萬瓊 鐘希余

[摘要]本文以A高校實驗樓項目建設(shè)為例，分別對高校工程項目建設(shè)決策期的溝通協(xié)調(diào)風(fēng)險、場地風(fēng)險和市場風(fēng)險以及項目建設(shè)實施期的設(shè)計風(fēng)險、施工管理風(fēng)險和竣工結(jié)算風(fēng)險進行分析，并針對存在的風(fēng)險點，立足建設(shè)項目內(nèi)部審計，提出延伸審計廣度、拓展審計深度、拓寬審計橫向范圍及建立審計結(jié)果運用機制等解決措施，為防控當(dāng)前高校工程項目建設(shè)管理風(fēng)險提供了參考建議。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計? ?建設(shè)項目? ?決策風(fēng)險? ?實施風(fēng)險

隨著國家對高等教育重視程度的不斷增加，各級財政投入也在增大，各大高校建筑面積不斷擴大，加強基本建設(shè)項目管理成為各大高校的工作重點。盡管多數(shù)高校已出臺相關(guān)的規(guī)章制度規(guī)范項目管理，但長期以來，高?；I(lǐng)域的管理缺陷和腐敗問題仍然存在。內(nèi)部審計因其在工程管理及內(nèi)部控制中的監(jiān)督評價職能，在促進高校改進內(nèi)部管理、完善內(nèi)部制度等方面發(fā)揮著重要作用。

一、內(nèi)部審計在高校工程管理中的作用

內(nèi)部審計作為高校內(nèi)部監(jiān)督的重要手段，在助力高校內(nèi)部治理、提升管理效能上發(fā)揮的作用越來越大。工程審計能夠有效監(jiān)督工程項目施工，合理控制工程造價，保證工程項目實體的有序完成;可以通過對工程項目建設(shè)全過程進行實時跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)問題并出具審計意見，督促相關(guān)部門及時整改，規(guī)范現(xiàn)場安全管理、提高投資效益，并促進職能部門和高校完善相關(guān)內(nèi)部制度，對高校有效監(jiān)督內(nèi)部技術(shù)經(jīng)濟活動、防控工程建設(shè)風(fēng)險、規(guī)范內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)平穩(wěn)運行等方面具有重要意義。

高校工程審計作為內(nèi)部審計重要內(nèi)容之一，具有內(nèi)部審計和工程審計的雙重屬性。一方面，內(nèi)部審計需對工程項目建設(shè)全過程的技術(shù)經(jīng)濟活動和建設(shè)行為進行監(jiān)督、評價和鑒證，踐行工程審計基本職能;另一方面，在開展審計工作時，又必須以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)為基本出發(fā)點和立足點，促進組織內(nèi)部治理效能提升。高校在開展內(nèi)部審計工作時，應(yīng)主要著眼于以下兩個發(fā)力點。

一是項目建設(shè)合規(guī)性審計。合規(guī)性審計主要是對項目建設(shè)全過程的技術(shù)經(jīng)濟行為是否符合法律法規(guī)及學(xué)校相關(guān)規(guī)定的審查。審計內(nèi)容包括：項目決策、實施是否按照地方政府和主管部門規(guī)定開展了審核、報批、備案等工作;項目實施全過程程序是否合法合規(guī)，合同各方主體責(zé)任履行是否到位，相關(guān)各方人員在項目實施過程中是否存在違法越界行為，項目資金流轉(zhuǎn)是否合法合規(guī)等。通過對項目實施過程中的技術(shù)經(jīng)濟行為進行合規(guī)性審計，對項目實施過程進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)查處和糾正項目建設(shè)問題，提高項目建設(shè)的安全性和效率。

二是項目管理有效性審計。有效性審計通常是指在不違背規(guī)章制度的前提下，對項目實施全過程的職能單位和個人的管理行為是否促進了校方利益最大化進行監(jiān)督審查，本質(zhì)是通過對項目建設(shè)流程的詳細審查，分析項目實施過程中存在的管理問題。審計內(nèi)容包括：是否及時辦理各項簽批備案以保證項目按照計劃時間實施;是否做好協(xié)調(diào)溝通工作以確保項目各方有序銜接;是否充分考慮后續(xù)使用單位實際情況，在不增加金額的前提下實現(xiàn)項目建設(shè)效益最大化;是否堅持學(xué)校利益優(yōu)先，有效監(jiān)管項目實施;等等。通過有效性審計，規(guī)范項目管理行為，促進高校完善項目建設(shè)管理制度，彌補項目管理漏洞。

通過對項目建設(shè)合規(guī)性和有效性審計，可有效監(jiān)督內(nèi)部經(jīng)濟技術(shù)活動、防控工程建設(shè)風(fēng)險，有利于規(guī)范高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)平穩(wěn)運行、促進高校提高治理能力。

二、高校工程項目建設(shè)風(fēng)險分析——以A高校實驗樓項目建設(shè)為例

（一）高校工程項目建設(shè)基本流程

工程項目建設(shè)包括項目投資決策期、項目建設(shè)實施期。建設(shè)項目投資決策期的主要工作包括編制項目建議書、制定可行性研究報告。項目建議書編制階段是建設(shè)項目的起點，該階段主要工作任務(wù)是相關(guān)職能部門根據(jù)該校發(fā)展及校園基本建設(shè)規(guī)劃，在校內(nèi)外開展廣泛調(diào)研，充分聽取各方意見，制定項目建議書?？尚行匝芯繄蟾媸琼椖拷ㄗh書通過后，職能部門根據(jù)項目建議書對建設(shè)項目進行技術(shù)、經(jīng)濟上的選取，確定最佳方案并形成可行性研究報告。

項目建設(shè)實施期主要包括勘察設(shè)計階段、招標(biāo)階段、施工階段、項目竣工驗收階段和交付使用階段。其中，設(shè)計階段即通過公開招標(biāo)選擇勘察、設(shè)計單位展開勘察、設(shè)計并確定投資概算，在審批通過后對設(shè)計方案進行細化，出具施工圖。招標(biāo)階段是建設(shè)單位根據(jù)項目實際情況向主管部門報備后，按照相關(guān)規(guī)定自行開展或委托具有相應(yīng)資質(zhì)和力量的社會中介機構(gòu)編制工程清單、確定招標(biāo)控制價、組織招標(biāo)確定施工單位等工作。施工階段則需施工單位、建設(shè)單位、代建單位等各職能單位的共同協(xié)調(diào)配合完成合同約定內(nèi)容。待合同約定工程內(nèi)容全部完成，即可進行竣工驗收?？⒐を炇胀ㄟ^后，即可辦理竣工結(jié)算、備案等相關(guān)工作。

（二）A高校實驗樓項目概況

為滿足教學(xué)科研需要，結(jié)合學(xué)校長期發(fā)展戰(zhàn)略，A高校于2015年啟動綜合實驗樓項目建設(shè)工作。該項目擬建于A高校毗鄰西大門校區(qū)內(nèi)，是國家“中西部高校基礎(chǔ)能力建設(shè)工程”項目之一，主要建設(shè)內(nèi)容包括綜合實驗大樓以及與之配套的給排水、供配電、通風(fēng)空調(diào)等。該項目總投資概算約5500萬元，用地面積9300平方米（合14畝），總建筑面積26，000平方米。

根據(jù)施工合同，該項目土建、安裝部分施工合同價為5200萬元，項目工期510天。自2016年開工，預(yù)計于2018年可交付投入使用。然而實際上，該項目最終報送結(jié)算金額超7600萬元，項目至2021年底仍未辦理正式竣工驗收及移交手續(xù)。但由于該高?；A(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，2018年院系整合后急需場地進行教學(xué)、科研，該校2019年底已使用該項目進行日常實驗、辦公，造成了該項目未全部完工但已被實際使用的情況，對該項目實施后續(xù)流程的開展造成了極大的不便。

（三）高校項目建設(shè)風(fēng)險

根據(jù)國家和地方政府的規(guī)定，高等院校項目建設(shè)流程必須基本遵照前述項目建設(shè)流程進行，以便于監(jiān)管、保證國有資金使用效益最大化，并在一定程度上規(guī)避基本建設(shè)風(fēng)險。本文按照項目建設(shè)流程，以A高校綜合實驗樓項目建設(shè)為例，分別對項目建設(shè)決策期和實施期進行風(fēng)險分析論證。2AB3A8D7-D576-4F35-8D62-C478A643A260

1.項目決策期風(fēng)險主要是外部環(huán)境風(fēng)險，包括以下三大風(fēng)險。

一是溝通協(xié)調(diào)風(fēng)險。按照項目決策工作流程，項目決策必須基于發(fā)展需要和充分調(diào)研結(jié)果，然而出于高校建設(shè)資金來源的特殊性，項目建設(shè)準(zhǔn)備期通常較短，有的職能部門未經(jīng)過詳細的前期調(diào)研，沒有充分吸收各方特別是毗鄰地塊單位和個人意見就選定建設(shè)地點和位置，使后續(xù)項目實施存在地塊開發(fā)風(fēng)險。A高校開發(fā)綜合實驗樓項目未經(jīng)地塊公示即倉促開工，加之后續(xù)溝通協(xié)調(diào)不到位，導(dǎo)致周邊村民意見較大，后續(xù)施工過程中屢次發(fā)生攔路阻工事件，給該項目開展帶來極大困擾。

二是項目建設(shè)場地風(fēng)險。有的高校位于城市或鄰近城市的交通便利地帶，周邊市政管網(wǎng)眾多，在校內(nèi)開展項目建設(shè)，必須依賴可靠的勘察單位會同有關(guān)部門探明地塊管線分布情況，再由設(shè)計單位充分考慮周邊建筑和地貌特征，合理進行設(shè)計規(guī)劃選址。但在實際操作中，勘察要點往往集中在水文地質(zhì)條件上，極少關(guān)注管線勘察，這一方面將會給后續(xù)施工帶來極大不便，稍不注意將影響整個城市的正常運轉(zhuǎn)，造成巨大不良影響;另一方面也會延長項目實施周期，增加建設(shè)費用。A高校實驗樓項目中，紅線邊界區(qū)域未探明市政排水管網(wǎng)，施工單位在進行基礎(chǔ)施工時挖斷該區(qū)主管網(wǎng)，使該區(qū)生活污水大量排入項目施工現(xiàn)場，后續(xù)不僅花費了大量時間精力才處理好排水管網(wǎng)的問題，還造成周邊居民的大量投訴，給學(xué)校帶來了極大的負面影響。

三是市場風(fēng)險。項目管理職能部門通常由具有豐富現(xiàn)場管理經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人員組成，往往沒有配備相對應(yīng)的造價專業(yè)對項目成本進行審核和控制。在實際操作中，有的項目前期工作準(zhǔn)備時間不足，管理職能部門對后續(xù)工作開展情況及需要預(yù)備的費用沒有充分考慮到位，同時缺乏對建設(shè)項目和市場的全盤了解和預(yù)判，有的僅根據(jù)立項時的情況倉促開展項目立項工作，給后續(xù)工作的開展帶來很大的資金風(fēng)險。一旦當(dāng)?shù)厥袌霭l(fā)生波動，項目原有立項資金將不足以覆蓋價格變動所帶來的項目成本變動，給校方財政和管理帶來極大壓力。A高校實驗樓項目于2016年立項，項目立項之初未設(shè)定預(yù)備費，2018年材料大幅上漲，加之2019年施工期間該地區(qū)發(fā)布新定額，費用發(fā)生較大改變，導(dǎo)致該項目結(jié)算金額超過施工合同金額2000萬元，給該項目辦結(jié)及移交帶來了極大風(fēng)險。

2.項目建設(shè)實施期風(fēng)險主要是內(nèi)部風(fēng)險，包括以下三大風(fēng)險。

一是設(shè)計風(fēng)險。設(shè)計是整個項目從設(shè)想到實踐的起點，設(shè)計階段可以確定整體項目造價90%的開發(fā)成本，決定了整個項目的功能和建設(shè)情況。職能部門必須根據(jù)學(xué)校規(guī)劃，從結(jié)構(gòu)、建筑、安裝、裝飾等方面，與使用單位溝通后續(xù)建筑使用情況和相關(guān)方的特殊需求，充分了解使用方的功能需求，并就了解的情況及時向設(shè)計單位反饋，以確保設(shè)計時可以充分滿足功能需求。但事實上，設(shè)計單位通常套用現(xiàn)有項目模板進行設(shè)計，出具的設(shè)計方案較為粗放，與高校實際功能需求存在出入，存在邊施工邊改圖的情況。這不僅給建設(shè)項目成本控制帶來了一定的風(fēng)險，也在一定程度上影響了施工進度。A高校實驗樓項目中，因該樓電容負荷未達到使用單位大型儀器設(shè)備要求，導(dǎo)致該項目已施工線路全部作廢，采購線管材料積壓，后續(xù)裝飾工作無法開展，耽誤工期約一個月。

二是施工管理風(fēng)險，如進度風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、安全風(fēng)險等。施工管理風(fēng)險是最常見的風(fēng)險。根據(jù)實際情況，部分高校采用代建制，雖然代建單位協(xié)同監(jiān)理單位共同監(jiān)督項目施工在一定程度上提高了項目決策科學(xué)性和項目管理水平，但有的高校項目管理職能部門完全依賴代建單位對項目進行管理控制，項目施工管理情況的好壞完全取決于代建單位和現(xiàn)場代表的能力水平和職業(yè)道德，大大增加了項目施工管理風(fēng)險。同時，代建制的相關(guān)配套政策措施尚不完善，缺乏對代建工程的嚴(yán)肅考核，監(jiān)管制度不夠嚴(yán)格、規(guī)范，如按照代建合同，代建單位要承擔(dān)突破投資的賠付責(zé)任，但若賠付金額過大則代理單位可能無法承受，過小則對規(guī)范項目管理的作用不大。A高校實驗樓項目中，高校方甲方代表對項目施工實際情況缺乏了解，未定期深入施工現(xiàn)場監(jiān)督項目實施，而因項目周期過長，代建單位項目負責(zé)人屢次更換，致使項目施工實際效果不佳，項目未交付使用即出現(xiàn)地下室漏水、墻面開裂等質(zhì)量問題。同時，該項目施工周期超合同約定約兩年，遲遲不能交付使用極大影響了該校日常教學(xué)工作。

三是竣工結(jié)算風(fēng)險。竣工結(jié)算風(fēng)險主要由于項目施工過程資料的欠缺和失真造成的?？⒐そY(jié)算資料主要由施工單位提供，其完整性和真實性需仔細甄別。A高校實驗樓項目中，內(nèi)部審計單位在進行結(jié)算審計時發(fā)現(xiàn)，該項目過程資料不完整，樁基施工記錄資料呈現(xiàn)高度一致性，部分簽證單存在日期前后矛盾、施工內(nèi)容不一致、簽批手續(xù)不完整等問題，經(jīng)核實，該項目樁基施工現(xiàn)場記錄已遺失，提交結(jié)算中的過程資料為施工單位自行編造，簽證多數(shù)為后續(xù)補辦，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，超過時限的變更審批將不予認可，但施工單位認為已經(jīng)履行變更簽證事項，多次與高校方就簽證事項進行溝通交涉，迫于壓力，校方不得不做出讓步，極大影響了該校信譽。

三、高校工程項目建設(shè)風(fēng)險的控制措施

（一）加強項目建設(shè)合規(guī)性和有效性審計，延伸對建設(shè)項目的審計廣度，將項目建設(shè)前期準(zhǔn)備與決策納入重點審計范圍

一是項目信息公開包括規(guī)劃和選址是否按照相關(guān)規(guī)定及時進行公示，公示牌是否置于項目所在地顯眼位置，是否按照規(guī)定充分集中匯總了各方對項目建設(shè)的意見和建議。二是校地協(xié)調(diào)情況，是否就項目建設(shè)情況與毗鄰地塊的單位和個人進行過交涉，是否對溝通過程中提出的問題采取了處理措施，是否對相關(guān)措施的實施提出了解決預(yù)案。三是項目場地準(zhǔn)備情況，包括是否組織市政、電力配套主管部門進行現(xiàn)場指導(dǎo)，弄清場地埋線情況，并做出標(biāo)識，是否及時做好“三通一平”，為后續(xù)項目的實施減少不利因素提供便利條件。

（二）充分發(fā)揮審計監(jiān)督效能，拓展審計深度，積極開展參與項目建設(shè)籌備工作審計監(jiān)督

一是對項目決策流程進行審計，督促相關(guān)職能部門按照項目實際情況編制項目建議書，督促高校建設(shè)項目管理職能部門通過公開招標(biāo)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平的外部咨詢機構(gòu)，從經(jīng)濟、技術(shù)、項目效益等方面對項目進行詳細的可行性論證，充分考慮外部環(huán)境的影響，以確保通過審批的可行性研究報告具有可實施性。二是督促相關(guān)職能部門在實施項目前根據(jù)實際情況建議職能部門組織行業(yè)經(jīng)濟、技術(shù)方面的專家，采用頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法等方法對項目實施過程中可能發(fā)生并產(chǎn)生一定費用的事項進行分析，并設(shè)置處理預(yù)案，預(yù)留處理時間和資金，以提高立項金額的可靠性，減少后期超概風(fēng)險。2AB3A8D7-D576-4F35-8D62-C478A643A260

（三）拓寬審計橫向范圍，審計監(jiān)督與高校具有合同關(guān)系的項目各參建相關(guān)方的履職行為

各參建方的行為是構(gòu)成工程實體的關(guān)鍵，必須對照合同約定，審查參建單位是否履行合同約定及崗位職責(zé)，是否有效利用資源。重點加強對設(shè)計單位和代建單位的審計。對設(shè)計單位的審計包括：設(shè)計單位是否對項目實施場地進行踏勘，是否按照使用單位或職能部門反饋的功能需求全面、及時地調(diào)整設(shè)計方案，是否按照合同約定提供完整、可實施、滿足功能需求的圖紙，是否及時反饋修改意見等。對代建單位需前移審計介入點，自代建招標(biāo)就開始開展審計工作，嚴(yán)審代建單位招標(biāo)流程，督促職能單位選擇具有較強履職能力的咨詢單位開展代建工作，督促職能單位完善代建合同，必須在合同中明確約定代建單位的履責(zé)范圍和違約責(zé)任，必須審計監(jiān)督代建單位是否遵照合同約定配備具有履職資質(zhì)和能力的人員進行現(xiàn)場管理，實行專項專管，并按合同約定出勤。同時，對施工單位是否按圖施工、施工質(zhì)量是否符合規(guī)范和合同約定標(biāo)準(zhǔn)，高校相關(guān)職能部門、代建單位及監(jiān)理單位是否有效執(zhí)行相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及合同約定崗位職責(zé)等內(nèi)容進行審計。

（四）建立審計結(jié)果運用機制，強化審計結(jié)果運用和審計建議落實

當(dāng)前多數(shù)高校并未對審計結(jié)果運用及審計整改做出制度性安排，審計效能未能充分發(fā)揮。內(nèi)審部門必須加強與上級的匯報溝通，爭取領(lǐng)導(dǎo)層對審計工作的全面支持，制定相關(guān)制度辦法促進審計結(jié)果落地。針對結(jié)算時發(fā)現(xiàn)的資料不完整、真實性存疑等問題，必須吸取教訓(xùn)，落實好制度賦予審計追蹤整改情況的工作職責(zé)，建立審計監(jiān)督長效機制，定期組織召開建設(shè)項目審計情況反饋會，及時向被審計單位提出審計發(fā)現(xiàn)的問題，并在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)表審計意見，以促進建設(shè)項目完善治理，提高項目效益。

四、小結(jié)

隨著工程審計在節(jié)約資金、監(jiān)督工程質(zhì)量等方面發(fā)揮的作用日漸增加，工程審計的重要性逐漸突顯，工作任務(wù)也不斷加重。內(nèi)部審計機構(gòu)必須立足內(nèi)部審計的主要職責(zé)和目的，著力防范項目建設(shè)風(fēng)險，促進提升項目建設(shè)效益，增加高校內(nèi)部的組織價值，規(guī)范項目管理行為，為高校教育事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展和科研攻堅提供堅實保障。

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