丁震， 徐燕雯

摘要： 在一些特大型城市的新冠疫情常態(tài)化防控中，暴露出現(xiàn)有公共衛(wèi)生應急物資儲備體系存在儲備依據(jù)不全面、儲備事權條塊分割、儲備標準偏低、人員和技術儲備薄弱等問題，在儲備理念、目標、結構、布局和保障機制方面還不適應抗擊重大疫情和常態(tài)化防控的需要，制約了我國制度優(yōu)勢和物質基礎雄厚優(yōu)勢的進一步發(fā)揮。為了推動建構具有中國特色的現(xiàn)代化應急物資儲備體系，加密公共健康安全防護網(wǎng)，按照堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全的要求，提出了轉換儲備目標、變革儲備理念、集成儲備資源、理順儲備權責、完善儲備機制、優(yōu)化儲備結構、創(chuàng)新儲備手段、共建儲備能力、邁向精準儲備的改革建議。

關鍵詞： 物資儲備; 公共衛(wèi)生事件; 應急保障體系

中圖分類號： R126.4; R194.5; F259.21文獻標識碼： ADOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2022.03.002

一、 問題的提出

由傳染性病毒引發(fā)的重大疫情具有一些共性特征，如較高致死率，疫情擴散的高度不確定，可能“M”形反復暴發(fā)，災害呈現(xiàn)長陰影等。人類正面臨和將面臨的巨災型公共衛(wèi)生事件，從嚴重性、持續(xù)性和復雜性上，都必然對傳統(tǒng)的以自然災害備災為主的應急物資儲備體系和運作構成嚴重挑戰(zhàn)。

針對新冠疫情的發(fā)展變化，中央高度關注。習近平總書記在2020年2月3日召開的政治局常委會會議上明確要求“梳理國家儲備體系短板，科學調整儲備的品類、規(guī)模、結構，提升儲備效能”①。2020年3月2日，習近平座談疫情防控科研攻關工作時，要求“建立國家疫苗儲備制度”和“加快提高疫病防控和公共衛(wèi)生領域戰(zhàn)略科技力量和戰(zhàn)略儲備能力”②。2020年4月27日，中央深改委第十三次會議審議通過的《關于健全公共衛(wèi)生應急物資保障體系的實施方案》（以下簡稱《方案》），提出打造“醫(yī)療防治、物資儲備、產能動員‘三位一體的保障體系”。2020年5月24日，習近平在參加“兩會”湖北代表團審議時，提出“要正視存在的問題，加大改革力度，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項”，要求“抓好《方案》組織落實”。2020年11月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃建議和2035年遠景目標中提出加強應急物資保障體系建設，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力。2021年8月30日習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十一次會議精神，提出要統(tǒng)籌解決好“儲什么”“誰來儲”“怎么儲”的問題，要求系統(tǒng)規(guī)劃、科學優(yōu)化儲備的品類、規(guī)模、結構，加快補齊補足關鍵品類物資短板。因此，為了全面落實中央對應急物資保障體系的改革要求，推進疾控體系和公共衛(wèi)生體系的“樣板”建設，積極為全球抗疫貢獻中國方案、中國智慧，就必然包含對重大疫情應急物資儲備體系的完善優(yōu)化。為了推進各區(qū)域因地制宜創(chuàng)造性地落實《方案》，推動央地和跨行業(yè)跨區(qū)域間的條塊聯(lián)動，也亟待形成一些可實施、可推廣的創(chuàng)新思路和改革舉措。

本文研究的是重大疫情暴發(fā)和蔓延期應急醫(yī)療和防控物資可能存在的嚴重短缺問題，本質上是從安全視角下審視如何健全應急物資保障體系，思考起點是黨的十九屆五中全會、六中全會多次明確的一個重要治理理念和原則——即“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，“安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的”。因而，物資安全問題實際也是物資儲備體系的發(fā)展問題，本文更為關注現(xiàn)有物資儲備體系的不足而不是比較優(yōu)勢或“先發(fā)”優(yōu)勢，尋求解決這一問題的路徑采用“補短板、堵漏洞、強弱項”的方式。研究試圖通過物資短缺匱乏現(xiàn)象去發(fā)現(xiàn)儲備決策、儲備理念、儲備權責、儲備機制、儲備結構、儲備手段、儲備能力、儲備素養(yǎng)方面的改革需求。要在實踐經驗上逐步形成中國特色具有樣板意義的公共衛(wèi)生應急物資儲備體系，研究首先要搞清楚問題所在，即具有顯著制度優(yōu)勢的背景下，在應急物資保障體系的三個組成部分——醫(yī)療防治、物資儲備、產能動員中哪一個是最大短板？從抗大疫和常態(tài)化防疫的需求看，物資儲備體系建設上存在哪些突出弱項？哪些短板和弱項會對公共安全構成最嚴重威脅？

公衛(wèi)物資儲備體系改革是實踐性很強的課題，涉及到多個領域知識和業(yè)務流程。本研究選擇從地方政府和骨干物資企業(yè)履行疫情防控和減災職責的角度，分問題、原因、對策三個部分進行闡述。在問題部分，主要透過本次疫情早中期在物資的產、收、儲、運、管環(huán)節(jié)中曾出現(xiàn)過的嚴重短缺和不均衡現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)深層次問題和歸納突出矛盾，查找和明確儲備體系設計和運行中的痛點、難點。在問題的原因方面，從宏觀管理目標、體制機制、組織協(xié)調、社會文化層面分析，把握主要成因。最后根據(jù)中央有關要求，參考各地先進經驗和實踐探索提出對策。由于湖北是本次疫情的主“戰(zhàn)場”和主“考場”，重點總結湖北實踐的經驗和教訓有助于形成中國特色的應急物資儲備模式，在理論研究和政策制訂上也有助于為同類型改革提供試點經驗。

關于本文研究的內容需要說明：一是由于食物總體消耗量在疫情期間變化不明顯，且國家已有納入糧食（主要是糧油）安全戰(zhàn)略的整體儲備計劃和城市“菜籃子”工程，本文的研究對象是除食品以外重點防疫抗疫物資（含資金和人力資源）的儲備;二是因為重大疫情發(fā)生發(fā)展規(guī)律還很不確定，本研究未對最優(yōu)儲備規(guī)模進行預測，實際上，有些地區(qū)的實施方案給出了滿足醫(yī)用物資30天以上和必備物資1～3個月需求量的存儲指標③，這仍是基于現(xiàn)有經驗的一種原則性、探索性要求，還存在很大的不確定性。

二、 論題的研究現(xiàn)狀和實踐探索

2003年我國經歷了全國性的非典疫情，反映出我國“公共衛(wèi)生體系存在缺陷”，“突發(fā)事件應急機制不健全，處理和管理危機能力不強”[1]。從那時起，陸續(xù)有一些關于重大疫情備災物資體系的研究和實踐探索，現(xiàn)有研究主要有兩個方向：一是應急物資儲備成本和產能備用研究[2-3];二是服務于物資儲備策略優(yōu)化的決策模型研究[4-13]。在儲備體系優(yōu)化方面，側重研究一定成本約束下的儲備庫選址，儲備規(guī)模（量）與需求波動的關系，物資儲備與產能動員的關系，實物儲備與能力儲備混合模式等，這些研究成果對應對突發(fā)衛(wèi)生事件有一定的參考意義。但受制于我國多年沒有重大疫情發(fā)生，針對公共衛(wèi)生事件應急儲備問題的研究關注度低，研究成果數(shù)量十分有限。已有研究內容以物流技術應用和供應鏈管理層面的居多，引入政策和人文因素將物資儲備作為一個經濟-社會耦合體系的整體性研究較少;已有研究多以應對自然災害為研究對象，對重大疫情的特殊性關注不足，對法治和多元主體參與體系建設研究不足，缺乏對非醫(yī)療科技類應急政策在疫情防控中作用的研究，可轉化為可行性措施的對策研究也比較少。

在疫情的應對中，已經暴露出我國在應急物資儲備立法、多元化主體參與儲備體系建設、應急物資宏觀管理等方面存在條塊分割，以及在儲備標準、規(guī)模和分布結構，跨行業(yè)應急物資品類的質量標準與驗收規(guī)范，強制封控隔離期跨區(qū)域轉運，抗疫物資調撥分發(fā)效率，居民安全素養(yǎng)等方面，均存在短板或漏洞。

在對策方面，湖北的兩位全國人大代表周洪宇、羅杰分別提出在立法方面將應急物資儲備與政府績效考核掛鉤、在重大疫情救治基地建設方面應著力解決公立醫(yī)院人員隊伍和物資裝備不足問題。在鄂的全國政協(xié)委員鄭軍建議構建國家應急物資采購平臺，建立采購品目庫，招標確定一批供應商，形成穩(wěn)定可靠的應急物資供應體系[14]。

在健全體制機制方面，北京市于2020年5月出臺的《關于加強首都公共衛(wèi)生應急管理體系建設的若干意見》，提出了建設“市—區(qū)—機構”三級儲備體系，要開展常態(tài)化儲備適量應急物資，進一步鞏固和拓展依靠北京自身的物資儲備機制④。在配套的三年行動計劃中，北京提出建立儲備目錄，制定儲備清單，推動帶量采購降低成本，建立物資的輪儲制度等措施⑤。湖北省武漢市在國家發(fā)改委發(fā)布《關于健全公共衛(wèi)生應急物資保障體系的實施方案》后出臺的《關于加強公共衛(wèi)生應急管理體系建設的實施意見》中，提出建立政府部門、醫(yī)療機構、生產企業(yè)、社會、居民“五位一體”的物資儲備保障體系，將儲備體系的關聯(lián)范圍進一步擴大。

在理順政府權責方面，2020年7月24國務院辦公廳日公開發(fā)布的《應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，規(guī)定“國家應急物資儲備，確認為中央財政事權，由中央承擔其支出”，“應急避難設施建設、地方應急物資儲備，確認地方財政事權，由地方承擔其支出”，提出“要將適宜由地方更高一級政府承擔的應急救援領域支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任?！雹?/p>

綜上，已發(fā)生的甲肝、非典、流感疫情和仍在持續(xù)的新冠疫情及其防控實踐都表明，現(xiàn)代化的儲備體系涉及的環(huán)節(jié)和領域較多，不僅需要完善充足的物資儲備，科學合理的儲備點布局（即在數(shù)量、空間和結構分布上設置合理），還需要充足合格的救災人員儲備和長遠深厚的技術儲備。實際上，由于病毒的進化，重大疫情的出現(xiàn)呈現(xiàn)發(fā)生區(qū)域隨機且不間斷的復雜趨勢，其攻擊對象不僅僅包括人類，一些重大動物疫情和人畜共患疾病導致的重大疫情，如禽流感、豬流感、非洲豬瘟、蝗災等，同樣導致嚴重的經濟損失和惡性的社會影響，現(xiàn)有的儲備體系尚無法適應滿足防大疫和常態(tài)化防控的需要，亟待進一步改革。

三、 公共衛(wèi)生應急物資儲備體系中的短板和成因

（一）? 儲備短板制約了制度優(yōu)勢的進一步發(fā)揮

本次疫情的物資保障中，我國的制度優(yōu)勢和“全國一盤棋”的治理優(yōu)勢十分明顯。如采用全國對口支援湖北的模式進行緊急援助，開辟了多條物資保障的綠色通道等。正是由于我國醫(yī)療和救援人員絕對基數(shù)大，公立診療機構比重大，國有企業(yè)眾多，大型企業(yè)履行社會責任意識強，使得物資保障體系中的醫(yī)療救護和產能動員兩個部分均具有較大的儲備余量和機動供給能力，韌性較強。典型事例如：武漢市火神山和雷神山醫(yī)院的快速建成;火神山醫(yī)院的設計單位向遭遇疫情威脅的地區(qū)無償捐贈設計成果;上汽、五菱、廣汽、長安、比亞迪等大型車企和一些醫(yī)療設備廠家緊急轉產口罩，較短時間內新增日產能就超過1000萬只。由于產能恢復較快，根據(jù)國新辦《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，我國曾在92天內向200多個國家和地區(qū)出口防疫急需物資，其中口罩706億只，防護服3.4億套，護目鏡1.15億個，呼吸機9.67萬臺，檢測盒2.25億人份。

但觀察武漢疫情的早期以及突然暴發(fā)疫情的非中心城市和一些中西部城市，由于常態(tài)化儲備不足，“存貨”過少，儲備點分布不均，使地方防控預案的實施受到較大干擾。一些關鍵救治資源，如具備重度傳染病診療條件的定點醫(yī)院（病區(qū)）、病床和相應的物資、設備、易耗品都出現(xiàn)了結構性的嚴重短缺，使得原本就處于供需緊張狀態(tài)的醫(yī)護人員工作負擔增大，工作效率降低，感染風險加劇，全國個別地區(qū)還出現(xiàn)了中途“截留”救援物資的情況。同時受到人員、車輛封控的影響，儲備物資的轉運和社區(qū)分發(fā)存在人手短缺、場地設施不足導致的痛點。

（二） 體系運作存在“兩難”，推進改革相對困難

應急物資保障體系的運作面臨著剛性目標與實際約束的“兩難”：既要充分保障疫情期間人民生命財產安全，又要具有現(xiàn)實可行性，即在一定財政預算和有限的行政能力約束下，“確保關鍵時刻（物資）能夠拿得出、調得快、用得上”。這就要求在儲備措施上要平衡救災效率與不惜代價充分保護生命，儲備預算約束和群眾基本生活保障全覆蓋之間，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調配與發(fā)揮社會能動作用之間的矛盾。由于物資儲備多元主體參與的格局尚未形成，在儲備資源的籌集、收儲和調撥上，要依法處理好政府、市場主體（包括公有和非公主體）和社會公眾的邊界和責任就十分困難，需要進一步明確成本分擔機制又強化資源投入的激勵機制?！皟呻y”的存在使得物資儲備體系的優(yōu)化具有相當?shù)牟呗孕?，推進改革需要考慮的矛盾問題和受到的行政羈絆較多。也正是這個原因，使得以問題為導向，把改革注意力放在補短板和強弱項上就更為經濟、更為有效。

應急儲備能力建設通常體現(xiàn)為有可行的高質量“一案三制”，包括制定較為完備的應急預案，健全有利于該預案實施的體制、機制、法制。但目前應急物資保障存在事權劃分，根據(jù)物資種類“各管一片”，牽頭單位較多。多頭共建、分塊實施雖然比較專業(yè)，但也容易導致信息失靈、條塊分割。由于應對重大疫情的物資儲備品類眾多，核心設備和器材昂貴，防控用品采購驗收入庫的技術專業(yè)性強、保管難度大，多頭管理協(xié)調起來更為不易。由于這次新冠疫情突如其來，擴散規(guī)律一開始并不明晰，波及范圍遠超過建國以來發(fā)生的其他疫情，原有預案顯然已無法適應防控需要。儲備固然是多多益善，但儲備規(guī)模的標準設定為多少合適，決策依據(jù)是什么，一時存在很大的爭議，這也為相關的體制機制改革帶來了困難，往往只能提出原則性的改革要求。地方配套的法制建設受到上位法和上級規(guī)范性文件的約束，改革中也存在一些阻力。

當然，由于儲備體系中具有不同屬性的資源——人、財、物、技術，相互之間可以轉化。如救災資金可以通過市場循環(huán)轉化為物料，技術儲備可以提升救災效率、節(jié)約防災成本等，這就為通過儲備內部結構的優(yōu)化提升整體績效提供了契機。

（三） 人員和技術儲備薄弱降低了儲備體系整體績效

本次新冠疫情發(fā)生后，財政部、發(fā)改委、工信部、人民銀行、中央國債公司、審計署協(xié)調給予保障地區(qū)和單位資金支持、資產保障和采購便利;中央財政在特殊轉移支付和新增政府債券中安排資金支持地方應急物資保障體系建設;應急管理部會同國家糧食和物資儲備局緊急向湖北調運中央救災物資;疫情蔓延期間武漢市向市場投放9500余噸政府儲備凍豬肉保障了豬肉的基本供給;武漢市為應對秋冬季可能出現(xiàn)的疫情反彈籌備1萬張左右的隔離床位等。這些舉措都充分證明了物資儲備體系在應對突發(fā)公共事件中發(fā)揮著關鍵作用，其原理是通過資源儲備彌補供求缺口，平抑供求落差，及時響應保障需求。

從實踐可以發(fā)現(xiàn)，儲備資源中物料儲備最為直接，資金儲備最為靈活，兩者具有明顯的“治標”效果。然而，人員儲備和技術儲備卻最為基本，如具有應急指揮、協(xié)調、管理能力的干部，充足的公共衛(wèi)生和疾控專業(yè)人員，針對未知或有限認知病毒防控的藥品、疫苗的研發(fā)和生產能力，高質量、廣覆蓋的病毒檢測能力等，這兩類儲備不足就會出現(xiàn)有物資而“用不上”“用不好”的情況，也可能出現(xiàn)緊急情況下“調不出”專業(yè)人員的情況。因為存在人才培養(yǎng)成本高、周期長，技術儲備難度大，資金消耗可能完全無收益等制約和風險因素，技術儲備支出的短期績效表現(xiàn)也不易考核，這兩類“軟性”儲備均存在較大的儲備難度，屬于能力儲備中“卡脖子”的關鍵資源。目前，對這一短板和漏洞正逐步得到修補，如2020年7月29日國務院常務會議指出“提高新冠病毒檢測能力是關鍵性手段”，要求“加緊培訓檢測人員”，確保秋冬季前“各級疾控機構及縣域內1家縣級醫(yī)院具備核酸檢測能力”⑦，證明人員和技術儲備正日益得到重視。

（四） 部分應急物資的儲備標準偏低且實際儲備不足

因儲備不足而采用遠程調配、緊急援助的方式，屬于被動的安全措施，其成本通常極其高昂，代價十分巨大。如本次疫情期間，用于N95口罩過濾層的熔噴無紡布是一種難以替代的生產原料，曾非常緊缺，乃至“一布難求”，但疫情平穩(wěn)后又出現(xiàn)了嚴重的市場過剩，價格暴跌。在常態(tài)化防控期間，相當多的醫(yī)療機構儲備資金和庫容都十分緊張，儲備意愿不高。在疫情蔓延期間，有一些國家和地區(qū)直接采取封站、封港、停航、停運或強制船舶錨地隔離等極端化措施，嚴重影響了防控物資的及時足額供給。在重點疫區(qū)，為了加強防控人員力量，采取了機關干部下沉（如湖北省約58萬余名干部，武漢市約1.9萬名干部下沉[15]），除發(fā)熱門（急）診暫時關閉醫(yī)療機構，廣泛動員國企、學校職工等方式聚集人力，這些舉措雖然有利于集中精力打好防疫戰(zhàn)，但也造成部分日常行政工作受到影響，常規(guī)診療不得不中斷和滯后，上述種種均凸顯出物資儲備體系需要大幅提高備災標準。

現(xiàn)有的城市備災中心數(shù)量和儲備量都是不足的。以常住人口達千萬規(guī)模的武漢市為例，僅在武昌片區(qū)設有一個市級備災中心，占地100畝，常溫庫4000平方米，恒溫庫5000余平方米，人均面積不到0.0007平方米（約為指甲蓋大?。?。各級醫(yī)療機構的應急物資儲備標準目錄還是多年以前主要根據(jù)自然災害事件制訂的，且由于儲備占壓資金，儲備意愿不強，導致日常儲備不足。以儲備量標準為例，工作人員應急箱的省級標準為200個，市（州）一級僅為40個，防護服省級標準為200套，市（州）一級為50套，均和實際需求差距極大。物資儲備庫的日常管理缺少指導規(guī)范性文件，物資的使用、更新、標定、維護、保養(yǎng)等管理環(huán)節(jié)缺少程序性規(guī)定，在控制和處置各類公衛(wèi)事件中發(fā)生的耗材和易損件費用，以及日常管理維護費用，均缺少常態(tài)化的制度安排。

特大城市公衛(wèi)應急儲備標準仍然偏低。同級別城市中，武漢三甲醫(yī)院數(shù)量僅次于廣州，每千人病床數(shù)和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)量也高于全國和湖北均值⑧。武漢高峰時期擁有211家新冠病毒核酸檢測機構（尚不含一些早期公布的定點機構），采用混檢方式單日檢測量可達147萬人次⑨。但受制于疫情蔓延期需求量爆發(fā)性增長與實際物資供給能力的差距，仍不得不動用其他城市和軍隊醫(yī)療力量救急。如果同等規(guī)模的疫情發(fā)生在其他救治能力不如武漢的地區(qū)，則損失必然更為顯著。

（五） 儲備目標存在偏差，儲備結構尚不均衡

現(xiàn)有規(guī)范性文件提出的應急物資儲備標準，主要是根據(jù)水災、地震、泥石流、臺風等自然災害制定的，對重大疫情造成災害的特殊性認識不足。這種特殊性表現(xiàn)為：一是疫情災害在超過一定閾值后擴散速度遠高于一般災害，病例增長曲線為偏峰而非標準正態(tài)分布。由于存在潛伏期在疫情初起時不易被公眾感知，非常容易造成漏報和誤判。疫情看似突發(fā)，但實際可能已流行了一段時間，并已越過了暴發(fā)的閾值，導致猝不及防。二是災害波及范圍和擴散方向不明確。由于現(xiàn)代交通高度發(fā)達，人口流動自由，疫情的傳播距離遠，擴散方向不確定，存在一地爆發(fā)就可能全球受災的“蝴蝶效應”，為救援安排和物資保障帶來極大困難。三是救援人員面臨較大風險。醫(yī)護和一線救援人員因存在接觸和暴露，感染和死亡比例明顯高于一般人群，在防護物資不到位甚至“斷供”的情況下尤甚。軍事上常講“兵馬未動、糧草先行”，“兵欲善其事、必先利其器”，缺乏防護物資，則救災力量就難以施展。四是防控用品質量和安全標準要求高、單價貴、儲備成本高。如（K）N95口罩價格約為一般外科口罩的5～10倍。大型救治設備技術門檻高，無法量產，需要專人操作。例如ECMO屬于高端救治設備，全國僅備有400套左右。五是物資保障需求極大，在需求量上遠超過自然災害，物資保障人口可達億人次級別。

物資儲備結構存在不均衡。疫情中各地重點增加的是物料儲備、隔離病床儲備，但優(yōu)化物資儲備結構的難點在于設置可長期保有又可靈活調用的資金儲備，不斷增加人員儲備和技術儲備。因為和增加物料儲存量相比，增加資金儲備審批手續(xù)更為繁雜，支出績效考核標準難以確定，省級以下地方政府自行籌集相當困難。人員儲備（主要包括救災人員招募、培訓和組建常設的應急隊伍）周期較長、人員流動性大、綜合成本較高，普遍存在“說起來重要，干起來不要”的情況;技術儲備存在研究方向模糊，執(zhí)行難度高和科研產出（如疫苗）失效失敗的風險。實際上湖北抗疫期間，主要是國家衛(wèi)健委派出的鐘南山、李蘭娟、曾光等外省專家為地方指揮部決策提供了權威意見。類似的一個案例，來自筆者近兩年從事疫病防控政策的研究發(fā)現(xiàn)：在2018年我國非洲豬瘟疫情暴發(fā)初期，各地必須將檢測樣本送位于山東青島的中國動物衛(wèi)生與流行病學中心檢測確診后才能采取應對措施，因周期較長易導致疫情蔓延，后修正為要求該中心獲得確診結果后一小時內反饋送樣單位，至2020年主管部門進一步放寬了檢測機構目錄，疑似病例樣品經省級授權的地市級動物疫病預防控制機構實驗室復檢，即可將疑似病例判定為確診病例⑩。病毒檢測政策的多次調整，說明傳染性疫情的發(fā)展對時間因素異常敏感。通過技術儲備上加強地方檢測和診療能力，是提升疫情響應速度的優(yōu)先事項和關鍵環(huán)節(jié)。

（六） 儲備素養(yǎng)有待提高，特殊群體有待重視

一項政策執(zhí)行績效的優(yōu)劣往往涉及到居民的配合度、政策的執(zhí)行力、可調動資源和領導者的能力偏好等。傳染性疫病防控的關鍵是減少人與人之間的接觸。隔離政策歸根到底需要個人來執(zhí)行，如果居民能夠自律，政府的干預成本就很低;如果個人不能自律，甚至如某些國家的一些居民以“自由”為名拒不配合，則政府干預的效果會大打折扣。在本次疫情期間，雖然廣大居民體現(xiàn)了服從大局、守望相助、自覺做好防護的良好風貌，“不愧為英雄”，但是受到通訊發(fā)達后信息發(fā)布成本很低，質量良莠不齊，緊急狀態(tài)下不易分辨信息真?zhèn)?，官方信息可能存在滯后甚至漏報誤報，民間存在反科學、偽科學的迷信等因素影響，居民就有可能進行不必要的大規(guī)模囤積，甚至非理性的盲目采購，導致物資供求發(fā)生更大程度的失衡。如在某市外科口罩曾出現(xiàn)了約1個月的缺貨;板藍根、雙黃連、連花清瘟膠囊等并非特效藥卻又成為被搶購的“神藥”;一些城市在交通受阻和農貿市場、商超緊急關閉后出現(xiàn)了物資采購困難。一些網(wǎng)絡可達性、物資獲得性差的群體，如獨居老人、特殊病患、極低收入者等，在防控物資和藥品采購上面臨較大困難，亟待在儲備和調配上予以特別關注。

四、 供給側結構性改革的建議

歷史和實踐已經證明，公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展是關系我國發(fā)展全局和國家安全的重大問題，必須抓緊尋找和完善改進工作的措施。根據(jù)前文所述的問題和成因，以及課題組對地方發(fā)改委、國資委等部門以及湖北抗疫物資重點保障單位的實地調研，逐步認識到相對于產能和動員體系，目前公共衛(wèi)生應急物資保障體系的最大短板在于現(xiàn)有應急儲備體系無法有效應對重大疫情，具體表現(xiàn)為儲備量不足、儲備結構不合理、儲備能力過于單一、儲備生態(tài)尚未形成等方面?；谏鲜雠袛?，下面我們從優(yōu)化儲備戰(zhàn)略，拓展儲備理念，變革儲備途徑，理順儲備權責，完備儲備機制，改善儲備結構，創(chuàng)新儲備手段，集成儲備資源，共建儲備能力，提升儲備素養(yǎng)，細化儲備專項等方面，提出政策建議。

（一） 既要“揚優(yōu)勢”，更要“補短板”

觀察本次疫情防控實踐，面對建國以來最大的一次傳染疫情，也是對國家治理體系和治理能力的一次大考，我國在黨的堅強領導下緊緊依靠人民群眾開展了偉大的抗疫斗爭，目前取得了決定性的成果。在物資儲備體系優(yōu)化上，首先要堅定歷史自信和制度自信，充分“揚長”，繼續(xù)發(fā)揮抗疫實踐中凝結深化的寶貴經驗，按照黨集中統(tǒng)一領導的人民戰(zhàn)爭的思路，弘揚偉大斗爭精神和英雄抗疫精神，確保應急物資儲備體系建設與整體的防控安排和進度相一致，“全國一盤棋”，在物資儲備和物資籌集、調配工作上同向同行，支撐防疫抗疫戰(zhàn)略和應急方案的順利實施。

當然，疫情也暴露出的一些深層次問題和短板，如疫情早期出現(xiàn)的部分醫(yī)療物資嚴重短缺，物料儲備標準忽視重大疫情的極端特殊性，捐贈物資端對端調撥中轉效率較低，疫情信息發(fā)布滯后，物資供求信息不對稱，地方指揮部決策中曾出現(xiàn)的“朝令夕改”，應急體系中的條塊分割與行政掣肘，特大城市防災能力建設與新增人口和城建規(guī)模的不相適應等。各地現(xiàn)有的一些應對疫情的規(guī)范性文件，如省級的《衛(wèi)生應急物資儲備管理辦法》《應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理物資儲備指南》存在內容無法適應重大疫情防控新需求等問題，都需要進一步改革探索。

按照總體國家安全觀的精神，安全始終是底線和生命線。要切實保障重大風險期的國家安全、人民安全、經濟安全，就必須將織密織牢“安全網(wǎng)”作為核心工作和優(yōu)先事項。習總書記也明確要求“針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系?！盵16]具體在推進物資儲備體系建設上，必須著力解決實踐中暴露的新情況和突出矛盾，有效補足短板，高標準建設公衛(wèi)應急物資儲備體系，并使之具有相當?shù)膹椥?、韌性和冗余。

（二） 變革儲備理念，服務安全目標

目前公共衛(wèi)生體系建設已提升到了保障國家安全的高度，應急物資儲備歸屬于應急保障體系，其功能定位是通過保障物資供應支撐國家安全，確保重大疫情期間人民生命和財產損失最小化，確保經濟、政治、社會穩(wěn)定大局。儲備既為了減災還能防災。做好物資儲備有利于從被動安全走向主動安全，也就是在疫情發(fā)生之后就能有效地保障防控，阻止進一步的蔓延。因此為了適應防大疫、常防疫的需要，就樹立“大物資”、“大儲備”的宏觀管理理念。所謂大，即認識到物資包括“物”也包括“資”，即除了相對狹義的物資尤其是物料和設備以外，還包括各種必備資金、資產，核心技術資源和管理干部、診療專家、救護人員等人力資源。所謂“大儲備”，是由于有效儲備至少涉及人、財、物、科技4種資源和產、采、儲、運、供5個方面，要提升儲備質量就要建立集應急救災人力資源儲備、防控技術儲備、防疫專項基金（及補貼）、收儲資金及專項貸款、應急保供企業(yè)稅收和金融政策支持，以及物料收購，原料、半成品和成品存儲，物資調撥、轉運、分發(fā)和使用，廢棄物（污染物）回收回用處理于一體的物資儲備生態(tài)體系，不斷根據(jù)防控需要增加常態(tài)化儲備和機動儲備，提升可持續(xù)的物資供給能力。

（三） 堅持統(tǒng)籌兼顧，構建儲備生態(tài)

“兩條腿走路”、“十個指頭彈鋼琴”是中國特色社會主義國家治理理論中的一個重要方法論。要推動物資儲備體系的集成化、規(guī)范化、現(xiàn)代化，就要從實際出發(fā)，整合各類資源儲備，提升儲備系統(tǒng)的整體性、開放性，引導參與儲備生態(tài)建設的市場主體適度競爭，實行一系列的“兩手抓”戰(zhàn)略，進一步提升地方儲備體系應對重特大公共衛(wèi)生事件的能力。根據(jù)儲備資源的種類、來源、性質和作用不同，要統(tǒng)籌兼顧實物儲備與能力儲備，人員儲備與物資儲備，資金儲備與物料儲備，技術儲備與產能儲備，診療儲備與防控儲備，基本儲備和專項儲備，常態(tài)儲備與動態(tài)儲備，直屬儲備與分散儲備，中心儲備和區(qū)域儲備，城中儲備和城郊儲備，國有儲備與社會儲備，公益儲備和商業(yè)儲備，企業(yè)儲備與家庭儲備，直屬儲備和外包儲備，原料儲備和（半）成品儲備，采購儲備和征收儲備，藥物儲備與疫苗儲備，藥房儲備與藥店儲備，中藥儲備與西藥儲備等。

以統(tǒng)籌分散儲備與集中儲備為例，為了適應循證治理、疏堵結合的防控戰(zhàn)略，既以人為本精準管控疑似人員和隔離密切接觸人員，又落實對因交通管制和出入管理要求而居家人員的基本藥品和生活物資的保障力度，著力避免采取停工停學或“封城”極端措施以減緩疫情對市民正常生活和經濟持續(xù)發(fā)展的嚴重影響。物料的分散與集中程度需要和人的空間流動相匹配，形象地說，限制社交需要人“不動”或“少動”，對疑似和密接人員則需要“快動”，通過疏散、轉移完成隔離。為了滿足人流動向，就要求在集中儲備達標之外，補足目前比較缺乏的分散儲備。政策上可通過強化防災型城市（disaster resilient city）建設，在土地規(guī)劃、城市規(guī)劃中設置專門的修建性指標，要求待建、新建小區(qū)類似人防設施的布局劃定或設置應急物資儲備點。已建成小區(qū)和其它老舊小區(qū)可通過社區(qū)、物業(yè)管理、業(yè)委會三方聯(lián)動機制，引導逐步設立永久性的應急物資投放站或聯(lián)系點。

（四） 提高儲備標準，優(yōu)化儲備結構

第一，高標準建設省市縣（區(qū)）三級重大疫情應急物資儲備體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級屬于最基層政府，行政能力有限，行政負擔較重，不宜繼續(xù)增加儲備管理職能，但應維護最基層政府應急物資需求的直報通道，從網(wǎng)格員、社工和志愿者隊伍建設上協(xié)助提升物資分發(fā)能力。從疫情一般性的演化規(guī)律可以推斷，三級儲備體系均至少對照本區(qū)域新冠疫情的規(guī)模強度，根據(jù)轄區(qū)人口量級、易感人群比例、感染率、潛伏期、蔓延時間、持續(xù)時間、關鍵物料產能恢復周期、交通狀況、現(xiàn)有庫容和拓展庫容等關鍵指標計算和制訂防疫物資清單并進行基本儲備。應儲盡儲，產儲銜接，逐步達標。儲備體系質量的一個關鍵指標是實現(xiàn)硬（預算）成本約束下的足額儲備。統(tǒng)籌謀劃，加強預判，在聯(lián)防聯(lián)控機制中要包含儲備保供專委會（小組），根據(jù)疫情組織相關生產企業(yè)、倉儲物流企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和專家，會商疫情必備物資和一些主要醫(yī)療設備的類型和數(shù)量，搭建重點醫(yī)療設備、防護用品以及重點企業(yè)的動態(tài)數(shù)據(jù)庫和供求信息對接平臺。

（五） 集成儲備資源，優(yōu)化應急供應鏈

第一，優(yōu)化應急供應鏈體系。要全面提升體系效能，必須理順決策機制，增強緊急情況下的協(xié)同能力，增強部門間協(xié)同。統(tǒng)籌物流配送運力，尤其是建構部隊、專業(yè)應急救災人員、市場主體、醫(yī)療機構、社區(qū)群干和志愿者共同參與的應急配送體系，充分發(fā)揮信息工具作用，做到物料供應在最后一公里、最后一百米與需求方的精準銜接。加強應急狀態(tài)下執(zhí)法力度，依法打擊隨意挖路堆土“破壞型”阻斷交通行為，制止違規(guī)設卡攔截救災物資運輸?shù)男袨?，暢通防控物資運輸通道。

第二，推動儲備市場化，形成儲備生態(tài)。充分發(fā)揮市場資源配置效率功能，對于應急需求較大，但不便儲備的物資，可以政府采購的方式與投標應標企業(yè)簽訂儲備合同，明確管理職責，制定調撥要求，承擔防控義務。積極發(fā)展軍民融合型防疫物資生產基地（或生產廠區(qū)、生產線），平戰(zhàn)結合的倉儲基地。

第三，優(yōu)化物資儲備的分發(fā)機制和增強分發(fā)能力。疫情下救死扶傷是與死神賽跑，時間就是生命，儲備體系的響應速度至關重要。因此儲備物資如果不能及時通過物流進行轉運、分發(fā)和供給，則儲備作用將完全失效或大打折扣。因此，要完善綠色通道機制，包括設立收儲綠色通道、質檢驗收綠色通道、運輸綠色通道，確保急需醫(yī)療設備和物資能按時到位。結合愛國衛(wèi)生運動，指導企業(yè)強化對農貿市場、商超、公交、地鐵、火車、飛機等人員密集型場所和交通工具定期消毒和通風機制的物資保障。

（六） 創(chuàng)新儲備手段，加強技術儲備

強化現(xiàn)代化信息手段在重大疫情期間戰(zhàn)略物資儲備領域的應用開發(fā)。構建哨兵機制，建立以農貿市場、大型超市、發(fā)熱門診、零售藥店、導航地圖、搜索引擎為主的微觀信息采集點，運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、計算機仿真、專家系統(tǒng)等技術手段和工具及時對公共衛(wèi)生潛在的重大風險進行預警，同時為戰(zhàn)略物資儲備提供必要的決策信息，疫情預警信息和物資供求信息應予以及時公開并輔以公眾引導意見。應急保障信息系統(tǒng)的開發(fā)應用，屬于事關民生和安全的高新技術儲備，可實行“揭榜掛帥”式的科技攻關，誰能干就讓誰干，通過改革釋放科技創(chuàng)新活力。

引導物流骨干企業(yè)和科技企業(yè)合作研發(fā)應急物流精細化倉儲解決方案，大力發(fā)展第三方物流和倉儲企業(yè)生態(tài)集群，深化國際合作和信息對接共享。加大機器人和人工智能在傳染病人診療、護理、運送和疫情期間保障物資供應、衛(wèi)生消殺、有毒廢棄物和垃圾清運方面的研發(fā)力度，早日實現(xiàn)量產和廣泛投入使用。加快適用于人口密集型特大城市應急物資智能（無人）投放車、機、箱的研發(fā)和生產制造。以市場調節(jié)為主，優(yōu)化均衡型的生產布局，保有彈性生產能力和原料儲備，提升全自動化生產能力，加快建設無人值班、少人值守倉儲基地和站點。

（七） 共建儲備能力，豐富儲備生態(tài)

立足公共衛(wèi)生安全服務人民、依靠人民的觀點，織密織牢公共衛(wèi)生安全網(wǎng)，需要增強共同體意識，加快“儲物于民”，推動分布式存儲格局形成。進一步加強公眾的安全素養(yǎng)教育，在安全文化宣傳和社會引導上多策并舉，推動全社會共建儲備能力。

分布式存儲具有容災能力強，系統(tǒng)可彈性擴展的優(yōu)點，在現(xiàn)有條件下就可以有效地實現(xiàn)常用抗疫物資的海量儲備。居民家中常備一定的應急物資，有利于化整為零、迅速行動、減緩焦慮、減少外出、合理避險。例如，政府向市民發(fā)放應急箱中包含各種逃生工具、應急物品等。這一舉措不但為廣大居民提供了防空必備的裝備物資，普及了民防知識與防護技能，也起到了軍事教育和災難預警作用。完全可以借鑒這一做法，采用政府引導和提供政策扶持、稅收和資金支持等，鼓勵市場主體參與研發(fā)、設計、制造和銷售“防疫應急包”，并盡快在人口密集的中心城區(qū)和疫情中的弱勢群體中推廣和分發(fā)。應急包的設計本著必備、節(jié)約、有效、耐久的原則，統(tǒng)籌考慮當前常態(tài)化防疫的需要和抗大疫的需要。應急包類型可分級，分別對應一級至三級公共衛(wèi)生應急響應級別。為了擴大儲備覆蓋范圍和加快速度，可以采用發(fā)放儲備物資券的辦法，引入市場機制，推動產品創(chuàng)新和提升性價比。統(tǒng)籌利用國內和國際兩個市場，有序放開高標準醫(yī)用口罩、消毒殺毒用品、空氣和水質凈化用品的市場準入和批零經營許可，同時強化質量監(jiān)督和市場監(jiān)管。

在文化宣傳和社會引導上多策并舉。一是積極向大眾宣導建立科學的危機意識，逐步形成合理的避險理念，為緊急狀態(tài)下保持物資供求平衡營造理性有序的社會氛圍。二是在物資保供上弘揚法治精神，樹立和彰顯政府誠信價值觀。產能單位和重點企業(yè)應指揮部門要求進行籌資、籌料、生產和轉運，均應簽署合同，明確數(shù)量和質量方面的利益權責。對疫情大幅波動造成的生產企業(yè)和流通企業(yè)制成品、半成品、原料等庫存，應完善兜底的收儲安排和產能退出安排。三是完善功勛嘉勉制度。《史記》曾記載古時因蝗災天下疫，為鼓勵賑災，“百姓內（納）粟千石，拜爵一級”?？梢姌s譽激勵既可以調動民間力量，又彰顯守望相助的傳統(tǒng)美德，可將物資保供有功企業(yè)和個人納入國家各層級榮譽制度的評選范圍。

（八） 追求精準保障，實施專項儲備

優(yōu)先加強和優(yōu)化診療資源儲備。通過多種方式彌補定點救治醫(yī)療機構在物資儲備方面的資金缺口，一院一策升級完善儲備設施的硬件條件，開展集中性的檢測和診療物資儲備人員專題培訓，定期組織實戰(zhàn)演練或沙盤模擬以提升應急狀態(tài)下各部門的協(xié)同能力。逐步在特大城市的遠城（郊）區(qū)，新建、擴建、改建一批傳染病醫(yī)院或病區(qū)，保證足夠的隔離床位（尤其是負壓病房、手術室）和其他救治資源的冗余量，在重大疫情發(fā)生時確保危重病人“病床等人”，而不是“人等病床”！堅決在疫情發(fā)生的初期，能盡快收治和轉移病人和疑似人員。充分考慮方艙醫(yī)院常態(tài)化管理機制，確保冬春季傳染病高發(fā)時期提前進行設備進場、維護和熱備用。對一些具備隔離條件的工業(yè)廠房開展平面布置設計、管道預埋、衛(wèi)生設施改造等前期工程，以利于緊急狀態(tài)下快速開放為方艙醫(yī)院。增強機動能力，考慮新建醫(yī)療船、超大型醫(yī)療列車或改造閑置的客輪、客車車廂建成移動式的方艙醫(yī)院。

關照特殊人群。在制訂非傳染病患中透析患者、腦癱病人等需特別照料患者的應急安置方案中，對其所需必備物資進行專項儲備。在應急物資儲備中，建立完善糖尿病、高血壓等常見慢性病藥品應急保障機制，通過分散化的儲備網(wǎng)點，確保常見病、多發(fā)病和慢性病的藥品充分可及。針對高齡老人、低收入者、網(wǎng)絡接入和使用困難者等弱勢群體應有充分的基本物資保障預案，可根據(jù)網(wǎng)格劃片確認緊急聯(lián)系人（志愿者）。對職業(yè)暴露造成的高危人群及其親屬、密接人員，應給予物資專項保障或補助。

注釋：

①求是網(wǎng)，www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-02/15/c_1125572832.htm，2020-02-15.

②新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/tech/2020-03/15/c_1125715397.htm，2020-03-15.

③內容見《加強首都公共衛(wèi)生應急管理體系建設三年行動計劃（2020-2022年）》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-06/09/content_5518178.htm.

④⑤參見《中共北京市委 北京市人民政府關于加強首都公共衛(wèi)生應急管理體系建設的若干意見》，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202005/t20200520_1902580.html.

⑥參見國辦發(fā)〔2020〕22號文，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/24/content_5529813.htm.

⑦參見中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/premier/2020-07/29/content_5531005.htm，2020年7月29日。

⑧參見騰訊財經，https：//new.qq.com/omn/20200211/20200211A0JI9J00.html，2020年2月11日。

⑨參見武漢市衛(wèi)健委官網(wǎng)，http：//wjw.wuhan.gov.cn/ztzl_28/fk/fkdt/202004/t20200430_1197413.shtml，2020年4月24日。

⑩具體可參考《非洲豬瘟疫情應急實施方案（2019年版）》和農業(yè)農村部2020年5月29日公開發(fā)布的農牧發(fā)[2020]21號文。

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（責任編輯文格）

Reform of the Public Health Emergency Supplies Reserve

System from Perspective of Security Development

DING Zhen1， XU Yan-wen2

（1.Wuhan Financial Holding Group Co.Wuhan430022，Hubei，China;

2.School of Business，Jianghan University，Wuhan430056，Hubei，China）

Abstract：The prevention against the outbreak of the Covid-19 in some of domestic central cities from 2020 has exposed the public health emergency supplies drawbacks such as incomplete reserve system，reserve powers barriers，low-level reserve standard，weak personnel reserves，and inadequate technical reserves. The present reserve concept，objectives，structure，layout and the safeguard mechanism can not meet the needs of the major epidemicoutbreaks，which will restrict the further development of institutional advantages and strong material foundations at the same time.In order to promote the construction of modernization with Chinese characteristics of emergency materials reserve system，in accordance with the methods of strengthening public health supply frameworks and from the perspective of taking development and security into consideration，some suggestions and countermeasureshave been put forward as changing the goal conversion reserves，reforming reserves concept，integrating reserve resources，straightening out the reserves of power and responsibility，improving the reserve mechanism，optimizing the structure of reserves，innovating means of reserves and reserve capacity.

Key words：resource reserve; public health events; emergency support system