唐瑩瑩 王 飛

（1.南京財經(jīng)大學(xué)，南京 210000）

（2.江蘇省糧食與物資儲備局，南京 210008）

“十三五”以來，江蘇認真貫徹中央和省委省政府決策部署，深入貫徹國家糧食安全戰(zhàn)略，牢牢守住糧食安全底線，堅持以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步增強，供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，儲備水平明顯提升，有力保障了全省糧食安全基礎(chǔ)[1-2]，2019 年度糧食安全省長責(zé)任制考核位列全國第一，2020 年度位列全國第三。

雖然江蘇在保障糧食安全上取得了一定成績，但是仍舊存在諸如資源約束趨緊、種糧抓糧積極性下降、居民消費結(jié)構(gòu)變化、糧食產(chǎn)業(yè)存在短板弱項等突出問題?！笆奈濉毙聲r期，江蘇面臨復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，世界局勢波譎云詭，局部沖突概率加大，新冠疫情持續(xù)影響，部分國家禁止糧食出口，貿(mào)易保護主義抬頭，國內(nèi)也面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展難題和各類風(fēng)險挑戰(zhàn)[3-4]。在此背景下，研究分析江蘇保障糧食安全存在的問題并提出針對性強、科學(xué)合理的對策建議，既是一個重要的理論課題，也是一項重要的實踐探索。

1 江蘇糧食生產(chǎn)形勢分析

重點分析江蘇省2012—2020 年的糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源于江蘇省統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)和《江蘇年鑒》等。2012 年以來，江蘇糧食生產(chǎn)總體特點為：糧食播種面積和糧食總產(chǎn)量年度之間小幅波動，但整體上呈上升態(tài)勢，為維護江蘇糧食市場平穩(wěn)運行提供了有力保障。

1.1 糧食總產(chǎn)量穩(wěn)中有升

江蘇省統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示：2012 年以來，江蘇糧食作物總產(chǎn)量總體呈增長趨勢（圖1），尤其是2020 年江蘇糧食總產(chǎn)量達到3 729.058 8 萬t，創(chuàng)下江蘇糧食產(chǎn)量的最高記錄，比2012 年增加356.576 萬t，增幅達10.57%。

圖1 2012—2020 年江蘇糧食產(chǎn)量情況

1.2 糧食作物播種面積稍有波動

江蘇省統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示：整體來看，江蘇糧食作物播種面積一直保持在5 000 千公頃（1 公頃=10 000 m2）以上（圖2）。

圖2 2012—2020 年江蘇主要糧食作物播種面積

從2012 年到2016 年，江蘇糧食作物播種面積從5 336.57 千公頃上升至5 432.7 千公頃，提升幅度為1.8%。2017 年和2019 年江蘇糧食播種面積出現(xiàn)了較為明顯的下降，尤其是2019 年相比2018 年減少了1.72%，即94.45 萬畝，原因主要在于兩個方面：一是，2018 年小麥最低收購價相比2017 年下調(diào)3元/500 g，2019 年的小麥最低收購價在2018 年的基礎(chǔ)上繼續(xù)下調(diào)3 元/500 g，因此，糧食市場上降價預(yù)期較為強烈，導(dǎo)致播種面積減少；二是，從2016 年開始，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開始輪作休耕試點，江蘇認真落實相關(guān)要求，試點規(guī)模由2016 年的25 萬畝增加到2019年的130 萬畝。細分來看，小麥和玉米播種面積的變化均呈先上升后緩慢下降的趨勢，稻谷播種面積從2017 年開始下跌，大豆播種面積一直維持在較低水平，且呈緩慢下降趨勢，這很大程度上是由于種植大豆效益較低，對進口依賴度較高的原因。

1.3 糧食單產(chǎn)水平逐步上升

圖3 為2012—2020 年江蘇主要糧食作物單產(chǎn)情況。

從圖3 可以看出，江蘇糧食作物整體單產(chǎn)和主要糧食作物單產(chǎn)總體呈上升趨勢。2012 年糧食作物整體單產(chǎn)為6 320 kg/公頃，2020 年為6 898 kg/公頃，單產(chǎn)提升9.14%，其中，小麥單產(chǎn)提升幅度最大，相比2012 年提升15.96%。這主要歸因于省委省政府大力推進全省高標準農(nóng)田建設(shè)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技水平得到改善提高；同時，進一步推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)先進技術(shù)，除2016 年糧食單產(chǎn)小幅下降外，其余年份穩(wěn)步提升；此外，高產(chǎn)作物種植面積增加和低產(chǎn)作物種植面積減少也是一方面原因，比如大豆、大麥等低產(chǎn)作物被高產(chǎn)的玉米、小麥、水稻代替[6]。

圖3 2012—2020 年江蘇主要糧食作物單產(chǎn)情況

2 新時期江蘇糧食安全面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)

2.1 資源環(huán)境約束趨緊

雖然連續(xù)六年來，江蘇糧食產(chǎn)量均突破700 億斤（1 斤=500 g），但同時也付出了巨大的生態(tài)環(huán)境代價。

2.1.1 耕地面積持續(xù)減少，耕地質(zhì)量有待提升

截至2021 年末，江蘇耕地面積為6 875 萬畝（1畝約666.7 m2），人均耕地為0.86 畝，而全國平均水平為1.51 畝，相差較大。同時，受到工業(yè)污染和生活污染的雙重影響，耕地質(zhì)量下降，尤其是蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)耕地質(zhì)量下降較為明顯。根據(jù)江蘇省2018 年度耕地質(zhì)量檢測報告，全省耕地質(zhì)量以中等為主，省內(nèi)各區(qū)域間耕地質(zhì)量分布不平衡，蘇南地區(qū)土壤酸化較重，土壤肥力的提高速度不能滿足優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)作物對耕地質(zhì)量的要求，同時少部分耕地存在重金屬污染。

2.1.2 水資源總量極不穩(wěn)定，利用效率有待進一步提高

江蘇省統(tǒng)計局提供的2012—2020 年江蘇水資源總量情況見圖4。

圖4 2012—2020 年江蘇水資源總量情況

從2016 年開始，江蘇水資源總量持續(xù)下降，據(jù)《江蘇省水資源公報》分析，2016 年和2020 年江蘇水資源總量較大的原因在于當年的降水量比往年有大幅提升。2019 年江蘇水資源總量僅為231.7 億m3，為2012 年以來的最低水平，農(nóng)田灌溉畝均用水量為474.7 m3，有效利用系數(shù)為0.614，與發(fā)達國家利用系數(shù)0.8 有較大差距。另外，江蘇水資源污染問題也越發(fā)凸顯。根據(jù)江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的《2020 年全省地表水環(huán)境狀況通報》顯示：全省納入國家地表水環(huán)境質(zhì)量考核的104 個斷面中，水質(zhì)III 類以下斷面比例達12.5%；太湖湖體總體水質(zhì)處于Ⅳ類，高錳酸鹽指數(shù)和氨氮平均濃度分別為Ⅱ類和Ⅰ類，總磷和總氮平均濃度均為Ⅳ類，處于輕度富營養(yǎng)狀態(tài)。

2.1.3 農(nóng)田污染情況不容樂觀

2019 年江蘇每畝耕地施用化肥41.52 kg，是世界平均水平的5 倍多，農(nóng)藥施用總量為6.74 萬t，化肥和農(nóng)藥的平均利用率分別為40.56%和39.8%，與發(fā)達國家50%到65%的利用率相比有較大差距[7]。由于施用了大量化肥、農(nóng)藥等，耕地質(zhì)量下降明顯。同時，廢棄秸稈、農(nóng)膜等也加重了耕地污染。

2.2 種糧抓糧積極性下降

無論是農(nóng)民種糧還是地方政府抓糧，積極性都在下降。原因有：

一是農(nóng)民種糧的比較收益不高。當前，糧食生產(chǎn)人工、土地等成本增幅較大，生產(chǎn)成本的上漲在一定程度上抵消了產(chǎn)值提高所帶來的收益。2020 年江蘇農(nóng)村常住居民家庭人均年消費支出已超過1.7 萬元，單純靠種糧無法滿足實際消費支出。由于第一產(chǎn)業(yè)的比較收益較低，江蘇省第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總就業(yè)人員比例持續(xù)下降（見圖5），2020 年占比僅為13.8%，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比比較穩(wěn)定，第三產(chǎn)業(yè)占比逐年攀升，這也說明第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口更多的流向收入較高的第三產(chǎn)業(yè)。

圖5 2006—2020 年江蘇三類產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員結(jié)構(gòu)及農(nóng)民收入構(gòu)成

二是由于農(nóng)村的各項改革紅利和一些支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施，農(nóng)村居民工資性收入和轉(zhuǎn)移收入占比持續(xù)提升，經(jīng)營性收入逐年下降。

三是從2012 年開始，第一產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)值比例持續(xù)下降。2020 年江蘇第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為4 536.71 億元，占總產(chǎn)值比例僅為4.41%，在一定程度上影響政府抓糧食生產(chǎn)的積極性。

四是農(nóng)業(yè)人口老化、學(xué)歷低。江蘇省第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報數(shù)據(jù)顯示，2016 年全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中，55 歲及以上人員占比達48.7%，大專及以上學(xué)歷人員占比僅為1.1%，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位從業(yè)人員僅占總從業(yè)人員的7.37%。由此可見，江蘇全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員年齡偏大、學(xué)歷偏低，經(jīng)營模式分散化。

2.3 居民食物消費結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化

據(jù)統(tǒng)計，“十三五”末期，江蘇居民年人均可支配收入已達到4.34 萬元，“十四五”時期，年人均可支配收入預(yù)計增長5.5%左右，人民生活更加富裕，由此會加速食物需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型[8-9]。江蘇是經(jīng)濟發(fā)達省份，隨著居民生活水平的提升，對優(yōu)質(zhì)糧食的消費需求也在上升，食物消費結(jié)構(gòu)有了顯著變化（圖6）。

圖6 2013—2020 年江蘇居民家庭平均每人主要消費品消費量

2020 年江蘇人均糧食消費122.1 kg，較2013 年的129.24 kg 減少7.14 kg。同期，蔬菜和油脂消費量分別減少8.09%、29.85%，肉禽蛋奶水產(chǎn)品和瓜果消費量分別增加27.64%、14.62%。居民食物消費總量變化不大，但結(jié)構(gòu)變化明顯，糧食消費和蔬菜、油脂消費減少，蛋白質(zhì)含量高的肉蛋奶消費量顯著增加。這些變化帶動了飼料糧消費的迅速增加。

2.4 糧食流通業(yè)競爭力不夠強

糧食流通業(yè)競爭力不夠強主要體現(xiàn)在3 方面。

一是倉儲設(shè)施機械設(shè)備普遍功能單一、自動化水平不高，質(zhì)量檢驗主要依靠人工操作，效率低、耗時長，影響售糧進度。儲備糧信息化管理水平參差不齊，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。

二是江蘇糧食流通業(yè)普遍規(guī)模不夠大、盈利能力不夠強、技術(shù)轉(zhuǎn)化能力偏弱，缺乏市場競爭力。

三是糧食流通業(yè)研發(fā)投入較低，企業(yè)自主創(chuàng)新意識不強，企業(yè)之間產(chǎn)品具有一定程度的同質(zhì)性，層次劃分不夠明顯。同時，省內(nèi)涉糧高?？蒲性核目蒲袃?yōu)勢也沒有得到充分發(fā)揮，與企業(yè)實際需求結(jié)合的不夠緊密。

3 新時期江蘇保障糧食安全的思路對策

3.1 提升糧食綜合生產(chǎn)能力

深入實施“藏糧于地，藏糧于技”的戰(zhàn)略，既要保障耕地面積、提升耕地質(zhì)量，又要不斷提升科技進步貢獻率，推進糧食綠色生產(chǎn)。

在嚴格耕地保護方面，要科學(xué)規(guī)劃建設(shè)用地指標，加強對永久基本農(nóng)田的保護，落實好保護補償機制。針對江蘇耕地質(zhì)量集中在5~7 等的客觀實際，加大高標準農(nóng)田建設(shè)，通過改良、修復(fù)、休耕輪作以及建立耕地污染預(yù)警機制等措施，提升耕地質(zhì)量，增加土壤肥力，修復(fù)受損耕地[10]。

據(jù)《2020 年江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，江蘇農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率已達70%，但與發(fā)達國家超過90%的科技進步貢獻率相比還有不足。所以，在提升科技進步貢獻率方面要加大種質(zhì)資源、先進農(nóng)業(yè)機械化裝備以及信息化技術(shù)應(yīng)用等方面的研究應(yīng)用，提升自主化水平[11]。

在推進糧食綠色生產(chǎn)方面，要科學(xué)合理使用化肥農(nóng)藥，積極做好耕地生態(tài)保護，降低糧食產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)殘留，積極生產(chǎn)綠色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，實行品牌認證管理，加大推廣力度，形成品牌影響力。

3.2 提高種糧抓糧的積極性

提高種糧抓糧的積極性可以從3 方面入手。

一是發(fā)揮金融保險的應(yīng)有作用。完善糧食共同擔(dān)保基金的使用管理，進一步加大財政資金的注入力度，提高財政性資金占比，逐步建立起以政策性保險為基礎(chǔ)，多方參與、品類多樣的糧食保險體系[12]。

二是提升種糧農(nóng)民收益。采取先進的技術(shù)手段降低糧食生產(chǎn)成本，繼續(xù)做好糧食生產(chǎn)各項補貼的發(fā)放，并積極探索其他相關(guān)補貼。同時，要主動指導(dǎo)農(nóng)民提升產(chǎn)品品質(zhì)，生產(chǎn)出契合市場需求的中高端農(nóng)產(chǎn)品，提升競爭力，提升品牌價值，增加農(nóng)民收入。

三要落實糧食安全省長責(zé)任制。切實壓實各級政府糧食安全責(zé)任，優(yōu)化糧食安全責(zé)任制考核內(nèi)容和方式，形成強有力的約束力，增強各級保障糧食安全的責(zé)任意識，提升工作的主動性[13]。

3.3 深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程

推進優(yōu)質(zhì)糧食工程是全面落實國家糧食安全戰(zhàn)略，牢牢把住糧食安全主動權(quán)的內(nèi)在要求，是構(gòu)建新發(fā)展格局，加快糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要，也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效載體。

深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程要緊密結(jié)合江蘇地方實際，綜合考慮本地區(qū)優(yōu)質(zhì)糧食工程實施方案。一是深入推進優(yōu)質(zhì)糧食工程相關(guān)政策，在糧食流通領(lǐng)域推動實施糧食綠色倉儲、品種品質(zhì)品牌、應(yīng)急保障能力、機械裝備、質(zhì)量追溯、節(jié)約減損健康消費等“六大提升行動”，促進消費結(jié)構(gòu)升級，增加優(yōu)質(zhì)糧油供應(yīng)[14]。二是加大“水韻蘇米”品牌建設(shè)。要持續(xù)培育打造“水韻蘇米”等蘇字糧油公用品牌，培育一批“江蘇精品”糧食品牌，打造一批具有高知名度、高美譽度的糧食品牌，增強江蘇糧食品牌影響力。三是加強糧食產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)。要實現(xiàn)糧食產(chǎn)后服務(wù)體系產(chǎn)糧縣（市）全覆蓋。夯實糧食產(chǎn)后服務(wù)中心清理烘干、儲糧保管、市場銷售等基礎(chǔ)服務(wù)主業(yè)，并進一步拓寬交售運輸、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等增值服務(wù)業(yè)務(wù)，創(chuàng)新運營模式，補齊服務(wù)短板，打通農(nóng)民賣糧最后1 公里，保障種糧農(nóng)民收益。

3.4 提升糧食倉儲調(diào)控能力

糧食倉儲調(diào)控要把握好輪換節(jié)奏，切實發(fā)揮儲備吞吐調(diào)節(jié)作用。一是加強倉儲信息化建設(shè)。積極構(gòu)建“國家平臺—省級平臺—糧庫信息系統(tǒng)”上下一體、數(shù)據(jù)互通共享的信息化網(wǎng)絡(luò)體系。積極建設(shè)覆蓋全省的糧庫信息專網(wǎng)，推動儲備糧承儲庫點數(shù)據(jù)互聯(lián)互通共享，提升信息化管理水平。二是加大糧食物流產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。充分發(fā)揮糧食物流產(chǎn)業(yè)園的輻射帶動作用，建設(shè)認定一批省級糧食物流產(chǎn)業(yè)園，積極創(chuàng)建國家糧食物流示范園區(qū)。按照“五優(yōu)聯(lián)動”“三鏈協(xié)同”要求，完善園區(qū)功能，優(yōu)化政策環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)集中集聚，創(chuàng)新發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，向現(xiàn)代化大型糧食物流產(chǎn)業(yè)園邁進。發(fā)揮科技支撐、標準引領(lǐng)作用，努力把糧食資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢[15]。三是完善應(yīng)急保供體系。以建設(shè)布局合理、種類齊全、響應(yīng)及時的應(yīng)急保供體系為目標，進一步優(yōu)化糧油供應(yīng)網(wǎng)點、配送中心等，加強平時應(yīng)急演練和培訓(xùn)，提升應(yīng)急保供能力。

3.5 積極推進節(jié)糧減損工作

在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新征程中，必須時刻牢記厲行節(jié)約、反對浪費。2022 年中央一號文件指出，堅持節(jié)約優(yōu)先，落實糧食節(jié)約行動方案。糧食損失和浪費貫穿于從田間到餐桌的整個供應(yīng)鏈，涉及不同主體，包括我們每一個消費者。在糧食生產(chǎn)經(jīng)營中，農(nóng)戶和企業(yè)是重要主體，因而也是節(jié)糧減損的中堅力量。另外，在眾多節(jié)糧減損措施中，科技節(jié)糧將是重要的手段之一，相關(guān)科研機構(gòu)也需要積極承擔(dān)起責(zé)任，為節(jié)糧減損作出貢獻。一是要發(fā)揮好省級糧食安全宣傳教育基地和省內(nèi)全國糧食安全宣傳教育基地作用，廣泛開展愛糧節(jié)糧教育，增強群眾愛糧節(jié)糧意識。同時，利用世界糧食日、糧食安全宣傳周等活動，廣泛傳播低碳生活、健康消費、節(jié)約糧食的理念，形成良好社會風(fēng)尚[16]。二是要加大科研力度，積極研究推廣先進的節(jié)糧技術(shù)，更新改造現(xiàn)有儲糧設(shè)施，使用綠色低溫儲糧技術(shù)。研發(fā)先進農(nóng)機，積極推行規(guī)?；N植，提高作物機械化應(yīng)用水平。同時要倡導(dǎo)糧食適度加工，并加強農(nóng)作物加工副產(chǎn)品的綜合利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提升農(nóng)作物使用效率。