許子健?易子薇

【摘 要】當(dāng)前，我國中小學(xué)在實(shí)施教育懲戒時(shí)存在過罰失當(dāng)和當(dāng)罰不罰等問題，這折射出教師、社會(huì)、家長、學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)之間對于教育懲戒的認(rèn)知偏差與規(guī)范缺失。教育懲戒作為國家授權(quán)學(xué)校和教師、旨在預(yù)防和制止學(xué)生不良行為的管理教育行為，應(yīng)當(dāng)在檢察官法治副校長的指導(dǎo)和監(jiān)督下進(jìn)行。基于其職業(yè)經(jīng)驗(yàn)和雙重身份，檢察官法治副校長可以通過完善校規(guī)校紀(jì)、參與懲戒決定、受理舉報(bào)申訴和加強(qiáng)感化教育等方式，促進(jìn)教育懲戒法治化，進(jìn)而完善中小學(xué)治理體系，健全學(xué)生權(quán)益保護(hù)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】法治副校長 教育懲戒 法治教育 未成年人保護(hù) 預(yù)防未成年人犯罪

檢察官法治副校長制度是教育部根據(jù)《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》《中華人民共和國教育法》等法律所設(shè)立，引導(dǎo)和鼓勵(lì)學(xué)校從檢察機(jī)關(guān)聘請法治副校長的一項(xiàng)教育制度，旨在完善學(xué)校治理體系，建立健全學(xué)生權(quán)益保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)未成年人健康成長。目前，檢察官法治副校長已在各地各級各類學(xué)校中廣泛設(shè)置，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年9月底，已有近4萬名檢察官擔(dān)任全國77000多所學(xué)校法治副校長，其中檢察長3205名[1]。2022年1月1日，最高人民檢察院與教育部聯(lián)合印發(fā)的《檢察官擔(dān)任法治副校長工作規(guī)定》開始施行，極大地推動(dòng)了檢察官法治副校長工作規(guī)范化、制度化。但是，檢察官法治副校長的相關(guān)工作機(jī)制特別是職能定位和履職路徑尚未明確。與此同時(shí)，教育懲戒越位和缺位問題也一再引發(fā)社會(huì)熱議。教育懲戒作為學(xué)校教育重要而又特殊的組成部分，無論是在保護(hù)學(xué)生健康成長還是維護(hù)學(xué)校教學(xué)秩序方面，都有其重要意義。特別是新修訂的《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》將教育懲戒納入預(yù)防未成年人犯罪措施體系，對中小學(xué)校和教師依法依規(guī)用好教育懲戒提出了更高要求。本文擬從理論證成與實(shí)踐路徑兩方面論證檢察官法治副校長應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、監(jiān)督教育懲戒，為進(jìn)一步落實(shí)檢察官法治副校長制度、改進(jìn)中小學(xué)教育懲戒工作提供參考。

一、我國中小學(xué)教育懲戒實(shí)施現(xiàn)狀

1. 過罰失當(dāng)

教育懲戒是為了引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)識、改正自己的不良行為，進(jìn)一步幫助學(xué)生自我約束、健康成長而對學(xué)生實(shí)施的合理有效、階段性的教育手段。部分教師由于對教育懲戒存在理解偏差導(dǎo)致了過罰失當(dāng)，在實(shí)施教育懲戒時(shí)重“懲”輕“戒”，重“懲戒”輕“教育”，沒有把握好懲戒的“度”。有不理智者為了樹立個(gè)人權(quán)威，甚至僅憑個(gè)人情緒、好惡而隨意實(shí)施不合理的教育懲戒;有強(qiáng)勢者獨(dú)斷決定班級大小事務(wù)，將不符合自己意志的行為定義為須懲戒的不良行為;有不區(qū)分教育懲戒和體罰者，導(dǎo)致學(xué)生受傷乃至殘疾的嚴(yán)重后果;還有的教唆班級學(xué)生對違紀(jì)者實(shí)施體罰，完全忽視了教育懲戒的嚴(yán)肅性與教育性[2]。

2. 當(dāng)罰不罰

《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》制定和實(shí)施后，大部分教師對于實(shí)施教育懲戒仍然有諸多憂慮，不敢、不愿實(shí)施教育懲戒。原因有二：其一，《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》的部分規(guī)定過于原則化、簡單化，難以應(yīng)對復(fù)雜多變的教學(xué)實(shí)踐;其二，教師實(shí)施教育懲戒還面臨著來自社會(huì)、家長、學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)的多重壓力。

（1）社會(huì)理性缺失。近年來，教師體罰學(xué)生的新聞?lì)l出，“體罰”一詞已成敏感詞匯。究其原因，除了某些缺乏專業(yè)素質(zhì)的自媒體對事件報(bào)道不實(shí)、添油加醋外，還包括師生關(guān)系、家校關(guān)系的結(jié)構(gòu)性矛盾以及社會(huì)公眾理性判斷的缺失[3]。在這種微妙的高壓態(tài)勢下，教師難以預(yù)見實(shí)施教育懲戒的后果，自然會(huì)選擇減少實(shí)施乃至將其束之高閣。

（2）家長態(tài)度猶疑。很多家長認(rèn)為有必要進(jìn)行家校協(xié)同教育，他們肯定了教育懲戒的價(jià)值、信任教育懲戒的過程，甚或主動(dòng)要求教師實(shí)施教育懲戒，但其中仍有不少人對懲戒的實(shí)施效果持消極態(tài)度[4]。這不利于五育并舉的實(shí)施和促進(jìn)學(xué)生的社會(huì)化與個(gè)性化，導(dǎo)致了家校共育的效果不佳，甚至激發(fā)家校兩方的矛盾。

（3）學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為?！吨腥A人民共和國教師法》第八條規(guī)定了教師制止和批評有害于學(xué)生的行為的義務(wù)，《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》第十六條規(guī)定了教師采取適當(dāng)方式對學(xué)生進(jìn)行批評教育的權(quán)利。但部分地方教育行政機(jī)關(guān)對于教育懲戒的態(tài)度是能避則避，平時(shí)既無事前指導(dǎo)亦無事后監(jiān)督，一旦因教育懲戒引發(fā)爭端則往往因輿論壓力而處罰過重，導(dǎo)致教師如履薄冰[5]。

二、檢察官法治副校長指導(dǎo)、監(jiān)督教育懲戒的理論證成

1. 教育懲戒的定性：管理教育行為

根據(jù)《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》第二條的規(guī)定，教育懲戒是指“學(xué)校、教師基于教育目的，對違規(guī)違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行管理、訓(xùn)導(dǎo)或者以規(guī)定方式予以矯治，促使學(xué)生引以為戒、認(rèn)識和改正錯(cuò)誤的教育行為”。該定義簡明扼要地概括了教育懲戒的主要特點(diǎn)，但簡單地將教育懲戒定性為教育行為，雖然揭示了教育懲戒的本質(zhì)，卻未能體現(xiàn)教育懲戒相對于一般教育行為的特殊性，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將教育懲戒定性為管理教育行為，理由如下。

首先，教育懲戒具有教育性。區(qū)別于行政、刑事懲戒，教育懲戒不是對違法犯罪人員的處罰，而是一種對學(xué)生的教育手段，其目的是糾正未成年人的不良行為，使其形成正確的價(jià)值觀、道德觀，以期實(shí)現(xiàn)未成年人的社會(huì)化，而懲戒只是達(dá)到糾正目的的一種教育方式。其次，教育制度的運(yùn)行必然蘊(yùn)含管理性教育懲戒。教育活動(dòng)只有在規(guī)章制度的保護(hù)下才能得到更好的實(shí)施，當(dāng)未成年人的行為與教育制度的要求出現(xiàn)分歧，影響教育制度的實(shí)行時(shí)，就必然需要一定的教育懲戒措施來規(guī)范未成年人的行為。因此，教育懲戒是通過對未成年人的行為進(jìn)行規(guī)范化管理，使其行為符合教育制度的要求，進(jìn)而保障教育活動(dòng)的作用得到更好發(fā)揮的教育管理行為?？偠灾逃龖徒涫且詰徒湫问奖憩F(xiàn)出來的管理教育行為，但它仍然是教育行為的一部分，應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于立德樹人根本任務(wù)的完成。

但是，作為管理教育行為的教育懲戒畢竟不同于傳道授業(yè)的教育教學(xué)行為。目前無論是在師范生培養(yǎng)的教學(xué)計(jì)劃還是在現(xiàn)任教師的各級各類培訓(xùn)內(nèi)容中，都基本不會(huì)涉及教育懲戒。例如，馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材《教育學(xué)原理》（高等教育出版社，2019年版）中就沒有提及教育懲戒，更遑論理論探討和適用規(guī)則。教師是教學(xué)人員，對于管理則未必擅長，難以實(shí)現(xiàn)在懲戒時(shí)將教育性與管理性相統(tǒng)一的目標(biāo)。教師在實(shí)施教育懲戒時(shí)，大多是依據(jù)自己的臨場判斷和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行選擇適用，對于教育懲戒的相關(guān)規(guī)則缺乏了解，學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)也鮮少開展對于教育懲戒制度化的指導(dǎo)與監(jiān)督。另外，還有部分較為嚴(yán)厲的教育懲戒（如警告、嚴(yán)重警告、記過或者留校察看乃至開除學(xué)籍等紀(jì)律處分）是由學(xué)校實(shí)施的，此類教育懲戒要想兼顧教育性和管理性就更為困難，其實(shí)施必須更加慎重。因此，有必要由檢察官法治副校長以司法機(jī)關(guān)工作人員和學(xué)校管理人員的雙重身份指導(dǎo)教師和學(xué)校實(shí)施教育懲戒，確保教育懲戒的教育性和管理性都得到充分的體現(xiàn)，也就是說，要確保教育懲戒在維持學(xué)生的秩序及紀(jì)律的同時(shí)實(shí)現(xiàn)中小學(xué)生的健全人格塑成。

2. 教育懲戒的權(quán)源：國家教育權(quán)

教育懲戒的權(quán)源，一直是理論界爭論不休的話題。一般來說，教育權(quán)可分為三類：國家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)和家庭教育權(quán)。學(xué)校和教師并不因中小學(xué)生入學(xué)而取得他們的監(jiān)護(hù)權(quán)，同時(shí)在實(shí)施教育懲戒前不會(huì)也不必取得學(xué)生監(jiān)護(hù)人的同意。因此，家長懲戒權(quán)被排除在教育懲戒權(quán)的來源之外。關(guān)于教育懲戒權(quán)力來源的爭論主要在國家教育權(quán)和社會(huì)教育權(quán)之間展開。

教育部制定公布的《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》，在新中國教育史上第一次以部門規(guī)章的形式，系統(tǒng)地規(guī)定了教育懲戒的權(quán)力屬性、行使原則、行使條件、行使程序、行使方式、救濟(jì)措施等，為教育懲戒提供了專門的法律依據(jù)。教育懲戒權(quán)借此正式成為由國家向教師賦予的法定權(quán)力。這在規(guī)范層面上解決了教育懲戒的權(quán)源問題。但是，如前所述，教育懲戒不同于一般的教育行為。為了更好地指導(dǎo)教育懲戒的行使并完善相關(guān)規(guī)則，仍有必要在理論上探討教師懲戒的權(quán)源。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，教育懲戒被認(rèn)定為國家教育權(quán)的自然延伸?！吨腥A人民共和國教育法》第二十九條規(guī)定，學(xué)校有對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分的權(quán)利。這一規(guī)定固然籠統(tǒng)，但普遍認(rèn)為可以依此確認(rèn)教育懲戒權(quán)的存在?！吨腥A人民共和國教育法》第三十條規(guī)定，學(xué)校有義務(wù)依法接受監(jiān)督。

此外，根據(jù)《中華人民共和國教師法》第八條、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第二十五條和第三十九條、《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》第三十一條等相關(guān)法律規(guī)定，對存在實(shí)施欺凌或有其他不良行為、違反學(xué)校規(guī)章制度等情形的學(xué)生，學(xué)校有權(quán)、同時(shí)也有義務(wù)對涉事學(xué)生采取批評教育、加強(qiáng)管教、予以處分或者實(shí)施其他特定管理教育措施。綜合上述法律規(guī)定，不難看出，教育懲戒權(quán)是基于國家教育權(quán)，由國家賦予學(xué)校和教師的法定職權(quán)，兼具權(quán)利性與義務(wù)性，不能濫用或放棄，并應(yīng)當(dāng)依法接受監(jiān)督。

除了法律授權(quán)外，行使國家權(quán)力還必須具備相應(yīng)的法律資格。在這一方面，法律規(guī)定不甚明確。但是2018年，中央文件首次明確提出“確立公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位” [6]，盡管尚未完全在立法中得到落實(shí)，也在一定程度上為教師行使國家權(quán)力奠定了主體基礎(chǔ)。

作為法定權(quán)力的國家教育權(quán)，同其他公權(quán)力一樣，必須遵循“法無授權(quán)不可為”的原則。監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證[7]。而作為國家教育權(quán)自然延伸的教育懲戒，也必須依法行使，并接受監(jiān)督。類似的，公辦中小學(xué)教師作為“特殊的”國家公職人員，也應(yīng)當(dāng)如同其他行使公權(quán)力的公職人員一樣接受監(jiān)督。但通常而言，教育懲戒不產(chǎn)生法律后果，不構(gòu)成法律行為。對于所有的教育懲戒都按照一般行政行為進(jìn)行行政和司法救濟(jì)顯然既無必要也不經(jīng)濟(jì)，即所謂“法律不理瑣事”。但是，如果像某些學(xué)者設(shè)想的那樣，只有當(dāng)學(xué)校和教師過分侵越受教育者權(quán)益時(shí)，國家教育權(quán)才介入管理[8]，則不僅助長了教育懲戒的濫用，也不利于學(xué)生的身心健康，還有可能激化師生和家校關(guān)系。因此，有必要在校內(nèi)對于教育懲戒開展指導(dǎo)與監(jiān)督。檢察官法治副校長的特殊地位，則為這種有針對性的指導(dǎo)與監(jiān)督提供了可能。

3. 教育懲戒的功能：預(yù)防和制止不良行為

2020年12月26日，《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》完成修訂，其中第二十八條、第三十一條之規(guī)定為教育懲戒提供了法律依據(jù)，并首次將教育懲戒納入預(yù)防未成年人犯罪措施體系。筆者認(rèn)為，預(yù)防和制止未成年中小學(xué)生的不良行為是教育懲戒的主要功能。

在行為主義心理學(xué)中，斯金納提出的強(qiáng)化理論較好地論證了懲戒對于不良行為的消除效果。一般來說，強(qiáng)化可分為正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化，即對某行為進(jìn)行肯定性或否定性的評價(jià)，這在某種程度上決定了該行為是否會(huì)再次發(fā)生。教育懲戒本質(zhì)上是一種否定性評價(jià)也就是懲罰，即通過提供負(fù)面刺激，使未成年人認(rèn)識到不良行為帶來的痛苦后果，從而在根本上消除未成年人的不良習(xí)慣以及違法犯罪的動(dòng)機(jī)。

教育懲戒的作用原理和方式與檢察官法治副校長的本職工作有相通和聯(lián)系之處。檢察官的主要日常工作正是對于犯罪分子追究刑事責(zé)任。盡管二者在懲罰對象、懲罰強(qiáng)度、懲罰的方式和程序以及懲罰目的等方面存在區(qū)別，但基本模式都是通過強(qiáng)制力，使被懲戒者在精神、身體、其他利益上遭受一定損失，從而促進(jìn)合范行為的產(chǎn)生。另外，教育懲戒也是預(yù)防未成年人犯罪的重要手段，對其進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督可以也應(yīng)當(dāng)被納入未成年人檢察范疇。值得注意的是，《中華人民共和國憲法》將檢察機(jī)關(guān)定位為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，將學(xué)校實(shí)施教育懲戒情況納入法律監(jiān)督至少并不牽強(qiáng)。

三、檢察官法治副校長指導(dǎo)、監(jiān)督教育懲戒的實(shí)踐路徑

1. 完善校規(guī)校紀(jì)

“不以規(guī)矩，不能成方圓。”學(xué)校章程和相關(guān)規(guī)章制度是學(xué)校和教師實(shí)施教育懲戒的重要依據(jù)。要使教育懲戒實(shí)現(xiàn)法治化，必須完善校規(guī)校紀(jì)?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等法律雖然或多或少地涉及教育懲戒，但卻普遍存在過于抽象、可操作性不強(qiáng)的問題，無法直接轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)則供學(xué)校和教師使用?！吨行W(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》規(guī)定雖然較為具體，但仍有不少地方需要細(xì)化或補(bǔ)充。例如，在適用教育懲戒的事由方面，《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》第七條除了列舉出若干不良行為外，也留下了“其他違反校規(guī)校紀(jì)的行為”這樣的賦權(quán)條款;第八條、第九條甚至允許學(xué)校校規(guī)校紀(jì)自行創(chuàng)設(shè)教育懲戒措施。檢察官法治副校長應(yīng)當(dāng)對校規(guī)校紀(jì)相關(guān)條款進(jìn)行審查，確保適用事由合理、嚴(yán)厲程度適中。除了實(shí)體正義外，檢察官法治副校長還應(yīng)當(dāng)確保校規(guī)校紀(jì)的制定與修改程序合法，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)校方廣泛征求教職工、學(xué)生和學(xué)生家長意見，提高教育懲戒的科學(xué)性、針對性。

2. 參與懲戒決定

除了抽象地指導(dǎo)、監(jiān)督外，檢察官法治副校長還可以有選擇性地直接參與教育懲戒的作成。檢察官法治副校長受限于時(shí)間成本，不可能參與所有教育懲戒，但對于一些重要的、有代表性的學(xué)生違規(guī)違紀(jì)事件，檢察官法治副校長應(yīng)當(dāng)參與教育懲戒決定。具體而言，在下列情況下，檢察官法治副校長有必要參與：一是學(xué)生違規(guī)違紀(jì)情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣或者屢教不改，此時(shí)，學(xué)校所實(shí)施的教育懲戒將產(chǎn)生對于學(xué)生而言十分重大的后果，檢察官法治副校長應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行必要性和合法性審查;二是學(xué)生違規(guī)違紀(jì)行為引發(fā)嚴(yán)重師生對立、家校矛盾或其他沖突，此時(shí)沖突雙方往往情緒化嚴(yán)重，如果教育懲戒缺位或失當(dāng)都有可能激化矛盾，檢察官法治副校長應(yīng)當(dāng)憑借其特殊身份和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，依法作出教育懲戒并居中調(diào)停，保護(hù)各方合法權(quán)利。

3. 受理舉報(bào)申訴

目前，我國對于教育懲戒的規(guī)定體系難稱健全，普及和實(shí)施現(xiàn)狀也不容樂觀，加之教育懲戒本身極易引發(fā)矛盾，由此引發(fā)的糾紛不容小覷。對于教育懲戒糾紛，除了傳統(tǒng)的司法救濟(jì)外，檢察官法治副校長也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮上傳下達(dá)作用，積極收集各方法治訴求和案件線索，主動(dòng)釋法、普法。檢察官法治副校長在受理教育懲戒相關(guān)舉報(bào)申訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意：一要依法辦事，不能越權(quán)處理，對于涉及違法犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)移交有關(guān)部門而非自行處理;二要堅(jiān)持未成年人利益最大化原則，防止學(xué)校、教師濫用教育懲戒，侵害未成年人合法權(quán)益。但對于依法作出的教育懲戒，檢察官法治副校長應(yīng)當(dāng)充當(dāng)堅(jiān)強(qiáng)后盾，保障當(dāng)事教師不受追究乃至打擊報(bào)復(fù)。

4. 加強(qiáng)感化教育

對違法犯罪未成年人予以教育、感化、挽救，是我國治理未成年人犯罪的基本方針。這一實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以由檢察官法治副校長有選擇性地轉(zhuǎn)化到教育懲戒中來。感化教育常以交談等溫和的方法注重于深入探索服刑人員的主觀世界、把握個(gè)體特殊性，從而協(xié)助被教育者主動(dòng)改造自己[9]。此類“育心”的情感教育也被蘇霍姆林斯基等諸多教育家所推崇。檢察官法治副校長在心懷仁愛、科學(xué)靈活、民主理性的感化教育基礎(chǔ)上[10]，更要注重維護(hù)校園的法治環(huán)境，培養(yǎng)學(xué)生的守法意識，幫助學(xué)生塑造良好的道德觀和法律觀。同時(shí)，也要以理服人、以情化人，科學(xué)幫扶受懲戒學(xué)生發(fā)揮主觀能動(dòng)性，進(jìn)行良好改造和自我約束。

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本文系最高人民檢察院理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)研究”（課題編號：GJ2019C02）、中國法學(xué)會(huì)部級法學(xué)研究課題一般項(xiàng)目“監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接機(jī)制研究”〔課題編號：CLS（2021）C14〕階段性成果。

（作者單位：1. 湘潭大學(xué)法學(xué)院;2. 湖南第一師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院）

責(zé)任編輯：孫昕