韓 劍 劉瑞喜

環(huán)境議題已經(jīng)成為21 世紀(jì)最重要的議題之一,習(xí)近平總書記在第75 屆聯(lián)合國大會向世界承諾力爭2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰, 2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和, 展現(xiàn)了中國深化環(huán)境治理和全球環(huán)境合作的堅(jiān)定決心。“十四五” 規(guī)劃也將推動綠色高質(zhì)量發(fā)展作為重大任務(wù), 并提出“積極參與引領(lǐng)應(yīng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作”。 同時, 2021 年12 月李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上再次重申要“對標(biāo)國際先進(jìn)規(guī)則, 加大參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定和對接力度”。 隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)深度一體化發(fā)展進(jìn)程不斷加快, 當(dāng)前國際貿(mào)易規(guī)則制定逐漸從“邊界規(guī)則” 轉(zhuǎn)向“后邊界規(guī)則”, 環(huán)境保護(hù)條款作為新一代貿(mào)易議題已經(jīng)成為高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的重要組成部分。 中國目前已與26 個國家和地區(qū)簽署了19 項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定, 批準(zhǔn)加入30 多項(xiàng)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的多邊公約或議定書, 并于2021 年9 月正式遞交加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》 (CPTPP) 申請。 作為“面向21 世紀(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定”, CPTPP 在范圍、 義務(wù)、 約束等方面均體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn), 立足新發(fā)展格局,深入研判CPTPP 高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境規(guī)則和全球環(huán)境規(guī)則發(fā)展脈絡(luò), 對于中國深化國內(nèi)環(huán)境治理改革, 參與完善全球環(huán)境治理體系, 以及推動構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、全球貿(mào)易協(xié)定環(huán)境規(guī)則的發(fā)展及演變

(一) 全球貿(mào)易協(xié)定環(huán)境規(guī)則演變與中國實(shí)踐

貿(mào)易協(xié)定中的環(huán)境保護(hù)規(guī)則經(jīng)歷了不斷發(fā)展完善的過程。 1947 年GATT 第20 條一般例外條款首次提及“保護(hù)人類、 動植物生命或健康所必需的措施”, 使環(huán)境保護(hù)逐漸成為多邊貿(mào)易體制的重要價值目標(biāo)。 20 世紀(jì)90 年代以來, 隨著對貿(mào)易與環(huán)境相互影響認(rèn)識的進(jìn)一步加深, 加之環(huán)保主義者力推, 1994 年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA) 率先以環(huán)境附屬協(xié)議的形式納入眾多環(huán)境條款。 1995 年WTO 正式設(shè)立貿(mào)易與環(huán)境委員會, 將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題作為主流工作的一部分, 涉及環(huán)境保護(hù)的“綠色條款” 越來越多體現(xiàn)于WTO 法律框架下的各類協(xié)議, 美墨金槍魚案和美國海龜案等環(huán)境有關(guān)案件也進(jìn)一步引起全球?qū)Q(mào)易與環(huán)境問題的關(guān)注。 然而, WTO 框架下的環(huán)境規(guī)則較為籠統(tǒng)零散, 加之將環(huán)境作為獨(dú)立議題的多哈回合談判停滯不前, 自由貿(mào)易協(xié)定(free trade agreement, FTA) 以其靈活性受到越來越多的關(guān)注, 發(fā)展至今, 環(huán)境條款已經(jīng)成為自由貿(mào)易協(xié)定的重要組成部分。

目前全球約87%的貿(mào)易協(xié)定中包含環(huán)境相關(guān)條款。 圖1 呈現(xiàn)了1970—2020 年全球貿(mào)易協(xié)定環(huán)境條款的演變情況, 自20 世紀(jì)90 年代以來, 貿(mào)易協(xié)定中環(huán)境規(guī)則的深度和廣度得到不斷擴(kuò)展, 近年來環(huán)境條款在貿(mào)易協(xié)定中出現(xiàn)的頻率也大幅上升。 總體來看,發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間簽署的貿(mào)易協(xié)定包含了更多的環(huán)境條款, 而發(fā)展中國家間簽署的貿(mào)易協(xié)定中, 環(huán)境條款的總體深度較低。 根據(jù)TREND 貿(mào)易與環(huán)境數(shù)據(jù)庫信息, 南北國家間簽署的貿(mào)易協(xié)定平均包含32個類別的環(huán)境條款, 發(fā)達(dá)國家間的貿(mào)易協(xié)定平均包含12 類環(huán)境條款, 而發(fā)展中國家間的貿(mào)易協(xié)定平均包含8 類環(huán)境條款。 其中, 美國、 歐盟、 加拿大簽署的貿(mào)易協(xié)定包含環(huán)境條款數(shù)位居前列, 美國簽署的貿(mào)易協(xié)定平均包含66 類環(huán)境條款, 加拿大簽署的貿(mào)易協(xié)定平均包含57 類環(huán)境條款, 歐盟簽署的貿(mào)易協(xié)定平均包含54 類環(huán)境條款(Morin 等, 2018)。

伴隨著全球貿(mào)易協(xié)定的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢, 包含環(huán)境條款的貿(mào)易協(xié)定已經(jīng)形成了錯綜復(fù)雜的FTA 網(wǎng)絡(luò)。 為將環(huán)境規(guī)則演變情況給予直觀展現(xiàn), 本文以亞太地區(qū)為研究視角, 繪制了納入環(huán)境條款異質(zhì)性的亞太FTA 網(wǎng)絡(luò)可視化效果圖(見圖2)。 在2000年之前, 亞太地區(qū)FTA 網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性分塊特征, 亞洲區(qū)域與美洲區(qū)域處于分離狀態(tài)。 2000年之后, 亞太地區(qū)環(huán)境領(lǐng)域深度合作的步伐加快,越來越多的貿(mào)易協(xié)定嵌入環(huán)境章節(jié)。 總體來看, 美國、 歐盟、 加拿大以及韓國已經(jīng)成為亞太地區(qū)乃至全球簽署包含高水平環(huán)境條款的貿(mào)易協(xié)定的重要橋梁和助推器。 其中, 歐盟雖不屬于亞太地區(qū), 但與亞太地區(qū)聯(lián)系緊密, 與眾多亞太國家簽署了包含深度環(huán)境條款的貿(mào)易協(xié)定。 從具體協(xié)定來看, CPTPP、美墨加三國協(xié)議(USMCA), 以及美國—秘魯、 美國—韓國、 歐盟—越南、 歐盟—加拿大、 歐盟—日本、 歐盟—哥倫比亞和秘魯、 歐盟—新加坡、 加拿大—巴拿馬、 加拿大—洪都拉斯、 韓國—新西蘭等貿(mào)易協(xié)定包含的環(huán)境條款數(shù)位居前列, 其中, CPTPP 包含了137 個類別的環(huán)境條款, 是目前全球高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定的主要代表。

圖1 1970—2020 年全球貿(mào)易協(xié)定環(huán)境條款演變情況

圖2 2000 年和2020 年亞太地區(qū)FTA 擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)(納入環(huán)境條款異質(zhì)性的有權(quán)網(wǎng)絡(luò))

截至目前, 中國已批準(zhǔn)加入30 多項(xiàng)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的多邊公約或議定書, 簽署的19 項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定也均包含環(huán)境條款, 環(huán)境條款的數(shù)目和強(qiáng)度顯著增加。 其中, 中國與韓國簽署的貿(mào)易協(xié)定環(huán)境規(guī)則深度較高, 包含了74 個類別的環(huán)境條款, 另外與瑞士、 新西蘭簽署的貿(mào)易協(xié)定分別包含51 和52 個類別的環(huán)境條款。 與CPTPP 比較來看(見圖3), 中國簽署的貿(mào)易協(xié)定已經(jīng)涉及了環(huán)境目標(biāo)、 一般承諾、多邊環(huán)境協(xié)定、 環(huán)境合作、 制度安排以及磋商機(jī)制等相關(guān)條款, 但較少涉及野生動植物保護(hù)、 臭氧層保護(hù)、 漁業(yè)捕撈等具體環(huán)境領(lǐng)域。 而CPTPP 不僅在范圍、 義務(wù)、 約束方面對上述內(nèi)容做出了更為詳細(xì)的規(guī)則保障, 還強(qiáng)調(diào)了公眾參與、 企業(yè)社會責(zé)任、提高環(huán)境績效的自愿性機(jī)制等內(nèi)容, 并且適用于強(qiáng)有力的環(huán)境爭端解決機(jī)制。 總體來看, 中國在環(huán)境規(guī)則深度方面與涉及了137 類環(huán)境條款的CPTPP 還有較大差距。 近年來中國對以前與新加坡、 東盟、智利、 新西蘭達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定進(jìn)行了升級, 環(huán)境規(guī)則的深度也在不斷提升, 已有包括中國—瑞士、 中國—韓國、 中國—格魯吉亞、 中國—新加坡升級、中國—智利升級、 中國—新西蘭升級自由貿(mào)易協(xié)定在內(nèi)的6 個設(shè)置單獨(dú)環(huán)境章節(jié)的貿(mào)易協(xié)定。

(二) 全球貿(mào)易協(xié)定環(huán)境規(guī)則發(fā)展動向

由于各國發(fā)展階段和模式不同, 因此各國對于貿(mào)易協(xié)定中環(huán)境規(guī)則的態(tài)度具有差異。 發(fā)達(dá)國家對于貿(mào)易協(xié)定中納入高水平環(huán)境規(guī)則更為積極主動,其中美國和歐盟是主要的推動者。 二者在貿(mào)易協(xié)定中納入環(huán)境章節(jié)的深層次原因主要表現(xiàn)在擴(kuò)大綠色產(chǎn)品出口, 安撫國內(nèi)民眾的政治需要以及搶占全球道義制高點(diǎn)三個方面(李麗平等, 2015), 主要通過將國內(nèi)法轉(zhuǎn)為區(qū)域貿(mào)易規(guī)則, 以區(qū)域撬動多邊進(jìn)而掌握國際環(huán)境規(guī)則主動權(quán)和話語權(quán)。 從發(fā)展中國家來看, 中國近年來對貿(mào)易協(xié)定中引入環(huán)境條款較為積極, 與美歐不同的是, 中國主要以發(fā)展為導(dǎo)向,注重綠色產(chǎn)品貿(mào)易自由化, 推動綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。 而印度、 俄羅斯等在環(huán)境規(guī)則領(lǐng)域并不積極, 普遍認(rèn)為發(fā)達(dá)國家以環(huán)境保護(hù)為借口構(gòu)筑綠色貿(mào)易壁壘,體現(xiàn)出強(qiáng)烈的貿(mào)易保護(hù)主義色彩。 印度與歐盟貿(mào)易協(xié)定談判擱置多年也與環(huán)境條款對印度出口的限制有部分關(guān)系。 另外, 墨西哥受NAFTA 影響較大, 成為對環(huán)境規(guī)則較為積極的新興國家之一。 但墨西哥在與發(fā)達(dá)國家的談判中仍然處于被動狀態(tài), 比如新版美墨加協(xié)定強(qiáng)化了對締約國未能有效執(zhí)行國內(nèi)環(huán)境法或未能采取必要措施履行環(huán)境義務(wù)的監(jiān)管和制裁, 要求向墨西哥派駐環(huán)境專員監(jiān)督協(xié)定遵守情況,這一定程度上損害了墨西哥的國內(nèi)利益。

圖3 中國簽署的部分貿(mào)易協(xié)定與CPTPP 環(huán)境規(guī)則的比較矩陣

表1 對美、 歐、 中三大經(jīng)濟(jì)體近年來簽署自由貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境章節(jié)情況進(jìn)行了梳理。 從具體條款來看, 三者均涉及了環(huán)境目標(biāo)、 環(huán)境合作、 多邊環(huán)境協(xié)定、 制度安排、 對外援助、 磋商機(jī)制等方面規(guī)則。 除此之外, 美國更強(qiáng)調(diào)公眾參與, 不僅提及公眾參與機(jī)會, 還規(guī)定了公眾參與的程序事項(xiàng)和公眾意見提交的相關(guān)問題, 而且美國對多邊環(huán)境協(xié)定的關(guān)注更為細(xì)化, 也是在美國的主導(dǎo)下開啟了FTA 與多邊環(huán)境協(xié)定互相聯(lián)系的國際環(huán)境規(guī)則發(fā)展階段。而歐盟環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展, 在許多貿(mào)易協(xié)定中都包含貿(mào)易與可持續(xù)發(fā)展章節(jié), 并將勞工和環(huán)境問題在該章節(jié)中聯(lián)系了起來, 涉及了可持續(xù)性影響評估、 預(yù)防原則和代際公平等問題, 并涵蓋氣候變化問題。 另外, 美、 歐的環(huán)境章節(jié)也強(qiáng)調(diào)私營部門參與, 均涉及企業(yè)社會責(zé)任和提高環(huán)境績效的自愿性機(jī)制。

在規(guī)則模式上, 美國環(huán)境章節(jié)的突出特點(diǎn)是具有硬約束力, 環(huán)境問題適用于爭端解決機(jī)制, 可以通過制裁來強(qiáng)制執(zhí)行; 歐盟環(huán)境章節(jié)則采用軟約束的方式, 主張政策對話與合作, 包括締約國政府間的互動、 公眾與政府間的互動以及締約國間相關(guān)人員或組織的互動, 但近年來歐式FTA 也呈現(xiàn)出不斷增強(qiáng)的硬性實(shí)施趨勢; 而中國的環(huán)境條款更加強(qiáng)調(diào)規(guī)則包容性, 注重各國發(fā)展階段與國情差異, 目前簽署的環(huán)境條款內(nèi)容較為基礎(chǔ), 缺少對具體環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)范, 也未形成體現(xiàn)中國特色的專項(xiàng)條款, 雖為締約方留下了更多的政策操作空間, 但不利于具體領(lǐng)域問題的解決和統(tǒng)一規(guī)則的形成。 另外, 中國與美國在公眾參與程序、 環(huán)境爭端解決機(jī)制以及強(qiáng)化外部壓力影響國內(nèi)執(zhí)法的有關(guān)條款方面存在分歧,而與歐盟在氣候變化等推動可持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)域存在更多的政策合作空間。 總體來看, 目前環(huán)境問題已經(jīng)成為全球最具有深度合作前景的領(lǐng)域, 全球環(huán)境規(guī)則呈現(xiàn)環(huán)境保護(hù)范圍擴(kuò)展、 環(huán)境與貿(mào)易投資深度融合、 規(guī)則約束強(qiáng)化甚至硬法化等多方面趨勢。 各國對于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)具有一致性, 但仍需考慮各經(jīng)濟(jì)體的國情差異, 秉持相互尊重原則, 管控分歧,擴(kuò)大共識。

表1 美國、 歐盟、 中國自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境章節(jié)規(guī)則和理念比較

二、CPTPP 中的環(huán)境規(guī)則特點(diǎn)及中國面臨的挑戰(zhàn)

(一) CPTPP 環(huán)境規(guī)則特點(diǎn)

CPTPP 被譽(yù)為“面向21 世紀(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定”, 前身是《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》 (TPP),前期很大程度上由美國發(fā)起并主導(dǎo), 其中包含的環(huán)境規(guī)則也體現(xiàn)出較為明顯的美式FTA 色彩。 CPTPP環(huán)境章節(jié)涵蓋了定義與目標(biāo)、 一般承諾、 多邊環(huán)境協(xié)定、 透明度與公眾參與、 合作、 環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)、制度安排、 磋商與爭端解決等多個方面的內(nèi)容(見圖3)。 同時, 除了環(huán)境章節(jié)外, CPTPP 在序言部分、 衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施、 政府采購、 投資等章節(jié)也對環(huán)境問題有所提及。 就CPTPP 中的環(huán)境條款而言, 主要表現(xiàn)出以下五個特點(diǎn):

一是為確保締約方國內(nèi)環(huán)境法的有效執(zhí)行制定了較為嚴(yán)格的措施。 雖然強(qiáng)調(diào)各國環(huán)境保護(hù)水平和環(huán)境優(yōu)先事項(xiàng)的主權(quán)權(quán)利, 但也包含許多通過外部壓力影響締約國環(huán)境法實(shí)施的程序性規(guī)定, 包括要求建立國家間環(huán)境委員會、 對某一國環(huán)境問題進(jìn)行公開討論、 就環(huán)境法進(jìn)行磋商等約束性措施。

二是嚴(yán)格規(guī)定了層層遞進(jìn)的磋商與爭端解決程序。 從環(huán)境磋商到高級代表磋商、 部長級磋商, 再到適用于爭端解決章節(jié), CPTPP 對各環(huán)節(jié)規(guī)定了可執(zhí)行的程序以及嚴(yán)格的時間限制, 要求在收到磋商請求30 天內(nèi)迅速進(jìn)行磋商, 若在收到磋商請求60天內(nèi)通過高級代表磋商和部長級磋商也未能解決該事項(xiàng), 請求方可根據(jù)CPTPP 第28 章(爭端解決)規(guī)定訴諸爭端解決程序。

三是細(xì)化了公眾參與制度和程序。 強(qiáng)調(diào)公眾參與的公開透明, 做到參與全流程均有較為詳細(xì)的規(guī)則保障。 要求締約方建立國家咨詢委員會等類似咨詢機(jī)制, 為公眾提供參與機(jī)會。 締約方需接收和審議公眾提交的書面意見, 并以書面形式及時做出答復(fù), 意見及答復(fù)均需向公眾公開。 同時, CPTPP 成員需定期提交關(guān)于公眾意見實(shí)施活動的書面摘要,并由委員會起草報告。

四是在海洋捕撈漁業(yè)和野生動植物保護(hù)等專項(xiàng)問題上做出了更為詳細(xì)和高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。 對非法、不報告和不受管制捕撈進(jìn)行嚴(yán)格管制, 增強(qiáng)漁業(yè)補(bǔ)貼透明度, 禁止造成過度捕撈和捕撈能力過剩的補(bǔ)貼。 增強(qiáng)政府間以及非政府組織間的合作, 制定制裁、 處罰或其他行政措施, 嚴(yán)厲打擊野生動植物非法獲取和非法貿(mào)易。 除此之外, CPTPP 也對臭氧層保護(hù)、 貿(mào)易和生物多樣性、 外來物種入侵、 保護(hù)海洋環(huán)境免受船舶污染等專項(xiàng)問題做了框架性規(guī)定。并針對這一系列專項(xiàng)問題強(qiáng)調(diào)了公眾參與和協(xié)商以及共同利益合作的重要性, 在合作框架中對合作的程序、 方式、 領(lǐng)域以及合作效率、 效果、 進(jìn)展的審查評估等進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。

五是強(qiáng)化了多邊環(huán)境協(xié)定(multilateral environmental agreements, MEAs) 的義務(wù)。 在之前美國的主導(dǎo)下, CPTPP 引用了《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》 《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》《防止船舶污染國際公約》 《聯(lián)合國海洋法公約》 等多項(xiàng)MEAs, 要求締約方履行其參加的多邊環(huán)境協(xié)定承諾。 在CPTPP 第20.23 條(爭端解決) 也提及,針對野生動植物保護(hù)方面的爭端可向《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》 授權(quán)的一實(shí)體尋求技術(shù)建議或援助以處理該特定事項(xiàng)。 在爭端解決章節(jié)適用的情況下, 基于強(qiáng)約束力的規(guī)則體系施加于較弱的MEAs 條款, 使得MEAs 的規(guī)則約束力得到全面提升, 成為未來國際環(huán)境規(guī)則修訂的基礎(chǔ)和參考。

(二) 中國面臨的挑戰(zhàn)

總體來看, CPTPP 環(huán)境規(guī)則涉及問題與中國改革方向一致, 接受難度沒有想象中大, 且中國環(huán)境整治的力度空前, 可采取較CPTPP 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更為深化、 力度更大的行動。 同時也要注意到, 為對接CPTPP 框架下的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn), 中國將面臨來自國際國內(nèi)兩個層面的挑戰(zhàn)。

從國際層面來看, 中國加入CPTPP 將面臨獲得全部締約方同意、 漫長的談判以及美國的阻撓三方面挑戰(zhàn)。 中國需要征得CPTPP 中的11 個締約方都同意后才能進(jìn)入談判程序, 出于經(jīng)濟(jì)和地緣政治的考慮, CPTPP 成員在談判中對中國的要價可能會更高, 要求中國做出更多的改變(蘇慶義等, 2021)。而且即使美國尚未重返CPTPP, 也會通過影響日本、 澳大利亞、 加拿大等盟友來干預(yù)CPTPP 的決定。 此外, 中國對外締結(jié)條約的環(huán)境條款設(shè)置尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和方略, 內(nèi)容較為零散。 美國、 歐盟貿(mào)易協(xié)定中的環(huán)境規(guī)則在發(fā)展過程中已經(jīng)逐步成熟,而中國在國際環(huán)境塑造方面起步較晚, 針對不同的國家簽署的貿(mào)易協(xié)定文本上存在較大差別, 未能形成統(tǒng)一模板。 且中國已簽署協(xié)定中的環(huán)境條款不適用于爭端解決機(jī)制, 未針對環(huán)境領(lǐng)域問題形成完備的磋商與爭端解決程序以及較為細(xì)化的國際環(huán)境合作機(jī)制。

從國內(nèi)層面來看, 一方面, 國內(nèi)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定與國際環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大差距。 需要加強(qiáng)對CPTPP 中各類專項(xiàng)問題的關(guān)注, 例如在野生動植物保護(hù)方面, 盡管中國加入《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》 后在中央和各級政府建立了實(shí)施機(jī)制, 但由于監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的存在, 以及中藥行業(yè)對于野生動植物產(chǎn)品的依賴, 也仍然存在著非法交易的情況; 在生物遺傳資源獲取與惠益分享方面, 尚未形成完備的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系和遺傳資源信息庫; 還有在環(huán)境產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和環(huán)境評價體系等方面需要進(jìn)一步完善, 在環(huán)境規(guī)則實(shí)施水平和執(zhí)法保障機(jī)制方面也有待進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化。另一方面, 公眾參與渠道不暢通。 中國目前簽署的6 個包含環(huán)境章節(jié)的貿(mào)易協(xié)定均未涉及公眾參與領(lǐng)域, 國內(nèi)也尚未建立起個人、 企業(yè)、 非政府組織等多元主體廣泛參與的環(huán)境保護(hù)配套保障機(jī)制, 中國在環(huán)境問題公眾參與方面與CPTPP 規(guī)則要求尚存在較大差距。

三、中國加入CPTPP 在環(huán)境問題上的策略建議

中國加入CPTPP 即便比較順利也可能需要十年左右的漫長時期, 我們應(yīng)該認(rèn)識到加入的過程比結(jié)果更重要。 要準(zhǔn)確把握自身發(fā)展實(shí)際, 穩(wěn)步有序推進(jìn)環(huán)境治理改革, 從規(guī)則引領(lǐng)、 對接、 探索、 協(xié)同四個維度出發(fā), 實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和參與全球治理協(xié)同促進(jìn)。

(一) 規(guī)則引領(lǐng): 構(gòu)建對外締結(jié)條約的中國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和示范藍(lán)本

推進(jìn)制定對外締結(jié)條約的環(huán)境章節(jié)“中式模板”, 重視環(huán)境規(guī)則的主動設(shè)計(jì), 制定體現(xiàn)國際趨勢又符合我國實(shí)際的環(huán)境條款, 凸顯人類命運(yùn)共同體理念、 “人與自然和諧共生” 的中華文明積淀以及發(fā)展中國家訴求。 也要把握新一代貿(mào)易投資協(xié)定環(huán)境規(guī)則發(fā)展趨勢, 探索建立包含國際環(huán)境合作、公眾環(huán)境參與、 環(huán)境爭端解決等在內(nèi)的更為合理的中式機(jī)制, 制定生物安全防控、 氣候變化、 生物多樣性等具體環(huán)境領(lǐng)域的中國方案。 不同于美國、 歐盟的國際環(huán)境規(guī)則塑造模式, 中國可通過引領(lǐng)和主導(dǎo)南南優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定, 樹立南南環(huán)境合作典范, 納入反映發(fā)展中國家國情的包容性環(huán)境規(guī)則, 搭建環(huán)境技術(shù)交流與合作平臺, 設(shè)置具有中國特色的對外環(huán)境援助與能力建設(shè)條款細(xì)則, 以發(fā)展為導(dǎo)向推進(jìn)締約方綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型, 進(jìn)而影響全球環(huán)境規(guī)則體系。同時也要基于優(yōu)勢互補(bǔ)、 產(chǎn)業(yè)協(xié)同, 加快與發(fā)達(dá)國家構(gòu)建雙贏型自由貿(mào)易區(qū)。

(二) 規(guī)則對接: 加快國內(nèi)環(huán)境規(guī)制與CPTPP穩(wěn)步全面對接

制定差別化對接策略, 針對環(huán)境執(zhí)法、 跨境跨區(qū)域合作、 透明度等已有較好實(shí)施基礎(chǔ)的領(lǐng)域優(yōu)先對標(biāo), 針對環(huán)境產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、 環(huán)境影響評價等與改革重點(diǎn)相吻合的領(lǐng)域漸進(jìn)對標(biāo), 針對公眾參與、 環(huán)境績效的自愿性機(jī)制、 爭端解決等基礎(chǔ)尚為薄弱的領(lǐng)域探索對標(biāo), 逐步推動全領(lǐng)域規(guī)則協(xié)調(diào)。 完善環(huán)境與貿(mào)易投資法規(guī)體系, 加強(qiáng)貿(mào)易投資與環(huán)境規(guī)制的融合銜接, 增加跨境合作條款細(xì)則, 對野生動植物非法交易、 非法捕撈等制定更為嚴(yán)厲的規(guī)則, 加快完善生物遺傳資源獲取與惠益分享立法, 建立有約束力的綠色信息披露機(jī)制、 構(gòu)建符合高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的低碳貿(mào)易投資標(biāo)準(zhǔn)體系和綠色認(rèn)證體系。 提高環(huán)境規(guī)則實(shí)施水平, 強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法力度, 優(yōu)化環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單, 完善跨部門、 跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機(jī)制, 依法推動聯(lián)合監(jiān)管、 動態(tài)監(jiān)管、 信用監(jiān)管和失信懲戒, 提高環(huán)境政策決策、 實(shí)施和執(zhí)行透明度。 健全環(huán)境治理評價體系, 強(qiáng)化環(huán)境評價引領(lǐng)作用, 加快建立將項(xiàng)目碳排放評價與能源技術(shù)評價和環(huán)境影響評價有機(jī)結(jié)合的綠色項(xiàng)目綜合評價體系。

(三) 規(guī)則探索: 開展環(huán)境規(guī)制壓力測試, 推進(jìn)環(huán)境制度探索創(chuàng)新

發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“試驗(yàn)田” 作用, 支持長三角等重點(diǎn)區(qū)域自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)動, 率先與CPTPP 環(huán)境規(guī)制全面對接, 關(guān)注環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在行業(yè)、 企業(yè)的落地實(shí)施, 針對機(jī)電、 化工、 鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域分批開展壓力測試, 建立相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整和畢業(yè)機(jī)制,深化創(chuàng)新性、 差別性、 集成性改革探索, 可在碳關(guān)稅、 碳市場等領(lǐng)域做出超越CPTPP 環(huán)境規(guī)則的探索。 注重數(shù)字技術(shù)在環(huán)境監(jiān)管、 環(huán)境評價等方面對綠色轉(zhuǎn)型的賦能作用, 推動“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)” 監(jiān)管, 試行企業(yè)環(huán)保碼和產(chǎn)品環(huán)境足跡碼, 持續(xù)推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型和綠色轉(zhuǎn)型協(xié)同增效。 引導(dǎo)市場資本參與環(huán)境治理, 完善“政府補(bǔ)貼+第三方治理+稅收優(yōu)惠” 聯(lián)動機(jī)制, 支持政府與社會資本開展綠色項(xiàng)目合作。 豐富環(huán)保市場資金渠道, 支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色企業(yè)債券、 碳中和債券, 開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算試點(diǎn)和綠色債券、 綠色股權(quán)投融資業(yè)務(wù)試點(diǎn)。 強(qiáng)化公眾參與透明度和規(guī)則保障, 健全環(huán)境保護(hù)公眾監(jiān)督反饋和保障機(jī)制, 對公眾監(jiān)督的受理時限、 途徑、 范圍等進(jìn)行明確規(guī)定。 推動環(huán)境保護(hù)多元主體廣泛參與, 推行環(huán)境社會觀察員制度, 支持發(fā)揮行業(yè)協(xié)商會的橋梁作用, 逐步形成完備并具有延續(xù)力的國家綠色文化軟實(shí)力。 實(shí)施環(huán)評審批正面、 負(fù)面清單, 鼓勵開展綠色貿(mào)易, 探索建立綠色供應(yīng)鏈管理體系。

(四) 規(guī)則協(xié)同: 推動環(huán)境規(guī)制與“雙碳” 目標(biāo)及多雙邊戰(zhàn)略有效銜接

強(qiáng)化“雙碳” 目標(biāo)引領(lǐng), 將碳中和目標(biāo)寫入法律, 堅(jiān)持因地制宜、 突出重點(diǎn)、 協(xié)調(diào)聯(lián)動、 注重實(shí)操, 明確經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)部門、 重點(diǎn)城市率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰路線圖, 制定更有力度的溫室氣體減排約束性目標(biāo),強(qiáng)化與其他國家和國際組織的多邊氣候合作, 利用多邊平臺發(fā)出中國聲音。 設(shè)計(jì)中國對外締結(jié)條約的短期與中長期布局路線及談判策略: 一方面要釋放加入CPTPP 更加積極主動的信號, 設(shè)置談判底線、紅線, 采取差異化策略逐個試探、 擊破, 付出政治、經(jīng)濟(jì)資源爭取全部成員國同意; 另一方面也要深化與經(jīng)貿(mào)聯(lián)系緊密國家的環(huán)境合作, 進(jìn)一步對中國—韓國、 中國—巴基斯坦等已有自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境規(guī)則進(jìn)行升級, 推進(jìn)中日韓FTA、 中國—海合會FTA 環(huán)境議題開放包容談判, 同時積極推進(jìn)亞太自由貿(mào)易區(qū)(FTAAP) 和RCEP 環(huán)境規(guī)則發(fā)展完善。推動建設(shè)綠色“一帶一路” 和綠色供應(yīng)鏈, 充分發(fā)揮“一帶一路” 綠色發(fā)展國際聯(lián)盟及“一帶一路”可持續(xù)城市聯(lián)盟等平臺的作用, 加強(qiáng)與共建國家低碳和可再生能源戰(zhàn)略對接合作, 優(yōu)化“一帶一路”項(xiàng)目分級分類管理, 推動綠色融資項(xiàng)目主流化, 建設(shè)以綠色產(chǎn)業(yè)、 循環(huán)型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的境外園區(qū)以及綠色和可再生能源示范項(xiàng)目, 推動形成全球價值鏈綠色發(fā)展的長效包容機(jī)制。