李成艾 王帆

【摘要】完善的制度體制機(jī)制是決定國(guó)家重大政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性因素之一。 政策跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家重大政策落實(shí)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的審計(jì)模式。 因而， 政策跟蹤審計(jì)是推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的重要方式。 本文從重大政策與制度體制機(jī)制的互動(dòng)規(guī)則入手， 研究政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的路徑， 選取Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)以從實(shí)踐層面分析政策跟蹤審計(jì)揭示制度體制機(jī)制問(wèn)題和整改問(wèn)題的流程和結(jié)果， 并提出夯實(shí)大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計(jì)工作中的應(yīng)用， 重視審前調(diào)查、強(qiáng)化協(xié)同作業(yè)， 提出綜合性整改方案和完善審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度等政策建議。

【關(guān)鍵詞】政策跟蹤審計(jì);扶貧政策;制度體制機(jī)制;大數(shù)據(jù)技術(shù)

【中圖分類(lèi)號(hào)】F239.4? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2022）15-0119-6

一、引言

我國(guó)的治理體系由諸多組織共同構(gòu)建， 審計(jì)機(jī)關(guān)在整個(gè)體系中的作用是推動(dòng)黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實(shí)， 即審計(jì)通過(guò)公示、報(bào)告、揭示存在的問(wèn)題并提出建議以推動(dòng)國(guó)家良治。 正因如此， 習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)要“加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度”[1] ， 這意味著必須提高審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)重大政策執(zhí)行的質(zhì)量。 那么， 國(guó)家審計(jì)能否揭示國(guó)家重大政策執(zhí)行中出現(xiàn)的制度體制機(jī)制等根本性問(wèn)題？ 政策跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)推進(jìn)重大政策執(zhí)行的重要方法， 在解決制度體制機(jī)制問(wèn)題時(shí)發(fā)揮了重要作用。 這是因?yàn)椋?政策跟蹤審計(jì)范圍包括政策執(zhí)行機(jī)制與過(guò)程、與政策執(zhí)行緊密相關(guān)的公共資金和公共資源配置、政策性資金與資源管理利用有效性、政策執(zhí)行結(jié)果、政策制定后評(píng)估等[2] 。 其中： 政策性資源配置、資金與資源管理、執(zhí)行結(jié)果檢查主要用以改善組織職能與機(jī)制運(yùn)行， 屬于體制完善范疇; 政策執(zhí)行機(jī)制與過(guò)程評(píng)價(jià)主要用以促進(jìn)落實(shí)機(jī)制， 屬于機(jī)制完善范疇; 政策制定后評(píng)估主要用以完善具體行動(dòng)措施， 屬于制度完善范疇。

審計(jì)署從2015年開(kāi)始實(shí)施國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)， 為地方審計(jì)機(jī)關(guān)如何利用政策跟蹤審計(jì)完善制度體制機(jī)制提供了實(shí)踐思路。 但現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從審計(jì)的作用和方向、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)等方面展開(kāi)， 較少分析國(guó)家審計(jì)應(yīng)從哪些方面檢查政策執(zhí)行中的制度體制機(jī)制問(wèn)題及提出有效建議。 因此， 本文在研究政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善路徑的基礎(chǔ)上， 對(duì)Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)流程及其揭示的問(wèn)題和整改措施進(jìn)行深入分析， 并據(jù)此提出政策跟蹤審計(jì)進(jìn)一步推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的建議， 為加大重大政策措施貫徹落實(shí)審計(jì)力度提供理論途徑， 也為今后的政策跟蹤審計(jì)工作方向提供參考。

二、政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的理論框架

（一）重大政策與制度體制機(jī)制的互動(dòng)規(guī)則

重大政策是黨和人民為了實(shí)現(xiàn)自己的利益而制定的奮斗目標(biāo)、行動(dòng)準(zhǔn)則等。 中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年我國(guó)遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議表明， 需要實(shí)現(xiàn)的重大政策目標(biāo)包括堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、全面深化改革、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等， 而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)需要與之相適應(yīng)的體制機(jī)制， 這與制度是政策落實(shí)的具體方案、體制和機(jī)制協(xié)調(diào)運(yùn)行是制度執(zhí)行能力的體現(xiàn)有關(guān)， 具體如圖1所示。

首先， 重大政策頒布后需建立更詳細(xì)的制度、更新過(guò)時(shí)制度或改善原有不合理的制度①， 這樣可以從頂層設(shè)計(jì)上完善治理方案以保障政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 其次， 完善體制機(jī)制以保障制度執(zhí)行， 即通過(guò)設(shè)置體制優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)及職能， 從而使各部門(mén)執(zhí)行制度的結(jié)果更符合政策需求; 通過(guò)機(jī)制改善政策執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)從而使各部門(mén)運(yùn)用長(zhǎng)效機(jī)制實(shí)現(xiàn)政策需求。 而完善的制度體制機(jī)制是管理部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)協(xié)同作業(yè)的前提， 同時(shí)， 國(guó)家審計(jì)對(duì)管理部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)發(fā)揮所有權(quán)監(jiān)督， 以維護(hù)所有權(quán)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。 最后， 制度體制機(jī)制共同實(shí)現(xiàn)重大政策目標(biāo)。 根據(jù)重大政策需求設(shè)計(jì)的制度及與其相對(duì)應(yīng)的體制和機(jī)制， 根本目的是反作用于國(guó)家重大政策實(shí)現(xiàn)。 對(duì)于管理部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)來(lái)說(shuō)， 這三者是一個(gè)不可分割的整體， 制度是具體行動(dòng)準(zhǔn)則， 體制是行動(dòng)組織及職能， 機(jī)制是行動(dòng)方式， 必須共同運(yùn)行才能促使重大政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的路徑

政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的路徑分為以下四個(gè)方面， 具體如圖2所示。

1. 檢查過(guò)程方面。 審計(jì)機(jī)關(guān)需利用大數(shù)據(jù)技術(shù)鎖定調(diào)查對(duì)象與范圍， 根據(jù)審前調(diào)查獲取基礎(chǔ)資料和開(kāi)展審前座談會(huì)， 聚焦體制機(jī)制可能存在的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 再依據(jù)上述信息制訂審計(jì)計(jì)劃后開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)工作， 即以計(jì)劃中的疑點(diǎn)引導(dǎo)具體實(shí)施從而找到存在的問(wèn)題。 具體而言， 制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)需在分解重大政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上通過(guò)座談會(huì)的形式， 重點(diǎn)挖掘： 制度方面存在的不合理、制度未改善、制度缺失或多余等問(wèn)題; 體制方面存在的組織結(jié)構(gòu)不當(dāng)、職責(zé)設(shè)置不當(dāng)?shù)葐?wèn)題; 機(jī)制方面存在的落實(shí)機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制等問(wèn)題， 并以問(wèn)題為導(dǎo)向制訂審計(jì)計(jì)劃。

隨后， 實(shí)施政策跟蹤審計(jì)工作時(shí)要嚴(yán)格按照計(jì)劃對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督， 內(nèi)容包括： 第一， 審計(jì)檢查執(zhí)行部門(mén)的政策執(zhí)行情況。 審計(jì)機(jī)關(guān)在檢查時(shí)既需根據(jù)計(jì)劃調(diào)查執(zhí)行部門(mén)組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置問(wèn)題、落實(shí)機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題， 也需根據(jù)計(jì)劃與監(jiān)督部門(mén)、制度制定部門(mén)進(jìn)行座談， 溝通并鼓勵(lì)他們反饋執(zhí)行部門(mén)的運(yùn)行問(wèn)題， 從而提出整改建議或移交司法部門(mén)， 相關(guān)部門(mén)處理處罰。 第二， 審計(jì)需關(guān)注制度制定與監(jiān)督是否合理。 審計(jì)機(jī)關(guān)在檢查制度制定時(shí)， 需根據(jù)計(jì)劃與執(zhí)行部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行座談溝通， 關(guān)注制度制定的缺失、多余或不合理問(wèn)題及制定部門(mén)組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置問(wèn)題; 或根據(jù)計(jì)劃與執(zhí)行部門(mén)、制度制定部門(mén)進(jìn)行座談溝通， 關(guān)注監(jiān)督部門(mén)是否存在監(jiān)督機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題及監(jiān)督部門(mén)組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置問(wèn)題。 隨后， 以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)行深入調(diào)查， 從而有針對(duì)性地提出整改建議， 或移交司法部門(mén)、相關(guān)部門(mén)處理處罰。 第三， 審計(jì)需關(guān)注管理部門(mén)決策機(jī)制是否完善。 管理部門(mén)的決策機(jī)制是制度出臺(tái)是否合理的關(guān)鍵性因素， 將決定制度發(fā)布后基層執(zhí)行能否符合預(yù)期目標(biāo)。 審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注管理部門(mén)的決策機(jī)制， 既要審查管理部門(mén)是否依照頂層設(shè)計(jì)和結(jié)合自身地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀細(xì)化制度， 即該細(xì)化制度的制定從根本上并未脫離頂層目標(biāo)， 且因地制宜地得到相應(yīng)調(diào)整與補(bǔ)充; 還要關(guān)注管理部門(mén)在決策過(guò)程中是否通過(guò)座談會(huì)、發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查等方式征詢(xún)政策主管部門(mén)、基層實(shí)施部門(mén)等的意見(jiàn)， 即該決策方案是否符合基層實(shí)施現(xiàn)狀。

2. 揭示問(wèn)題方面。 審計(jì)機(jī)關(guān)在揭示問(wèn)題時(shí)， 既要深入審查獲取的相關(guān)書(shū)面、電子等資料， 還要對(duì)一些無(wú)法理解的事件與情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。 即審計(jì)人員需要與執(zhí)行部門(mén)負(fù)責(zé)人或管理部門(mén)負(fù)責(zé)人面對(duì)面討論上述問(wèn)題， 并要求負(fù)責(zé)人提供支撐該回答的材料， 進(jìn)而幫助審計(jì)人員確定是否存在制度體制機(jī)制問(wèn)題、導(dǎo)致出現(xiàn)該問(wèn)題的根源、該問(wèn)題的表現(xiàn)形式、該問(wèn)題持續(xù)發(fā)展下去會(huì)導(dǎo)致何種后果等。 審計(jì)機(jī)關(guān)揭示的制度體制機(jī)制問(wèn)題可細(xì)化為以下三個(gè)方面。

第一， 審計(jì)查出的制度方面問(wèn)題主要包括制度缺失或多余、制度不合理等。 其中： 制度缺失或多余表現(xiàn)在相關(guān)部門(mén)未按規(guī)定出臺(tái)或違規(guī)制定制度， 這將使得行動(dòng)不規(guī)范且不利于重大政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn); 制度不合理表現(xiàn)在設(shè)置障礙過(guò)多、未修訂與目標(biāo)不符的制度， 如設(shè)置審批前置條件導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重、未修訂不適當(dāng)制度等。

第二， 審計(jì)查出的體制方面問(wèn)題涉及組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)設(shè)置不合理。 其中： 組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題表現(xiàn)在沒(méi)有組建專(zhuān)門(mén)完成政策目標(biāo)的機(jī)構(gòu)、違規(guī)設(shè)置機(jī)構(gòu)， 這將導(dǎo)致政策執(zhí)行時(shí)缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)指導(dǎo)或因違規(guī)設(shè)置機(jī)構(gòu)從而增加企業(yè)負(fù)擔(dān); 職責(zé)設(shè)置問(wèn)題表現(xiàn)在職能重復(fù)、無(wú)專(zhuān)職人員執(zhí)行職責(zé)等方面， 即存在兩個(gè)及以上機(jī)構(gòu)同時(shí)執(zhí)行一個(gè)職責(zé)， 某一職責(zé)沒(méi)有機(jī)構(gòu)執(zhí)行及機(jī)構(gòu)內(nèi)沒(méi)有專(zhuān)職人員執(zhí)行等現(xiàn)象， 這些均會(huì)因權(quán)責(zé)范圍不明而引起政策執(zhí)行不力。

第三， 審計(jì)查出的機(jī)制方面問(wèn)題涉及落實(shí)機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題。 落實(shí)機(jī)制的問(wèn)題體現(xiàn)在政策落實(shí)不到位、項(xiàng)目落實(shí)不到位、資金使用不到位、審批不到位。 政策落實(shí)不到位是指重大政策執(zhí)行后效果未能達(dá)到預(yù)期， 項(xiàng)目落實(shí)不到位體現(xiàn)在項(xiàng)目閑置、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或開(kāi)工率低等， 資金使用不到位是指資金閑置、存量資金盤(pán)活不到位、違規(guī)使用或套取資金、項(xiàng)目資金撥付較慢等， 審批不到位涉及財(cái)政資金審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、審批事項(xiàng)下放不到位等。 決策機(jī)制的問(wèn)題體現(xiàn)在決策失誤、決策未核準(zhǔn)批示等。 決策失誤會(huì)導(dǎo)致出臺(tái)的制度從根本上無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或制度與實(shí)際不匹配， 繼而影響制度后續(xù)執(zhí)行的各個(gè)方面; 決策未核準(zhǔn)批示會(huì)導(dǎo)致決策無(wú)效。 監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題體現(xiàn)在審核把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)督不力等， 其中審核把關(guān)不嚴(yán)會(huì)導(dǎo)致國(guó)家資產(chǎn)流失， 監(jiān)督不力會(huì)減弱政策執(zhí)行能力。 協(xié)調(diào)機(jī)制的問(wèn)題主要體現(xiàn)在未實(shí)現(xiàn)信息共享、方案意見(jiàn)不一致、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢等， 其中未實(shí)現(xiàn)信息共享會(huì)影響政策實(shí)施效果、方案意見(jiàn)不一致會(huì)影響項(xiàng)目進(jìn)度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢會(huì)導(dǎo)致政府與群眾矛盾激化。

3.? 整改措施方面。 各部門(mén)根據(jù)審計(jì)查出的制度體制機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行整改及處理處罰責(zé)任人， 從而推動(dòng)重大政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 第一， 審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題實(shí)施對(duì)應(yīng)性方案或采取更適當(dāng)?shù)姆菍?duì)應(yīng)性方案②。 在對(duì)應(yīng)性方案中： 針對(duì)制度缺失或多余， 可采取相關(guān)部門(mén)按規(guī)定出臺(tái)制度、取消違規(guī)制度用以解決當(dāng)前面對(duì)的新問(wèn)題或無(wú)法解決的痼疾， 針對(duì)制度不合理， 可采取減少制度設(shè)置障礙、修訂相關(guān)制度用以掃除政策實(shí)現(xiàn)障礙; 針對(duì)組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題， 可采取建立專(zhuān)門(mén)組織、注銷(xiāo)多余組織用以消除組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的政策執(zhí)行不力， 針對(duì)職責(zé)設(shè)置問(wèn)題， 可采取減少機(jī)構(gòu)不合理職責(zé)、充實(shí)專(zhuān)業(yè)執(zhí)業(yè)人員用以界定機(jī)構(gòu)職責(zé)及增加相關(guān)專(zhuān)業(yè)能力; 針對(duì)落實(shí)機(jī)制問(wèn)題， 可采取加快政策落實(shí)、推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度、解決資金問(wèn)題、杜絕違規(guī)審批以加速政策實(shí)施， 針對(duì)決策機(jī)制問(wèn)題， 可采取規(guī)范決策流程、強(qiáng)化決策方案復(fù)核批示制度， 針對(duì)監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題， 可采取委派專(zhuān)人督查、加大監(jiān)督力度用以強(qiáng)化監(jiān)督， 針對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題， 可采取建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、建立協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制用以通暢執(zhí)行。 在非對(duì)應(yīng)性方案中， 如針對(duì)落實(shí)機(jī)制的問(wèn)題， 可采取建立專(zhuān)門(mén)完成政策目標(biāo)的組織、相關(guān)部門(mén)出臺(tái)措施、修訂相關(guān)制度等體制和制度方案解決這些問(wèn)題; 針對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題， 可采取加快政策落實(shí)的方案改變協(xié)調(diào)不暢現(xiàn)狀。 第二， 審計(jì)機(jī)關(guān)還可根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題采取移交方案。 即將發(fā)現(xiàn)的違反法律、黨紀(jì)的責(zé)任人移交給司法部門(mén)與相關(guān)權(quán)力部門(mén)， 并最終使責(zé)任人得到法律、黨紀(jì)、政紀(jì)、撤職處分等處罰。 這樣做既能追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任， 也能起到強(qiáng)威懾作用以加快整改。

4. 報(bào)告階段方面。 第一， 出具的審計(jì)報(bào)告需包括如下事項(xiàng)： 一是報(bào)告政策的完成情況; 二是報(bào)告導(dǎo)致未完成政策目標(biāo)的原因， 即體制機(jī)制存在問(wèn)題是否為導(dǎo)致政策目標(biāo)未完成的原因之一; 三是根據(jù)揭示的問(wèn)題提出相應(yīng)整改建議的內(nèi)容， 該整改建議應(yīng)當(dāng)與揭示的問(wèn)題相對(duì)應(yīng)， 如針對(duì)揭示出的體制機(jī)制問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)提出進(jìn)一步完善的整改建議; 四是報(bào)告以前年度整改事例較好的地區(qū)。 第二， 審計(jì)報(bào)告還要提交至相關(guān)機(jī)構(gòu)， 即向黨、各級(jí)政府部門(mén)、人大、中央或地方審計(jì)委員會(huì)、被審計(jì)單位等機(jī)構(gòu)提交審計(jì)報(bào)告。 如審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目展開(kāi)審計(jì)后， 所出具的審計(jì)報(bào)告既要提交給被審計(jì)單位或被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部， 還要以多種方式和渠道向黨、政府、人大等機(jī)構(gòu)提交; 又如受政府委托開(kāi)展的年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作， 其審計(jì)報(bào)告需要向本級(jí)人大常委會(huì)提交。

三、Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)案例分析

（一）案例介紹

Z省是山多水多田少的省份， 由于產(chǎn)糧空間有限， 當(dāng)?shù)鼐用竦纳鎵毫σ卜浅Ｖ蟆?改革開(kāi)放前， Z省有多達(dá)1200萬(wàn)貧困人口， 貧困發(fā)生率為36.1%， 高于全國(guó)水平。 改革開(kāi)放后， Z省以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)， 采取行業(yè)精準(zhǔn)扶貧、社會(huì)精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的措施， 取得顯著成效。 Z省精準(zhǔn)扶貧政策的有效落實(shí)離不開(kāi)Z省審計(jì)的不斷努力。 為更好地指導(dǎo)各市縣開(kāi)展地方扶貧政策跟蹤審計(jì)工作， Z省自2017年后在全省范圍內(nèi)開(kāi)展扶貧同步審計(jì)工作， 并相繼發(fā)布了諸如《進(jìn)一步加強(qiáng)“十三五”期間扶貧審計(jì)工作的意見(jiàn)》（2017）、《關(guān)于進(jìn)一步深化扶貧審計(jì)的通知》（2018）、《關(guān)于印發(fā)全省扶貧專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)工作方案的通知》（2019）等， 文件內(nèi)容主要圍繞Z省各地方審計(jì)機(jī)關(guān)如何開(kāi)展扶貧政策跟蹤審計(jì)工作展開(kāi)。 本文通過(guò)對(duì)Z省各地方扶貧政策跟蹤審計(jì)報(bào)告進(jìn)行整理和匯總， 發(fā)現(xiàn)Z省在2018年開(kāi)展的扶貧政策跟蹤審計(jì)范圍最廣、內(nèi)容最為全面， 最適合進(jìn)行案例分析。 因此， 本文選定2018年為分析年份， 以Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告為分析對(duì)象， 共涉及省內(nèi)29個(gè)縣。

（二）Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)揭示制度體制機(jī)制問(wèn)題的流程與結(jié)果分析

Z省審計(jì)廳農(nóng)業(yè)審計(jì)處負(fù)責(zé)此次全省范圍的扶貧政策跟蹤審計(jì)工作。 由于該處人力有限， 而此次審計(jì)涉及29個(gè)地區(qū)， 因而審計(jì)廳組建了專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)， 以解決龐雜的扶貧政策跟蹤審計(jì)工作。 第一， 在Z省審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部采取回避制度、考慮審計(jì)經(jīng)驗(yàn)及其他特征， 從各市抽調(diào)基層審計(jì)人員加入廳審計(jì)小組。 在抽查的29個(gè)地區(qū)中， 5個(gè)地區(qū)分別抽查1個(gè)低收入縣， 其他地區(qū)由各縣市審計(jì)局按照審計(jì)廳安排進(jìn)行自查。 第二， Z省審計(jì)組通過(guò)分析政策制定背景、政策清單法和會(huì)議討論法來(lái)梳理Z省扶貧政策。 并在此基礎(chǔ)上， 分別分配Z省農(nóng)業(yè)審計(jì)處、地市、縣審計(jì)局任務(wù)， 并采取大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)展數(shù)據(jù)分析， 包括鎖定調(diào)查對(duì)象與范圍、發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)疑點(diǎn)、分析并最終確定疑點(diǎn)。 第三， Z省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在前述鎖定調(diào)查對(duì)象與范圍的基礎(chǔ)上， 通過(guò)向各地區(qū)扶貧辦、財(cái)政局、教育局、衛(wèi)生局等部門(mén)獲取扶貧基礎(chǔ)資料， 并將后續(xù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)與基礎(chǔ)資料進(jìn)行核對(duì)， 以查找問(wèn)題。 第四， Z省審計(jì)組依照前文確定的各項(xiàng)內(nèi)容制訂審計(jì)計(jì)劃以聚焦重大風(fēng)險(xiǎn)， 該審計(jì)計(jì)劃囊括審計(jì)目標(biāo)、對(duì)象、范圍、重點(diǎn)以及審計(jì)團(tuán)隊(duì)組成與分工、時(shí)間安排、項(xiàng)目安排等內(nèi)容。

根據(jù)審計(jì)計(jì)劃和前期獲取的資料， Z省審計(jì)組進(jìn)一步實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)， 以驗(yàn)證大數(shù)據(jù)與書(shū)面證據(jù)的可靠性， 并采取通知各部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談、發(fā)放審計(jì)通知書(shū)、按“問(wèn)題—原因”挖掘、制作取證單等方式， 以確?，F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作所揭示的問(wèn)題更為全面與精準(zhǔn)。 通過(guò)對(duì)涉及29個(gè)地區(qū)的扶貧政策跟蹤審計(jì)報(bào)告的制度體制機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行梳理， 其主要存在的問(wèn)題匯總?cè)绫?所示。 第一， Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)揭示的制度問(wèn)題涉及8個(gè)地區(qū)， 具體問(wèn)題形式屬于缺乏制度制定和制度制定不合理這兩種。 其中： 缺乏制度制定表現(xiàn)為未制訂扶貧異地搬遷計(jì)劃、光伏扶貧收入分配管理辦法不完善等; 制度制定不合理表現(xiàn)為基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助范圍與上級(jí)固定不一致、扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)尚不科學(xué)、來(lái)料加工資金分配依據(jù)實(shí)施細(xì)則制度不合理等。 第二， 體制問(wèn)題涉及1個(gè)地區(qū)， 具體問(wèn)題形式屬于職責(zé)設(shè)置不合理， 具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專(zhuān)項(xiàng)人員工作責(zé)任心不強(qiáng)。 第三， 機(jī)制問(wèn)題涉及29個(gè)地區(qū)， 具體問(wèn)題形式屬于執(zhí)行機(jī)制問(wèn)題、協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題和監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題這三種。 其中： 執(zhí)行機(jī)制問(wèn)題表現(xiàn)為資金管理制度執(zhí)行不到位、資金報(bào)賬制度執(zhí)行不到位等; 協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題表現(xiàn)為低收入農(nóng)戶(hù)信息共享協(xié)調(diào)不到位; 監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題表現(xiàn)為來(lái)料加工項(xiàng)目申報(bào)資料審核不夠嚴(yán)格、對(duì)扶貧資金和項(xiàng)目的管理監(jiān)督不到位等。

（三）Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)整改問(wèn)題的流程與結(jié)果分析

Z省審計(jì)組將審計(jì)過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整理和歸類(lèi)， 并對(duì)各項(xiàng)問(wèn)題提出相應(yīng)的整改意見(jiàn)， 以此形成整改征求意見(jiàn)書(shū)。 在形成該意見(jiàn)書(shū)的過(guò)程中， 首先， 審計(jì)組將Z省農(nóng)業(yè)審計(jì)處、市縣級(jí)審計(jì)局所獲得的所有證據(jù)加以收集， 并多次開(kāi)會(huì)討論形成整改征求意見(jiàn)書(shū)初稿。 其次， 結(jié)合審計(jì)了解的實(shí)際情況， 咨詢(xún)高校研究扶貧政策的教授、財(cái)政廳等部門(mén)的實(shí)務(wù)專(zhuān)家， 獲取相應(yīng)的建議， 對(duì)初稿進(jìn)行相應(yīng)修正， 選擇可行、操作性強(qiáng)的整改建議。 然后， Z省審計(jì)組先將修正后的整改征求意見(jiàn)書(shū)提交給執(zhí)行部門(mén)、管理部門(mén)確認(rèn)， 以保障所提出審計(jì)建議的正確性， 促使扶貧執(zhí)行部門(mén)與管理部門(mén)按照建議完善體制機(jī)制等; 再將經(jīng)扶貧執(zhí)行部門(mén)與管理部門(mén)確認(rèn)的審計(jì)整改征求意見(jiàn)書(shū)提交至審計(jì)組組長(zhǎng)進(jìn)行復(fù)核， 以此確定最終的整改征求意見(jiàn)書(shū)。 同時(shí)， Z省審計(jì)組還通過(guò)撰寫(xiě)典型案例以宣傳整改較好的地區(qū)或單位， 該宣傳材料同樣需要提交至相關(guān)扶貧執(zhí)行部門(mén)與管理部門(mén)， 征求是否可以宣傳、宣傳內(nèi)容是否恰當(dāng)?shù)确矫娴囊庖?jiàn)。 最后， Z省審計(jì)組以上述材料為基礎(chǔ)撰寫(xiě)審計(jì)報(bào)告。

通過(guò)梳理， 本文將Z省審計(jì)組對(duì)審計(jì)揭示出的問(wèn)題主要提出的整改方案匯總?cè)绫?所示。

整體而言， Z省扶貧政策跟蹤審計(jì)所提出的整改方案主要為對(duì)應(yīng)性方案， 即揭示何種問(wèn)題類(lèi)型則提出何種整改類(lèi)型。 第一， 制度整改涉及5個(gè)地區(qū)， 其具體整改形式主要包括出臺(tái)制度和修訂相關(guān)制度這兩種。 其中： 出臺(tái)制度表現(xiàn)為制訂扶貧異地搬遷計(jì)劃; 修訂相關(guān)制度表現(xiàn)為完善醫(yī)療扶貧救助和臨時(shí)救助等制度、重設(shè)異地搬遷與水庫(kù)移民對(duì)象等。 第二， 體制整改涉及1個(gè)地區(qū)， 其具體整改形式為減少機(jī)構(gòu)不合理職責(zé)， 表現(xiàn)為健全扶貧領(lǐng)域工作人員容錯(cuò)免責(zé)制度， 剔除不合理內(nèi)容。 第三， 機(jī)制整改涉及19個(gè)地區(qū)， 其具體整改形式主要包括加強(qiáng)落實(shí)機(jī)制、委派專(zhuān)人督查與加大監(jiān)督力度、建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制這三種。 其中： 加強(qiáng)落實(shí)機(jī)制表現(xiàn)為加強(qiáng)扶貧資金管理落實(shí)、嚴(yán)格參照低收入農(nóng)戶(hù)資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等; 委派專(zhuān)人督查與加大監(jiān)督力度表現(xiàn)為引進(jìn)第三方審核單位強(qiáng)化項(xiàng)目招投標(biāo)、加強(qiáng)對(duì)留用地補(bǔ)償資金的支付審核等; 建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)為增強(qiáng)數(shù)據(jù)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享、完善部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善建議

（一）夯實(shí)大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計(jì)工作中的應(yīng)用

大數(shù)據(jù)技術(shù)作為現(xiàn)代審計(jì)工作中的重要方法之一， 是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督效能的重要保障。 而現(xiàn)階段大數(shù)據(jù)技術(shù)在基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作中的應(yīng)用仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。 如Z省大多數(shù)基層審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)大數(shù)據(jù)鎖定扶貧對(duì)象時(shí)， 僅通過(guò)收入、年齡等常規(guī)特征來(lái)確定， 且數(shù)據(jù)大多來(lái)源于單部門(mén)， 未形成跨部門(mén)的大數(shù)據(jù)采集與分析。 在聚焦可能存在的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)， 審計(jì)人員大多基于自身的主觀判斷或詢(xún)問(wèn)其他專(zhuān)業(yè)人員， 較少采用大樣本分析程序從客觀數(shù)據(jù)層面聚焦風(fēng)險(xiǎn)。 因此， 基層審計(jì)機(jī)關(guān)需進(jìn)一步夯實(shí)大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計(jì)工作中的應(yīng)用， 大數(shù)據(jù)采集與分析應(yīng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域和跨部門(mén)協(xié)作， 積極開(kāi)展多層次聯(lián)網(wǎng)審計(jì)， 并試圖構(gòu)建“省—市—縣”的多層級(jí)審計(jì)實(shí)時(shí)監(jiān)督系統(tǒng)。 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需對(duì)所構(gòu)建的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)平臺(tái)做到及時(shí)更新， 擴(kuò)大數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)的存儲(chǔ)范圍、存儲(chǔ)類(lèi)別、存儲(chǔ)形式等， 以便于審計(jì)機(jī)關(guān)利用與分析數(shù)據(jù)。 此外， 審計(jì)機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的學(xué)習(xí)， 打造“多人基本掌握—個(gè)別熟練掌握”的審計(jì)團(tuán)隊(duì)， 使審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)關(guān)鍵數(shù)據(jù)與審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)之間進(jìn)行橫向、縱向?qū)Ρ确治觯?及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和問(wèn)題， 提高審計(jì)效率和效果。

（二）重視審前調(diào)查， 強(qiáng)化協(xié)同作業(yè)

充分的審前調(diào)查對(duì)審計(jì)實(shí)施起著重要作用。 通過(guò)審前調(diào)查， 可以幫助審計(jì)組了解和掌握被審計(jì)單位和審計(jì)項(xiàng)目的基本情況， 預(yù)測(cè)其中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 如制度體制機(jī)制是否可能存在問(wèn)題等。 審計(jì)機(jī)關(guān)在了解過(guò)程中， 需充分利用協(xié)同作業(yè)獲取更多益于審計(jì)后續(xù)工作所需的資料。 一方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)被審計(jì)單位及其相關(guān)聯(lián)的單位進(jìn)行調(diào)查， 用于獲取基礎(chǔ)資料、分析現(xiàn)階段政策實(shí)施現(xiàn)狀等; 另一方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)還需與曾經(jīng)監(jiān)督過(guò)該被審計(jì)單位的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通， 從第三方視角獲取有利于審計(jì)工作開(kāi)展的資料。 而上述兩個(gè)層面的協(xié)同作業(yè)有助于審計(jì)機(jī)關(guān)快速熟悉該項(xiàng)目， 節(jié)約實(shí)踐成本、提高審計(jì)效率， 以提升審計(jì)預(yù)評(píng)估的精準(zhǔn)度， 即制訂審計(jì)計(jì)劃以精準(zhǔn)聚焦被審計(jì)單位可能存在的重大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提出綜合性整改方案

通過(guò)上述分析可知， 地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)揭示的制度體制機(jī)制問(wèn)題所提出的整改意見(jiàn)仍大多停留在“頭痛醫(yī)頭， 腳痛醫(yī)腳”層面。 如Z省審計(jì)查出某市存在農(nóng)村醫(yī)療補(bǔ)助政策不合理時(shí)， 所提出的整改意見(jiàn)僅為對(duì)當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療補(bǔ)助政策進(jìn)行相應(yīng)修正， 但未從根源上考量是何種原因?qū)е略搯?wèn)題的產(chǎn)生， 是決策機(jī)制存在問(wèn)題還是監(jiān)督機(jī)制存在漏洞。 導(dǎo)致盡管該問(wèn)題已解決， 但可能存在的機(jī)制缺陷未查出， 后續(xù)仍會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似問(wèn)題。 因而， 為強(qiáng)化審計(jì)整改， 需重視從根源解決問(wèn)題， 以防問(wèn)題屢審屢犯， 即提出綜合性整改方案。 審計(jì)機(jī)關(guān)在提出整改意見(jiàn)時(shí)， 不僅應(yīng)提出對(duì)應(yīng)性整改方案， 即“問(wèn)題—整改”相對(duì)應(yīng)（如“制度問(wèn)題—制度整改”等）， 還需提出非對(duì)應(yīng)性整改方案， 即對(duì)查出的問(wèn)題從不同層面提出整改意見(jiàn)。 如當(dāng)查出決策機(jī)制存在問(wèn)題時(shí)， 審查決策制度是否存在缺陷、組織內(nèi)人員職責(zé)是否明確規(guī)范等。 整改方案應(yīng)囊括不同方面， 以從根源上解決問(wèn)題。

（四）完善審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度

根據(jù)現(xiàn)行《審計(jì)法》對(duì)國(guó)家審計(jì)報(bào)告制度的規(guī)定和中央審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)要求， 需進(jìn)一步完善審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度。 首先， 審計(jì)署對(duì)中央審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并向其提交審計(jì)結(jié)果報(bào)告， 以強(qiáng)化黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。 其次， 國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 展開(kāi)獨(dú)立客觀的審計(jì)工作， 以為政府各項(xiàng)工作是否落實(shí)到位、財(cái)務(wù)收支是否合理、有依可循等提供置信保障。 因而， 國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)務(wù)院等開(kāi)展審計(jì)后需向其出具審計(jì)報(bào)告， 最后直接向全國(guó)人大常委會(huì)提交審計(jì)工作報(bào)告。 相應(yīng)地， 地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向地方審計(jì)委員會(huì)提交審計(jì)結(jié)果報(bào)告， 且受本級(jí)政府委托開(kāi)展審計(jì)工作并向其出具審計(jì)報(bào)告， 同時(shí)向本級(jí)人大常委會(huì)提交審計(jì)工作報(bào)告。

【 注 釋 】

①本文中的“制度”是指根據(jù)重大政策制定更加詳細(xì)的各部門(mén)行動(dòng)準(zhǔn)則。

②對(duì)應(yīng)性方案是指針對(duì)揭示的制度體制機(jī)制問(wèn)題采取對(duì)應(yīng)的整改方案，非對(duì)應(yīng)性方案是指針對(duì)揭示的制度體制機(jī)制問(wèn)題選擇更加適當(dāng)?shù)恼姆桨浮?/p>

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1]習(xí)近平等.黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[ M]. 北京：人民出版社，2017.

[2] 蔡春，唐凱桃，劉玉玉.政策執(zhí)行效果審計(jì)初探[ J].審計(jì)研究，2016（4）：35 ～ 39.