吳陳宏

摘 要：當(dāng)前，檢察機關(guān)在辦理叉車等場（廠）內(nèi)專用機動車行政公益訴訟案件時，存在相關(guān)法律法規(guī)滯后，行政機關(guān)職責(zé)界限不清晰，安全責(zé)任主體不明等辦案難點，對此檢察機關(guān)可以運用“專家論證+公開聽證”模式，全面論證安全隱患及其危害后果，厘清行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)界限，明確安全責(zé)任主體。通過訴前檢察建議的制發(fā)，促進源頭管控與系統(tǒng)治理，達成類案辦理到社會治理的質(zhì)效躍升，切實維護社會公共利益。

關(guān)鍵詞：場（廠）內(nèi)專用機動車 專家論證公開聽證

場（廠）內(nèi)專用機動車輛（以下簡稱“場車”），是指除道路交通、農(nóng)用車輛以外僅在工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域使用的專用機動車輛，包括機動工業(yè)車輛和非公路用旅游觀光車輛。場車?yán)脛恿ρb置驅(qū)動或牽引，或者具有起升、回轉(zhuǎn)、翻轉(zhuǎn)、搬運等功能，有叉車、牽引車、推頂車、搬運車等多種。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，在企業(yè)生產(chǎn)過程中場車的需求量也逐漸增多，隨之而來的是場車操作人員無證駕駛、違規(guī)上路行駛、超速逆向行駛等行為，造成一系列交通事故。以浙江省云和縣為例，木制玩具是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)之一，木玩生產(chǎn)企業(yè)為節(jié)約成本，將叉車用于生產(chǎn)運輸。2016年至今，云和縣因叉車違規(guī)上路行駛造成交通事故，登記在案的就有52起，共造成13人受傷（其中造成1人死亡、2人重傷、1人輕傷，均已移交縣公安局處理）;還有大量沒有報警、當(dāng)事人私了的;甚有造成交通事故后，叉車作業(yè)人員駕駛叉車逃離現(xiàn)場。場車的不規(guī)范管理與使用給道路交通安全帶來極大隱患，人民群眾反映強烈。

一、基本案情及辦理過程

云和縣檢察院在開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟專項監(jiān)督活動中，經(jīng)對木制玩具企業(yè)生產(chǎn)情況進行摸排發(fā)現(xiàn)，縣域內(nèi)特種設(shè)備叉車存在未經(jīng)登記報備、長期違規(guī)上路行駛、違章停車裝卸、作業(yè)人員無證駕駛、交通肇事等眾多安全生產(chǎn)隱患，已造成多起相關(guān)安全生產(chǎn)事故。且存在行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)界限不清晰、安全責(zé)任主體不明等監(jiān)管漏洞，嚴(yán)重威脅企業(yè)生產(chǎn)安全和人民群眾生命財產(chǎn)安全。

2021年8月中旬，云和縣檢察院組建叉車公益訴訟專案組。專案組干警深入研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第99條第1款第（8）項和《特種設(shè)備目錄》規(guī)定：叉車屬于場車種類下的機動工業(yè)車輛，代碼編號為5110，系特種設(shè)備，只能在作業(yè)范圍內(nèi)行駛，嚴(yán)禁上路。但專案組干警在實地調(diào)查走訪縣工業(yè)園區(qū)、縣知名木制玩具企業(yè)、交通要道等處后，發(fā)現(xiàn)存在叉車占用車道裝卸貨物、占用非機動車道行駛、超速超高超寬并逆向倒車行駛等違規(guī)使用情形。

隨即干警走訪縣市場監(jiān)督管理局（以下簡稱“縣市場監(jiān)管局”）特種設(shè)備安全監(jiān)察科，了解到2018年縣市場監(jiān)管局對縣域內(nèi)叉車擁有量進行了摸底，知悉全縣叉車數(shù)量達150多臺，但截至目前登記在冊的僅有89臺。市場監(jiān)管部門僅針對使用單位（具備一定條件資質(zhì)的生產(chǎn)企業(yè)）的叉車予以“線上”登記，而無法對個人所有的叉車進行登記，對上牌叉車的違規(guī)上路問題，責(zé)令涉事單位整改，但對無牌場車上路違規(guī)情況，市場監(jiān)管部門則無相關(guān)依據(jù)進行處理。干警又走訪縣應(yīng)急管理局、縣交通警察大隊、縣工業(yè)園區(qū)管委會等相關(guān)職能部門，調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)，將縣域內(nèi)叉車數(shù)量、叉車登記、企業(yè)叉車運用等情況進行數(shù)字化比對，排查出違規(guī)使用“無牌照叉車”“無檢驗檢測叉車”“拼裝叉車”及違規(guī)流動作業(yè)、上公共道路行駛等15項安全生產(chǎn)隱患問題。

2021年9月7日，云和縣檢察院召開專家論證會，邀請法學(xué)教授、專職律師、行政庭資深法官等專業(yè)人士到會。與會人員討論了叉車法律適用相關(guān)事宜，并對使用單位和個人擁有的叉車登記、叉車操作人員無證駕駛、叉車違規(guī)上路等問題進行了全面分析，初步厘清各行政部門之間的監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界，形成了一致意見，即各行政部門應(yīng)依法履職，加強對叉車的監(jiān)管，確保叉車安全規(guī)范使用。9月9日，云和縣檢察院召開公開聽證會，邀請了省人民監(jiān)督員、縣人大代表作為聽證員，縣市場監(jiān)管局、應(yīng)急管理局、綜合行政執(zhí)法局、交警隊、玩具協(xié)會等相關(guān)職能部門代表參加聽證論證，進一步厘清監(jiān)管職責(zé)。云和縣檢察院依法予以行政公益訴訟立案后，于2021年9月13日向縣市場監(jiān)管局提出訴前檢察建議，督促依法履行法定職責(zé)，對叉車安全運行采取切實有效措施，減少生產(chǎn)安全風(fēng)險，并建議建立跨部門聯(lián)動機制，推動叉車違規(guī)使用監(jiān)管常態(tài)化。

縣市場監(jiān)管局根據(jù)檢察建議，加強安全知識宣傳，探索數(shù)字化監(jiān)管手段，接入浙江特種設(shè)備在線平臺管理，實時獲取叉車GPS、作業(yè)信息，體系化推進叉車監(jiān)管。與此同時，縣市場監(jiān)管部門依據(jù)2017年《特種設(shè)備使用管理規(guī)則》的規(guī)定，將進一步優(yōu)化“特種設(shè)備登記系統(tǒng)”，解決個人所有的場車無法登記問題，從“源頭”上對場車進行有效監(jiān)管。

二、辦理場車公益訴訟案件的難點探析

（一）相關(guān)法律法規(guī)滯后，導(dǎo)致行政監(jiān)管責(zé)任不清

我國安全生產(chǎn)法律體系較為龐雜，涉及的行業(yè)多、專業(yè)性強，如涉及叉車等場車管理的《安全生產(chǎn)法》《道路交通安全法》《特種設(shè)備安全法》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《特種設(shè)備作業(yè)人員監(jiān)察管理辦法》均是七八年前，甚至是十年前制定的，逐漸不適用于當(dāng)前我國的經(jīng)濟生產(chǎn)活動，由此導(dǎo)致出現(xiàn)不少監(jiān)管問題。

一是法律法規(guī)盲區(qū)使得監(jiān)管無法可依。根據(jù)《特種設(shè)備安全法》《特種設(shè)備作業(yè)人員監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，市場監(jiān)管部門對“三區(qū)”（工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所）內(nèi)場車的使用登記、車牌、定期檢驗以及監(jiān)管范圍內(nèi)的場車是否存在特定區(qū)域外行駛違法行為等負有監(jiān)督管理職責(zé)。但本案中，市場監(jiān)管部門僅針對上牌后的叉車上路違規(guī)問題，責(zé)令涉事企業(yè)進行整改，對無牌叉車上路違規(guī)，市場監(jiān)管部門則無權(quán)處理，存在監(jiān)管空白的問題。

二是職責(zé)規(guī)定不清導(dǎo)致監(jiān)管推諉塞責(zé)。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第9條第1款規(guī)定，應(yīng)急管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。即，應(yīng)急管理部門對場車安全生產(chǎn)使用也應(yīng)負有監(jiān)管職責(zé)，但應(yīng)急管理部門依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第2條的規(guī)定：有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。即場車適用于《特種設(shè)備安全法》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等相關(guān)法律法規(guī)，其部門不再對場車進行監(jiān)管。上述的規(guī)定可能致使監(jiān)管部門互相推諉，致使場車上路行為愈加頻發(fā)。如本案中，辦案干警走訪應(yīng)急管理局得知，叉車這類特種設(shè)備適用特別法規(guī)制，應(yīng)由市場監(jiān)管局監(jiān)管，即使接到有關(guān)事故案件，其也是移交市場監(jiān)管局處理。

（二）場車性質(zhì)定義不明，導(dǎo)致行政監(jiān)管存在漏洞

根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，交通事故是指車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產(chǎn)損失的事件。其中，車輛包括機動車輛與非機動車輛，場車是否屬于機動車輛存在爭議。司法實踐中，場車導(dǎo)致的交通事故案件訴至法院后的判決也有不同的結(jié)果。

一是場車應(yīng)認(rèn)定為機動車輛，受《道路交通安全法》規(guī)制，交管部門有權(quán)監(jiān)管。依據(jù)公安部發(fā)布《道路交通管理機動車類型 GA802-2019》的相關(guān)規(guī)定，對叉車等以動力驅(qū)動的非道路車輛，上道路行駛發(fā)生道路交通事故時，符合《道路交通安全法》中機動車的定義，應(yīng)認(rèn)定為機動車，無須確定其車輛類型。即以叉車為例，叉車本身的內(nèi)在操控性（動力驅(qū)動、機械轉(zhuǎn)向裝置，剎車制動等）及外觀特征（駕駛室、方向盤、車輪等）等，與廣義的“機動車”并無二致，具備《道路交通安全法》“機動車”術(shù)語定義中“以動力裝置驅(qū)動”“用于運送物品”及“輪式車輛”的三個必備要素。

在場車引發(fā)的交通事故案件訴至法院后，法院認(rèn)定場車為機動車。例如上海市孫某交通肇事案[1]，該案孫某將叉車作為交通工具違規(guī)駛?cè)牍驳缆?，并在行駛過程中不按交通信號規(guī)定通行，與駕駛電動自行車陳某相撞，致陳某倒地后被叉車碾壓，造成陳某顱腦損傷合并創(chuàng)傷性休克，經(jīng)搶救無效死亡，構(gòu)成事故。上海市閔行區(qū)人民法院裁判認(rèn)為違法上路行駛的特種設(shè)備車輛（叉車）屬于《道路交通安全法》所規(guī)制的機動車范圍，在道路上發(fā)生的事故屬于交通事故，所以，孫某構(gòu)成交通肇事罪。綜上所述，應(yīng)認(rèn)可場車具有機動車屬性，其上路發(fā)生交通事故后，交管部門有權(quán)監(jiān)管。

二是場車不應(yīng)認(rèn)定為機動車輛，適用特別法規(guī)制。根據(jù)上文場車概念和《特種設(shè)備目錄》可知，其是僅在特定區(qū)域使用的專用機動車輛，代碼編號為5000，系特種設(shè)備之一，不是機動車，也不是非機動車，不屬于《道路交通安全法》調(diào)整的車輛，不具有上道路行駛的資格，也有法院依法裁判的罪名說明場車不應(yīng)認(rèn)定為機動車輛。例如廣東省佛山市李榮環(huán)過失致人死亡罪一案[2]，被告人李榮環(huán)在沒有取得駕駛操作叉車資質(zhì)的情況下駕駛叉車，將貨物運到漢達物流公司門前，在貨物裝上貨車車廂的過程中，和被害人李某某駕駛的正三輪摩托車發(fā)生碰撞，李某某倒地并當(dāng)場死亡。佛山市南海區(qū)人民法院裁判認(rèn)為所涉事件不能認(rèn)定為交通事故，故被告人李榮環(huán)不構(gòu)成交通肇事罪，應(yīng)以過失致人死亡罪論處。二審法院駁回了李榮環(huán)的上訴，維持原判。我們也可以從《安全生產(chǎn)法》第2條規(guī)定可知，場車適用于《特種設(shè)備安全法》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等特別法。綜上所述，場車不應(yīng)認(rèn)定為機動車，不歸交管部門監(jiān)管，應(yīng)由市場監(jiān)督管理等負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門監(jiān)管。

綜上可見，場車是否應(yīng)認(rèn)定為機動車輛存在爭議，導(dǎo)致本案辦理遇到問題，即行政機關(guān)對場車監(jiān)管存在漏洞，無法有效明確相關(guān)行政機關(guān)的監(jiān)管責(zé)任主體，職責(zé)界限不清晰，對場車違規(guī)使用無法及時精準(zhǔn)監(jiān)管。

（三）各地實務(wù)做法不同，導(dǎo)致行政監(jiān)管質(zhì)效不一

對于場車的監(jiān)管，我國大部分地方政府包括本案所在縣市政府均沒有明確行政監(jiān)管職責(zé)，市場監(jiān)管、應(yīng)急管理、綜合行政執(zhí)法和交管等部門均存在交叉管理亦或處罰無據(jù)情形。有部分地方政府采用行政命令，例如2019年5月13日浙江省義烏市稠城街道發(fā)布《關(guān)于全面加強叉車安全監(jiān)管工作的通知》[3]，2021年10月18日江蘇省句容市市場監(jiān)管局發(fā)布《關(guān)于進一步加強叉車安全監(jiān)管的通知》[4]均是為進一步加強叉車安全監(jiān)管采取的舉措。該做法雖然清晰劃分了各行政機關(guān)的相關(guān)職責(zé)，但在執(zhí)法過程中依然無法做到“有法可依”，甚至可能會由于行政處罰自由裁量權(quán)過大，既不利于監(jiān)管部門的準(zhǔn)確執(zhí)法，給予違法者合適恰當(dāng)?shù)奶幜P;也容易造成權(quán)力尋租，滋生腐敗問題。

有少數(shù)地方政府通過地方人大立法授權(quán)，由相關(guān)行政部門加強對場車的監(jiān)管，例如《蘇州市道路交通安全條例》《天津市道路交通安全若干規(guī)定》等規(guī)定明確禁止場車等機具上路行駛，由交管部門進行處置?！督K省特種設(shè)備安全條例》[5]卻又未禁止場車等機具上路行駛，只是將市場監(jiān)管部門監(jiān)管的“三區(qū)”之外的叉車全面納入監(jiān)管。因此，該做法雖然是加強了場車等機具監(jiān)管，但卻沒有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，可能存在選擇性執(zhí)法問題，使得立法主旨沒有得到有效真實的落實，影響法規(guī)的貫徹實施。由此可見，各級地方政府對場車的監(jiān)管依據(jù)未統(tǒng)一，影響場車的規(guī)范化監(jiān)管。

三、場車公益訴訟案件的辦案思考

（一）堅持人民至上，始終貫徹能動檢察，辦案不忘初心

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就安全生產(chǎn)工作作出一系列重要指示，明確要求牢固樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上的思想，加大安全監(jiān)管執(zhí)法力度。檢察機關(guān)認(rèn)真貫徹落實習(xí)總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要指示精神，運用法治思維和法治方式解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域的治理難題，通過監(jiān)督來整合各方力量，消弭分歧、達成共識，實現(xiàn)“雙贏多贏共贏”局面。本案不只是就案辦案，而是通過線索摸排、實地調(diào)查、專家論證、公開聽證一系列“動作”，始終不忘初心，心懷老百姓，秉持“人民至上、生命至上”理念，貫徹能動檢察，最大限度預(yù)防和減少安全生產(chǎn)事故，全力維護人民群眾生命財產(chǎn)安全。

（二）推動地方立法，劃清行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)，填補監(jiān)管漏洞

由于目前場車的屬性存在爭議，國家層面也沒有適用場車管理的法律法規(guī)，可探索地方人大立法加以解決。例如《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》《合肥市道路交通安全條例》《重慶市道路交通安全條例》等地方性法規(guī)規(guī)定，叉車等場車機具未按照交管部門指定的時間和路線上道路行駛的，由交管部門責(zé)令改正并處罰款。本案中云和縣所處的麗水市檢察院已通過前期調(diào)研，向麗水市人大建議對場車監(jiān)管出臺相關(guān)管理辦法，明確市場監(jiān)管、應(yīng)急管理、綜合行政執(zhí)法和交管等相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，以及各方安全責(zé)任。檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮檢察公益訴訟職能，積極建議地方人大立法，劃清行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)，填補監(jiān)管的空白漏洞，有效預(yù)防場車亂象頻發(fā)，為保障企業(yè)安全生產(chǎn)和人民群眾生命財產(chǎn)安全，貢獻檢察智慧。

（三）明確場車性質(zhì)，督促行政機關(guān)規(guī)范監(jiān)管，提升監(jiān)管質(zhì)效

在“頂層設(shè)計”上明確場車的機動車屬性，將其納入機動車管理范疇，填補行政機關(guān)監(jiān)管漏洞。針對市場監(jiān)管、應(yīng)急管理、交管等相關(guān)部門履職難問題，本案辦理的叉車公益訴訟案件具有普遍代表性，可復(fù)制推廣。即檢察機關(guān)堅持能動檢察，運用“專家論證+公開聽證”模式，全面論證安全隱患及其危害后果，理清行政機關(guān)“多頭”監(jiān)管的癥結(jié)所在，填補行政監(jiān)管“空白項”，梳理出監(jiān)管“難點”，從開展數(shù)字化監(jiān)管、推進專項檢查、加強安全宣傳等角度出發(fā)，制發(fā)訴前檢察建議，堵漏解難，助推行政主管部門建章立制，形成合力，規(guī)范監(jiān)管場車安全使用。同時，檢察機關(guān)與相關(guān)行政機關(guān)加強配合協(xié)作，進一步深化安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟檢察工作，推動監(jiān)管執(zhí)法提質(zhì)增效。

*浙江省云和縣人民檢察院第二檢察部副主任[323600]

[1] 參見黃擘、黃婁瑩、勞玉華： 《孫某交通肇事案》，《刑事法律文件解讀》總第155輯（2018.5），人民法院出版社，第94-99頁。

[2] 參見廣東省佛山市中級人民法院刑事附帶民事裁定書，（2020）粵06刑終1071號，中國文書裁判網(wǎng)https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=e47ae174938849aea5abaca10076ec12，最后訪問日期：2022年6月13日。

[3] 參見《關(guān)于全面加強叉車安全監(jiān)管工作的通知》，義烏市人民政府網(wǎng)站http：//www.yw.gov.cn/art/2019/5/13/art_1229138374_1151511.html，最后訪問日期：2022年6月13日。

[4] 參見《關(guān)于進一步加強叉車安全監(jiān)管的通知》，句容市人民政府網(wǎng)站http：//www.jurong.gov.cn/jurong/c100300/202111/1c48db4f8c844db48f34d60e387bbfc1.shtml，最后訪問日期：2022年6月13日。

[5] 參見《江蘇省特種設(shè)備安全條例》，江蘇省人大官網(wǎng)http：//www.jsrd.gov.cn/qwfb/sjfg/202107/t20210709_530666.shtml，最后訪問日期：2022年6月13日。