[ 作者簡介 ]

蔣萬興，男，廣西靈川人，桂林市疊彩房產(chǎn)管理處，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，本科，研究方向：建筑與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

[ 摘要 ]

隨著當(dāng)前人口的不斷增長和城市化進(jìn)度的推進(jìn)，百姓可居住用地正受到威脅，誘發(fā)住房價(jià)格漲幅超過中低收入群體的可承受水平，如何建立好中低收入群體的住房保障體系也逐漸受到國家注意，其中公租房是為了幫助解決收入不滿足廉租房標(biāo)準(zhǔn)而又無法承擔(dān)經(jīng)濟(jì)適用房的中低收入群體的窘境。然而由于我國的公租房建設(shè)處于起步階段，在融資和施工建設(shè)效率等方面存在不足，引入PPP模式不僅可以有效解決公租房項(xiàng)目融資困難，同時(shí)還能促進(jìn)政府部門結(jié)合社會(huì)資本先進(jìn)的項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行PPP模式公租房項(xiàng)目管理。但是由于PPP模式公租房項(xiàng)目實(shí)踐案例少，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)較少，風(fēng)險(xiǎn)因素認(rèn)識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法都有所欠缺，因此有必要對(duì)PPP模式公租房項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)進(jìn)行研究。

[ 關(guān)鍵詞 ]

PPP模式;公租房;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.08.007

1 ? ?緒論

1.1 ?研究背景

1.1.1 ?公租房建設(shè)與發(fā)展

自2010年《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》出臺(tái)以來，中國公共租賃住房一直處于蓬勃發(fā)展的階段。2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》，進(jìn)一步提出“推進(jìn)公租房貨幣化”;截止2019年底，公共租賃住房能夠滿足3800多萬中低收入人群的住房需求，同時(shí)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示近2200萬中低收入人群領(lǐng)到了公共租賃住房租金補(bǔ)貼。我國對(duì)于公共租賃住房的建設(shè)制定了目標(biāo)，在“十二五”期間建成保障房 3 600 萬套，建設(shè)規(guī)模大約是過去 10 年保障房總和的兩倍，建成后我國保障房的覆蓋率將達(dá)到 20%。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代，解決好人民的居住問題成為重中之重，這其中公租房扮演了一個(gè)重要角色。

然而伴隨著公租房在我國的推廣實(shí)施，在實(shí)際操作中也顯現(xiàn)出一些問題，亟待解決。

1.1.1.1 ?融資成本高?，F(xiàn)有融資模式以政府財(cái)政劃撥為主要來源，社會(huì)資本在其中的占比低，通常政府還給予一定的補(bǔ)貼來保障公積金項(xiàng)目的正常運(yùn)營，具體來講，由地方政府下設(shè)地方保障性住房公司向銀行借款進(jìn)行建設(shè)，以地方政府財(cái)政資金還款或者擔(dān)保[1]。

1.1.1.2 ?資金回收慢?；厥胀恋爻杀竞徒ㄖ惭b費(fèi)用越早，越有利于項(xiàng)目的資金周轉(zhuǎn)，然而項(xiàng)目流入資金的唯一來源——租金卻備受限制。首先公租房主要面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難群眾和無房有固定職業(yè)的務(wù)工人員，考慮到受眾人群的經(jīng)濟(jì)承受能力，租金較低。其次公租房作為一項(xiàng)惠民政策受到政府的監(jiān)管和要求，租金更不能超出標(biāo)準(zhǔn)范圍。最后公租房從2010年起步到如今已有十年之余，普及和發(fā)展的速度緩慢，受多種客觀因素干擾租金回收不穩(wěn)定，回收社會(huì)資本也只能望而卻步，難度較大[2]。

1.1.1.3 ?效率不足。對(duì)于普通民眾來說，申請(qǐng)公租房的條件多，對(duì)于個(gè)人房產(chǎn)、工作和收入都有限制，審核條件嚴(yán)格，要經(jīng)過“三級(jí)評(píng)審，兩次公示”，申請(qǐng)難度較高，等待時(shí)間較長。對(duì)于政府部分來說，從資格審查、搖號(hào)選房和簽約入住涉及的程序和部門較多， 很容易造成辦事效率低下和安排事務(wù)冗雜。通過以上分析可知，公租房政策的落實(shí)對(duì)于普通民眾和政府而言都是一個(gè)不小的考驗(yàn)。

1.1.2 ?PPP模式應(yīng)用

PPP模式全稱Public-Private-Partnership，指的是在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府和社會(huì)資本采取合作，共同參與到項(xiàng)目全壽命周期管理中的模式。根據(jù)財(cái)政部對(duì)PPP模式的要求，首先PPP模式公租房項(xiàng)目中政府必須持有一定量的股份，就目前而言政府部門持有的股份數(shù)占少數(shù)，其次，是既然是公私合營，私人部門必須包括運(yùn)營部分。PPP模式在概念上有廣義與狹義之分，而廣義PPP模式在表現(xiàn)形式上又可細(xì)分為BOO、BOT、BTO等。

1.2 ?研究意義

當(dāng)前學(xué)者對(duì)PPP模式下的公租房項(xiàng)目的研究主要集中于融資、項(xiàng)目可行性和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面，沒有對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)進(jìn)行深入探討。目前PPP模式公租房僅處于試點(diǎn)階段，但是其所具有的融資成本低、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和工作效率高等優(yōu)勢(shì)不可忽視，同樣PPP模式在本土化過程中也會(huì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，建立全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型不僅有利于政府和社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)時(shí)有據(jù)可循，同時(shí)對(duì)于PPP模式公租房項(xiàng)目長期發(fā)展有利，具體表現(xiàn)如下。

1.2.1 ?促進(jìn)項(xiàng)目資金鏈的良性循環(huán)

PPP模式通過引進(jìn)社會(huì)資本減輕了政府部門融資壓力，同時(shí)也保障了雙方的利益分配，使得資源配置效率提高。在項(xiàng)目前期，社會(huì)資本的加入減少了政府進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)的啟動(dòng)壓力，社會(huì)部門競爭式上崗保證了項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，政府部門有效的監(jiān)督管理也提升了資金的使用效率，項(xiàng)目的資金回收效率提升促進(jìn)了資金鏈的良性循環(huán)，解決了公租房融資過分依賴政府部門的缺點(diǎn)。

1.2.2 ?建設(shè)效率和建設(shè)質(zhì)量得到保障

社會(huì)資本擁有的先進(jìn)技術(shù)促使項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量得到保障的同時(shí)降低了建設(shè)成本，進(jìn)一步縮短了建設(shè)周期時(shí)長，能夠在有限時(shí)間內(nèi)保證滿足質(zhì)量要求的新增公租房產(chǎn)量，這對(duì)于公租房“僧多粥少”的現(xiàn)狀具有積極作用。

1.2.3 ?項(xiàng)目管理統(tǒng)籌更加合理

社會(huì)資本對(duì)于公租房的建設(shè)相對(duì)于政府部門更具有經(jīng)驗(yàn)，管理的結(jié)構(gòu)和層次也更加科學(xué)合理。社會(huì)資本在提供有效的管理措施的同時(shí)，政府部門也發(fā)揮了自己監(jiān)管者的職責(zé)，保證了項(xiàng)目的權(quán)責(zé)分明，更有利于后期項(xiàng)目交付中產(chǎn)生的矛盾沖突解決。

2 ? ? PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

2.1 ?PPP模式公租房風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法的選擇

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法經(jīng)過國內(nèi)外學(xué)者長期實(shí)踐發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)十分豐富，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別定性分析法是指根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)危害性因素的發(fā)生可能性和造成損失的嚴(yán)重性進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體包括SWOT分析法和德爾菲法等。

一般的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法不能全面細(xì)致地分析風(fēng)險(xiǎn)因素，因此結(jié)合對(duì)工作分解法、德爾菲法、專家打分法等識(shí)別方法的分析與篩選，本文選擇了WBS-RBS綜合風(fēng)險(xiǎn)分析法。

WBS-RBS綜合風(fēng)險(xiǎn)分析法的適用性體現(xiàn)如下。

2.1.1 ?WBS分析法可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行階段分解，便于進(jìn)行項(xiàng)目階段性風(fēng)險(xiǎn)分析。在項(xiàng)目運(yùn)營的各個(gè)階段還會(huì)有不同類型的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，WBS分析法針對(duì)工程項(xiàng)目過程的分解有利于我們了解各個(gè)階段可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，把握每個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)特征。

2.1.2 ?RBS分析法可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行層次分析。通過上文對(duì)PPP模式公租房項(xiàng)目幾個(gè)主要的風(fēng)險(xiǎn)來源分析，RBS分析法可以對(duì)這幾個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)來源進(jìn)行層次分解，在分解過程中盡可能細(xì)致，確保風(fēng)險(xiǎn)因素不遺漏。本文RBS分析法是基于WBS分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行，故在分解過程中可結(jié)合已經(jīng)分解得到的過程結(jié)構(gòu)進(jìn)行更深層次分解，提升了本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素分析識(shí)別的全面性[3]。

2.1.3 ?WBS-RBS分析法在工程項(xiàng)目管理中適用性程度高。WBS-RBS綜合風(fēng)險(xiǎn)分析法在工程項(xiàng)目管理過程中應(yīng)用的普遍性強(qiáng)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別的全面性和準(zhǔn)確性有保障，應(yīng)用于PPP模式具有可行性[4]。

2.2 ?基于WBS-RBS分析法的PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別矩陣分析項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段主要有項(xiàng)目的可行性研究、項(xiàng)目的招投標(biāo)以及簽訂合作協(xié)議書，在該階段風(fēng)險(xiǎn)因素比較多[5]。政府首先會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?duì)公租房的需求以及PPP模式在當(dāng)?shù)毓夥宽?xiàng)目應(yīng)用進(jìn)行可行性分析，然后進(jìn)行項(xiàng)目的招投票以及選擇合適的私人部門簽訂合作[6]。在這個(gè)過程中如果政府可行性研究不夠深入會(huì)導(dǎo)致私人合作部門選擇不當(dāng)，項(xiàng)目的成本、技術(shù)和質(zhì)量都不會(huì)得到保障，同時(shí)在合作管理過程中也會(huì)因?yàn)楹献鬟^程中部分信息不流通或是雙方在簽訂合同過程中意見不一致造成嚴(yán)重的后果[7]。

2.2.1 ?項(xiàng)目融資階段

項(xiàng)目融資階段主要圍繞融資制定計(jì)劃并簽訂相關(guān)協(xié)議，這個(gè)階段主要產(chǎn)生金融方面的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式公租房項(xiàng)目雖然融通資金成本較低，但是存在項(xiàng)目規(guī)模較大、建設(shè)周期長和資金回收期限長，這導(dǎo)致項(xiàng)目融資過程中不能夠籌集到足夠資金維持項(xiàng)目運(yùn)營、通貨膨脹和利率方面的風(fēng)險(xiǎn)，而私人部門更會(huì)因?yàn)槿谫Y協(xié)議中的不利條款降低項(xiàng)目合作的信心[8]。

2.2.2 ?項(xiàng)目建設(shè)階段

項(xiàng)目建設(shè)階段政府主要對(duì)私人部門的施工進(jìn)行監(jiān)理，主要涉及工程質(zhì)量方面的風(fēng)險(xiǎn)因素。在項(xiàng)目建設(shè)前期，如果政府部門選擇社會(huì)資本合作部門不當(dāng)，項(xiàng)目的質(zhì)量、建設(shè)成本和技術(shù)方面都難以保障，甚至?xí)c合同條件相沖突[9]。

2.2.3 ?項(xiàng)目運(yùn)營階段

項(xiàng)目運(yùn)營階段主要受政策方面的影響，項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移、運(yùn)營和移交都受到政策調(diào)整帶來的風(fēng)險(xiǎn)。公租房項(xiàng)目的本質(zhì)是政府公益性質(zhì)的項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量有一定的要求，隨著公租房項(xiàng)目的推廣和政府與私人部門合作經(jīng)驗(yàn)的提升，對(duì)于公租房項(xiàng)目要求會(huì)有一定的提升，由于項(xiàng)目建設(shè)期長，難免會(huì)出現(xiàn)不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)提高，進(jìn)而使政府和私人部門就項(xiàng)目的運(yùn)營產(chǎn)生沖突[10]。

2.3 ?PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素清單

基于上文WBS-RBS分析法的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別矩陣的分析，按照項(xiàng)目的四個(gè)階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因素的歸納整理建立PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素清單。

3 ? ?案例分析

貴州省遵義市余慶縣存量公租房 PPP 項(xiàng)目包括公租房 11 個(gè)子項(xiàng)目，公租房132878.01 m2、配套物業(yè)出租 16235.57 m2、停車場(chǎng)16567.91 m2，共計(jì) 280 個(gè)停車位。專家對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，資產(chǎn)達(dá)到了30 000萬以上。該縣人民政府與建設(shè)局決定采用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交模式進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于私人合作部門采用公開招標(biāo)的方式，以促進(jìn)投標(biāo)方公平競爭，提升項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和施工效率。在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期間，政府部門給予私人部門一定的合法權(quán)利，并且成立臨時(shí)聯(lián)合項(xiàng)目管理公司，在合同有效期內(nèi)聯(lián)合管理公司嚴(yán)守條款約定，承擔(dān)相關(guān)建設(shè)管理責(zé)任。合作期結(jié)束，項(xiàng)目驗(yàn)收合格即可完成權(quán)利轉(zhuǎn)移，完全由政府部門接手該項(xiàng)目。本項(xiàng)目的建設(shè)周期較長，需要分期進(jìn)行，總時(shí)間跨度為15年，對(duì)于承包PPP模式公租房項(xiàng)目的私人部門提出了嚴(yán)格要求。本項(xiàng)目中政府部門由一個(gè)當(dāng)?shù)毓咀鳛槌鲑Y代表，經(jīng)過公私雙方協(xié)商，其中私人部門融資達(dá)到5000萬，在項(xiàng)目總股份占比達(dá)到80%，同時(shí)政府部門融資達(dá)1200萬元，占據(jù)剩余20%。

通過相關(guān)模型計(jì)算得出風(fēng)險(xiǎn)概率在55%，也就是說本項(xiàng)目發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率為50%～60%，為中等風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)對(duì)本項(xiàng)目建設(shè)階段和運(yùn)營階段的風(fēng)險(xiǎn)管理。

4 ? ?結(jié)論與展望

4.1 ?結(jié)論

PPP模式公租房作為一項(xiàng)新興的惠民政策在實(shí)施過程中阻礙不斷，由于國內(nèi)目前缺乏相關(guān)案例的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，PPP模式公租房發(fā)展也不順利。結(jié)合國外PPP模式公租房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)PPP模式公租房發(fā)展現(xiàn)狀，本文對(duì)PPP模式公租房風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)理論進(jìn)行研究，對(duì)多種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了抉擇，選擇了最契合PPP模式公租房項(xiàng)目的CIM-AHP綜合風(fēng)險(xiǎn)分析法構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，并通過了實(shí)際案例驗(yàn)證。

4.1.1 ?PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性、層次性和相關(guān)性的特征，在進(jìn)行相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理研究時(shí)需結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)特征選擇合適的方法。不同類型風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別或評(píng)價(jià)方法可以進(jìn)行結(jié)合，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果的全面性和準(zhǔn)確性有提升。

4.1.2 ?本文創(chuàng)新應(yīng)用WBS-RBS綜合風(fēng)險(xiǎn)分析法對(duì)PPP模式公租房進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，將PPP模式公租房按工作結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)層次進(jìn)行分解，將項(xiàng)目劃分為準(zhǔn)備、融資、建設(shè)和運(yùn)營四個(gè)階段，分解出15種風(fēng)險(xiǎn)因素。

4.1.3 ?結(jié)合了 CIM模型與AHP分析法，較全面地考慮了PPP模式公租房中的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)因素，提高了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確度和風(fēng)險(xiǎn)管理效率。通過對(duì)貴州省遵義市余慶縣存量公租房 PPP 項(xiàng)目的實(shí)證分析，進(jìn)一步表明該方法有效可行，能為PPP模式公租房的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作提供借鑒和參考。

4.2 ?展望

由于當(dāng)前國內(nèi)的PPP模式公租房處于起步階段，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)案例較少，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)尚處于摸索階段，理論基礎(chǔ)不扎實(shí)。在本文進(jìn)行構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)因素清單的過程中存在遺漏風(fēng)險(xiǎn)因素的可能，因此在未來PPP模式公租房風(fēng)險(xiǎn)管理研究中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)因素要進(jìn)行更全面的整理，同時(shí)在未來對(duì)于PPP模式公租房應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)具有可操作性的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)并且培養(yǎng)具有PPP模式管理經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)人員。

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