子慣用之法。上文提到，現(xiàn)行兩部規(guī)定中“由其撫養(yǎng)的不能獨立生活的成年子女”這一限定條件，所指代的主體應(yīng)作何解釋，值得探究。

首先，適用這一條件的主體必須是“成年子女”。依照《民法典》第17 條的規(guī)定⑥，一旦領(lǐng)導(dǎo)干部子女年滿十八周歲，就應(yīng)當(dāng)判斷其是否由領(lǐng)導(dǎo)干部撫養(yǎng)且不能獨立生活，進而判斷其是否需要報告財產(chǎn)。

其次，父母對于成年子女的撫養(yǎng)一般表現(xiàn)為經(jīng)濟上的支持，如果成年子女因喪失勞動能力或者尚未參加工作而沒有獨立的收入來源時，父母就需要給予經(jīng)濟上的幫助［13］。具體到對“由其撫養(yǎng)的”這一限定表述進行解釋時，為了與后文“不能獨立生活”進行銜接，也需將此理解為經(jīng)濟上的支持。

最后，本文認(rèn)為，不能獨立生活應(yīng)做三種解釋，分別為：精神上的不能獨立生活、身體上的不能獨立生活以及經(jīng)濟上的不能獨立生活，但三種解釋是否均能適用，應(yīng)做探討。其一，依照《民法典》第21 條第1 款前半句的規(guī)定精神，不能獨立生活就是指無民事行為能力的成年人。根據(jù)現(xiàn)行有效的兩部黨內(nèi)規(guī)定來看，由領(lǐng)導(dǎo)干部撫養(yǎng)的子女或者與其共同生活的子女需要報告的情況包括購買股票、境內(nèi)外存款以及跨境注冊公司等。直觀來看，因為無民事行為能力人不可能單獨從事這些民事行為，所以，應(yīng)當(dāng)將精神上不能獨立生活排除在“不能獨立生活”的內(nèi)涵之外。實則不然，因為根據(jù)《民法典》第21 條第1 款后半句⑦，即使成年子女為無民事行為能力人，但其父母仍然可以作為法定代理人代理其實施民事法律行為，這種形式同樣會造成腐敗風(fēng)險，所以不能獨立生活應(yīng)當(dāng)包括精神上的不能獨立生活。其二，身體上的不能獨立生活一般是指領(lǐng)導(dǎo)干部子女身體存有缺陷，需要父母對其照顧才能生活的情況，換言之，子女沒有照顧自己的能力也沒有獨立的收入來源供養(yǎng)自己。這種解釋可以與“由其撫養(yǎng)的”這一條件進行較好的銜接，形成“由領(lǐng)導(dǎo)干部撫養(yǎng)的且身體存有缺陷而不能獨立生活”的解釋形式。其三，經(jīng)濟上的不能獨立生活，這種解釋仍然涉及到子女沒有經(jīng)濟來源，從而需要父母提供支持這一情形，因該點可與“由其撫養(yǎng)”的解釋做同等理解，因此“不能獨立生活”應(yīng)當(dāng)排除這種情況。

綜上，由其撫養(yǎng)的不能獨立生活的成年子女可做兩種解讀。一是，由父母提供經(jīng)濟上的支持，且為無民事行為能力的成年子女；二是，由父母提供經(jīng)濟上的支持，且因身體存有缺陷而不能獨立生活的成年子女，滿足其中任何一種就需進行財產(chǎn)報告。這樣不僅能夠明晰成年子女需要報告財產(chǎn)的條件，也為規(guī)則的適用確定了標(biāo)準(zhǔn)。

3.對特殊動產(chǎn)的吸納及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的重新界定

2017 年《個人事項報告規(guī)定》第4 條明確了領(lǐng)導(dǎo)干部本人及其配偶、共同生活的子女報告財產(chǎn)的形式。上文提到，此處規(guī)定存在兩個需要解決的問題，一是，隨著財產(chǎn)形式的不斷豐富，現(xiàn)下有關(guān)報告財產(chǎn)形式的規(guī)定需要與制度需求相銜接。例如，汽車、船舶等特殊動產(chǎn)不屬于需要報告的財產(chǎn)形式。然而，特殊動產(chǎn)所具有的價值較大的固有屬性，容易成為貪腐行為的手段。所以，對特殊動產(chǎn)應(yīng)不區(qū)分?jǐn)?shù)額大小，皆需報告。二是，隨著收入水平以及消費水平大幅提高，領(lǐng)導(dǎo)干部的工資水平也在逐漸上漲，但財產(chǎn)報告的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)未有提升。從公務(wù)員群體來看，2001 年調(diào)整后的公務(wù)員各職務(wù)層次職務(wù)工資起點標(biāo)準(zhǔn)為100元至850 元［14］。2020 年按公務(wù)員職務(wù)層次統(tǒng)計，從辦事員到正部級領(lǐng)導(dǎo)干部的基本工資為2800 元到6000 元，顯然當(dāng)前的工資水平與2001 年相比不可同日而語。如果以簡單倍數(shù)計算，2001 年《現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告規(guī)定》中將債權(quán)債務(wù)以及貴重物品的報告數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為10000元，大約是最高職級領(lǐng)導(dǎo)干部工資的11.76 倍，那么現(xiàn)在的財產(chǎn)報告數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為70000元為宜。

4.分列式報告時間的設(shè)置

新任主體的財產(chǎn)報告時間，可以參照2010 年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》第7 條第1 款的規(guī)定進行設(shè)計⑧，但應(yīng)進一步細(xì)化。新任領(lǐng)導(dǎo)干部的報告時間應(yīng)當(dāng)設(shè)置為擬任職后至上任前這段時間內(nèi)，這樣便可以對其財產(chǎn)狀況有一個全面了解，從而評估其是否存在貪腐行為和適合待任職的領(lǐng)導(dǎo)崗位。對于現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的報告時間，應(yīng)當(dāng)采用一年的報告周期。因為在完成財產(chǎn)報告之后，對這一周期內(nèi)的財產(chǎn)變動情況進行動態(tài)分析是判斷領(lǐng)導(dǎo)干部清廉與否的必備程序。如果報告周期設(shè)置較短，則可能因財產(chǎn)變動幅度較小而不能有效反映領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)變動狀況，進而導(dǎo)致財產(chǎn)報告失去應(yīng)有效果。反之，如果時間過長，財產(chǎn)變動幅度較大，同樣不能準(zhǔn)確評價領(lǐng)導(dǎo)干部是否有貪腐傾向或者貪腐行為。離職領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)包括兩類人員：退休人員和辭職人員。對于前者，應(yīng)當(dāng)要求其對從退休當(dāng)年1 月1 日起到退休之日止發(fā)生的財產(chǎn)變化進行報告，同時還應(yīng)規(guī)定在其退休后的1—2年內(nèi)繼續(xù)報告財產(chǎn)變動狀況。對于后者，考慮到領(lǐng)導(dǎo)干部辭職的特殊性，應(yīng)規(guī)定在其辭職立即對現(xiàn)有財產(chǎn)進行報告；并且依職級不同，在辭職后的1—4 年內(nèi)對財產(chǎn)變動事項繼續(xù)進行報告。

（三）財產(chǎn)公開制度的并行設(shè)計

縱觀各國的財產(chǎn)申報制度可以發(fā)現(xiàn)，財產(chǎn)報告只是財產(chǎn)申報制度的一個組成部分。我國現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度中沒有規(guī)定財產(chǎn)公開，然而財產(chǎn)公開作為報告程序的延伸能夠有效促進財產(chǎn)報告功效的最大化，保證財產(chǎn)申報制度的預(yù)防腐敗功能得到充分發(fā)揮。

1.公開的主體和公開時間

財產(chǎn)公開作為與報告相輔相成的配套措施，必須做到與報告程序相銜接，二者之間應(yīng)當(dāng)秉承易操作、不沖突的準(zhǔn)則。在確定財產(chǎn)公開主體范圍時，應(yīng)當(dāng)與財產(chǎn)報告義務(wù)主體的規(guī)定進行對接，凡是需要報告的領(lǐng)導(dǎo)干部均需將財產(chǎn)進行公開。如果公開制度不能覆蓋全部報告義務(wù)主體，那么財產(chǎn)報告的功效將大大降低。此外，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮基層群眾的外部監(jiān)督作用。因基層干部與基層群眾的生活區(qū)域重合，聯(lián)系較為密切，如果以鄉(xiāng)科級為財產(chǎn)公開主體的下限，能夠有效發(fā)揮基層群眾外部監(jiān)督作用?！鞍芽萍壐刹考{入財產(chǎn)公示的范圍很有必要。因為對老百姓而言，科級干部已經(jīng)是很大的官了。他們不一定能見到部長，卻能發(fā)現(xiàn)基層干部的腐敗行為?！保?5］

對于報告與公開之間的間隔期間，可以借鑒韓國2019 年新修訂的《公職人員倫理法》第10 條第1 款的規(guī)定，公開主體一般要在完成報告后的1個月內(nèi)對財產(chǎn)內(nèi)容予以公開⑨。對于公開前的審查工作，1個月可以完成相關(guān)的審查事項。從制度的實效性來說，如果該期限的設(shè)定大于1個月，則可能報告義務(wù)主體財產(chǎn)狀況已經(jīng)不能反映其現(xiàn)時的實際情況。

2.公開的方式與程序

財產(chǎn)公開應(yīng)當(dāng)采用多種形式同步進行。隨著技術(shù)發(fā)展，為了使外部監(jiān)督效能最大化，網(wǎng)絡(luò)公開是首選方案，可以通過建立官方網(wǎng)站，或者在監(jiān)察機關(guān)官方網(wǎng)站設(shè)立專項公開模塊，便于公眾查閱。另外，考慮到我國仍有一部分群體不會操作網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實情況，紙質(zhì)公開方式不可或缺。例如，在官方報紙、期刊等紙媒登載。這樣才能使領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)狀況更加透明。

我國現(xiàn)有規(guī)定要求領(lǐng)導(dǎo)干部將報告事項向組織（人事）部門進行報告，由于沒有財產(chǎn)公開的規(guī)定，所以組織（人事）部門內(nèi)部沒有相應(yīng)的職能劃分。在確立財產(chǎn)公開程序后，可以在組織（人事）部門中分設(shè)兩個小組，一個負(fù)責(zé)受理報告事項，一個負(fù)責(zé)公開報告的財產(chǎn)內(nèi)容，這種各司其職的方式，不僅能夠提升受理報告財產(chǎn)的工作效率，也能夠保證公開審查的準(zhǔn)確性。在此基礎(chǔ)上，公開程序可分為三個階段：第一階段為審查階段，財產(chǎn)報告小組對由登記小組移交過來的報告財產(chǎn)內(nèi)容進行審查，評估該財產(chǎn)是否適于公開，是否會給領(lǐng)導(dǎo)干部生活造成傷害等問題，并出具一份公開財產(chǎn)清單，反饋給領(lǐng)導(dǎo)干部。第二階段為異議階段，領(lǐng)導(dǎo)干部對于反饋的財產(chǎn)清單有異議的，可以提出異議，要求財產(chǎn)報告小組重新審查清單內(nèi)容合法性以及合理性。該異議以兩次為限，兩次復(fù)審之后，如果審查部門仍然認(rèn)為符合公開要求，則可以徑行公開。第三階段為公開階段，在沒有異議或者異議被駁回的情況下，對于符合公開要求的財產(chǎn)可直接進行公開。

3.公開的強制性證成

曾有學(xué)者撰文指出，領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開可以采取自愿原則［16］。認(rèn)為，國內(nèi)大部分領(lǐng)導(dǎo)干部是能夠保持清廉的，并且愿意公開自己的財產(chǎn)，通過這種方式能夠倒逼下級領(lǐng)導(dǎo)干部進行財產(chǎn)公開。此觀點建立在相信大部分領(lǐng)導(dǎo)干部有良好的自覺性的性善論基礎(chǔ)上。換言之，預(yù)防腐敗的監(jiān)督機制一定程度上可以依賴領(lǐng)導(dǎo)干部自我監(jiān)督，給予他們充分信任，由其自行決定是否公開自己的財產(chǎn)。但是，信任不能代替監(jiān)督，否則，構(gòu)建防腐、反腐法律體系的必要性也就蕩然無存。所以，公開必須強制，不可將制度的“開關(guān)”交于被管理人手中。

（四）不報告及不如實報告的刑事責(zé)任構(gòu)建

法律通過國家強制力保證實施，而強制力主要通過懲戒措施予以體現(xiàn)，制度的有效推行勢必要依靠懲戒措施予以保障。尤其是在財產(chǎn)報告中，出現(xiàn)拒不報告或者提供虛假材料等情況時，需要有相應(yīng)的懲戒措施。我國有學(xué)者建議，修改現(xiàn)行《中華人民共和國刑法》（下文簡稱《刑法》），增加“拒不申報財產(chǎn)罪”或“申報財產(chǎn)不實罪”。通過對拒不申報財產(chǎn)或申報財產(chǎn)不實等嚴(yán)重行為課以刑事處罰，不僅可以對貪腐人員起到預(yù)防警示作用，還可以彌補現(xiàn)行刑法只針對事發(fā)之后規(guī)定的“巨額財產(chǎn)來源不明罪”所存在的立法缺陷［17］。本文認(rèn)為，這種方式較為可行⑩?！缎谭ā纷鳛樽顬閲?yán)厲的懲罰措施，可以給領(lǐng)導(dǎo)干部以心理上的震懾力，使其不敢腐。另外，設(shè)置的相應(yīng)法律責(zé)任可以很好地與紀(jì)律責(zé)任相銜接。具言之，在出現(xiàn)不報或者瞞報情形時，如果涉案行為情節(jié)較輕，數(shù)額較少，則可以通過現(xiàn)有規(guī)定予以規(guī)制、懲處；如果案涉行為情節(jié)嚴(yán)重或極為嚴(yán)重時，紀(jì)律責(zé)任已經(jīng)不能夠給予足夠的懲罰效果，此時必須通過刑事實體法對其予以處罰，才能夠有足夠的威懾作用，并產(chǎn)生預(yù)防腐敗的相應(yīng)效果。此種方式，可以實現(xiàn)紀(jì)律責(zé)任與實體法律責(zé)任的有效銜接，更好發(fā)揮財產(chǎn)申報制度之防腐、反腐的功效。

結(jié) 語

“君子以思患預(yù)防之”，個體應(yīng)如此，國家更應(yīng)遵從之。腐敗問題不是一朝一代，也不是一國一域的代名詞。從我國反腐工作現(xiàn)狀來看，懲治腐敗制度體系已初見成效，預(yù)防腐敗制度建設(shè)更需加強。未來的解決路徑是制定《預(yù)防腐敗法》，由其統(tǒng)攝具有預(yù)防腐敗功能的相關(guān)制度，以領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度為核心內(nèi)容，構(gòu)建完善的財產(chǎn)報告以及財產(chǎn)公開程序，并做好刑事責(zé)任與紀(jì)律責(zé)任的銜接。當(dāng)然，制定《預(yù)防腐敗法》是構(gòu)建反腐敗法律體系的重要一步但絕不是最后一步，未來還要制定或者編纂一部能夠統(tǒng)攝所有反腐制度以及反腐程序的具有綜合反腐敗性質(zhì)的法典，真正形成事前有監(jiān)督、事中有調(diào)查、事后有處置的反腐敗法律體系。

注釋：

①由于本文所研究的六部黨內(nèi)規(guī)定的名稱中對于財產(chǎn)報告義務(wù)主體的稱呼均采“領(lǐng)導(dǎo)干部”一詞，所以本文在寫作過程中也使用這一稱謂，但是后文在介紹其他國家相關(guān)制度及引用其他文獻時，因翻譯方式不同或者為了不改變原文表達的連貫性，部分語句中會出現(xiàn)官員或公職人員等稱謂，本文并不對此作刻意區(qū)分，三者含義視為等同。

②完整的財產(chǎn)申報制度中應(yīng)當(dāng)既包括財產(chǎn)報告程序又包括財產(chǎn)公開程序，但是我國當(dāng)下的財產(chǎn)申報制度中僅僅規(guī)定了財產(chǎn)報告程序。所以，本文在表述這一完整的制度時會使用“財產(chǎn)申報”，而在具體分析其中的程序或者直引相關(guān)文獻時則使用“財產(chǎn)報告”或“財產(chǎn)公開”兩種表述方式。

③這六項規(guī)定分別是：1995 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》；1997 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》；2001 年中共中央紀(jì)委、中共中央組織部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》；2006年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》；2010年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》；2017 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》。現(xiàn)行有效的是2001年和2017年的兩部規(guī)定。

④2001 年全國居民消費水平為3954 元，2019 年全國居民消費水平為27563 元；2001 年農(nóng)村居民家庭人均純收入為2366．4 元，城鎮(zhèn)居民 家庭人均可支配收入 為6859．6 元；2019 年農(nóng)村居民人均可支配收入為16020．7 元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入42358．8 元，2020 年數(shù)據(jù)尚未發(fā)布。參見http：//www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/。

⑤2019 年韓國《公職人員倫理法》第24 條、25 條分別規(guī)定了拒絕登記財產(chǎn)罪及提交虛假材料罪。

⑥《中華人民共和國民法典》第17條規(guī)定：“十八周歲以上的自然人為成年人，不滿十八周歲的自然人為未成年人?！?/p>

⑦《中華人民共和國民法典》第21 條第1 款規(guī)定：“不能辨認(rèn)自己行為的成年人為無民事行為能力人，由其法定代理人代理實施民事法律行為?！?/p>

⑧《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》第7 條第1 款規(guī)定：“新任領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)在符合報告條件后30日內(nèi)按照本規(guī)定報告?zhèn)€人有關(guān)事項?！?/p>

⑨《公職人員倫理法》第10 條第1 款規(guī)定：“公職人員倫理委員會管轄的登記義務(wù)人中，符合下列情形之一的公職人員本人、配偶、本人直系親屬的財產(chǎn)登記事項和根據(jù)本法第6條規(guī)定的變動事項的申報，應(yīng)當(dāng)在登記和申報期滿后一個月內(nèi)，在官方或者公報中刊載，予以公開……?！?/p>

⑩嚴(yán)格來講，應(yīng)當(dāng)將罪名中“申報”二字修改為“報告”才更加貼近當(dāng)前的制度規(guī)定。