吳全軍

公共法律服務(wù)是由相關(guān)法律部門提供的，主要是為改變廣大群眾當(dāng)前法律服務(wù)匱乏現(xiàn)狀，保障社會各個主體的合法權(quán)益，有利于促進社會公平和保障人民生活安定的法律服務(wù)項目。包括：法律常識的普及與法治文化宣傳系列活動，困難群眾與特殊案件的司法援助，公益性法律咨詢與代理等服務(wù)，民間糾紛的調(diào)解與化解等。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對司法行政工作指示批示最多的就是公共法律服務(wù)工作。黨的十八屆四中全會從全面推進依法治國的戰(zhàn)略高度，明確提出要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，并對推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)作出部署。黨的十九大作出完善公共服務(wù)體系、加快推進基本公共服務(wù)均等化的決策部署。習(xí)近平總書記在2019年1月召開的中央政法工作會議上強調(diào)，要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，提出到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。本文通過對山東省青州市的公共法律服務(wù)現(xiàn)狀進行具體研究，發(fā)現(xiàn)其存在的縣域共性的主要問題，提出以組織建設(shè)、創(chuàng)新服務(wù)、隊伍培育、資源下沉、機制構(gòu)建等為主體的多項改善路徑。

一、青州市推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的豐富實踐

近年來，青州市高度重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)，有效整合各類法律服務(wù)資源，積極推進構(gòu)建公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，不斷滿足全市廣大人民群眾的基本法律服務(wù)需求，取得了扎實成效。

（一）加強頂層設(shè)計，強化領(lǐng)導(dǎo)作用

科學(xué)的頂層設(shè)計是推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵。2016年青州市委辦公室、青州市人民市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》，結(jié)合青州市實際，對全面推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)作出部署，提出要以公共法律服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)服務(wù)一體化為目標(biāo)，在不斷健全公共法律服務(wù)實體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺基礎(chǔ)上，積極推動公共法律服務(wù)資源向農(nóng)村、基層和社會弱勢群體傾斜，實現(xiàn)廣泛覆蓋，全面提升公共法律服務(wù)質(zhì)量水平，為群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共法律服務(wù)。并將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入“十四五”規(guī)劃和法治政府建設(shè)重要內(nèi)容，列入政府工作報告和市委常委會年度工作要點，構(gòu)建起了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法行政機關(guān)組織實施的工作體系。

（二）注重平臺建設(shè)，延伸服務(wù)作用

平臺建設(shè)是有效開展公共法律服務(wù)的重要載體。市級高標(biāo)準(zhǔn)建成市公共法律服務(wù)中心，積極推進縣鎮(zhèn)村公共法律服務(wù)中心、工作站建設(shè)，以青州市13個鎮(zhèn)（街道）司法所為紐帶，以市公共法律服務(wù)中心、鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)站、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)點為骨架的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系基本形成，在服務(wù)黨委政府中心工作、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生中發(fā)揮了積極作用。在市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級公共法律服務(wù)實體平臺全覆蓋的基礎(chǔ)上，開展公共法律服務(wù)實體平臺規(guī)范化建設(shè)，并完成10處社區(qū)以及25個村司法行政工作室規(guī)范化建設(shè)。青州市公共法律服務(wù)中心經(jīng)省司法廳驗收被命名為“山東省公共法律服務(wù)示范中心”。彌河鎮(zhèn)大關(guān)營村被評為“全省民主法治示范村（社區(qū)）”。整合“12348”法律服務(wù)熱線，落實律師值班制度，提供便捷化全天候法律服務(wù)。建設(shè)一體化智能交互平臺，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”，開通網(wǎng)上公共法律服務(wù)大廳和官方微信，加強“青州普法”微信公眾平臺建設(shè)，開設(shè)“以案釋法”“律師值班”“智能在線法律咨詢”“午間說法”等欄目板塊，不斷提升新媒體平臺宣傳實效。打造拓展各類法治文化陣地，以法治文化公園建設(shè)為抓手，積極營造法治宣傳環(huán)境，先后打造了彌河濕地法治文化公園、南陽河公園等法治文化陣地。

（三）推動普法治理，夯實支撐作用

青州市推動落實普法責(zé)任制，圍繞重要節(jié)點，堅持分類施策，大力宣傳以憲法和民法典為核心、相關(guān)部門法為重點的法律法規(guī)知識，開展重點專項普法活動形成新常態(tài)。扎實組織實施普法依法治理規(guī)劃，積極發(fā)揮職能作用，不斷創(chuàng)新法治宣傳的方式方法，大力深化“法律六進”活動，加強法治文化建設(shè)，將普法依法治理融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)之中，較好地發(fā)揮了法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。組織村（社區(qū)）法律顧問開展“五個一”專項行動，通過矛盾糾紛排查、法律咨詢、“鄉(xiāng)村振興”法治宣傳、“法律體檢”公益活動、專題法治講座為群眾提供便捷高效、均等普惠的法律服務(wù)。組織鎮(zhèn)村法律顧問，廣泛開展法律宣講、法治宣傳、法律服務(wù)活動，助力“五清強基”百日攻堅行動。2016年，青州市被評為“2011—2015年全國法治宣傳教育先進市”。2019年，青州市被省普法辦表彰為全省“七五”普法中期先進縣（市），青州市司法局獲評全省“七五”普法中期先進單位。2020年，青州市成為首批“山東省法治政府建設(shè)示范縣（市、區(qū)）”。

（四）加大法律援助，彰顯保障作用

青州市各級司法行政機關(guān)堅持把法律援助工作作為一項重要的民生工程、德政工程來抓。落實中央、省關(guān)于完善法律援助制度的意見，擴大法律援助覆蓋面，建立了法律援助工作部門協(xié)作機制，建立法律援助遠(yuǎn)程服務(wù)平臺，不斷加強窗口建設(shè)、制度建設(shè)和隊伍建設(shè)，健全案件跟蹤、投訴處理和質(zhì)量通報制度，強化目標(biāo)考核，青州市每年辦理法律援助案件600余件，當(dāng)事人滿意率較高。推動普遍建立法律顧問制度，將律師化解和代理涉法涉訴信訪案件項目列入年度政府購買服務(wù)計劃，選派優(yōu)秀律師參與信訪值班和領(lǐng)導(dǎo)接訪工作。在公證行業(yè)引入ISO9001質(zhì)量管理體系，公證質(zhì)量和公信力不斷提升。

（五）完善人民調(diào)解，增強維穩(wěn)作用

青州市各級黨委、政府高度重視人民調(diào)解工作，把矛盾糾紛調(diào)解工作與綜治維穩(wěn)和信訪工作有機結(jié)合，提高了矛盾糾紛化解的質(zhì)量和效率。青州市已建成市“一站式”矛盾糾紛調(diào)處中心，建成市級和三個鎮(zhèn)級“無訟超市”，指導(dǎo)行業(yè)性調(diào)委會建設(shè)，成立青州市金融糾紛人民調(diào)解委員會，重新組建青州市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會。積極推行法律顧問、基層人民調(diào)解員參與調(diào)解制度。近年來，人民調(diào)解成功率均達到98%以上。青州市成立了由市政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的青州市行政爭議審前和解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在法院掛牌成立青州市行政爭議審前和解中心，以行政調(diào)解、和解的形式對違法不當(dāng)?shù)男姓袨檫M行“軟糾錯”。2019年以來，全市各級調(diào)解組織共排查各類矛盾糾紛4996起，調(diào)解成功4867起，調(diào)解成功率達到97%以上。

（六）落實律師公證，拓展服務(wù)作用

青州市完善政府常務(wù)會會議議題合法性審核制度，2021年對10項市政府常務(wù)會議議題以及10件政策類文件進行了法律審核，審查市政府合同（協(xié)議）23件，提出意見建議70余條，為市政府50件“12345”爭議事項提供意見建議。開展律師服務(wù)民營企業(yè)活動，提升企業(yè)防范法律風(fēng)險能力。2020年，向200余家企業(yè)發(fā)放調(diào)查文件，征求企業(yè)法律需求意見；舉行了“法治引航 助力民營企業(yè)”啟動儀式；組織律師宣講團開展“法律進企業(yè)”公益法治宣講12場次；建立“企業(yè)法律管家”機制。組織全市12家律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)律師，對青州轄區(qū)的800余家企業(yè)進行“上門問診”，重點圍繞政策咨詢、風(fēng)險防范化解、權(quán)益保障、涉法涉訴信訪、政策監(jiān)督、行政決策等方面提供全方位服務(wù)，對照《企業(yè)法治體檢表》及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的問題，完善有關(guān)法律預(yù)案，出具法律服務(wù)體檢報告，為企業(yè)發(fā)展保駕護航。

二、青州市在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中存在的不足

經(jīng)過近幾年的努力，青州市的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系骨架基本搭建起來，但現(xiàn)狀仍然與實現(xiàn)所有群眾和社會主體都能獲得全面而具體的公共法律服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)具有較大差距，公共法律服務(wù)體系也存在諸多短板，這應(yīng)當(dāng)引起各級黨委、政府和各級司法行政機關(guān)的高度重視，并采取相應(yīng)措施補齊這些短板。

■層層碧浪｜付秀宏/攝

（一）公共法律服務(wù)的可及性欠缺

可及性衡量的是群眾與社會公共服務(wù)的“適合度”，也可理解為“方便性”，也就是指所提供服務(wù)的各個方面是否使服務(wù)對象可以便利地享受到。對照這一標(biāo)準(zhǔn)，青州市公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)織得還不夠密，廣大群眾在享受法律服務(wù)上的“方便性”還不夠。例如，市政基本實現(xiàn)了法律顧問制度的建設(shè)，但在一些機關(guān)單位和中小企業(yè)中仍空缺專門從事法律工作的人員。一村一法律顧問和一社區(qū)一法律顧問的建設(shè)任重道遠(yuǎn)，法律顧問制度也未達到“普遍建立”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)費缺乏進一步制約公共法律服務(wù)系統(tǒng)的普及。公共法律服務(wù)不同于私人的法律服務(wù)，保持公共法律服務(wù)的運轉(zhuǎn)需政府加大資金投入，以確保其擁有持續(xù)的資金要素支持，盡可能縮小城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)建設(shè)水平和社會實際需求的差距。此外，受行政體制人員編制制度的影響，人手不足問題一直牽制著基層法律服務(wù)業(yè)務(wù)的開展，現(xiàn)有人員的數(shù)量與司法工作所需嚴(yán)重不匹配，專職公共法律服務(wù)從業(yè)人員更是稀缺。這些因素都影響了公共法律服務(wù)可及性。

（二）發(fā)展水平不夠均衡

公共法律服務(wù)體系需要大量的人力物力財力投入，相比于城市公共法律服務(wù)資源的充沛，農(nóng)村公共法律服務(wù)資源就顯得十分匱乏。受市場、地域等因素影響，城鄉(xiāng)法律服務(wù)隊伍配置失衡，部分偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)、農(nóng)村法律服務(wù)人員資源相對匱乏，法治文化陣地建設(shè)還需加強。律師、公證、司法鑒定等法律服務(wù)資源在城區(qū)較為充裕，而在農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村則相對不足。

（三）平臺建設(shè)不盡完善

受司法業(yè)務(wù)用房以及經(jīng)費不足的制約和影響，全市的公共法律服務(wù)工作站和服務(wù)中心硬件設(shè)施和軟件配套均不夠完善，缺乏一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施。一些村居的常設(shè)服務(wù)點或臨時服務(wù)點更是缺乏資金支持，部分服務(wù)點受資金影響形同虛設(shè)。盡管青州市在統(tǒng)籌全市法律資源上已經(jīng)做出了很多努力，但各個資源各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象仍然存在。在進一步統(tǒng)籌各方資源，著力實現(xiàn)公共法律服務(wù)一個窗口通辦上還有著較大的提檔升級空間。信息化水平還不高，在網(wǎng)絡(luò)平臺和新興傳媒的運用上缺乏一個統(tǒng)一的方案設(shè)計和網(wǎng)絡(luò)信息平臺的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，離形成法律服務(wù)自媒體矩陣、融媒體平臺等信息發(fā)布平臺，以及覆蓋司法行政各項業(yè)務(wù)工作的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺的目標(biāo)還有一定的差距，群眾缺乏使用現(xiàn)代軟件工具和傳媒平臺尋求法律服務(wù)的便捷途徑。

（四）缺乏具有社會影響力的品牌

公共法律服務(wù)的推廣需要塑造極具社會影響力的品牌，需要強化品牌意識，著重做好品牌建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。長期以來，對基層公共法律服務(wù)開展過程中的突出成果和寶貴經(jīng)驗一直缺乏總結(jié)，沒有樹立典型進行推廣。缺乏政策引導(dǎo)，沒有特色鮮明的品牌已成為工作進一步開展的制約，品牌化難以成為公共法律服務(wù)發(fā)展的新動能。

三、加快覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)的具體路徑

（一）進一步優(yōu)化頂層設(shè)計，加強組織建設(shè)和經(jīng)費保障

一是加強對于城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)建設(shè)的重視，將相關(guān)問題擺上常委會議，寫進重要議程之中，將城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的建設(shè)任務(wù)作為黨委、政府績效考核的重要指標(biāo)。設(shè)立專門的任務(wù)和指標(biāo)，專人專組負(fù)責(zé)，開展公共法律服務(wù)體系藍(lán)圖設(shè)計，系統(tǒng)規(guī)劃城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)布局，細(xì)化與每個建設(shè)周期相匹配的建設(shè)任務(wù)，加強建設(shè)實施期間監(jiān)督，保持后續(xù)關(guān)注。二是加大經(jīng)費保障。實施與法律服務(wù)政策配套的激勵政策，提高獎勵力度，穩(wěn)步提升基層法律服務(wù)人員的政府補貼標(biāo)準(zhǔn)，建立健全系統(tǒng)化的公益服務(wù)補償和補貼機制。強化經(jīng)費投入的相關(guān)制度保障建設(shè)，確保在基層政府財政預(yù)算中明確體現(xiàn)法律服務(wù)專項支出。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平量力而行，激勵政策要適應(yīng)政府的財政承受能力，避免過度支出，造成較大的財政壓力。積極引入社會其他主體力量，利用社會資本促進公共法律服務(wù)事業(yè)發(fā)展。三是強化宣傳，充分發(fā)揮媒體的積極導(dǎo)向作用。從理論依據(jù)，經(jīng)驗分析和真實案例多個角度出發(fā)，利用短視頻公眾號、微博等多種平臺宣傳建設(shè)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的重要性和必要性，加強社會各界對于城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的認(rèn)識，為群眾提供使用該服務(wù)體系的簡化途徑，在群眾的積極參與中發(fā)現(xiàn)新問題、解決新問題，促進公共法律服務(wù)體系的良性發(fā)展，塑造全社會互動參與、共同維護的良好環(huán)境。四是進一步強化制度建設(shè)，用制度強制力促進公共法律服務(wù)體系的建設(shè)進程。為公共法律服務(wù)體系建設(shè)確立階段性的核查標(biāo)準(zhǔn)，加強監(jiān)督工作，確保城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)建設(shè)有序推進。同時，利用制度推進資源合理調(diào)配，鼓勵城區(qū)將較為完善的公共法律服務(wù)設(shè)施、經(jīng)驗等要素輸送到相對落后的農(nóng)村地區(qū)，推動公共法律服務(wù)體系的跨區(qū)域同步建設(shè)。

（二）進一步創(chuàng)新模式，提高服務(wù)質(zhì)量

一是改進服務(wù)方式，在互聯(lián)網(wǎng)時代要推動公共法律服務(wù)向智能化、專業(yè)化、信息化轉(zhuǎn)型。充分發(fā)揮現(xiàn)代電子信息技術(shù)的顯著優(yōu)勢，發(fā)展大數(shù)據(jù)、視頻直播、遠(yuǎn)程VR等新型服務(wù)手段，不斷提升法律服務(wù)的智能化水平，增強公共遠(yuǎn)程法律服務(wù)的互動效果。通過現(xiàn)代科技著力實現(xiàn)公共法律服務(wù)不再受地域限制，讓被服務(wù)者參與相關(guān)服務(wù)更加方便。二是改進服務(wù)流程，為群眾提供具有標(biāo)準(zhǔn)化的公共法律服務(wù)項目。提高公共法律服務(wù)從業(yè)人員的服務(wù)意識，通過打造服務(wù)評價系統(tǒng)進行系統(tǒng)約束。要為改進服務(wù)流程創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，建設(shè)一站式的服務(wù)平臺，打造一個平臺即可走完服務(wù)全程的模式，簡化相關(guān)法律服務(wù)項目的辦理程序，提升公共法律服務(wù)的便利性和整體運作效率。要為特殊人群提供更加便利的服務(wù)，打造上門服務(wù)等專項便民服務(wù)，提升特殊人群幸福感。要充分利用社會多元主體的力量，促進社會多元主體良性互動機制的形成，讓其他主體充分反饋對于公共法律服務(wù)的意見，建立行之有效的科學(xué)監(jiān)督體系，促進公共法律服務(wù)質(zhì)量提升。要牢記以群眾需求為導(dǎo)向，積極提供適應(yīng)群眾普遍需要的專業(yè)化產(chǎn)品，不斷解決群眾關(guān)心的切身事項。

（三）進一步強化隊伍，增強服務(wù)效果

一是要著力破解基層法律人才匱乏瓶頸，不斷開拓各種渠道吸引人才，探索更加科學(xué)的人才福利政策，形成市、鎮(zhèn)、村三級的分級法治人才體系。打造極具包容性，又兼具專業(yè)性的兼業(yè)性法律隊伍，積極吸納社會人才投身到公共法律服務(wù)實踐，探索制定科學(xué)合理的福利保障政策，提高社會人才的積極性。在退休法官、檢察官、警官和黨政干部中，選聘身體健康、熱心公益的人員到服務(wù)中心，力所能及地開展普法咨詢、糾紛化解等公益服務(wù)。二是強化隊伍建設(shè)，通過系統(tǒng)的專業(yè)知識和電子信息培訓(xùn)，不斷提高隊伍素質(zhì)。同時加強司法政法專項編制人員招錄，實行滿編運行。不斷拓寬人才招引渠道，充分利用“三支一扶”等專項招錄項目，將更多的法律專業(yè)人才引導(dǎo)到基層去，把大部分人員充實到縣級服務(wù)中心、鎮(zhèn)級司法所工作，從而滿足基層法律服務(wù)的需要。

（四）進一步推動資源下沉，提高資源效能

要不斷提升各個服務(wù)站和服務(wù)中心的服務(wù)水平，強化全民服務(wù)意識。統(tǒng)籌、鼓勵、引導(dǎo)城鎮(zhèn)法律服務(wù)資源向基層政府、中小微企業(yè)輻射，實現(xiàn)法律顧問制度和公職律師、公司律師的全覆蓋。要因地制宜地開展公共法律服務(wù)，彰顯地域特點，讓全市人民特別是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的群眾都能真正感受到法律服務(wù)就在身邊，不斷增強廣大人民群眾的獲得感。同時，積極利用有線頻道或廣播等信息傳播渠道，開展舉辦專題法治宣傳節(jié)目，讓法律變得通俗易懂，讓群眾更容易接受。積極推動工作人員上網(wǎng)上廣播，與群眾開展零距離互動，建立起系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)互動答疑機制，讓資源發(fā)揮最大價值。長期以來，偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民尋求法律服務(wù)的途經(jīng)和機會都十分匱乏，公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)互動機制的建立，能夠盡最大可能為偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民提供便利，滿足他們的需求。

（五）進一步完善機制，塑造品牌服務(wù)

通過構(gòu)建完善的公共法律服務(wù)體制機制，打造為民服務(wù)的良好品牌。一是健全法律援助機制。擴大法律援助宣傳，擴充法律援助渠道，加大資金補貼力度，降低法律援助經(jīng)濟困難的門檻，以家庭人均收入低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)群眾的支付力作為參考，將更多有償?shù)姆稍椖窟M一步落實為群眾愿意支付、支付得起或者不用支付的項目，將法律援助真正普惠到困難群眾之中。擴充關(guān)于民事、行政案件的法律援助范圍，拓寬法律援助的涉及領(lǐng)域，圍繞群眾的生活重心，把包括但不限于勞動領(lǐng)域、教育領(lǐng)域等作為法律援助的重點范圍。積極導(dǎo)入三方評估機構(gòu)，樹立“標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化、服務(wù)化”原則，每半年開展一次法援案件質(zhì)量評估，把評估結(jié)果作為對援助機構(gòu)、律所、律師考核的重要依據(jù)，促進辦案質(zhì)量不斷提高。二是健全人民調(diào)解機制。擴大專業(yè)性調(diào)解組織覆蓋面，做到“早謀劃、早建立、早工作”，加強重點領(lǐng)域?qū)ｉT調(diào)解機構(gòu)建設(shè)，形成“重點項目在哪里落地、哪里就有調(diào)解組織，重點工程推進到哪里、哪里就有人民調(diào)解員”的良好局面。三是落實好法律顧問制度。樹立“花小錢辦大事”思想，聘請常年法律顧問。以“防患于未然”的思路，用好用足法律顧問，把好法律關(guān)。