曹玲靜　張志強

摘? ?要：政策信息學(xué)是大數(shù)據(jù)科學(xué)范式下政策科學(xué)向大數(shù)據(jù)政策知識發(fā)現(xiàn)研究發(fā)展的跨學(xué)科研究方向，從該理論視角系統(tǒng)梳理政策文本量化的知識發(fā)現(xiàn)方法及最新研究進展，可以指導(dǎo)數(shù)據(jù)密集的政策文本分析實踐。文章基于政策信息學(xué)理論分析政策文本量化研究興起背景、概念內(nèi)涵和研究框架，將現(xiàn)有研究歸納為面向政策結(jié)構(gòu)特征的政策計量分析、面向政策內(nèi)容特征的政策內(nèi)容量化和面向政策語義特征的政策文本挖掘等三類研究方法，分別總結(jié)各類量化方法的研究流程、主要類型及優(yōu)缺點，并系統(tǒng)論述政策文本量化知識發(fā)現(xiàn)研究進展。政策文本量化研究近年來發(fā)展迅速，集中體現(xiàn)在政策信息爆炸性增長、多領(lǐng)域方法交叉融合現(xiàn)象凸顯、政策分析需求復(fù)雜多樣。未來應(yīng)重點關(guān)注：建設(shè)領(lǐng)域政策大數(shù)據(jù)庫、開發(fā)針對性的方法工具以及注重理論研究實踐落地。

關(guān)鍵詞：政策信息學(xué)；政策量化；政策計量；文本分析

中圖分類號：D035；G203? ?文獻標(biāo)識碼：Ａ? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2022087

Research Progress on Quantitative Methods of Policy Texts from the Perspective of Policy Informatics

Abstract Policy Informatics is an interdisciplinary research direction developed from policy science to big data policy knowledge discovery research under the research paradigm of big data science. From this theoretical perspective， it systematically combs the current situation and latest progress of knowledge discovery research methods in policy text quantitative， which can guide the practice of policy text analysis of data density. This paper analyzes the background， concept connotation and research framework of quantitative research on policy text from the theory of Policy Informatics， and classifies the existing research into three types of research methods： policiometrics analysis based on policy structural features， policy content quantification based on policy content features， and policy text mining based on policy semantic features. It summarizes the research process， main types， advantages and disadvantages of various quantitative methods， and systematically discusses the research progress of knowledge discovery in policy text quantification. Knowledge discovery research on policy text quantification has developed rapidly in recent years， which is mainly reflected in the explosive growth of policy information， the prominent phenomenon of cross integration of multi domain methods， and the complex and diverse demand for policy analysis. In the future， we should focus on： building a large policy database in the field， developing targeted methods and tools， and paying attention to the implementation of theoretical research.

Key words policy informatics; policy quantification; policiometrics; text analysis

21世紀(jì)以來新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進，全球范圍內(nèi)科技競爭加劇和國家創(chuàng)新體系建設(shè)重要性凸顯，世界各國進入了政策強供給時代，政策分析研究迎來了新的發(fā)展機遇。傳統(tǒng)的政策分析源于文本解讀，即依賴專家學(xué)者的學(xué)識儲備和經(jīng)驗判斷來定性分析政策文本的核心思想和觀點，總結(jié)政策變遷規(guī)律并對政策發(fā)展趨勢進行預(yù)測與研判。然而，隨著政策數(shù)據(jù)指數(shù)級增長和政策相關(guān)議題愈發(fā)復(fù)雜，偏主觀的政策文本定性解讀無法滿足政界和學(xué)術(shù)界對理性、科學(xué)的需求，如何利用多學(xué)科的技術(shù)方法開展大數(shù)據(jù)驅(qū)動下政策信息的知識分析和發(fā)現(xiàn)變得日益重要，政策文本量化研究作為其關(guān)鍵環(huán)節(jié)開始萌芽與發(fā)展。近年來，情報學(xué)界關(guān)于政策文本的知識發(fā)現(xiàn)研究逐漸增多，政策文本成為情報學(xué)繼期刊論文、專利文獻之后的又一重要研究對象，這種趨勢契合了大數(shù)據(jù)時代“全樣本”數(shù)據(jù)分析的發(fā)展需求，也迎合了知識經(jīng)濟時代學(xué)科交叉融合創(chuàng)新的發(fā)展邏輯。

政策文本主要包括國家各級行政機構(gòu)頒布的法律、法規(guī)和規(guī)劃等官方政策文件；政策制定過程中因評估、咨詢、聽證和決議等形成的報告文檔；政策活動過程中因演講、辯論、報道、訪談、評論等形成的政策輿情文本?？梢?，政策文本不同于期刊論文、專利文獻等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，具有來源渠道繁雜、數(shù)據(jù)類型多樣、文本結(jié)構(gòu)各異等特征。目前，缺乏政策文本分析特有方法，學(xué)術(shù)界圍繞政策文本開展知識發(fā)現(xiàn)研究時多是借鑒參考其他學(xué)科的方法和工具，尚未形成系統(tǒng)的政策文本量化研究理論和框架。如黃萃將計量學(xué)方法應(yīng)用到政策文本分析中，綜合利用數(shù)理統(tǒng)計學(xué)、文獻計量學(xué)、科學(xué)計量學(xué)和社會網(wǎng)絡(luò)分析等方法對政策文本的內(nèi)外部特征屬性進行分析［1］；付琳等通過編碼的方式將政策文本進行歸納、分類和人工標(biāo)引，形成可量化統(tǒng)計的分析單元［2］；Baker等使用基于字典的方法來構(gòu)建政策不確定性的度量［3］；Beauchamp、Laver等將政策文本視為數(shù)據(jù)，利用計算機科學(xué)的相關(guān)方法和技術(shù)，挖掘文本中的政策立場［4-5］。

政策信息學(xué)是政策科學(xué)在數(shù)據(jù)密集型科學(xué)范式下發(fā)展形成的跨學(xué)科研究領(lǐng)域，其研究內(nèi)容是基于政策文件數(shù)據(jù)、科研文獻數(shù)據(jù)和社會媒體數(shù)據(jù)等政策相關(guān)的多源海量異構(gòu)數(shù)據(jù)，利用數(shù)理統(tǒng)計學(xué)、文獻計量學(xué)、科學(xué)計量學(xué)和計算機科學(xué)等多學(xué)科的技術(shù)方法，圍繞政策科學(xué)研究的關(guān)鍵問題開展知識挖掘和知識發(fā)現(xiàn)研究［6］。從該視角全面梳理和總結(jié)政策文本量化研究的理論發(fā)展、方法體系和應(yīng)用進展，能夠為當(dāng)前多樣化的政策文本量化研究實踐提供系統(tǒng)的理論框架和規(guī)范的方法范式。因此，本文基于政策信息學(xué)理論從政策文本量化的緣起入手，梳理、總結(jié)和歸納政策文本量化的概念內(nèi)涵和基本框架，整理政策文本量化主流研究方法的分析流程、方法工具和應(yīng)用場景等，構(gòu)建系統(tǒng)的依賴政策文本量化開展政策知識發(fā)現(xiàn)的研究體系，以期為今后學(xué)者開展政策分析相關(guān)研究提供參考和借鑒。

1? ?政策文本量化研究的理論發(fā)展

1.1? ? 政策文本量化研究的興起

1.1.1? ?政策文本數(shù)量激增提供了可用的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

隨著大數(shù)據(jù)和數(shù)字時代的到來，政策相關(guān)文本數(shù)據(jù)爆炸式增長，主要體現(xiàn)在政策信息來源復(fù)雜化、政策文本信息碎片化、文本數(shù)據(jù)類型多樣化。而開放政府、數(shù)字政府及電子政務(wù)的世界性發(fā)展趨勢為政策文本量化研究提供了信息獲取的機會和可能。如我國于2007年4月公布《中華人民共和國政府信息公開條例》（2008年5月1日起實施，2019年二次修訂），明確要求政府必須公開行政法規(guī)、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等規(guī)范性政府文件；2014年頒布《關(guān)于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》，明確指出各級政府要將政府網(wǎng)站作為政府信息公開的第一平臺。同時，政府信息管理系統(tǒng)的不斷豐富和完善為政策文本量化研究提供了大量可用的基礎(chǔ)性和結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)?？梢姡髷?shù)據(jù)時代背景下政策文本的完備性、時效性、可獲取性、可計算性顯著提升。

1.1.2? ?方法技術(shù)快速發(fā)展使量化分析成為可能

海量政策文本的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的依靠定性解讀或手動編碼的政策分析方法不再適用，新興信息技術(shù)的快速發(fā)展為政策數(shù)據(jù)的復(fù)雜計算、政策知識的深度挖掘和政策規(guī)律的可視化呈現(xiàn)提供了新的解決方案。計算機技術(shù)、文本挖掘技術(shù)的日臻成熟和廣泛應(yīng)用，使得公共管理、公共政策和其他社會科學(xué)的學(xué)者能夠處理大量政策文本，以發(fā)現(xiàn)挖掘其中的潛在關(guān)系；另一方面，情報學(xué)、數(shù)理統(tǒng)計學(xué)、社會科學(xué)等學(xué)科知識和方法的交叉融合為政策文本量化研究提供了方法源泉，文獻計量、內(nèi)容分析和語義分析等成熟量化分析方法大大拓展了政策分析的研究邊界，主題模型、知識圖譜和可視化技術(shù)等擴展了對復(fù)雜政策過程的理解及向不同受眾解釋、傳播的能力。近年來，計算機科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異、學(xué)科交叉融合趨勢愈發(fā)明顯，政策量化研究作為政策質(zhì)性分析的有效補充蓬勃發(fā)展。

1.1.3? ?政界及學(xué)界對政策分析日益精細的需求

政策文本量化研究是數(shù)據(jù)驅(qū)動科學(xué)研究范式下政策分析科學(xué)化、合理化發(fā)展的必然結(jié)果，也是學(xué)科交叉融合背景下學(xué)術(shù)界針對海量政策數(shù)據(jù)開展政策分析的必然選擇。隨著政策分析樣本量的豐富性增長和多學(xué)科方法技術(shù)的成熟化發(fā)展，政策參與方（政策制定者與利益相關(guān)者）對政策分析提出了更高的要求。如何從多種類型的海量政策文本信息中提取知識，發(fā)現(xiàn)政策演化變遷規(guī)律、評估政府決策本身的效益或者預(yù)測相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展走向？如何科學(xué)合理地運用相關(guān)工具和方法將政策文本量化為可復(fù)用的研究數(shù)據(jù)，使政策分析更加客觀、系統(tǒng)和高效，為政策制定提供有力的證據(jù)？基于此，政策管理制定已經(jīng)從依賴經(jīng)驗判斷走向數(shù)據(jù)驅(qū)動的循證決策，政策分析亟需從小樣本統(tǒng)計推斷轉(zhuǎn)向大樣本知識發(fā)現(xiàn)，政策研究關(guān)注重點應(yīng)從相關(guān)關(guān)系探討轉(zhuǎn)向因果關(guān)系分析。

1.2? ? 政策文本量化研究內(nèi)涵及特征

政策信息學(xué)視角下的政策文本知識發(fā)現(xiàn)研究并不局限于傳統(tǒng)政策解讀較為關(guān)注的規(guī)范性政策文本，更多關(guān)注大樣本量、半結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化政策文本的量化分析。與之相關(guān)且較為被學(xué)術(shù)界所熟知的概念有“政策文獻計量”“政策文獻量化”和“政策文本計算”。政策文獻計量是將以“洛特卡定律”“布拉德福定律”與“齊夫定律”三大定律為理論基礎(chǔ)的文獻計量學(xué)方法遷移到政策量化分析的研究中［7］，是參考論文結(jié)構(gòu)屬性開展計量分析的政策文本量化方法。政策文獻量化是將內(nèi)容分析法、文獻計量法、社會網(wǎng)絡(luò)分析法、知識圖譜等方法應(yīng)用到政策分析過程中，圍繞政策文獻內(nèi)外部結(jié)構(gòu)要素特性進行的計量分析［8］，本質(zhì)上仍然是政策計量的范疇；政策文本計算主張運用政策文本與語詞之間的映射關(guān)系進行政策概念的自動識別和自動處理，構(gòu)建從政策文本到政策語義的自動解析框架［9］，偏重于利用計算機技術(shù)挖掘、呈現(xiàn)政策文本的語義信息［10］?？梢?，這些概念是政策文本量化內(nèi)容的不同側(cè)重，實際上均屬于政策文本量化研究的范疇，故本文將其統(tǒng)稱為政策文本量化。

實際上，政策信息學(xué)是一種理論框架和方法集成，也是一套系統(tǒng)完整的政策分析流程。政策文本量化是將政策信息學(xué)的研究對象聚焦到政策文本開展定量知識分析與發(fā)現(xiàn)的必備環(huán)節(jié)。其中，政策文本應(yīng)該廣義地理解為是一種政策相關(guān)文本，包括：結(jié)構(gòu)化的學(xué)術(shù)文本（圍繞政策問題、內(nèi)容、過程形成的研究成果）、非結(jié)構(gòu)化的媒體文本（新聞、評論等自然語言中存在一些政策主張）和半結(jié)構(gòu)化的政策文本（最直接的政策信息來源）等多模態(tài)異構(gòu)數(shù)據(jù)?；诖?，將政策文本量化定義為通過某種轉(zhuǎn)換方式將政策文本轉(zhuǎn)換成抽象化、特征化、可計算的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，再根據(jù)研究目標(biāo)融合數(shù)理統(tǒng)計學(xué)、文獻計量學(xué)、科學(xué)計量學(xué)、計算機科學(xué)等多種方法對所得數(shù)據(jù)進行數(shù)學(xué)統(tǒng)計、主題建模、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、相似性計算等定量分析，并輔以研究人員依賴專業(yè)知識和經(jīng)驗積累進行定性解讀的研究過程。

政策文本量化具有如下特征：（1）可統(tǒng)計性。政策文本量化的根本要義就是將用語言表述的政策轉(zhuǎn)化為可用“數(shù)量”統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，通過對政策量化的分析，找出能夠反映政策過程、政策意圖、政策規(guī)律的特定要素以及易于計數(shù)的內(nèi)外部特征，保證數(shù)據(jù)操作的可重復(fù)性和客觀性；（2）非精確性。政策文本量化是針對大量政策文本利用編碼處理或計算機語義降維的過程，實際上是一種損失精度的政策分析方法，在研究過程中需要與定性研究方法相結(jié)合［11］，從而實現(xiàn)政策分析中宏觀與微觀、主觀與客觀的二元統(tǒng)一；（3）跨學(xué)科性。政策文本量化研究是融合統(tǒng)計學(xué)、情報學(xué)、公共政策學(xué)等多學(xué)科的理論基礎(chǔ)和方法技術(shù)開展的政策文本定量分析，近年來是情報學(xué)、政策學(xué)界以及計算機科學(xué)的熱門研究領(lǐng)域。

1.3? ? 政策文本量化研究框架

政策信息學(xué)的核心是針對政策全生命周期信息的大數(shù)據(jù)分析和知識發(fā)現(xiàn)研究，其三大支柱是：多來源異構(gòu)海量數(shù)據(jù)、多學(xué)科數(shù)據(jù)分析方法、多目標(biāo)知識應(yīng)用場景［6］?；诖藢⒄呶谋玖炕芯窟^程分為政策文本獲取、政策文本處理和政策文本分析三個階段［12］，構(gòu)建政策文本知識發(fā)現(xiàn)研究的基本框架（見圖1）。其中，政策文本獲取的關(guān)鍵是構(gòu)建適合研究目標(biāo)的政策語料庫，目前主要有三種方式：利用現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)化政策數(shù)據(jù)庫（如北大法寶、美國政府出版局等）直接下載所需數(shù)據(jù)；人工收集或計算機技術(shù)爬取開源政策文本保存到本地自建數(shù)據(jù)庫；為保證獲取到符合研究目標(biāo)的完備性數(shù)據(jù)，在實踐過程中往往將前兩種方法相結(jié)合形成特定的政策語料庫。政策文本處理在具體的政策文本量化方法中有不同的處理方式，本質(zhì)上是將非結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化的政策文本轉(zhuǎn)換成可計算或可量化的分析單元，是一種語義降維處理過程。政策本文分析的基本遵循是政策實踐需求驅(qū)動和政策研究問題導(dǎo)向，即根據(jù)政策目標(biāo)和應(yīng)用場景開展政策數(shù)據(jù)分析與知識發(fā)現(xiàn)研究。

2? ?政策文本量化的主要研究方法

按照政策文本分析的層次，政策文本量化研究可分為面向政策文本結(jié)構(gòu)特征的政策計量分析、面向政策內(nèi)容特征的政策內(nèi)容量化分析和面向政策語義特征的政策文本挖掘三類典型研究方法（見圖2）。其中，政策計量分析是通過統(tǒng)計、計算或可視化政策文本的若干規(guī)范屬性對政策文本的演進、擴散及府際關(guān)系等開展研究；政策內(nèi)容量化是按照一定的標(biāo)引框架和量化標(biāo)準(zhǔn)對政策內(nèi)容進行人工或者計算機輔助的編碼處理，提升政策內(nèi)容解析的效度；政策文本挖掘是借助自然語言處理技術(shù)挖掘政策隱含內(nèi)涵或政策語義關(guān)系，便于生成政策知識圖譜。為直觀展現(xiàn)政策分析結(jié)果，各類政策文本量化方法的最終步驟均是可視化呈現(xiàn)，按照類型的不同主要可以分為：基于數(shù)理統(tǒng)計的可視化、基于主題內(nèi)容的可視化和基于語義關(guān)系的可視化。

2.1? ? 面向政策結(jié)構(gòu)特征的計量分析方法

2.1.1? ?政策計量分析的內(nèi)涵與流程

政策計量分析是將計量學(xué)的方法引入應(yīng)用到政策對象，逐漸發(fā)展成為情報學(xué)和政策科學(xué)交叉的研究領(lǐng)域——政策計量［13］，包括政策文獻計量、政策科學(xué)計量［14］和政策替代計量指標(biāo)［15-17］等一系列概念。該方法的基本核心是通過現(xiàn)有政策數(shù)據(jù)庫下載或基于自建數(shù)據(jù)集將政策文本處理成類似論文文獻的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，分析政策文本在頒布機構(gòu)、發(fā)布時間、主題分布、政策引用以及政策主體關(guān)系等內(nèi)外部屬性要素進行計量分析，旨在揭示某個領(lǐng)域、某個主題或某個時段的政策分布特征、政策演化規(guī)律和政府合作關(guān)系等。政策文本計量分析方法流程（見圖3）主要有：①構(gòu)建政策文本研究數(shù)據(jù)集；②結(jié)構(gòu)化政策文本屬性要素；③統(tǒng)計分析、文獻計量和社會網(wǎng)絡(luò)分析；④結(jié)果可視化呈現(xiàn)及結(jié)果解讀。

2.1.2? ?政策計量分析的主要類型

政策計量分析很大程度上依賴于政策文本的結(jié)構(gòu)化程度，基于政策文本數(shù)據(jù)集的不同可以分為三種類型：一是利用政策文本數(shù)據(jù)庫（如北大法寶和CNKI政府公報數(shù)據(jù)庫）自帶的字段信息開展計量分析，分析政策數(shù)量增長、機構(gòu)合作、政策變化規(guī)律等。如盧小賓等、馮昌揚等利用北大法寶數(shù)據(jù)庫分別對我國信息公開政策、文化扶貧政策進行了計量分析［18-19］；二是通過自建政策文本數(shù)據(jù)庫與語料庫形成新的統(tǒng)計字段。如清華大學(xué)科教政策研究中心搜集了中國1949年以來中央政府頒布的科技政策構(gòu)建了政府文獻數(shù)據(jù)庫，并對政策類型統(tǒng)計分析形成了《中國科技政策要目概覽》［20］；代欣玲等收集整理1996年以來創(chuàng)新培養(yǎng)人才政策，形成了發(fā)文機構(gòu)、年份、地區(qū)、層級、文種類型、關(guān)鍵詞等字段，并將相關(guān)字段處理成文獻計量軟件Citespace所需格式，開展主題聚類、主題變遷、機構(gòu)合作等分析［21］；趙洪等通過公文的內(nèi)容解構(gòu)、主題標(biāo)引、摘要生成等方法，構(gòu)建了應(yīng)用于大規(guī)模政府公文的知識發(fā)現(xiàn)與分析系統(tǒng)［22］；三是利用替代計量學(xué)（Altermetrics）方法［23］對社會媒體（如新聞、微博、演講等）涉及的政策文本數(shù)據(jù)進行分析研究。如Somasundaran和Wiebe構(gòu)建了政策辯論數(shù)據(jù)庫［24］，并通過對其相關(guān)文本分析發(fā)現(xiàn)政策立場和政治意識［25］；Proksch等使用自動語音識別系統(tǒng)生成政治演講文本，結(jié)合計算機處理技術(shù)可以對該文本語料庫開展計量研究［26］。

2.1.3? ?政策計量分析的優(yōu)缺點

政策計量分析方法對數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化要求程度比較高，現(xiàn)有的政策數(shù)據(jù)庫在開放性、完備性和結(jié)構(gòu)化方面尚不能滿足政策計量分析的需求，反映政策文本內(nèi)容的信息較少，如主題詞、政策摘要和引證關(guān)系等均無法從數(shù)據(jù)庫直接下載獲取，亟需構(gòu)建類似文獻數(shù)據(jù)庫、專利數(shù)據(jù)庫的政策大數(shù)據(jù)平臺。文獻計量指標(biāo)應(yīng)用于政策對象時主要聚焦在對政策內(nèi)外部屬性的宏觀分析，有助于發(fā)現(xiàn)政策整體的分布特征和長時間序列的發(fā)展規(guī)律，并不能滿足精細化的研究需求，對于政策文本細節(jié)、政策隱含語義、政策特色表征等的分析需要構(gòu)建全面且個性化的分析指標(biāo)。

2.2? ? 面向政策內(nèi)容特征的內(nèi)容量化方法

2.2.1? ?政策內(nèi)容量化的內(nèi)涵與流程

政策文本內(nèi)容量化通過界定能反映政策語義與語詞之間映射關(guān)系的編碼標(biāo)準(zhǔn)和分析框架進行政策概念的識別和處理，是一種介于定性與定量之間的半定量研究方法。該方法的基本核心是建立合適的有價值的類目以分解政策文本內(nèi)容，將政策文本中非量化的、非結(jié)構(gòu)化的信息轉(zhuǎn)換為可分析的定量數(shù)據(jù)，以便為政策效果評價、政策效力分析和影響因素探討提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。政策文本內(nèi)容量化方法流程（見圖4）主要有：①構(gòu)建政策文本數(shù)據(jù)集；②確定分析框架和分析維度；③定義分析單元與類目進行編碼；④信度與效度檢驗；⑤數(shù)理統(tǒng)計分析和結(jié)果解釋。

政策內(nèi)容量化方法的關(guān)鍵在于分析維度的選擇，其中，政策工具維度是政策內(nèi)容量化分析實踐中的必要組成部分。政策工具研究始于20世紀(jì)80年代，是為解決某一社會問題或達成一定政策目標(biāo)所采用的手段和措施，實際上是一種調(diào)節(jié)政府行為的機制［27］，其分類是定義分析單元分類標(biāo)準(zhǔn)和類目設(shè)置的重要依據(jù)。目前比較有代表性的政策工具分類有：Klein等根據(jù)政府資源類型將政策工具分為信息型、權(quán)威型、組織型和財政型［28］；McDonnell 和Elmore根據(jù)政策效力的不同分為命令型、激勵型、能力建設(shè)型和系統(tǒng)變化型四種［29］，Phhal類似地分為自愿型、強制型和混合型工具［30］；Hoppmann等根據(jù)政策制定層次將工具分為戰(zhàn)略層、綜合層及基本層［31］；陳振明將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)與社會化手段［32］；Rothwell和Zegveld根據(jù)政策產(chǎn)生影響層面的不同分為供給型、需求型和環(huán)境型三種［33］，這也是政策內(nèi)容量化應(yīng)用最為廣泛的分類標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2? ?政策內(nèi)容量化的主要類型

政策內(nèi)容量化分析實際上既包含了傳統(tǒng)意義上對政策信息的定性判斷，也包括了對政策內(nèi)容的量化統(tǒng)計?；诖耍邇?nèi)容量化分析主要分為三種類型：一是對編碼處理后的政策文本研究類目的純定量分析，主要聚焦于政策目標(biāo)、政策主體、政策客體以及政策工具維度等在時間序列上的變化特征。如李浩等構(gòu)建“基于政策目標(biāo)、政策工具和政策力度”的三維框架，對國家層面DRG（Diagnosis Related Group，疾病診斷相關(guān)組）政策條目進行多維分類和交叉對比統(tǒng)計分析［34］；黃如花和溫芳芳利用Nvivo對國家層面政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享政策文本進行編碼，利用Excel表格進行描述性統(tǒng)計，以反映政策文本的形式和內(nèi)容［35］；二是基于政策文本描述性量化分析結(jié)果，再運用PMC指數(shù)、AHP層次分析法、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)綜合評價法、灰色關(guān)聯(lián)度分析法等對政策進行績效評價。如李煜華和張敬怡運用內(nèi)容分析法對國家先進制造業(yè)發(fā)展政策文本進行整體性的“政策工具-產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素”二維量化分析，在此基礎(chǔ)上引入神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)理論的自編碼技術(shù)構(gòu)建先進制造業(yè)多維政策評價的PMC-AE指數(shù)模型評價典型先進制造業(yè)發(fā)展政策的優(yōu)劣情況［36］；李鵬紅對土壤污染治理政策文本進行編碼處理和質(zhì)性分析，再運用AHP-熵權(quán)耦合方法對公眾參與政策工具集進行了綜合評價［37］；三是對政策內(nèi)容描述性定量分析與闡釋性、預(yù)測性定性分析的結(jié)合，通常是在政策結(jié)構(gòu)屬性分布特征的基礎(chǔ)上對政策演變規(guī)律和發(fā)展趨勢進行研判和預(yù)測。如李梓涵昕和周晶宇分別從政策力度、政策工具、政策客體、孵化器生命周期四個維度對孵化器政策進行描述性統(tǒng)計分析，并結(jié)合中國孵化器發(fā)展階段，分析不同階段孵化器政策演變特點并預(yù)測了未來發(fā)展規(guī)律［38］；李霞等構(gòu)建基于“資源效用-技術(shù)結(jié)構(gòu)-應(yīng)用領(lǐng)域”的智慧城市政策工具分析框架，運用統(tǒng)計分析、政策網(wǎng)絡(luò)分析與多維尺度方法展示了我國智慧城市政策階段共現(xiàn)主題詞和政策演進脈絡(luò)［39］。

2.2.3? ?政策內(nèi)容量化分析優(yōu)缺點

政策內(nèi)容量化分析沿襲了政治學(xué)中的政治話語研究和政治語詞解讀（政策主題歸納）的研究傳統(tǒng)，在研究樣本量較少、程序規(guī)則清楚、類目界定清晰的條件下能夠更為恰當(dāng)且深度地解析政策文本。但由于其對政策文本進行概念抽取時主要依賴人工處理，人力成本與使用難度會隨著樣本量和分析角度的增加而增長，不適用于對海量政策文本分析處理。除了方法本身的局限性外，政策內(nèi)容量化方法的研究過程完全依賴于最初所界定的分析維度和分析單元，最終結(jié)果將受限于研究者的政策認知水平、專業(yè)知識基礎(chǔ)以及對政策語言理解的能力。

2.3? ? 面向政策語義特征的文本挖掘方法

2.3.1? ?政策文本挖掘的內(nèi)涵與流程

隨著計算機和大數(shù)據(jù)技術(shù)的蓬勃發(fā)展，政策文本挖掘方法逐漸成為提升政策文本量化成熟度的關(guān)鍵，為政策計量和內(nèi)容量化等研究提供了堅實的數(shù)據(jù)處理基礎(chǔ)和分析工具支撐。政策文本挖掘方法是指在大規(guī)模政策文本集合中發(fā)現(xiàn)潛在信息和隱含知識的過程，包括機器學(xué)習(xí)、自然語言處理、深度學(xué)習(xí)、可視化技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等多類技術(shù)方法［40］。該方法的基本核心是利用技術(shù)方法和機器效率完成對政策文本多種維度的特征識別和信息抽取，以便解讀和獲知政策立場、政策意見、政策行為、政策情感等深層的政策語義內(nèi)涵。政策文本挖掘方法流程（見圖5）主要有：①獲取文本形成政策語料庫；②文本數(shù)據(jù)預(yù)處理；③政策文本表示；④根據(jù)研究目標(biāo)選擇合適的模型；⑤結(jié)果可視化及模型評估。

政策文本挖掘方法的關(guān)鍵在于將政策文本處理成計算機容易處理和理解的數(shù)據(jù)，即政策文本表示。目前常用的文本表示方法主要有三種：第一種是詞袋模型（Bag of Words，BOW）［41］，BOW模型是最原始的文本表示方法，其忽略政策文本中的詞序和語法，將單個文本看成若干獨立詞匯的集合，每個詞不依賴于其他詞是否出現(xiàn)；第二種是主題模型（Topic Model）［42］，該模型假設(shè)每個文本是由一系列主題的概率分布表示而成，基于BOW模型做了降維處理，訓(xùn)練得到詞和文檔的特征向量，有效避免了文本在特征空間中的稀疏性；第三種是詞向量模型（Word Embedding）［43］，充分考慮了政策文本中詞匯出現(xiàn)的上下文語境和相互依賴關(guān)系，將文本表示成一個低維且連續(xù)的稠密向量。實質(zhì)上是將文本中每個詞映射到一個向量空間中，而詞之間的關(guān)系也可以通過向量計算表示，彌補了僅依賴詞匯導(dǎo)致的語義不足問題。

2.3.2? ?政策文本挖掘的主要類型

政策文本挖掘注重在大量文本數(shù)據(jù)集合中探索深層或潛在語義關(guān)系、發(fā)現(xiàn)分類和聚類特征、挖掘隱形關(guān)聯(lián)知識或關(guān)系牽連。當(dāng)前研究類型主要可分為三種：一是政策文本分類研究，如Zhitomirsky等實現(xiàn)了無需任何人工標(biāo)注的政治文本全自動分類［44］；沈自強等利用BERT深度學(xué)習(xí)模型對科技政策進行自動分類實驗，發(fā)現(xiàn)通過BERT模型，融合標(biāo)題和TF-IDF政策關(guān)鍵詞的分類效果最佳［45］；二是政策主題模型研究，其與政策文本聚類、政策主題演化等研究密切相關(guān)。如曲靖野等提出了一種以科技報告為載體數(shù)據(jù)源，基于LDA主題識別與K-means聚類方法相融合的科技報告文本聚類的文本挖掘新方法，從主題的視角對科技報告文本進行聚類研究［46］；劉建華等基于政策文本中多維政策實體及實體之間的直接語義關(guān)系、直接共現(xiàn)關(guān)系、間接共現(xiàn)關(guān)系、關(guān)聯(lián)路徑衰減指數(shù)等，構(gòu)建綜合計算科技政策實體關(guān)聯(lián)的多指標(biāo)模型，并結(jié)合實體時間屬性，揭示科技政策演化路徑［47］；三是政策情感識別研究，其在識別政策立場傾向、政策意見分析和選舉預(yù)測中應(yīng)用較多。如Hopkins和King開發(fā)了一種自動非參數(shù)的文本數(shù)據(jù)分析方法，能夠分析博客、演講、報紙等非結(jié)構(gòu)化文本中的政策傾向［48］；Saremento等提出了一種自動創(chuàng)建政治參考語料庫的方法，定義并使用一組由大型情感詞典支持的人工制作的高精度規(guī)則識別相似文本語句，以挖掘用戶評論中的政治意見［49］。

2.3.3? ?政策文本挖掘的優(yōu)缺點

政策文本挖掘方法顯著提高了處理大量政策文本的能力，一定程度上解決了大數(shù)據(jù)環(huán)境下政策計量和內(nèi)容量化法分析效率較低、分析深度不夠等問題，為跨語料分析和實時政策文本分析提供了可能。這也決定了政策文本挖掘方法對宏觀政策問題和政策現(xiàn)象分析效果越好，在一些具體案例、細小問題、以及個別政策分析方面甚至不如定性分析來得準(zhǔn)確。此外，應(yīng)當(dāng)注意到政策文本挖掘本質(zhì)上是依賴計算機技術(shù)發(fā)展水平的衍生應(yīng)用領(lǐng)域，要受到當(dāng)前算法成熟度、系統(tǒng)誤差以及硬件計算能力等客觀水平的限制。

3? ?政策文本量化的知識發(fā)現(xiàn)應(yīng)用研究

在計算機技術(shù)、信息通信技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)蓬勃發(fā)展的時代，“方法技術(shù)不是難題”是社會科學(xué)研究的統(tǒng)一共識。政策信息學(xué)作為連接政策量化分析和政策問題求解的交叉學(xué)科，不僅僅是理想狀態(tài)下的問題求解，而是必須明確解決方案最終實現(xiàn)所需要的各種約束條件［50］。近年來，情報學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者在數(shù)據(jù)拓展、方法融合、實踐應(yīng)用等方面進行了積極地探索，主要集中在以下幾個方面。

3.1? ? 政策分布特征和發(fā)展規(guī)律研究

多學(xué)科和多類型政策文本量化分析方法的應(yīng)用極大程度上拓展了政策分析的精度和深度，突破了人工定性解讀和單純頻次計算的研究范疇，可以更加顯性化地挖掘政策間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，揭示政策分布、政策變遷和政策擴散等政策發(fā)展規(guī)律。在政策分布方面，Isoaho等對歐盟委員會能源聯(lián)盟出臺的5000多份政策文件進行主題建模分析，發(fā)現(xiàn)能源聯(lián)盟的政策重點在于脫碳和能源效率，而氣候安全和氣候可負擔(dān)性政策存在政策趨同的信號［51］；Prior等使用文本挖掘策略與語義網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)相結(jié)合的方法提煉政策文本的基本內(nèi)容元素，了解了英國環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域的政策文件分布特征［52］。在政策變遷方面，Huang等利用文獻計量學(xué)方法分析了不同時期不同部門的政策出臺情況，梳理了中國科技創(chuàng)新政策體系的發(fā)展脈絡(luò)［53］，并提出一種基于“政策目標(biāo)-政策工具”模式政策主題變遷的方法，分析了中國核領(lǐng)域政策的演變過程［54］；Arenal等結(jié)合文本挖掘技術(shù)、主題聚類分析和定性評估等方法，分析了歐盟創(chuàng)業(yè)政策的周期曲線和主題演變［55］。在政策擴散方面，江雨薇等運用統(tǒng)計分析和文本挖掘方法對破除“唯論文”政策的時空演進、發(fā)文機構(gòu)及主題內(nèi)容進行分析，總結(jié)政策在不同層級間的主題擴散特征，預(yù)判政策發(fā)展趨向［56］； 王芳等運用政策文本挖掘從擴散主題維度和政策擴散傾向性兩個方面分析了我國大數(shù)據(jù)政策擴散特征，利用可視化技術(shù)呈現(xiàn)從中央到省級、地市級政策擴散過程中的主題變遷，揭示了我國各級政府在政策擴散過程中的傾向性和特點［57］。

3.2? ? 政策作用過程和效果評估研究

政策評價是科技評價的重要組成部分，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境變化加快、政策議題日益復(fù)雜多樣和評價信息來源紛繁雜亂，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政策信息學(xué)研究為政策評價工作帶來了新的發(fā)展機遇。政策量化評價研究當(dāng)前主要圍繞政策文本特征和政策文本內(nèi)容展開，為政策的制定、調(diào)整以及完善提供了重要的理論支撐和決策依據(jù)?；谡呶谋咎卣鞯牧炕u價研究，指的是從政策文本的多個維度設(shè)置變量分析政策優(yōu)劣。具有代表性的方法是Estrada建立的PMC指數(shù)［58-59］。學(xué)者們分別圍繞科技服務(wù)業(yè)政策［60］、數(shù)字經(jīng)濟政策［61］、人工智能政策［62］等開展了大量研究。有學(xué)者進一步將PMC指數(shù)與AE技術(shù)相結(jié)合構(gòu)建PMC-AE指數(shù)模型，實現(xiàn)了對制造業(yè)創(chuàng)新政策［63］和軍民融合政策［64］的深入挖掘和量化評價研究?；谡呶谋緝?nèi)容的量化評價研究，指的是從政策本身出發(fā)對政策內(nèi)容進行細分，設(shè)定量化標(biāo)準(zhǔn)以評價政策影響和政策效果，核心是政策工具理論。如Libecap為美國礦產(chǎn)權(quán)相關(guān)法規(guī)政策設(shè)定法律變革指數(shù)，選擇了15個范疇來計算政策得分，這是最早的政策量化評價研究［65］。彭紀(jì)生等則基于政策工具理論構(gòu)建了“政策力度-政策措施-政策目標(biāo)”三維評價指標(biāo)體系［66］，并形成了一套具體的政策量化標(biāo)準(zhǔn)操作手冊，被學(xué)術(shù)界廣泛應(yīng)用［67-68］。

3.3? ? 政策立場研判和博弈關(guān)系研究

政策制定離不開政策主體之間的合作與博弈，政策文本作為政治思想觀點的直接載體，通過政策文本量化研究識別政策立場、解析政策情感和判斷政策傾向可以避免顯性的政策沖突，促進政策完善與創(chuàng)新，同時也能更好地跟蹤政策利益關(guān)系，精準(zhǔn)預(yù)測政策未來發(fā)展走向。政策文本挖掘研究，尤其是政策情感分析廣泛應(yīng)用于西方政黨選情預(yù)測和政策立場預(yù)判，核心在于通過收集開源的輿情文本，將公眾政策意見與政黨支持相關(guān)聯(lián)，進而做出政策預(yù)測。如Ceron 等使用情感分析方法監(jiān)測分析社交媒體中選民的政策意圖，以判斷選在競選過程中投票傾向［69］；Sudhahar 等利用文本挖掘的方法對 13萬余篇關(guān)于美國總統(tǒng)大選的新聞文章自動解析產(chǎn)生了一個由關(guān)鍵政治參與者和問題形成的網(wǎng)絡(luò)，可以自動提取和分析政治立場［70］。政策利益博弈研究是政策實施過程中多個利益者相互競爭或合作的結(jié)果，也是政策文本量化的重要應(yīng)用領(lǐng)域。如Laver 等分析了法國政黨宣言和總統(tǒng)演講的內(nèi)容分析，揭示了2002 年法國立法和總統(tǒng)選舉中的政策競爭關(guān)系［71］；孫濤等和溫雪梅、陳宇等基于府際關(guān)系視角，對環(huán)境治理政策演變、政策行動和主體關(guān)系結(jié)構(gòu)進行量化研究，分析了政府在區(qū)域環(huán)境政策執(zhí)行過程中的利益博弈和行為偏差的產(chǎn)生機制［72-73］；Sun和Cao從中國的創(chuàng)新政策文本中提取政府機構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，并利用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法量化分析了中國創(chuàng)新政策網(wǎng)絡(luò)的演變過程，從政策議程、權(quán)力集中和異質(zhì)性依賴等政策網(wǎng)絡(luò)特征揭示政策制定機構(gòu)間競爭與合作關(guān)系［74］。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，隨著政策信息爆炸性增長、政策議題愈發(fā)復(fù)雜以及學(xué)科交叉現(xiàn)象凸顯，政策文本量化研究已經(jīng)廣泛應(yīng)用于政策制定咨詢、政策比較評估和政策走向預(yù)測等政治活動領(lǐng)域。綜合來看，在實際的政策分析研究開展過程中，多種量化方法的交叉融合使用為當(dāng)前政策知識分析與發(fā)現(xiàn)提供了新的解決方案，有助于發(fā)現(xiàn)政策文本中隱藏的政策信息與內(nèi)在邏輯、提升政策作用效果評估的效率和精細度、補充質(zhì)化研究中察覺不到的演變軌跡并可視化呈現(xiàn)、驗證帶有主觀色彩的思想觀點輸出與規(guī)律性預(yù)判等。

4? ?未來發(fā)展

立足政策信息學(xué)理論對政策文本量化研究方法及其知識發(fā)現(xiàn)研究應(yīng)用進展進行系統(tǒng)的梳理和總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動環(huán)境下的政策文本量化豐富了政策知識分析發(fā)現(xiàn)的研究范圍和研究深度，極大程度上解密了政策制定“黑箱”、促進了政府科學(xué)決策。但同時基于結(jié)構(gòu)化政策文本有限、文本量化方法寬泛等特點，當(dāng)前學(xué)者大多集中在借助已有方法進行不同領(lǐng)域政策文本的知識分析發(fā)現(xiàn)實踐，呈現(xiàn)應(yīng)用研究有余、深層次創(chuàng)新不足、與實際政策問題融合不夠的態(tài)勢?；诖?，本文提出以下發(fā)展建議。

4.1? ? 建設(shè)領(lǐng)域政策大數(shù)據(jù)庫及知識分析發(fā)現(xiàn)平臺

政策數(shù)據(jù)庫是政策文本量化分析的基礎(chǔ)，沒有規(guī)范化的政策領(lǐng)域大數(shù)據(jù)平臺，就不可能支撐政策信息學(xué)發(fā)展及其領(lǐng)域知識發(fā)現(xiàn)。當(dāng)前我國已經(jīng)形成眾多結(jié)構(gòu)化政策數(shù)據(jù)平臺，如北大法寶、中國科學(xué)技術(shù)信息研究所研發(fā)的科技情報成果與服務(wù)共享平臺［75］ 、中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院的政策法規(guī)庫［76］、中國科學(xué)院文獻情報中心的“科技政策匯”數(shù)據(jù)庫平臺［77］以及延伸發(fā)展形成的科技政策分析服務(wù)平臺［78］等。但由于數(shù)據(jù)庫構(gòu)建、維護和管理成本的限制，其完備性、時效性和針對性都有所欠缺，政策研究者在研究實踐中仍然需要自建數(shù)據(jù)庫和語料庫，在一定程度上會造成政策數(shù)據(jù)收集重復(fù)和冗余，以及人力和物力資源的浪費。因此，應(yīng)當(dāng)由國家機構(gòu)進行宏觀組織協(xié)調(diào)或者建立一個政策聯(lián)盟，從上到下地進行宏觀統(tǒng)籌和規(guī)劃，將政策相關(guān)的全類信息匯總起來，促進數(shù)據(jù)整合與共享。特別是需要建設(shè)各個領(lǐng)域的政策大數(shù)據(jù)庫和語料庫，只有建設(shè)專業(yè)領(lǐng)域政策數(shù)據(jù)庫才能支撐開展專業(yè)化的政策知識分析發(fā)現(xiàn)，為政策的精細化分析研究提供源源不斷的知識供給。

4.2? ? 開發(fā)針對性專門化的政策知識分析方法工具

政策文本與期刊論文、專利文獻類似，具備基本結(jié)構(gòu)要素和語義信息，但同時政策文本又有其自身獨特性。首先，政策文本發(fā)布具備周期性，通常具有更高的知識密度，擁有更加規(guī)范的話語體系；其次，政策文本之間的關(guān)系更加復(fù)雜，基于政策引用、擴散和更新活動可能呈現(xiàn)出連續(xù)、組合和互補的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；第三，政策文本基于其獨特的政治屬性，通常包含著豐富的語義信息，包括政治立場、政策傾向、政策價值、政策情感等?；谶@樣的特殊性，現(xiàn)有的分析技術(shù)方法和工具難以全面且恰當(dāng)?shù)膽?yīng)用于政策文本分析。這就需要注重政策分析的效度和信度檢驗，并在不斷借鑒其他學(xué)科方法的基礎(chǔ)上結(jié)合政策文本特點進行整合和創(chuàng)新，設(shè)計和開發(fā)出適用于政策文本研究的針對性技術(shù)方法模塊和數(shù)據(jù)分析工具包等，形成類似Citespace、VOSviewer類的開源軟件，促進政策規(guī)律的探索發(fā)現(xiàn)和政策知識的挖掘分析。

4.3? ? 開展領(lǐng)域政策問題研究與知識發(fā)現(xiàn)應(yīng)用實踐

政策文本量化研究是與政策分析密切相關(guān)的方法類研究范式，也是與實際應(yīng)用需求緊密結(jié)合的研究領(lǐng)域，已經(jīng)廣泛應(yīng)用于國際政策比較研究、智庫政策思想輸出和國家政策決策咨詢活動。但在實踐過程中，基于研究目標(biāo)和身份角色的不同，政策分析者開展實踐研究的角度與決策制定者之間往往是相對割裂的，很難同時兼顧理論研究和應(yīng)用需求的二元統(tǒng)一。如利用計算機技術(shù)進行政策文本量化分析呈現(xiàn)時，更加注重技術(shù)創(chuàng)新和方法突破，結(jié)果往往是抽象的或數(shù)據(jù)化的，只有結(jié)合相關(guān)的應(yīng)用背景進行解讀才能完全理解。這說明政策文本量化研究絕不僅僅是利用一些新興的方法和技術(shù)單純的將政策文本作為研究樣本，也不僅僅是為完成一項任務(wù)、工作和項目，而要以需求為引領(lǐng)、以問題為導(dǎo)向?qū)⒍ㄐ匝芯亢投垦芯肯嘟Y(jié)合開展政策分析實踐，鼓勵政策研究者與政策制定者充分交流合作，從而產(chǎn)生一些針對性的思想建議，為相關(guān)政策決策咨詢提供服務(wù)和參考。

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作者簡介：曹玲靜，女，中國科學(xué)院成都文獻情報中心、中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院圖書情報與檔案管理系博士研究生；張志強，男，中國科學(xué)院成都文獻情報中心、中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院圖書情報與檔案管理系研究員，博士生導(dǎo)師。