趙一行, 秦亞楠, 劉 瀚

1. 河北省地礦局國土資源勘查中心, 河北 石家莊 050081; 2. 河北省水文工程地質(zhì)勘查院(遙感中心), 河北 石家莊 050021; 3. 河北省自然資源廳信息中心, 河北 石家莊 050051

0 引言

2019 年, 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》 要求“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”[1]。 《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖” 建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》 (自然資辦發(fā)〔2019〕 38 號) 文件要求“開展市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作, 為國土空間規(guī)劃提供依據(jù)”[2]。目前, 全國大部分市縣已完成了國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作, 省域尺度的國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估成果相對較少[3], 文章以河北省為例, 對省域尺度現(xiàn)狀評估的指標構(gòu)建和評估方法進行探索, 通過分析各評估指標情況, 摸清河北省現(xiàn)狀, 為河北省國土空間規(guī)劃編制及實施管理提出建設(shè)性意見, 同時為其他地區(qū)省域尺度國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估提供借鑒。

1 研究區(qū)域概況

1.1 研究區(qū)域概況

河北省位于華北地區(qū)東部, 內(nèi)環(huán)京津, 東臨渤海, 西倚太行, 南部與河南、 山東相連, 北部與內(nèi)蒙古接壤, 是我國的陸路交通必經(jīng)之地, 地理位置重要。 2019 年全省常住人口7 591.97 萬人, 在全國各省、 自治區(qū)、 直轄市中排名第6 位, 常住城鎮(zhèn)人口4 374.49 萬人, 城鎮(zhèn)化率為57.62%, 地區(qū)生產(chǎn)總值達到35 104.5 億元, 全國各省、 自治區(qū)、 直轄市中排名第13 位, 三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為10 ∶38.7 ∶51.3。

1.2 評估范圍與時點

本次評估范圍為河北省省域, 國土總面積18.87萬km2, 大陸海岸線長487 km, 海域面積7 227 km2。評估時點為2019 年 12 月。

圖1 河北省國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀評估示意圖Fig.1 Schematic diagram of current situation evaluation of land and space planning in Hebei Province

2 研究思路與方法

2.1 評估思路

河北省國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估圍繞時代發(fā)展新理念, 緊扣社會主要矛盾, 落實國家戰(zhàn)略要求, 緊跟河北省發(fā)展形勢, 落實“以人民為中心” 的發(fā)展思想和高質(zhì)量發(fā)展要求, 按照“3643” 的評估工作思路, 即三個導(dǎo)向、 六個維度、 四個空間、 三項產(chǎn)出,開展現(xiàn)狀評估, 查找河北省在開發(fā)與保護中存在問題與差距, 為河北省國土空間規(guī)劃編制和實施提供重要支撐。

2.2 指標體系

自然資辦發(fā)〔2019〕 38 號文件中88 項基本指標和推薦指標是針對市縣尺度, 部分指標不適應(yīng)用于省域尺度的國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估[4]。 《省級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行) 》 從農(nóng)業(yè)、 生態(tài)、建設(shè)三方面構(gòu)建的省域尺度規(guī)劃指標體系, 僅15 項指標, 不能準確、 完整的體現(xiàn)省域尺度國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀情況[4]。 本次評估指標體系主要是結(jié)合《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖” 建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》 《省級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行) 》中的指標體系, 為保障省級規(guī)劃的協(xié)調(diào)性, 同時參考《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行) 》 中市域尺度規(guī)劃指標體系, 從安全、 創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)、 綠色、 開放、 共享出發(fā)[5], 選取60 個指標, 構(gòu)建了河北省國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估指標體系, 見表1。

表1 指標體系Table 1 Index System

2.3 評估方法

現(xiàn)狀評估從生態(tài)、 農(nóng)業(yè)、 城鎮(zhèn)、 海洋四個空間入手, 通過定性與定量相結(jié)合, 采用空間分析、 差異對比等方法, 分析河北省及全國各地區(qū)各指標的多年數(shù)據(jù)[3], 摸清現(xiàn)狀, 找出河北省在開發(fā)與保護中存在問題與差距, 挖掘深層次問題, 最后針對發(fā)現(xiàn)的問題,提出相應(yīng)的規(guī)劃策略與建議, 為河北省國土空間規(guī)劃編制和實施提供重要支撐。

2.3.1 時空對比

本次評估重點是對60 項指標開展橫向和縱向的對比分析, 橫向?qū)Ρ仁峭ㄟ^對比河北省現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與全國各省、 自治區(qū)、 直轄市現(xiàn)狀數(shù)據(jù), 找準河北省的優(yōu)勢或差距, 縱向?qū)Ρ仁峭ㄟ^河北省2010—2019 年各項指標10 年數(shù)據(jù), 分析各指標發(fā)展趨勢。

2.3.2 GIS 分析

利用GIS 強大的空間數(shù)據(jù)處理、 分析功能對部分指標(人口、 經(jīng)濟、 各類用地等) 進行空間分析, 可視化表達指標的空間布局, 總結(jié)河北省國土空間發(fā)展變化及國土空間開發(fā)利用中的空間問題。

2.3.3 遙感監(jiān)測

本次評估借助于遙感監(jiān)測手段, 通過對11 個設(shè)區(qū)市和定州、 辛集中心城區(qū)2005 年、 2009 年、 2014年和2019 年4 個時間節(jié)點進行遙感影像解譯, 分析11 個設(shè)區(qū)市和定州、 辛集中心城區(qū)建設(shè)用地擴張情況。

2.3.4 大數(shù)據(jù)分析

本次評估借助大數(shù)據(jù)分析方法, 收集京津冀區(qū)域百度指數(shù)和騰訊遷徙數(shù)據(jù), 分析了河北省11 個設(shè)區(qū)市之間以及河北省11 個設(shè)區(qū)市與北京、 天津要素流動情況。

3 現(xiàn)狀評估結(jié)果

3.1 生態(tài)空間現(xiàn)狀評估

生態(tài)環(huán)境有所改善, 保護任務(wù)依然艱巨。 2011—2017 年, 全省森林覆蓋率提高7%, 森林總面積增加13 100 km2, 林木蓄積量增加574 萬m3, 森林資源總量不斷提高。 人均水資源是全國人均水資源平均值的14.29%, 水資源依舊短缺。 2018 年年末, 全省平原區(qū)淺層地下水平均埋深較2010 年下降1.22 m, 平原區(qū)較大的淺層地下水漏斗中心埋深出現(xiàn)不同程度的增加。 2018 年河湖水面率較2011 年降低0.02%。 河北省是全國土地沙化最嚴重的省份之一, 土壤沙化面積大, 范圍廣, 沙化土地占全省國土的11.3%。 生態(tài)系統(tǒng)脆弱度高。 全省共有29 個縣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱度高,數(shù)量占比17.26%, 面積占比39.71%。

3.2 農(nóng)業(yè)空間現(xiàn)狀評估

全省耕地總量在全國各省、 自治區(qū)、 直轄市中排名第7 位, 人均耕地總量在全國各省、 自治區(qū)、 直轄市中排名第17 位。 2005—2018 年期間, 因建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整, 耕地數(shù)量不斷下降, 占補平衡任務(wù)艱巨。 耕地后備匱乏, 主要集中在山地丘陵和東部濱海地區(qū), 開發(fā)投入高、 難度大, 且資源稟賦較差。 補充耕地日趨困難, 占優(yōu)補優(yōu)更加艱難。 農(nóng)村居民點不斷擴張, 用地粗放。 2016 年全國土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)顯示, 全省農(nóng)村居民點用地面積在全國各省、 自治區(qū)、直轄市中排名第3 位, 伴隨城鎮(zhèn)化快速發(fā)展, 大量農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn), 農(nóng)村常住人口由2009 年的3 957 萬人減少至2018 年的3 292 萬人, 減少了16.80%,2018 年農(nóng)村居民點用地較2009 年增加11.38%。

3.3 城鎮(zhèn)空間現(xiàn)狀評估

全省常住人口城鎮(zhèn)化率逐年提升, 2019 年城鎮(zhèn)化率為57.62%, 仍低于全國平均水平。 城鎮(zhèn)品質(zhì)有待提升, 全省每千名老人養(yǎng)老床位數(shù)35 張, 難以適應(yīng)老齡人口年均3%的增長速度, 設(shè)市城市2018 年建成區(qū)路網(wǎng)密度7.17 km/km2, 低于國家要求的8 km/km2,2017 年每百萬人擁有圖書館、 博物館2.3 所、 1.62所, 在全國31 個省份中分別排名第30 位和第19 位,每千人醫(yī)療床位數(shù)在全國31 個省份中排名第23 位。區(qū)域交通體系不完善, 全省高速鐵路運營里程占總鐵路運營里程的14.2%, 低于全國平均水平; 2018 年年底, 全省港口實際吞吐量是通過能力的106%, 港口吞能力有待有加強; 石家莊機場運輸規(guī)模在全國省會城市機場中僅高于銀川、 西寧、 拉薩機場, 運輸能力弱。 要素流動活躍度低, 分析百度指數(shù)和騰訊遷徙數(shù)據(jù), 京津冀區(qū)域內(nèi)單向聯(lián)系趨勢增強, 主要體現(xiàn)在北京—石家莊、 北京—天津、 北京—秦皇島、 北京—張家口的互動最為頻繁, 區(qū)域內(nèi)其他設(shè)區(qū)市之間聯(lián)系較弱, 區(qū)域空間聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)不夠完善。

3.4 海洋空間現(xiàn)狀評估

2018 年, 河北省近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、 二類)比例平均值為89.84%, 較2010 年(98.13%) 下降8.32%。 全省監(jiān)測的25 個陸源入海排污口超標排放率較2010 年增長了9%, 全省未達到一類水質(zhì)標準的海域面積約比2010 年增加444 km2, 海水水質(zhì)不斷劣化, 且集中分布于近岸海域。 近岸海域水質(zhì)狀況略顯劣化, 入海污染物總量居高不下。 2016 年全省海洋生產(chǎn)總值是2010 年的1.7 倍, 在全國各沿海省份中排名第9 位。 海洋生產(chǎn)總值占GDP 比重為6.2%, 在全國各沿海省份中排名第11 位。 海洋經(jīng)濟三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(%) 由2010 年的4.1% ∶56.7% ∶39.2%調(diào)整到2016 年的4.4% ∶37.1% ∶58.5%, 海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局漸趨合理, 總量依舊偏低。

4 結(jié)論

4.1 現(xiàn)狀評估要與規(guī)劃體系相協(xié)調(diào)

在國土空間規(guī)劃體系中, 現(xiàn)狀評估是科學(xué)編制國土空間規(guī)劃和有效實施監(jiān)督的重要前提, 是保障規(guī)劃從靜態(tài)型藍圖式向動態(tài)型政策式規(guī)劃轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)[4]。 《省級國土空間規(guī)劃編制指南(試行) 》明確指出“開展現(xiàn)狀與風(fēng)險評估, 從數(shù)量、 質(zhì)量、布局、 結(jié)構(gòu)、 效率等方面評估國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀問題和風(fēng)險挑戰(zhàn), 結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展、 人口布局、經(jīng)濟發(fā)展、 科技進步、 氣候變化等趨勢, 研判國土空間開發(fā)利用需求; 在生態(tài)保護、 資源利用、 自然災(zāi)害、 國土安全等方面識別可能面臨的風(fēng)險”[6]?！蛾P(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖” 建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》 文件中要求“市縣應(yīng)以指標體系為核心, 結(jié)合基礎(chǔ)調(diào)查、 專題研究、 實地踏勘、 社會調(diào)查等方法, 切實摸清現(xiàn)狀, 在底線管控、 空間結(jié)構(gòu)和效率、 品質(zhì)宜居等方面找準問題, 提出對策”[2]。 市縣尺度和省域尺度的現(xiàn)狀評估工作在內(nèi)容、 指標等各方面的銜接存在一些問題, 考慮到省級國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性, 建議省域尺度現(xiàn)狀評估工作在統(tǒng)籌全省空間開發(fā)保護情況下與市縣尺度的現(xiàn)狀評估工作相協(xié)調(diào)。

4.2 多源數(shù)據(jù)助力現(xiàn)狀評估

評估工作以指標的數(shù)據(jù)分析為核心, 采用空間分析、 差異對比、 趨勢研判等方法開展檢測分析, 數(shù)據(jù)的收集情況是評估結(jié)果能否實現(xiàn)全面性、 準確性、 合理性的關(guān)鍵。 收集指標數(shù)據(jù)時, 盡可能收集多年連續(xù)數(shù)據(jù), 以反應(yīng)指標的發(fā)展趨勢, 但在實際實施過程中, 難以收集到連續(xù)及最新(如評估時點為2019 年,很難收集到2019 年當(dāng)年的數(shù)據(jù)) 數(shù)據(jù), 導(dǎo)致評估工作存在一些不合理、 不準確、 不全面[3]。 因此評估數(shù)據(jù)盡量以國土空間法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ), 如自然資源主管部門的國土調(diào)查數(shù)據(jù)及年度變更數(shù)據(jù)、 航空航天遙感影像等數(shù)據(jù)[7]; 以相關(guān)法定統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)為補充, 如《中國統(tǒng)計年鑒》 《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》 《河北經(jīng)濟年鑒》 《生態(tài)環(huán)境公報》 等; 以時空大數(shù)據(jù)為參考, 如 POI、 百度人口流動等社會數(shù)據(jù)等, 運用多源數(shù)據(jù), 多角度分析, 有助于全方位評估國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀[8]。

4.3 構(gòu)建動態(tài)評估工作機制

年度監(jiān)測是對國土空間規(guī)劃實施情況進行監(jiān)測,通過當(dāng)年規(guī)劃實施變量及核心任務(wù)反映國土空間現(xiàn)狀, 確保規(guī)劃中各項指標有序落實, 五年評估是對國土空間規(guī)劃實施情況階段性評估, 對照規(guī)劃目標和內(nèi)容, 開展系統(tǒng)的、 全面的綜合評估, 對規(guī)劃進行動態(tài)維護[9]。 建立“一年一體檢、 五年一評估” 的動態(tài)評估機制, 對國土空間規(guī)劃定期進行分析和評價, 保障國土空間規(guī)劃有效實施[10], 有效促進國土空間高質(zhì)量開發(fā)、 高水平保護。