○譚貴艷 李發(fā)耀
(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院,貴州 貴陽 550025)
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為黨促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重點工作之一,為地方政府如何實現(xiàn)其在廣袤的鄉(xiāng)村土地上生根發(fā)芽提出新的挑戰(zhàn)。旅游業(yè)作為一項綜合性服務(wù)業(yè),長期以來對鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長具有強帶動作用,發(fā)揮著資金、人才與技術(shù)等向鄉(xiāng)村地區(qū)流動的功能,從而實現(xiàn)了鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重整,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑[1]。在鄉(xiāng)村振興背景下,農(nóng)業(yè)發(fā)展將承擔(dān)著促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能,但傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)園區(qū)卻存在著發(fā)展模式固化的問題,難以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展常態(tài)化下對其轉(zhuǎn)型升級的需求,因此,急需探尋綜合性發(fā)展模式以解決問題。在此背景下,作為鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展高級業(yè)態(tài)的田園綜合體,是融合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游和田園社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展模式,可以有效推動鄉(xiāng)村旅游從單一發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)綜合改革發(fā)展模式,為鄉(xiāng)村旅游改革升級增添新動能,推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程[2]。為此,本文擬以田園綜合體為例,分析鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村旅游政策創(chuàng)新擴(kuò)散的時空特征、路徑模式與驅(qū)動因素,透視地方政府進(jìn)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為邏輯,以豐富中國情景下政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究,探索我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的治理之道。
從時間上看,我國首個田園綜合體項目—無錫陽山田園東方,于2012年在江蘇無錫落地實踐,地方政府的自主探索實現(xiàn)了田園綜合體政策的首次創(chuàng)新。2017 年2 月,中央“一號文件”提出,支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益,集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體[3]。隨后,在財政部頒發(fā)的《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點工作的通知》中確定了福建、江西、山東等18個省份開展田園綜合體建設(shè)試點[4]。從空間上看,田園綜合體項目在東、中、西地區(qū)均有統(tǒng)籌推進(jìn),引發(fā)了全域建設(shè)。隨著田園綜合體在促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價值凸顯,田園綜合體項目在推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展中的有效性得到了中央政府與相關(guān)部門的重視,田園綜合體項目建設(shè)逐漸在全國范圍內(nèi)展開實施。田園綜合體政策作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在地化實施的一項有效行動方案,在全國范圍內(nèi)快速擴(kuò)散,截至2021 年底,全國已有37 個田園綜合體建設(shè)試點。因此,本文基于政策擴(kuò)散理論,從政策擴(kuò)散的時空特征及路徑模式解析鄉(xiāng)村旅游中田園綜合體政策的創(chuàng)新擴(kuò)散過程與特征。
政策創(chuàng)新擴(kuò)散是指隨著時間的推移,一項政策(項目)在社會系統(tǒng)內(nèi)通過某種方式交流傳播的過程[5]。政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論探討了多個政府由于學(xué)習(xí)、模仿、競爭或強制機制在特定的時間內(nèi)采用或不采用某種政策解決方案的情況[6]。值得注意的是,政策擴(kuò)散具體是指政策采納者由一變多的過程,這既可能是一個自發(fā)進(jìn)行的,又可能是存在某個角色助力推廣的過程[7]。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展,公共政策的信息流動與擴(kuò)散也愈加頻繁,政府的政策制定活動也愈加受到社會的關(guān)注。選用政策擴(kuò)散理論分析我國鄉(xiāng)村旅游政策擴(kuò)散旨在從理論框架上闡述鄉(xiāng)村旅游“地方實踐—試點推廣”的理論邏輯,在現(xiàn)實方案中透視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層場域中在地化治理的內(nèi)在邏輯。
隨著國外學(xué)者對政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究的縱深推進(jìn),現(xiàn)其相關(guān)研究較為豐富。如學(xué)者BROWN 和COX[8]認(rèn)為政策創(chuàng)新活動具有在時間維度上呈現(xiàn)“S”形曲線、在空間維度上表現(xiàn)為鄰近效應(yīng)、在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者的層級效應(yīng)的特點。在此基礎(chǔ)上,學(xué)者BOUSHEY[9]提出了R型曲線和階段模式?;谥袊鴨我恢频恼误w系下,國內(nèi)學(xué)者將政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論進(jìn)行本土化修訂以更好地契合中國話語體系下的政策創(chuàng)新擴(kuò)散活動,中國情景下的政策擴(kuò)散別具特色。如學(xué)者楊宏山和李娉[10]認(rèn)為在中國的政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程中,中央政府發(fā)揮著主導(dǎo)性作用,并通過試點推廣、吸納推廣、強制推行和官員異地交流等方式推動政策創(chuàng)新擴(kuò)散的速度。學(xué)者楊靜文[11]對政務(wù)中心制度的政策擴(kuò)散進(jìn)行了實證分析,驗證了中國的政策創(chuàng)新擴(kuò)散活動符合S形曲線。學(xué)者王浦劬與賴先進(jìn)[12]根據(jù)公共政策制定與擴(kuò)散主體的特點,并結(jié)合政策實際運行的狀況,提煉了自上而下的層級擴(kuò)散模式、自下而上的政策采納和推廣模式、區(qū)域和部門之間的擴(kuò)散模式和政策先進(jìn)區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散模式四種模式。
2018 年9 月,在中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022 年)》中提出,“發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè),形成特色資源保護(hù)與村莊發(fā)展良性互促機制”[13]。這意味著鄉(xiāng)村旅游從地方實踐上升到中央頂層,反映了鄉(xiāng)村旅游成為中央政策設(shè)計者推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在地化實施的重要行動策略。鄉(xiāng)村旅游的政策擴(kuò)散主要得益于兩個方面。一方面,政策實驗的成功帶來的明星效應(yīng)成為政策擴(kuò)散的前提因素。“田園東方”因促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而獲得上級政府的認(rèn)可,從而具有政策擴(kuò)散的初步效應(yīng)。如今,全國18 個省份已確立了田園綜合體項目試點,旨在以試點的形式將田園綜合體的政策經(jīng)驗以以點帶面的形式推廣至更多地區(qū)。另一方面,田園綜合體的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新不僅為地方政府帶來了上級政府的政策支持與資源傾斜,同時企業(yè)、社會與農(nóng)戶的協(xié)同參與為田園綜合體帶來了資金、技術(shù)與創(chuàng)意方案的支持。除此之外,田園綜合體作為新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,有利于一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展與帶動農(nóng)民增收創(chuàng)業(yè),具有巨大的社會效應(yīng)。因此,田園綜合體帶來的政策創(chuàng)益是其政策擴(kuò)散的驅(qū)動因素。
截至2022 年4 月,筆者以中央及地方政府頒發(fā)的與田園綜合體掛鉤的規(guī)范性文件與工作文件為基準(zhǔn)在北大法寶與相關(guān)人民政府官網(wǎng)上搜索,共收集到政策文本71份。為細(xì)致展現(xiàn)各地區(qū)政策頒布的時間分布規(guī)律,本文以各地區(qū)田園綜合體政策頒布時間為橫軸,以當(dāng)年田園綜合體政策擴(kuò)散累計量為縱軸做折線圖,通過折線圖的分布來揭示鄉(xiāng)村旅游政策擴(kuò)散的趨勢與演進(jìn)機理(見圖1)。
圖1 田園綜合體政策擴(kuò)散曲線圖
從圖1中可以發(fā)現(xiàn),我國地方政府田園綜合體項目建設(shè)存在顯著的擴(kuò)散效應(yīng),時間上呈現(xiàn)出“S”形擴(kuò)散的特征,契合中國情景下的政策擴(kuò)散時間分布規(guī)律。2012年,江蘇省人民政府頒發(fā)《江蘇省人民政府關(guān)于同意設(shè)立江蘇省無錫陽山生態(tài)休閑旅游度假區(qū)的批復(fù)》,意味著田園東方項目正式落地,在隨后一年內(nèi)擴(kuò)散到四川省成都市。因此,可將2012 年視為田園綜合體政策的擴(kuò)散起點,但由于此期間田園綜合體政策尚處于探索階段,因此田園綜合體的政策采納發(fā)生的相對不頻繁。隨著田園綜合體在促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價值凸顯,田園綜合體項目于2017 年被寫入中央一號文件并開始確立試點。至此,各級地方政府以中央出臺的政策為導(dǎo)向,兼顧地方發(fā)展情況相繼出臺田園綜合體項目建設(shè)的方案計劃,高位的政策指向引導(dǎo)地方政府出臺更為詳細(xì)的田園綜合體項目建設(shè)方案。同時,地方政府的先行試點“由點帶面”的加速田園綜合體項目向周邊地區(qū)擴(kuò)散,田園綜合體政策進(jìn)入到快速增長階段。從整體上看,田園綜合體政策還處于S形擴(kuò)散曲線的第二階段,這是源于田園綜合體政策尚處于成長期,相關(guān)發(fā)展模式尚處于試驗階段,政策擴(kuò)散尚未進(jìn)入飽和階段,至于何時進(jìn)入到S 形曲線的第三階段,還需進(jìn)一步觀察。
西方學(xué)者普遍認(rèn)為政策擴(kuò)散活動具有鄰近效應(yīng)。對應(yīng)的,我國的政策擴(kuò)散活動在空間分布上也同樣展現(xiàn)出鄰近效應(yīng)的特征,其原因在于:其一,地理位置相鄰的地方政府間更容易形成溝通交流網(wǎng)絡(luò),信息傳遞成本更低[14]。其二,相鄰地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與資源稟賦條件相近,從而為政策創(chuàng)新擴(kuò)散創(chuàng)造了有利的外在條件;同時,在社會系統(tǒng)相容性的作用下,相鄰地區(qū)政府間往往處于爭先創(chuàng)優(yōu)的“錦標(biāo)賽”式府際競爭中,由此進(jìn)一步推進(jìn)了地方政府間政策的學(xué)習(xí)與借鑒,從主觀上形成了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的內(nèi)生動力。從實踐上看,自江蘇無錫首次建設(shè)田園綜合體后,越來越多的田園綜合體項目布局點在蘇南地區(qū)落地建設(shè),隨后擴(kuò)散到浙江、安徽等相鄰省份。同時,從中央一號文件中確立的試點省份地域分布來看,田園綜合體的空間分布趨勢呈現(xiàn)較為集中的特點,即試點地區(qū)主要分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好與鄉(xiāng)村發(fā)展具有特色的省市,展現(xiàn)出了明顯的政策擴(kuò)散“鄰近效應(yīng)”。
1.自上而下的層級擴(kuò)散模式。單一政治體系下的中國,中央政府與地方政府間上下級的層級關(guān)系是其典型的特征,這樣的層級關(guān)系意味著中央政府可以通過行政指令的方式在地方政府間實現(xiàn)快速擴(kuò)散。2016 年,中央農(nóng)辦領(lǐng)導(dǎo)前往江蘇對無錫陽山田園東方項目進(jìn)行考察指導(dǎo),并對田園綜合體在鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的促進(jìn)作用給予了高度評價。2017年,田園綜合體被納入中央一號文件中,并稱其為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的亮點措施。在中央采納了田園綜合體項目后,運用行政指令的形式在各省市間確立試點,即為自上而下的層級擴(kuò)散模式。于各個省市間展開田園綜合體項目建設(shè)試點對全國城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生了不容小覷的示范效應(yīng),上級政府和相關(guān)部門通過對地方創(chuàng)新經(jīng)驗進(jìn)行倡導(dǎo)有利于地方政府落實與執(zhí)行該政策。在田園綜合體的項目建設(shè)中,不同于無錫田園東方自下而上的自發(fā)探索,大部分省份的田園綜合體項目是在被確立為試點地區(qū)后由相關(guān)部門的統(tǒng)一規(guī)劃后展開實施,在確保項目正常開展的同時不損害農(nóng)戶的利益。例如,2018年1月,溫州市人民政府辦公廳頒發(fā)《溫州市人民政府辦公室關(guān)于開展市級田園綜合體試點工作的實施意見》,提出了田園綜合體項目建設(shè)的若干要求和意見[15]。鄉(xiāng)村振興背景下的項目建設(shè)政策若被上級政府和相關(guān)部門采納,在上級政府行政指令的推動下,往往能快速推動相關(guān)政策擴(kuò)散到下級政府和相關(guān)部門。
2.自下而上的政策采納和推廣模式。政策試點作為基于中國情景下探索出的政策創(chuàng)新模式,其展現(xiàn)的是自下而上的層級關(guān)系與地方政府的政策創(chuàng)新與權(quán)力分解。在一定程度上,政策擴(kuò)散就是“吸收”和“輻射”的交集。在吸收階段,上級政府發(fā)揮著裁判者的作用,對下級政府的自主創(chuàng)新進(jìn)行綜合評估,并給予相應(yīng)的“提示”與“預(yù)警”。在輻射階段,上級政府一方面需要確定試點地區(qū)和考量政策擴(kuò)散的速度,另一方面需對政策實施過程進(jìn)行監(jiān)督與考察。在田園綜合體的項目建設(shè)中,地方政府發(fā)揮了積極性和主動性,成為田園綜合體政策擴(kuò)散的行為主體,使其形成了自下而上初步擴(kuò)散的現(xiàn)象。2012 年,江蘇省無錫市“田園東方”田園綜合體項目落地實踐,運營過程中在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用。2016年9月,中央農(nóng)辦對田園綜合體項目進(jìn)行了考察指導(dǎo)并于2017年將其上升為國家政策,實現(xiàn)了田園綜合體從地方到中央的采納過程。2017 年5 月,在財政部下發(fā)《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點工作的工作》中明確了重點建設(shè)內(nèi)容、立項條件和扶持政策,并確定河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、等18個省份開展田園綜合體建設(shè)試點[16]。2017年6月,財政部進(jìn)一步印發(fā)《關(guān)于開展田園試點工作的意見》,在文中提出對田園綜合體項目進(jìn)行適時組織考評,實施動態(tài)調(diào)整,對試點成效顯著的,中央將繼續(xù)給予獎補;對試點工作開展不力,試點成效不明顯的,將取消試點資格并通報[17]。從而實現(xiàn)了田園綜合體從中央到地方的推廣過程。
3.不同發(fā)展水平區(qū)域間政策跟進(jìn)擴(kuò)散模式。WALKER[18]認(rèn)為某些州在一項政策方面是領(lǐng)導(dǎo)者,其他州爭相效仿這些領(lǐng)導(dǎo)者,加以跟進(jìn)。在中國橫向的府際關(guān)系中,可表述為許多地方政府接受來自他們地區(qū)中的一個或者更多先進(jìn)地區(qū)的指導(dǎo)。以跨區(qū)域的兩個田園綜合體為例,無錫陽山田園東方與朱家林田園綜合體從地理位置上看一個屬于江蘇區(qū)域管轄地,另一個屬于山東省區(qū)域管轄地。由于南方地區(qū)相比于北方地區(qū)田園旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較早,田園綜合體項目的建設(shè)也先于國內(nèi)其他地區(qū),在田園綜合體項目建設(shè)發(fā)展過程中必然積累了較為豐富的政策經(jīng)驗。因此,北方田園綜合體項目在建設(shè)時必將學(xué)習(xí)與借鑒南方田園綜合體項目建設(shè)的政策經(jīng)驗。根據(jù)區(qū)域政策擴(kuò)散自然傳播與擴(kuò)散的特征,政策擴(kuò)散將通過政策動力源向區(qū)間外政策優(yōu)勢低的地區(qū)進(jìn)行擴(kuò)散[19],因而田園綜合體政策從南方地區(qū)進(jìn)行自然傳播與擴(kuò)散。在這樣的擴(kuò)散過程中,無錫陽山田園東方扮演著政策先驅(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的角色,而朱家林田園綜合體及北部地區(qū)田園綜合體政策則扮演著政策跟進(jìn)者的角色。
4.同一層級的區(qū)域間擴(kuò)散模式。同一層級的區(qū)域間擴(kuò)散模式認(rèn)為政策創(chuàng)新擴(kuò)散在受到相鄰地區(qū)政府影響的同時還受到同一層級政府間的影響。針對多個相同級別城市采納政策創(chuàng)新的情形,以及同一個省份內(nèi)部先后推行政策的情況,可以稱為同儕效應(yīng)[6]。無錫靈山小鎮(zhèn)與昆山理想村同為政府主導(dǎo)型小鎮(zhèn),在地理位置上都位于江蘇省境內(nèi),所處城市僅隔一市。同屬于市級城市,同級政府間錦標(biāo)賽式的經(jīng)濟(jì)增長需求促使兩個城市在公共服務(wù)資源與財政資源等方面均存在競爭關(guān)系,這樣的競爭與博弈意識促使了鄉(xiāng)村旅游政策在同級政府間的快速擴(kuò)散。在實踐層面,2019年6月,在《文化和旅游部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展全國鄉(xiāng)村旅游重點村名錄建設(shè)工作的通知》中明確指出,通過委托第三方機構(gòu)等方式,適時對全國鄉(xiāng)村旅游重點村開展考核評估,完善激勵約束機制,建立有進(jìn)有退的動態(tài)管理機制[20]。2021 年6 月,在《全國鄉(xiāng)村旅游重點村鎮(zhèn)名錄建設(shè)工作方案》中,制定了更為詳細(xì)的遴選標(biāo)準(zhǔn),并要求嚴(yán)格落實好動態(tài)管理細(xì)則。
在中國的行政組織體系中,自上而下的層級關(guān)系意味著上級政府可以通過行政指令的形式推動一項政策(項目)的快速擴(kuò)散與實施。在田園綜合體的政策擴(kuò)散過程中,來自上級政府的行政指令在這其中扮演著至關(guān)重要的角色。2017 年,國家財政部頒發(fā)的《財政部關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點工作的通知》實際上就是中央政府對于田園綜合體政策推廣的重要舉措,在高政治勢能的推動下,田園綜合體政策得以在地方政府間快速落實與實現(xiàn)試點地區(qū)相關(guān)政策的擴(kuò)散。同時,在田園綜合體項目建設(shè)過程中,中央政府給予試點地區(qū)資源上的傾斜與財政上的支持,以此激勵試點地區(qū)根據(jù)政策創(chuàng)新性在地化實施。從實踐結(jié)果上看,田園綜合體項目在推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面發(fā)揮著巨大的作用,從地方層面來看,田園綜合體建設(shè)拉動了鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善了城鎮(zhèn)單一發(fā)展的局面,并以此打破城鄉(xiāng)間發(fā)展壁壘。國家層面的政策推行打消了地方政府因財政投入局限而不愿推廣的顧慮,這是田園綜合體政策得以快速推廣的主要原因。
田園綜合體的政策擴(kuò)散是技術(shù)導(dǎo)向和社會導(dǎo)向雙重作用的擴(kuò)散結(jié)果。技術(shù)導(dǎo)向是效率與結(jié)果的導(dǎo)向,即認(rèn)為組織更傾向于學(xué)習(xí)與模仿其他組織已采納的且已取得明顯價值回報的政策方案[21]。政策的學(xué)習(xí)與模仿從本質(zhì)而言是政策的消極執(zhí)行,因為不同于在自身發(fā)展實踐中學(xué)習(xí)總結(jié)和發(fā)現(xiàn)自身優(yōu)勢,其是通過政策的趨同性展開的政策模仿行為,難以在政策擴(kuò)散過程中與自身實踐相結(jié)合。從田園綜合體制定的政策內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn)諸多相似之處,政策跟進(jìn)地區(qū)出于項目建設(shè)經(jīng)驗不足與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的原因,以期通過學(xué)習(xí)與模仿政策先進(jìn)地區(qū)的政策方案以降低政策制定成本與實施風(fēng)險,同時,上級政府的相關(guān)支持在地方政府“政策克隆”中扮演著重要的角色。當(dāng)一個地方獲得政策成功后,往往會吸引上級相關(guān)部門的注意與其他地方政府的政策模仿,當(dāng)其他地方政府對政策內(nèi)容賦予新的政策目標(biāo)后,政策創(chuàng)新擴(kuò)散現(xiàn)象由此形成,因此減少政策制定成本和降低政策實施風(fēng)險成為田園綜合體政策擴(kuò)散的動力來源。
無論是國家層面的政策擴(kuò)散還是地方政府層面的政策創(chuàng)新擴(kuò)散,都是以田園綜合體建設(shè)為途徑促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而有效推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐與為推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化增添經(jīng)濟(jì)價值。在田園綜合體項目建設(shè)自我完善的過程中,地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與人民對美好生活需求全方面、多元化的創(chuàng)造多方面收益,使田園綜合體項目建設(shè)形成良性循環(huán)。例如,在田園綜合體項目建設(shè)中采用的“農(nóng)業(yè)+文旅+地產(chǎn)”的綜合發(fā)展模式,就是為了發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌與其他產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)的共存關(guān)系。“農(nóng)業(yè)+文旅+地產(chǎn)”發(fā)展模式能在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中較大地帶動產(chǎn)業(yè)輻射力度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo),因此,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑成為田園綜合體政策擴(kuò)散的重要動力源泉。
在鄉(xiāng)村振興建設(shè)發(fā)展過程中,地方政府尤其是相鄰政府間在資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公共服務(wù)等方面都存在著競爭關(guān)系。在田園綜合體政策擴(kuò)散過程中,通過地方政府間的相互競爭,可以促進(jìn)政策的因應(yīng)式創(chuàng)新,使田園綜合體可持續(xù)性發(fā)展。通常情況下,田園綜合體試點工作開展的越好,地方政府的政治收益越明顯,與此同時,地方政府還需考慮被納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展考核的田園綜合體項目發(fā)展對本地GDP 的貢獻(xiàn),這些內(nèi)容都將成為田園綜合體政策內(nèi)容是否有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驗證。例如,在財政部辦公廳印發(fā)的《財政部辦公廳進(jìn)一步做好國家級田園綜合體建設(shè)試點工作的通知》中提出,以適當(dāng)?shù)姆绞綄υ圏c項目組織開展評價評估。這樣的形式使不同地區(qū)的田園綜合體項目在建設(shè)過程中存在競爭行為,同時從中也可以透視出地方政府在鄉(xiāng)村振興建設(shè)過程中的競爭行為。這樣的實踐模式可以成為鄉(xiāng)村振興建設(shè)中新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長點,加速農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。因此,橫向競爭下的政策創(chuàng)新為田園綜合體政策擴(kuò)散提供了動力源泉。
根據(jù)以上分析,本文繪制如圖1所示的地方政府采納鄉(xiāng)村旅游政策的驅(qū)動因素分析框架圖。
在鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)的背景下,鄉(xiāng)村旅游政策擴(kuò)散活動日漸頻繁并展現(xiàn)出不同的擴(kuò)散路徑,充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村旅游不同路徑的政策擴(kuò)散過程。通過對田園綜合體案例的政策擴(kuò)散分析后發(fā)現(xiàn):在時間維度上,鄉(xiāng)村旅游政策擴(kuò)散符合“S”形曲線規(guī)律,且處于快速擴(kuò)散階段;在空間維度上,鄉(xiāng)村旅游政策擴(kuò)散具有強烈的鄰近效應(yīng),符合漣漪地理流擴(kuò)散的特征;在擴(kuò)散路徑上,其路徑模式包含有自上而下的層級擴(kuò)散、自下而上的采納與推廣、同一層級區(qū)域間的擴(kuò)散和不同層級區(qū)域間的跟進(jìn)模式。研究發(fā)現(xiàn),地方政府在面對國家級戰(zhàn)略布局時,首先,來自上級組織的行政指令在地方政府的政策創(chuàng)新方面發(fā)揮著主導(dǎo)性功能;其次,源于學(xué)習(xí)與模仿機制,在同儕壓力的作用下主動擴(kuò)散鄉(xiāng)村旅游政策;最后,地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“政策錦標(biāo)賽”的壓力下加速了鄉(xiāng)村旅游政策創(chuàng)新擴(kuò)散步伐。
鄉(xiāng)村旅游作為地方政府實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手與切入點,在中央的持續(xù)政策宣導(dǎo)下實現(xiàn)了在地方基層場域中的實踐推行,具有政策擴(kuò)散的效果與意義。從政策擴(kuò)散理論視角對鄉(xiāng)村旅游政策進(jìn)行研究有助于鄉(xiāng)村旅游政策的良性發(fā)展,也對我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供一定的啟示和借鑒。一方面,在鄉(xiāng)村旅游實施過程中,應(yīng)打破固有的執(zhí)行模式,各地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的資源稟賦條件因地制宜地制定鄉(xiāng)村旅游政策,以避免盲目模仿帶來的“政策不融和”現(xiàn)象;另一方面,上級組織在對鄉(xiāng)村旅游宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上應(yīng)給予地方政府更多的自由裁量權(quán),使地方政府在政策執(zhí)行過程中增加彈性,暢通政策執(zhí)行通道,使鄉(xiāng)村旅游成為地方經(jīng)濟(jì)增長點。
圖2 地方政府采納鄉(xiāng)村旅游政策的驅(qū)動因素分析框架