【專家簡介】

吳亞平

中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所研究員、博士生導(dǎo)師。長期從事經(jīng)濟和投資形勢分析、投融資體制政策和政府投融資管理研究。主持《投融資體制改革與地方融資平臺規(guī)范發(fā)展研究》、《新型基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式研究》、《基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展政策和前景研究》、《地方城投債務(wù)風(fēng)險防范研究》和《“十四五”重大工程項目投融資模式創(chuàng)新研究》等課題研究。

新型基礎(chǔ)設(shè)施是我國現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的重要組成部分，是“十四五”以及更長時期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域。新型基礎(chǔ)設(shè)施不僅創(chuàng)造新型消費，催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，而且為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施賦予新的動能。新型基礎(chǔ)設(shè)施的邊際效益較好、投資乘數(shù)效應(yīng)較大，適度超前開展新型基礎(chǔ)設(shè)施投資，既應(yīng)當(dāng)作為短期拓展投資空間、擴大有效投資需求的重要抓手，更應(yīng)當(dāng)作為長期擴大有效供給、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的重要戰(zhàn)略舉措。有別于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠政府投資建設(shè)的特點，新型基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)屬性較強、技術(shù)迭代較快，適度超前投資要調(diào)動企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮企業(yè)投資的主力軍作用。

充分認(rèn)識加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大意義

新型基礎(chǔ)設(shè)施是信息技術(shù)革命和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革命的融合發(fā)展產(chǎn)物，是以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以傳輸、儲存信息和數(shù)字計算為主要功能，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是2018年中央經(jīng)濟工作會議上作出的重大戰(zhàn)略決策。2020年10月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，系統(tǒng)布局新型基礎(chǔ)設(shè)施，加快第五代移動通信（5G）、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等建設(shè)。按照中央決策部署，國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，圍繞強化數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新支撐，布局建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施。新型基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵、外延并非一成不變?，F(xiàn)階段新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域主要包括5G網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)中心等領(lǐng)域，主要建設(shè)目標(biāo)是支撐信息化、智能化發(fā)展，支撐互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)催生新經(jīng)濟、新消費發(fā)展。新型基礎(chǔ)設(shè)施順應(yīng)了我國經(jīng)濟社會信息化、智能化、數(shù)字化發(fā)展的新趨勢、新要求，順應(yīng)了人民群眾對美好生活特別是消費轉(zhuǎn)型升級的新需要。新型基礎(chǔ)設(shè)施屬于擴大有效投資的重點領(lǐng)域，也是“十四五”時期乃至更長時期內(nèi)重要的補短板、強弱項、增后勁領(lǐng)域。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅有助于促進短期投資需求增長，而且從長期看具有巨大的供給效應(yīng)。新型基礎(chǔ)設(shè)施本身是信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用和發(fā)展創(chuàng)新的結(jié)果，又進一步支撐乃至催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式等新經(jīng)濟的發(fā)展，特別是順應(yīng)了經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的新趨勢、新要求，有助于創(chuàng)造新興新型消費需求。

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展賦予新的強大動能。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心和人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)具有巨大的潛在需求，有可能為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)插上信息化、智能化的“翅膀”。其既有可能為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)從采購、物流、庫存、生產(chǎn)和銷售等各個環(huán)節(jié)提供精細(xì)化管理的重要載體，也有可能為企業(yè)生產(chǎn)資源和要素的優(yōu)化配置提供集約化管理的重要平臺，從而助推企業(yè)降庫存（甚至基本實現(xiàn)零庫存）、降成本、增效率并進一步提升企業(yè)綜合競爭力。比如，建筑施工企業(yè)依托互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)中心可以實施跨區(qū)域多個甚至所有在建工程項目的動態(tài)管理和監(jiān)控，實施工程項目建設(shè)各類資源要素的統(tǒng)籌和集約優(yōu)化配置，實現(xiàn)不同工程項目資源要素的互聯(lián)互通和共建共享。又如，傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)有可能依托物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施對客戶開展產(chǎn)品全生命周期的動態(tài)售后服務(wù)，包括開展故障預(yù)警、遠(yuǎn)程維護、質(zhì)量診斷、遠(yuǎn)程過程優(yōu)化等在線增值服務(wù)，從而拓寬服務(wù)發(fā)展空間，拓展產(chǎn)品價值空間，實現(xiàn)從單純生產(chǎn)制造向“制造+服務(wù)”的融合一體化發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。再如，銀行等金融機構(gòu)依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)與工商、稅務(wù)、統(tǒng)計等有關(guān)部門的信息互聯(lián)互通，在很大程度上可以緩解我國現(xiàn)有金融組織體系的結(jié)構(gòu)性缺陷和信息不對稱等突出問題，有助于提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力，更好地滿足實體經(jīng)濟尤其是中小企業(yè)的投融資需求。

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施插上信息化、智能化發(fā)展的“翅膀”。新型基礎(chǔ)設(shè)施也可以為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共領(lǐng)域賦能，提高其服務(wù)質(zhì)量和效率，提升其標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、精準(zhǔn)化管理水平，降低其建設(shè)或運營成本，提高其經(jīng)濟、社會和環(huán)境等綜合效益。新型基礎(chǔ)設(shè)施還有助于提高傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共領(lǐng)域的邊際產(chǎn)出效率，擴大其服務(wù)邊界范圍和服務(wù)容量。同時，新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展、共建共享具有廣闊的發(fā)展空間，有助于實現(xiàn)資源和要素的優(yōu)化配置與集約節(jié)約利用——這將不再是單純的新型或傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，而屬于融合基礎(chǔ)設(shè)施。比如，智慧路燈桿既能實現(xiàn)傳統(tǒng)的道路照明功能，還可以通過大數(shù)據(jù)處理實現(xiàn)智慧照明，從而為傳統(tǒng)道路照明賦能（降能耗、降成本和提高照明效果），甚至還有可能集成5G基站、交通信息數(shù)據(jù)采集、交通安全動態(tài)監(jiān)控、新能源汽車充電樁等新型基礎(chǔ)設(shè)施的功能，更大程度地實現(xiàn)資源要素的集約化利用。實際上，這樣多功能集成的路燈桿屬于典型的融合基礎(chǔ)設(shè)施，很難定義為路燈桿、充電樁還是城市數(shù)據(jù)采集終端。

加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是夯實國家經(jīng)濟競爭力的重要抓手。新型基礎(chǔ)設(shè)施的5G網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算等重點領(lǐng)域，代表了全球新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命的重要發(fā)展方向，已成為不可阻擋的時代潮流。新型基礎(chǔ)設(shè)施及其與各領(lǐng)域的深度融合發(fā)展具有廣闊應(yīng)用前景和巨大發(fā)展?jié)摿?，正對各國?jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生著戰(zhàn)略性和全局性的影響。新型基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展新的重要增長點，也是當(dāng)前世界各國尤其是主要發(fā)達(dá)國家競相大力支持鼓勵發(fā)展的重點領(lǐng)域，對于提高國家整體經(jīng)濟競爭力、保障國家經(jīng)濟安全具有重要的促進作用。新興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅催生新經(jīng)濟、新消費，還隱含大量新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)等重要市場要素之爭，涵蓋宏觀、中觀和微觀等不同層面的新信息、新數(shù)據(jù)等重要資源之爭，甚至涉及國家經(jīng)濟安全和產(chǎn)業(yè)安全之爭。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占領(lǐng)了新型基礎(chǔ)設(shè)施的新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)等制高點，將大大提高國家經(jīng)濟社會的運行質(zhì)量和效率，提高國家經(jīng)濟競爭力，將意味著在很大程度上抓住了引領(lǐng)乃至主導(dǎo)未來世界經(jīng)濟發(fā)展的“牛鼻子”。

科學(xué)區(qū)分新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的特點

新型基礎(chǔ)設(shè)施也具有基礎(chǔ)設(shè)施的一般特點，也為經(jīng)濟社會活動提供重要基礎(chǔ)和條件，提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息資源和要素。新型基礎(chǔ)設(shè)施主要在于其新的技術(shù)經(jīng)濟特點、新的服務(wù)對象和新的應(yīng)用場景，為經(jīng)濟社會發(fā)展帶來新的強大動能。

第一，技術(shù)經(jīng)濟特征不同。新型基礎(chǔ)設(shè)施主要體現(xiàn)為人力資本投資以及相關(guān)信息技術(shù)與設(shè)備投資，技術(shù)進步空間巨大，技術(shù)迭代快，尤其是上游技術(shù)進步對新型基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和水平具有重大影響。而傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施幾乎都屬于重資產(chǎn)或資本密集型行業(yè)，技術(shù)進步空間相對較小，邊際產(chǎn)出效應(yīng)呈現(xiàn)下降趨勢，但直接的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，短期拉動經(jīng)濟增長作用較為明顯。從需求側(cè)看，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無疑有助于擴大有效投資，但短期擴大投資需求、促進穩(wěn)投資的作用不如傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施;從供給側(cè)看，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的邊際產(chǎn)出效益呈現(xiàn)下降趨勢，而新型基礎(chǔ)設(shè)施正處于快速發(fā)展階段，長期的供給作用巨大，邊際產(chǎn)出效益高。

第二，服務(wù)對象不同。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施屬于有形的基礎(chǔ)設(shè)施，主要服務(wù)于有形的人流與物流，重在提供生產(chǎn)生活條件，提供有形的生產(chǎn)資源和要素，從而助推工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。而新型基礎(chǔ)設(shè)施建立在數(shù)字信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，大多屬于無形的基礎(chǔ)設(shè)施，主要承載傳輸信息流和數(shù)據(jù)流，重在為生產(chǎn)生活提供無形的數(shù)據(jù)和信息資源要素，從而為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展插上信息化、智能化的“翅膀”，賦予城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展新的強大動能。新型基礎(chǔ)設(shè)施還服務(wù)于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，提高傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量和效率。

第三，應(yīng)用場景不同。新型基礎(chǔ)設(shè)施為數(shù)字經(jīng)濟和“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟的發(fā)展提供基礎(chǔ)和保障，為人與人、人與物以及物與物提供萬物互聯(lián)互通的基礎(chǔ)和條件。新型基礎(chǔ)設(shè)施具有巨大的乘數(shù)效應(yīng)，支撐信息化、智能化轉(zhuǎn)型與發(fā)展，催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)造新興新型消費需求，從而為經(jīng)濟發(fā)展帶來新動能。新興基礎(chǔ)設(shè)施承載傳輸?shù)男畔?shù)據(jù)資源要素屬于重要的市場要素，具有廣闊的應(yīng)用“藍(lán)?！?。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，支撐城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，支撐農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、物流和制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的潛在需求雖然很大，但應(yīng)用范圍和空間已經(jīng)得到較充分挖掘。

第四，投資邊際效益不同。經(jīng)過多年投資建設(shè)，我國在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了一大批存量資產(chǎn)，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要支撐和保障。但客觀上，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資的邊際效益在逐步降低，較好收益的項目不斷減少，這也是經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律使然。新型基礎(chǔ)設(shè)施正相反，投資邊際效益較好，投資帶動消費甚至創(chuàng)造新興新型消費的作用更大，投資的乘數(shù)效應(yīng)更好，因而適度超前開展新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的宏觀效率更好。也正因此，從擴大有效投資、促進經(jīng)濟穩(wěn)定運行的需要看，適度超前開展新型基礎(chǔ)設(shè)施投資無疑是很好的抓手。

充分調(diào)動企業(yè)投資建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施的積極性

新型基礎(chǔ)設(shè)施投資具有很大的經(jīng)濟、社會、環(huán)境和安全等綜合效益，但總體上其產(chǎn)業(yè)屬性更強，作為公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的特點不如傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施突出，甚至有的新型基礎(chǔ)設(shè)施本身就是企業(yè)自己需要建設(shè)和使用的，如電信企業(yè)、商業(yè)銀行、電子商務(wù)等企業(yè)的大數(shù)據(jù)中心。特別是，新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域的技術(shù)進步快，上游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和設(shè)備以及下游需求或應(yīng)用場景開發(fā)在時間和空間上均具有一定甚至較大的不確定性?？傮w而言，新型基礎(chǔ)設(shè)施本身具有新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的特點，投資新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域在很大程度上類似于產(chǎn)業(yè)投資尤其是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資。實踐中，很多市場導(dǎo)向的社會投資者包括產(chǎn)業(yè)投資基金等金融資本已經(jīng)投資進入了新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

為此，在新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域的投融資模式選擇上，各級政府要明確政府投資邊界范圍，要積極有所作為，更要做到有所不為。新型基礎(chǔ)設(shè)施原則上應(yīng)當(dāng)以企業(yè)自主投資模式為主，主要基于產(chǎn)業(yè)化運作和市場化融資，投融資風(fēng)險主要由企業(yè)承擔(dān)。這其實也是新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠政府投資的一大區(qū)別。如果按照“鐵公機”、“水電氣熱”等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以政府投資為主導(dǎo)的投融資模式，限于政府部門及其所屬國有企事業(yè)單位的專業(yè)人才、技術(shù)能力特別是項目運營管理能力和經(jīng)驗不足，再加上政府投資能力制約，新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域恐怕很難建設(shè)和運營好，很難保持長期可持續(xù)發(fā)展，甚至很可能導(dǎo)致政府背上沉重的債務(wù)包袱。特別是，新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域重在通過激發(fā)下游開發(fā)應(yīng)用場景、激發(fā)信息數(shù)據(jù)資源的市場化應(yīng)用等途徑獲取投資回報，政府投資主導(dǎo)的投融資模式在挖掘新型基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)價值和開發(fā)應(yīng)用場景，從而創(chuàng)新商業(yè)模式和盈利模式等方面，既缺乏足夠的激勵機制，也缺乏必要的投資風(fēng)險約束機制。

考慮到新型基礎(chǔ)設(shè)施投資具有較大的技術(shù)、經(jīng)濟、社會和安全等外部效益，新型基礎(chǔ)設(shè)施項目本身也有較大的投資風(fēng)險，各級政府有必要、也可以積極有所作為，更好地引導(dǎo)企業(yè)投資方向，更有效地調(diào)動企業(yè)投資的積極性。為進一步加快新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域建設(shè)步伐，支持引導(dǎo)企業(yè)投資新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域，加快推進新型基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資落地，地方政府可根據(jù)本地新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域建設(shè)的需要，出資與社會資本包括產(chǎn)業(yè)資本和金融資本聯(lián)合設(shè)立新型基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，通過投資基金的市場化運作和專業(yè)化管理助推新型基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域適度超前投資。

為更好地推動適度開展新型基礎(chǔ)設(shè)施投資，支持企業(yè)投資新型基礎(chǔ)設(shè)施項目及其應(yīng)用場景項目，地方政府也可以參照支持新興產(chǎn)業(yè)項目和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目投資建設(shè)的做法，對新型基礎(chǔ)設(shè)施項目給予一定比例的政府投資補助、貸款貼息或運營補貼資金支持。當(dāng)然，對于智慧城市、智慧交通等政府負(fù)有投資責(zé)任的新型基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以規(guī)范審慎引入政府和社會資本合作（PPP）模式，還可考慮爭取通過發(fā)行地方政府專項債券籌集建設(shè)資金。