張 銳

截至2021年11月，全球已有140余個國家宣布碳中和目標(biāo)。全球70%的碳排放來自能源部門，碳中和行動的核心是能源轉(zhuǎn)型，即變革以化石能源為主導(dǎo)的高碳能源體系，構(gòu)建以可再生能源為主體的低碳能源體系，追求能源開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展與碳排放脫鉤。在碳中和背景下，作為國際社會配置能源資源、提供公共產(chǎn)品的集體行動，全球能源治理在治理范式、議題設(shè)置上已經(jīng)出現(xiàn)全局性、歷史性調(diào)整，各類國際關(guān)系行為體正在積極搶占新時代能源治理的主動權(quán)和話語權(quán)。

一、全球碳中和發(fā)展趨勢

（一）作出碳中和承諾的國家不斷增多

國際社會對碳中和的承諾歷經(jīng)了從少數(shù)到多數(shù)的過程。2017年12月，僅有21個國家在“同一個地球”峰會上簽署《碳中和聯(lián)盟聲明》，作出21世紀(jì)中葉實現(xiàn)零碳排放的承諾。在2019年9月召開的聯(lián)合國氣候行動峰會上，66個國家宣布了碳中和目標(biāo)。2020年下半年，一些主要經(jīng)濟體（包括中國、日本、韓國、南非、加拿大）相繼作出官方承諾，全球承諾碳中和的國家陣營達到了120余個。2021年1月，美國總統(tǒng)拜登宣布美國重返《巴黎協(xié)定》并提出了美國2035年實現(xiàn)無碳電力、2050年碳中和的目標(biāo)。同年10—11月，在第26屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）召開前夕，沙特阿拉伯、俄羅斯、阿聯(lián)酋等油氣資源出口國相繼宣布碳中和目標(biāo)，印度在COP26大會上表示將于2070年前實現(xiàn)碳中和。

（二）碳中和及其驅(qū)動的能源轉(zhuǎn)型必然重塑全球能源治理

二、全球能源治理的范式轉(zhuǎn)換

（一）從資源治理升級為“資源—環(huán)境”復(fù)合型治理

（二）從“行業(yè)切割”式治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱缃缯稀笔街卫?/h3>

三、全球能源治理的議題革新

基于碳中和背景下的范式轉(zhuǎn)換，全球能源治理出現(xiàn)一些新的重點議題和前沿議題，代表了低碳時代國際社會的發(fā)展意愿。同時，議題革新是不同行為體搶占話語權(quán)、引導(dǎo)轉(zhuǎn)型方向的博弈過程。

（一）能源系統(tǒng)的減碳規(guī)劃

表1 治理行為體的能源系統(tǒng)減碳規(guī)劃成果

部分國際組織熱衷于為國家提供量體裁衣式支持，其核心是幫助制定更具雄心的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)和系統(tǒng)規(guī)劃。例如，面向主要新興經(jīng)濟體，IEA 實施清潔能源轉(zhuǎn)型計劃（CETP）。2020年，該計劃舉辦了36場交流活動，向CETP 參與國提供了46份研究報告和30次能力培養(yǎng)活動，包括協(xié)助中國設(shè)計國家碳排放交易體系和為“十四五”減碳政策提供建議。IRENA也采取了類似行動，與歐盟委員會合作為非洲、拉丁美洲編寫區(qū)域能源轉(zhuǎn)型的展望報告；與中國國家能源局開展聯(lián)合研究，為中國“雙碳”目標(biāo)制定全面的能源轉(zhuǎn)型路線圖。2021年11月，美國能源部宣布啟動“凈零世界”倡議，旨在為伙伴國家制定切實可行的凈零技術(shù)路線并提供資金援助，首批參與倡議的國家包括阿根廷、智利、埃及、印度尼西亞、尼日利亞和烏克蘭6國，初期目標(biāo)是2022年內(nèi)幫助參與國制定相關(guān)政策和投資計劃。

（二）煤電的減少與淘汰

（三）可再生能源供應(yīng)鏈的建構(gòu)

（四）氫能開發(fā)

（五）跨國電力互聯(lián)

碳中和時代是高度電氣化的時代，跨國電力互聯(lián)有助于增加一國電力供給渠道，實現(xiàn)清潔能源大范圍的余缺互補與優(yōu)化配置，減少能源開發(fā)和轉(zhuǎn)型的成本。同時，大規(guī)模的電力貿(mào)易有利于增加國家收入，促進基礎(chǔ)設(shè)施和制造裝備投資。當(dāng)前，全球范圍的跨國電力互聯(lián)處于從國家間雙邊互聯(lián)向區(qū)域多邊互聯(lián)發(fā)展的關(guān)鍵階段，各國希望利用碳中和的轉(zhuǎn)型契機，進一步擴大跨國電力互聯(lián)的規(guī)模。

目前，全球部分地區(qū)以重點項目為抓手，積極謀劃電力多邊互聯(lián)，尋求短期內(nèi)建立更加密切的電力共同體。例如，東盟確立了雙邊電網(wǎng)—次區(qū)域互聯(lián)—區(qū)域一體化電網(wǎng)三步走戰(zhàn)略，并將老撾—泰國—馬來西亞—新加坡電力一體化項目（LTMS-PIP）作為多邊互聯(lián)的旗艦項目；歐盟正在實施連接歐洲設(shè)施項目，重點加強愛爾蘭、伊比利亞半島、意大利、波羅的海沿岸國家和地區(qū)的電網(wǎng)與歐洲大陸電網(wǎng)的聯(lián)系，計劃2030年實現(xiàn)成員國跨國輸電能力占本國裝機容量的15%；非盟于2021年6月宣布啟動構(gòu)建非洲統(tǒng)一電力市場，推動建設(shè)非洲南北輸電走廊、西非輸電走廊、中部非洲輸電走廊等重大工程，計劃2040年建成全球最大的區(qū)域電網(wǎng)。在這個意義上，能源治理的內(nèi)涵出現(xiàn)了由對基礎(chǔ)設(shè)施的治理（governance of infrastructure）到通過基礎(chǔ)設(shè)施治理（governance by infrastructure）的轉(zhuǎn)變。

與此同時，一些國際組織致力提供規(guī)劃方面的公共產(chǎn)品，例如，2021年IRENA、IAEA被非盟選定為非洲大陸電力系統(tǒng)總體規(guī)劃的合作伙伴，兩個組織將研究非洲現(xiàn)有的雙邊、次區(qū)域電網(wǎng)如何整合為一個標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、運行可靠的洲級輸電網(wǎng)絡(luò)，提出新建線路與技術(shù)方案的建議。又如，習(xí)近平主席在2015年聯(lián)合國大會上提出，中國倡議探討構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求。2016年3月，中國發(fā)起成立了全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織（GEIDCO），該組織自成立以來，以智能電網(wǎng)+特高壓電網(wǎng)+清潔能源為技術(shù)支柱，提出建設(shè)包括新亞歐大陸橋、中蒙俄及東北亞、中國—中亞—西亞等七大電力走廊共計67 個重點項目的“一帶一路”國家能源互聯(lián)網(wǎng)方案，并發(fā)布全球能源互聯(lián)網(wǎng)碳中和方案。全球能源互聯(lián)網(wǎng)倡議及治理活動是中國將清潔電力技術(shù)體系、全球互聯(lián)互通格局進行深度耦合和集成建構(gòu)的有益嘗試，其富有地緣政治經(jīng)濟層面的想象力、包容性與前瞻性，彰顯了中國立足發(fā)展全局、構(gòu)建能源命運共同體的決心。

綜上所述，全球能源治理五個新興議題是能源轉(zhuǎn)型范式轉(zhuǎn)換的體現(xiàn)，呈現(xiàn)出“資源—環(huán)境”復(fù)合型治理、多行業(yè)跨界整合治理的典型特征（表2）。盡管有些議題的治理實踐處于起步探索階段，但仍有望加速全球能源治理的轉(zhuǎn)型并促進碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。

表2 全球能源治理議題革新的特征

四、全球能源治理合作存在的障礙

全球能源治理遠未實現(xiàn)預(yù)期的綠色導(dǎo)向、規(guī)模效應(yīng)和普惠價值，治理進程出現(xiàn)“倡議多、行動少”“承諾多、落實少”的情況，能源治理能否真正助力碳中和愿景，仍存在較多變數(shù)與風(fēng)險。

（一）復(fù)合治理背景下的目標(biāo)錯位

雖然各國對保護環(huán)境、碳中和形成共識，但基于不同的發(fā)展階段與資源稟賦，在行動目標(biāo)上難免存在較大差異并出現(xiàn)錯位?？傮w來看，發(fā)達國家基本在20世紀(jì)90年代實現(xiàn)碳達峰，加之在低碳轉(zhuǎn)型上布局較早，當(dāng)前的減碳壓力較小，在全球能源治理中更傾向于突出整體性環(huán)境目標(biāo)，敦促發(fā)展中國家采取快速的、向發(fā)達國家看齊的能源轉(zhuǎn)型措施。而發(fā)展中國家普遍需要優(yōu)先解決能源匱乏、能源貧困等基本問題，以滿足現(xiàn)代化進程中快速增長的能源需求，增強本國能源開發(fā)和輸送能力。多數(shù)發(fā)展中國家尊重環(huán)保價值，順應(yīng)“資源—環(huán)境”復(fù)合治理的潮流，但仍須在全球環(huán)境治理過程中捍衛(wèi)或增強自身能源安全。

目標(biāo)錯位很可能使全球?qū)用嬷卫砘顒映霈F(xiàn)各說各話、各謀各利的情況，進而減弱各方集體行動的意愿，增加合作的不確定性。例如，在COP26大會上，印度在公約即將達成之際要求將“逐步淘汰”（phase out）沒有減排措施的煤電修改為“逐步減少”（phase down），以體現(xiàn)新興經(jīng)濟體的實際情況，這一提議得到了中國、南非等國家的支持，但卻遭到了許多發(fā)達國家的批評，顯示了國際共識薄弱、治理目標(biāo)錯位的嚴(yán)峻性，也暴露了發(fā)達國家以“一刀切”方式壓縮發(fā)展中國家碳排放份額的企圖。另外，同一群體內(nèi)部國家之間也容易出現(xiàn)錯位的問題。例如，小島嶼國家面對海平面上升帶來的生存挑戰(zhàn)，始終主張激進的全球減排目標(biāo)，與發(fā)達國家一起要求中國、印度、印度尼西亞等國家在能源轉(zhuǎn)型上承擔(dān)更多責(zé)任。又如，波蘭、匈牙利等中東歐國家認(rèn)為法國、德國主導(dǎo)的歐盟能源政策過于激進，化石能源開發(fā)的環(huán)境成本已經(jīng)超出其能夠承受的范圍，主張歐盟應(yīng)采取更穩(wěn)健、兼顧各國國情的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

（二）跨界整合趨勢下的治理碎片化

（三）西方國家的強權(quán)政治邏輯

五、中國推進全球能源治理合作的對策建議

在碳中和時代，全球能源治理出現(xiàn)了范式轉(zhuǎn)換與議題革新，各國不僅應(yīng)推進能源治理議題維度、機制維度的擴容，更應(yīng)關(guān)注權(quán)力維度、價值維度上能否真正實現(xiàn)公平公正與普惠包容，扭轉(zhuǎn)能源治理長期存在的不足與弊端。在全球能源治理領(lǐng)域，中國正經(jīng)歷從外圍旁觀、被動接受向深度參與、主動塑造的轉(zhuǎn)變。由于“重項目主導(dǎo)的雙邊合作、輕全球治理的多邊合作”的態(tài)勢仍未發(fā)生根本改變，這種傾向給中國的國際能源合作抹上了重商主義色彩。中國致力于成為引領(lǐng)世界低碳轉(zhuǎn)型的重要力量，需要發(fā)揮更多主動性與能動性。

（一）緊跟全球轉(zhuǎn)型大勢，推動立足國情、尊重差異、凝聚共識的復(fù)合治理

堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展道路，立足中國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的機遇與挑戰(zhàn)，梳理對外合作需求與全球能源治理重點，開展有的放矢的合作，避免急于求成的風(fēng)險。推動以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為核心且具有較高統(tǒng)合性的全球氣候治理體系與目前高度碎片化的全球能源治理體系的有效銜接、相互促進，確保碳中和、能源轉(zhuǎn)型承諾真正落地。面對目標(biāo)錯位現(xiàn)狀，堅持公平正義理念，抵制發(fā)達國家對發(fā)展中國家發(fā)起的“運動式減碳”，尤其維護發(fā)展中國家作為全球初級載能產(chǎn)品生產(chǎn)地的合理權(quán)益，幫助制定切實可行、穩(wěn)妥積極的能源轉(zhuǎn)型計劃。充分為發(fā)展中國家代言發(fā)聲，敦促發(fā)達國家履行氣候資金責(zé)任，盡早實現(xiàn)每年向發(fā)展中國家撥付1000 億美元的承諾，實施以無償援助、無息或低息貸款為主且不附帶政治條件的融資支持，助力廣大發(fā)展中國家解決“既要發(fā)展、又要清潔”所面臨的困難。

（二）創(chuàng)新對外合作路徑，實現(xiàn)積極有為的跨界治理

跨界治理意味著化石能源與清潔能源相互耦合、有序過渡的進程塑造，建構(gòu)更具包容性、協(xié)同性和規(guī)范性的治理框架。中國政府應(yīng)加強能源外交的整體規(guī)劃，打破部門壁壘，推動發(fā)改、外交、金融、環(huán)境、能源等領(lǐng)域的政府部門深入?yún)⑴c戰(zhàn)略謀劃與治理行動，推動能源國際合作從“一對一”的單點合作升級為“一對多”的整體協(xié)同，重點推進能源轉(zhuǎn)型、設(shè)施互聯(lián)、綠色金融三個領(lǐng)域的對接融通。針對可再生能源供應(yīng)鏈、氫能、跨國電網(wǎng)等新興議題，深化國際產(chǎn)能和裝備制造合作，深度融入全球能源產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應(yīng)鏈，積極參與制定先進能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，防范西方國家以技術(shù)治理、產(chǎn)業(yè)打壓等形式孤立中國。面對當(dāng)前能源治理碎片化問題，把握和擴大能源國際合作各方的利益交集，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求為抓手，尋求一步一個腳印解決具體問題，敦促西方國家增強現(xiàn)有機制（如IEA、IRENA）的均衡性與開放性，同時培育政府溝通機制、產(chǎn)業(yè)投資渠道和技術(shù)共享平臺。

（三）直面西方國家的壓力，樹立能源治理大國形象