孟天廣

(清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院， 北京 100084)

一、引言：分配政治視角下的“民生導(dǎo)向”福利改革

改革開放以來，我國的福利制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段經(jīng)歷了多次變遷。在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度后，我國采取了一系列有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的政策選項(xiàng)(1)參見Feng Chen, Economic Transition and Political Legitimacy in Post-Mao China: Ideology and Reform, Albany: State University of New York Press, 1995, pp.4-5.，實(shí)施“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配政策。從轉(zhuǎn)型結(jié)果來看，我國經(jīng)濟(jì)增長迅速，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，然而，伴隨著人均國民生產(chǎn)總值的幾何級(jí)增長，經(jīng)濟(jì)不平等卻有所上升，形成所謂的“不均等的增長”(2)參見Dennis Tao Yang, “Urban-Biased Policies and Rising Income Inequality in China,” American Economic Review, vol.89, no.2, 1999, pp.306-310；Dali L.Yang, “Economic Transformation and Its Political Discontents in China: Authoritarianism, Unequal Growth, and the Dilemmas of Political Development,” Annual Review of Political Science, vol.9, no.1, 2006, pp.143-164.。面對(duì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不平等的積累，公眾對(duì)福利制度偏好的提升，我國政府自20世紀(jì)末即著手調(diào)整發(fā)展模式以回應(yīng)不平等，開展了一系列“民生導(dǎo)向”的福利制度改革，引起國家—社會(huì)關(guān)系在“分配政治”維度上的歷史回歸。

“民生導(dǎo)向”的福利改革反映了我國治理轉(zhuǎn)型的演變趨勢(shì)。一方面，伴隨著改革深入，不平等正在從“客觀事實(shí)”向“社會(huì)事實(shí)”轉(zhuǎn)變。近年來，不平等為社會(huì)各界廣泛關(guān)注，成為公共輿論的熱門話題，要求反思“效率與公平”之關(guān)系的聲音此起彼伏。民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧富差距擴(kuò)大、收入分配等議題被公眾廣泛視為社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要挑戰(zhàn)，應(yīng)得到政府的優(yōu)先重視(3)參見沈明明等：《中國公民意識(shí)調(diào)查數(shù)據(jù)報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第86頁。。另一方面，快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型為國家治理提出了新需求。轉(zhuǎn)型社會(huì)中，政治經(jīng)濟(jì)制度的快速變革驅(qū)動(dòng)著社會(huì)偏好的轉(zhuǎn)變，公眾評(píng)價(jià)政府作為的標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。在轉(zhuǎn)型國家，急劇變化的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型通常產(chǎn)生了意料之外的財(cái)富分配后果，一些社會(huì)群體的基本需求未得到滿足(4)參見Gabriela Catterberg and Alejandro Moreno, “The Individual Bases of Political Trust: Trends in New and Established Democracies,” International Journal of Public Opinion Research, vol.18, no.1, 2006, pp.31-48.，長此以往會(huì)導(dǎo)致人們改革愿景的幻滅。國際經(jīng)驗(yàn)表明，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化的加強(qiáng)，公眾對(duì)教育、醫(yī)療等公共品的需求會(huì)大量增加，政府面臨的首要任務(wù)是提供基本公共品以保證政治支持。

近年來我國政府試圖通過重構(gòu)福利制度以有效回應(yīng)公眾對(duì)不平等日益加劇的關(guān)切。從國家—社會(huì)關(guān)系的角度來看，福利改革正是我國政府以發(fā)展“民生”來獲得政治支持的治理調(diào)適(5)參見房寧、周少來：《民主民生共促和諧發(fā)展的制度之路——杭州市“以民主促民生”戰(zhàn)略的民主治理意義》，《政治學(xué)研究》2010年第5期。。福利制度被認(rèn)為可以為公眾提供社會(huì)保障和風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)，為維持社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)和保障社會(huì)公正提供制度保障。通過福利改革，我國政府試圖在維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，盡可能地將經(jīng)濟(jì)增長的成果溢出到所有社會(huì)成員，確保經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型公正“兼得”，從而獲得廣泛的政策共識(shí)和政治支持，其最終目標(biāo)是在新時(shí)代構(gòu)建政治信任的福利制度基礎(chǔ)，這正是福利制度改革背后的政治邏輯。

政治信任作為一種理論概念，對(duì)于理解轉(zhuǎn)型中國的國家—社會(huì)關(guān)系至關(guān)重要(6)參見肖唐鏢、趙宏月：《政治信任的品質(zhì)對(duì)象究竟是什么?——我國民眾政治信任的內(nèi)在結(jié)構(gòu)分析》，《政治學(xué)研究》2019年第2期。。政治信任體現(xiàn)著人們對(duì)政府的認(rèn)可和支持程度(7)參見G. Almond and S. Verba, The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Princeton: Princeton University Press, 1963, pp.63-68；D. Easton, A System Analysis of Political Life, New York: John Wiley and Sons, 1965, p.224.，被視為政治合法性的實(shí)證測(cè)量。它是聯(lián)系個(gè)體公民與政治系統(tǒng)的紐帶，是政府公信力的微觀基礎(chǔ)(8)參見Margaret Levi, Audrey Sacks and Tom Tyler, “Conceptualizing Legitimacy, Measuring Legitimating Beliefs,” American Behavioral Scientist, vol.53, no.3, 2009, pp.354-375.?，F(xiàn)有研究對(duì)我國政治信任的解釋涉及政治文化(9)參見Tianjian Shi, “Cultural Values and Political Trust: A Comparison of the People’s Republic of China and Taiwan,” Comparative Politics, vol.33, no.4, 2001, pp.401-419；馬得勇：《政治信任及其起源——對(duì)亞洲8個(gè)國家和地區(qū)的比較研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2007年第5期。、政府績效(10)參見胡榮等：《社會(huì)資本、政府績效與城市居民對(duì)政府的信任》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期；孟天廣、楊明：《轉(zhuǎn)型期中國縣級(jí)政府的客觀治理績效與政治信任》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第4期。等方面，本文試圖在福利改革背景下討論“民生政治”的政治效果，即福利制度是否以及如何促進(jìn)政治信任。簡(jiǎn)言之，本文將通過實(shí)證研究回答下列問題：(1)“民生導(dǎo)向”的福利改革對(duì)政治信任產(chǎn)生了什么影響？(2)福利項(xiàng)目的類型及其生產(chǎn)政治信任的異質(zhì)性效應(yīng)是什么？(3)再分配生產(chǎn)政治信任的作用機(jī)制是什么？本文考察福利改革的政治效應(yīng)，從制度績效、福利偏好和公正效能感三個(gè)維度檢驗(yàn)機(jī)制性效應(yīng)。探討這些問題不僅有助于理解民生政治的政治邏輯，更為通過福利制度調(diào)適實(shí)現(xiàn)共同富裕提供了實(shí)證證據(jù)和理論依據(jù)。

二、福利改革與政治信任：一個(gè)理論框架

(一)福利制度的政治功能

經(jīng)濟(jì)史學(xué)家波蘭尼(Polanyi)指出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的構(gòu)建是由兩大截然相反的力量所推動(dòng)的：其一是市場(chǎng)力量的釋放；其二則是社會(huì)保護(hù)(福利)體系的構(gòu)建(11)參見Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, Boston: Beacon Press, 2001, pp.2-4。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與社會(huì)保護(hù)體系的二元發(fā)展是發(fā)達(dá)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的奧秘。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)盡管空前地釋放了物質(zhì)和人力資本，優(yōu)化了資源配置的效率，然而它同時(shí)也歷史性地加劇了個(gè)人和社會(huì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)保護(hù)體系便是人類社會(huì)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不可或缺的制度安排。除了為人們提供風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)和強(qiáng)化再分配的功能外，福利制度更作為一種基礎(chǔ)設(shè)施性制度安排為現(xiàn)代國家提供了必要的構(gòu)造，這種構(gòu)造不僅強(qiáng)化了國家解決社會(huì)問題和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，更為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)、保障基本公民權(quán)和社會(huì)公正提供了制度保障(12)參見Peter H. Lindert, Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century,Vol.II, New York: Cambridge University Press, 2004,pp.210-211；Bo Rothstein, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, Chicago: University of Chicago Press, 2011,p.127.。

改革開放以來，我國福利制度經(jīng)歷了劇烈轉(zhuǎn)型。改革前確立的單位福利制度逐漸解體。改革早期選擇了生產(chǎn)主義式的福利制度(13)參見Roger Goodman and Ito Peng, “The East Asian Welfare States: Peripatetic Learning, Adaptive Change, and Nation Building,” in G?sta Esping-Andersen, ed., Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economics, London: Sage Publications, 1996, pp.192-224.，“生產(chǎn)主義”福利制度服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，重視家庭和非正式社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的作用，政府在社會(huì)福利領(lǐng)域的投入相對(duì)較少。過去十多年中，我國政府強(qiáng)調(diào)發(fā)展“民生”的政治目標(biāo)(14)參見劉勇：《試論中國共產(chǎn)黨的民生政治建設(shè)及基本經(jīng)驗(yàn)》，《政治學(xué)研究》2011年第6期。。近年來我國在民生領(lǐng)域相繼實(shí)施了一系列改革，目標(biāo)是通過社會(huì)福利來再分配改革收益，確保經(jīng)濟(jì)增長的成果惠及大眾，尤其對(duì)轉(zhuǎn)型中利益受損群體、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)弱勢(shì)群體實(shí)施再分配以改善其生活水平和發(fā)展機(jī)會(huì)。簡(jiǎn)言之，實(shí)施“民生政治”充分反映了近年來我國國家—社會(huì)關(guān)系在“分配政治”維度上的歷史回歸。

現(xiàn)階段“民生政治”的發(fā)展主要表現(xiàn)在兩方面。一方面，我國政府自1998年起加快了福利制度建設(shè)的步伐，連續(xù)啟動(dòng)了教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、低保等領(lǐng)域的福利改革，在養(yǎng)老和醫(yī)療領(lǐng)域重建了社會(huì)保險(xiǎn)制度，而教育和住房領(lǐng)域則選擇了市場(chǎng)化和社會(huì)救助結(jié)合的制度，對(duì)于貧困人群實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，設(shè)立了最低生活保障等社會(huì)救助項(xiàng)目。另一方面，我國政府逐步確立了政府在社會(huì)福利供給中的核心地位。我國長期以來的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而在民生領(lǐng)域的財(cái)政支出總量較小，比重較低。近年來這種局面有所改善，政府從公共財(cái)政上在民生領(lǐng)域大規(guī)模增加投入，社會(huì)支出占GDP的比重和占公共支出的比重得到大幅增長(15)參見顧昕、孟天廣：《中國社會(huì)政策支出增長與公共財(cái)政結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2015年第6期。。

(二)福利制度與政治信任

社會(huì)福利與政治信任的關(guān)系在政治學(xué)界引起較多關(guān)注(16)參見K. Newton, “Political Support: Social Capital, Civil Society and Political and Economic Performance,” Political Studies, vol.54, no.4, 2006； Bo Rothstein, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, Chicago: University of Chicago Press, 2011, p.127.，然而對(duì)這一主題的實(shí)證研究仍然非常有限?，F(xiàn)有研究表明，社會(huì)福利政策的實(shí)施對(duì)于促進(jìn)人們對(duì)政治系統(tǒng)的信任至關(guān)重要，是現(xiàn)代國家政治合法性的基礎(chǔ)之一(17)參見Bo Rothstein, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, Chicago: University of Chicago Press, 2011,pp.121-123.。再分配與信任存在彼此強(qiáng)化的關(guān)系：被高度信任的國家對(duì)弱勢(shì)群體也承擔(dān)高度責(zé)任，這些國家更易于再分配財(cái)富，因而也就越能提高信任，而信任又反過來促進(jìn)財(cái)富的再分配。反之，如果公眾缺乏對(duì)國家的信任，福利制度也將失去政治支持而難以為繼(18)參見Staffan Kumlin, The Personal and the Political: How Personal Welfare State Experiences Affect Political Trust and Ideology, New York: Palgrave Macmillan, 2004, p.42.，甚至任何福利制度的改革嘗試都將陷入僵局。

一些研究討論了個(gè)體再分配經(jīng)歷對(duì)政治信任的影響。Tyler等發(fā)現(xiàn)當(dāng)人們從政治機(jī)構(gòu)接受公共服務(wù)時(shí)會(huì)變得更信任政治機(jī)構(gòu)(19)參見T. R. Tyler, K. Rasinski and K. McGraw, “The Influence of Perceived Injustice upon Support for the President, Political Authorities, and Government Institutions,” Journal of Applied Social Psychology, vol.15, no.8, 1985, pp.700-725.，Kumlin檢驗(yàn)了福利經(jīng)歷對(duì)政治態(tài)度的影響，發(fā)現(xiàn)再分配的受益者比未受益者更信任執(zhí)政黨和政府。通過建設(shè)強(qiáng)有力的福利國家，瑞典、芬蘭等歐洲國家贏得了公眾對(duì)政府的廣泛信任(20)參見Lina Svedin, Accountability in Crises and Public Trust in Governing Institutions, London and New York: Routledge, 2012.，新近研究將這一結(jié)論推廣到大多數(shù)福利國家(21)參見Steffen Mau and Benjamin Veghte, Social Justice, Legitimacy and the Welfare State, London: Routledge, 2007.。

發(fā)展中國家的研究也表明福利項(xiàng)目在強(qiáng)化執(zhí)政地位和維護(hù)政府合法性上具有重要作用。拉美的研究發(fā)現(xiàn)，在那些政府未能有效提供教育、公共衛(wèi)生和打擊犯罪的地區(qū)，政府的合法性因?yàn)楣姴粷M而大打折扣(22)參見John A. Booth and Mitchell A. Seligson, The Legitimacy Puzzle in Latin America: Political Support and Democracy in Eight Nations, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, pp.24-27.，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移等扶貧計(jì)劃是墨西哥執(zhí)政黨贏得選票的重要手段(23)參見Ana L. De La O., “Do Conditional Cash Transfers Affect Electoral Behavior? Evidence from a Randomized Experiment in Mexico,” American Journal of Political Science, vol.57, no.1, 2013, pp.1-14.，而對(duì)非洲國家的研究表明，可信的再分配承諾及再分配政策實(shí)施是執(zhí)政黨獲得公民支持的關(guān)鍵(24)參見Philip Keefer, “Inequality, Collective Action, and Democratization,” PS: Political Science and Politics, vol.42, no.4, 2009, pp.661-666.。現(xiàn)有研究還強(qiáng)調(diào)再分配項(xiàng)目異質(zhì)性的影響。不同再分配項(xiàng)目對(duì)信任施加著不同影響(25)參見Cheol-Sung Lee, “Welfare States and Social Trust,”Comparative Political Studies, vol.46, no.5, 2013, pp.603-630.，對(duì)技能培訓(xùn)的公共投入強(qiáng)化了信任的積累，而消極的社會(huì)轉(zhuǎn)移則削弱了信任。Kumlin根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的可見性區(qū)分了兩種再分配經(jīng)歷：轉(zhuǎn)移支付和人力服務(wù)，轉(zhuǎn)移支付對(duì)政治信任的影響強(qiáng)于人力服務(wù)，因?yàn)橥ㄟ^轉(zhuǎn)移支付接受再分配的風(fēng)險(xiǎn)更易于識(shí)別。

(三)福利制度影響政治信任的機(jī)制

如果再分配能夠強(qiáng)化政治信任，那么發(fā)揮作用的機(jī)制是什么呢？現(xiàn)有研究提供了諸如政府績效解釋、福利偏好解釋和程序公正解釋等。首先，政府績效解釋認(rèn)為政治信任是人們對(duì)政治制度和政府的績效和可信性的理性評(píng)估，是人們對(duì)政府作為是否促進(jìn)自我利益的理性評(píng)估，是一種策略性信任。當(dāng)人們覺得政府工作優(yōu)秀時(shí)，或者政府績效與公眾期望一致時(shí)，他們就相信政府(26)參見A. Miller and O. Listhaug, “Political Performance and Institutional Trust,” in Pippa Norris, ed., Critical Citizen: Global Support for Democratic Governance, Oxford: Oxford University Press, 1999.。我國的相關(guān)研究也支持政府績效提升政治信任的假設(shè)(27)參見胡榮等：《社會(huì)資本、政府績效與城市居民對(duì)政府的信任》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。，并討論了經(jīng)濟(jì)績效(28)參見Zhengxu Wang, “Before the Emergence of Critical Citizens: Economic Development and Political Trust in China,” International Review of Sociology, vol.15, no.1, 2005, pp.155-171.、公共產(chǎn)品和社會(huì)福利績效的影響，政府在社會(huì)福利領(lǐng)域的客觀績效和主觀績效都有助于政治信任的形成(29)參見孟天廣、楊明：《轉(zhuǎn)型期中國縣級(jí)政府的客觀治理績效與政治信任——從“經(jīng)濟(jì)增長合法性”到“公共產(chǎn)品合法性”》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第4期。。從這個(gè)意義上，再分配實(shí)際上促進(jìn)了受益者的自我利益，使其感受到政府作為與其期望一致，提高了對(duì)政府實(shí)施再分配績效的評(píng)價(jià)，進(jìn)而形成政治信任。

其次，福利偏好也構(gòu)成人們信任政治機(jī)構(gòu)的原因，因?yàn)槠谜袚?dān)福利責(zé)任的前提是政府具有可信性(30)參見Bo Rothstein, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, Chicago: University of Chicago Press, 2011， pp.121-123.，能夠勝任提供社會(huì)福利的職能。此外，福利偏好影響公眾對(duì)政治體系之態(tài)度的另一個(gè)解釋與“福利依賴”假說有關(guān)。福利依賴(31)參見C. Saraceno, Social Assistance Dynamics in Europe: National and Local Poverty Regimes, Bristol: Policy Press, 2002, p.12.假設(shè)接受了社會(huì)福利的公眾會(huì)出于自利的動(dòng)機(jī)依賴政府持續(xù)的福利供給，他們信任政府是指望政府能夠不斷加強(qiáng)社會(huì)福利的供給，從而確保他們從再分配中持續(xù)獲益。

再次，再分配質(zhì)量尤其是程序公正在生成政治信任時(shí)發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。只有實(shí)施再分配的政治過程反映出高水平的政府質(zhì)量(32)參見Bo Rothstein, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, Chicago: University of Chicago Press, 2011, pp.121-123.，確保再分配的實(shí)施具備Tyler等人提出的“過程公正”原則，政治信任才能形成(33)參見T. R. Tyler and Y. J. Huo, Trust in the Law: Encouraging Public Cooperation with the Police and Courts, New York: Russell Sage Foundation, 2002.。政治效能感被用來衡量公眾對(duì)政治過程的認(rèn)知，反映公眾對(duì)政治過程和輸出是否公正的判斷(34)參見S. C. Craig, R. G. Niemi and G. E. Silver, “Political Efficacy and Trust: A Report on the NES Pilot Study Items,” Political Behavior, vol.12, no.3, 1990, pp.289-314.，而公正效能感指公眾在社會(huì)公正領(lǐng)域的政治效能感，反映人們體驗(yàn)社會(huì)福利相關(guān)經(jīng)歷的認(rèn)知。本文利用公正效能感這一概念來衡量公眾對(duì)程序公正的判斷。

三、研究設(shè)計(jì)：數(shù)據(jù)、測(cè)量與方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文使用的數(shù)據(jù)來自2009年“不平等與分配公正調(diào)查”和2015年“中國城市治理調(diào)查”。前者由哈佛大學(xué)懷默霆教授和北京大學(xué)國情中心設(shè)計(jì)并實(shí)施。該調(diào)查旨在了解我國公眾對(duì)分配正義和再分配的態(tài)度、對(duì)福利改革的認(rèn)知和再分配參與狀況，為檢驗(yàn)本文理論提供了獨(dú)特?cái)?shù)據(jù)(35)參見Martin K. Whyte, Myth of the Social Volcano: Perceptions of Inequality and Distributive Injustice in Contemporary China, Stanford： Stanford University Press, 2010, pp.33-34.。2015年“中國城市治理調(diào)查”由清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心聯(lián)合北京大學(xué)國情中心設(shè)計(jì)并實(shí)施，旨在了解城市空間的公共參與和社會(huì)治理。兩項(xiàng)調(diào)查均采用分層多階段的GPS/GIS輔助區(qū)域抽樣方法，這種抽樣方法有效解決了傳統(tǒng)戶籍抽樣中人戶分離等問題。2009年“不平等與分配公正調(diào)查”在全國23個(gè)省市區(qū)共抽取4279位受訪人，完成訪問2866位，應(yīng)答率為66.98%；2015年“中國城市治理調(diào)查”覆蓋24個(gè)省級(jí)單位、50個(gè)市級(jí)單位，抽取樣本5525個(gè)，完成樣本3513個(gè)，有效完成率為63.6%(36)參見王薪喜、孟天廣：《中國城市居民的互聯(lián)網(wǎng)使用與政治參與 基于介入方式與信息消費(fèi)的類型學(xué)分析》，《社會(huì)》2021年第1期。。

(二)變量界定及測(cè)量

“福利項(xiàng)目”是自變量。2009年的調(diào)查測(cè)量了公眾是否享有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、義務(wù)教育免費(fèi)和最低生活保障(簡(jiǎn)稱“低?！?等福利項(xiàng)目的情況，若享有則編碼為1，否則為0。2015年的調(diào)查考察了城市居民享有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障等福利項(xiàng)目的情況。

“政治信任”是結(jié)果變量。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文采用機(jī)構(gòu)信任測(cè)量政治信任。本文定義的“政治信任”反映公眾對(duì)中央、省、縣市和村/居委會(huì)等各級(jí)政府的信任程度。為便于分析，本文將上述各項(xiàng)等權(quán)重加總得到“政治信任”指標(biāo)。與先前觀察一致，2009年公眾對(duì)四級(jí)政府機(jī)構(gòu)信任度的分布存在“差序信任”(37)參見Lianjiang Li, “Political Trust in Rural China,” Modern China, vol.30, no.2, 2004, pp.228-258;李艷霞：《何種信任與為何信任?——當(dāng)代中國公眾政治信任現(xiàn)狀與來源的實(shí)證分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第2期。，公眾對(duì)各級(jí)政府均持有較多信任，最信任中央政府，信任度為87%，然后依次是省政府、縣市政府和村/居委會(huì)，信任度分別為80%、70%和58%。2015年的調(diào)查僅測(cè)量了公眾對(duì)中央政府和地方政府的信任度，其中中央政府信任度(包括“非常信任”和“比較信任”)達(dá)到88.3%，地方政府信任度為73.95%。

中介變量包括福利制度績效、福利偏好以及公正效能感三項(xiàng)。其中，福利制度績效指公眾對(duì)醫(yī)療、中小學(xué)教育和養(yǎng)老工作的績效評(píng)價(jià)，數(shù)值越高表明評(píng)價(jià)越好；福利偏好指公眾對(duì)醫(yī)療、中小學(xué)教育、大學(xué)教育、就業(yè)、住房和養(yǎng)老事務(wù)應(yīng)該“由政府負(fù)擔(dān)，還是由個(gè)人負(fù)擔(dān)”的偏好，數(shù)值越大表明越偏好政府負(fù)擔(dān)；公正效能感測(cè)量社會(huì)公正領(lǐng)域的政治效能感，反映人們對(duì)社會(huì)公正相關(guān)政治經(jīng)歷的認(rèn)知。公正效能感通過詢問公眾對(duì)“無法改變現(xiàn)狀，討論社會(huì)公正沒意義”，“難搞清楚公正和不公正”和“政府官員不關(guān)心老百姓的想法”的態(tài)度來測(cè)量，數(shù)值越大表示公正效能感越強(qiáng)。2015年的調(diào)查僅測(cè)量了福利制度績效和福利偏好兩個(gè)機(jī)制性變量，覆蓋的政策領(lǐng)域包括最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。下文將基于2015年的數(shù)據(jù)開展穩(wěn)健性分析。

(三)分析方法

1.識(shí)別因果效應(yīng)：傾向值匹配分析

社會(huì)科學(xué)中大多數(shù)研究屬于觀察研究，原因(或干預(yù))并非在研究對(duì)象間隨機(jī)分配，樣本不可避免地存在“選擇偏誤”(38)J. J. Heckman, H. Ichimura and P. Todd, “Matching as an Econometric Evaluation Estimator: Evidence from Evaluating a Job Training Program,” Review of Economic Studies, vol.64, no.4, 1997, pp.605-654.，這危害著因果推論的內(nèi)在效度(39)參見S. Guo and M. W. Fraser, Propensity Score Analysis: Statistical Methods and Applications, Thousand Oks: Sage Publications, 2009， pp.11-12.?；貧w分析難以處理選擇偏誤和混淆變量的影響，傾向值匹配分析是近年來提出的應(yīng)對(duì)選擇偏誤的有效方法(40)參見P. R. Rosenbaum and D. B. Rubin, “The Central Role of the Propensity Score in Observational Studies for Causal Effects,” Biometrika, vol.70, no.1, 1983, pp.41-55.。

基于反事實(shí)框架，傾向值匹配的基本思想是：要評(píng)估干預(yù)對(duì)因變量的效應(yīng)，就要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)與干預(yù)組在可觀測(cè)協(xié)變量上盡可能接近的反事實(shí)(控制)組。傾向值代表樣本在給定可觀測(cè)協(xié)變量的條件下入選干預(yù)組的概率，研究者可以根據(jù)估計(jì)的傾向值匹配干預(yù)組成員與控制組的類似成員。此時(shí)比較匹配的干預(yù)組和控制組在因變量上的平均差異就是“平均干預(yù)效應(yīng)”。傾向值匹配分析的第一步是估計(jì)傾向值。在滿足無混淆和共同支持假定時(shí)，基于傾向值的匹配可以實(shí)現(xiàn)與基于協(xié)變量X的匹配一樣好的效果。第二步是基于傾向值匹配干預(yù)組和控制組，常見匹配方法包括分層匹配(Stratification Matching)、核心匹配(Kernel Matching)和鄰近匹配(Nearest Neighbor Matching)等。第三步是利用匹配樣本估計(jì)因果效應(yīng)，即分析干預(yù)組的平均干預(yù)效應(yīng)。本文分析也通過以上三步，傾向值預(yù)測(cè)模型利用probit模型，干預(yù)為公眾接受某種福利項(xiàng)目，匹配方法采取分層匹配和核心匹配(41)分層匹配和核心匹配能盡可能多地保留樣本用于因果效應(yīng)評(píng)估。為獲得有效、無偏的標(biāo)準(zhǔn)誤，根據(jù)已有研究的建議(Heckman.,etc, 1997)，本文傾向值匹配分析的平均干預(yù)效應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)誤使用重復(fù)抽樣100次的自助法估計(jì)。。

2. 探索因果機(jī)制：因果中介效應(yīng)分析

因果機(jī)制是社會(huì)科學(xué)研究的核心，它反映解釋變量和被解釋變量的關(guān)系機(jī)制。傳統(tǒng)上，因果機(jī)制借助結(jié)構(gòu)方程模型來檢驗(yàn)，然而這種路徑存在并非源于因果推論框架、難以擴(kuò)展到非線性模型等局限(42)參見K. Imai and T. Yamamoto, “Causal Inference with Differential Measurement Error: Nonparametric Identification and Sensitivity Analysis,” American Journal of Political Science, vol.54, no.2, 2010, pp.543-560.。Imai等提出因果中介分析(Causal Mediation Analysis)解決上述問題。本文基于該方法討論福利生成政治信任的因果機(jī)制，并比較不同機(jī)制的解釋力。

因果中介分析的目標(biāo)是在因果推論框架下識(shí)別因果機(jī)制。假定觀測(cè)處于干預(yù)(Ti=1)或控制狀態(tài)(Ti=0)，干預(yù)狀態(tài)下第i個(gè)觀測(cè)的結(jié)果為Yi(1)，或者更廣義為Yi(Ti)。事實(shí)上只能在一個(gè)狀態(tài)下觀察到特定觀測(cè)，這意味著單個(gè)觀測(cè)的干預(yù)效應(yīng)是不可觀測(cè)的，研究者只能估計(jì)平均干預(yù)效應(yīng)。因果中介分析超越了對(duì)平均干預(yù)效應(yīng)的估計(jì)，而要估計(jì)干預(yù)通過特定機(jī)制對(duì)結(jié)果的效應(yīng)。在這里，Mi(t)表示干預(yù)狀態(tài)Ti=t時(shí)，觀測(cè)i的中介變量的潛在取值；Yi(t，m)指干預(yù)為t、中介變量為m時(shí)的潛在結(jié)果。同樣只能觀察到一個(gè)潛在結(jié)果Yi，Yi同時(shí)依賴于干預(yù)狀態(tài)和觀察到的干預(yù)狀態(tài)下中介變量的水平。此時(shí)，干預(yù)變量對(duì)結(jié)果變量的效應(yīng)被中介變量所傳遞的部分(間接效應(yīng))，被Imai稱為因果中介效應(yīng)。

當(dāng)每個(gè)干預(yù)狀態(tài)t=0或t=1，δi(t)表示干預(yù)狀態(tài)為t時(shí)，中介變量從控制狀態(tài)下的值Mi(0)到干預(yù)狀態(tài)下的值Mi(1)的一個(gè)變化相應(yīng)的結(jié)果變量的變化。因?yàn)楦深A(yù)狀態(tài)是固定的，只有中介變量在變化，因而可以單獨(dú)識(shí)別中介機(jī)制。而剩余效應(yīng)則為直接效應(yīng)，代表干預(yù)通過其他機(jī)制對(duì)結(jié)果變量的效應(yīng)。

(四)福利項(xiàng)目及其受益分析

利用2009年和2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)，本文從微觀層面分析各類福利項(xiàng)目的參與情況(43)傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)分析假定樣本是簡(jiǎn)單隨機(jī)(SRS)樣本。實(shí)際調(diào)查中通?；趶?fù)雜抽樣設(shè)計(jì)(如分層多階段抽樣等)收集數(shù)據(jù)，如果統(tǒng)計(jì)推論不考慮抽樣設(shè)計(jì)的影響，會(huì)對(duì)總體做出有偏、不精確的估計(jì)，因此對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析應(yīng)該考慮到復(fù)雜抽樣設(shè)計(jì)的影響。本文將抽樣權(quán)重、層、群等抽樣設(shè)計(jì)信息納入統(tǒng)計(jì)誤差估計(jì)以獲得精確、無偏的統(tǒng)計(jì)推論。(見表1)。2009年，醫(yī)療保險(xiǎn)的參與率最高，達(dá)到84.0%；其次是義務(wù)教育免費(fèi)，77.8%的公眾或其家庭從義務(wù)教育免費(fèi)中受益；養(yǎng)老保險(xiǎn)參與率為22.4%；低保只覆蓋貧困人口，參與率為4.8%。2015年的調(diào)查僅限城市居民，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面有大幅上升，參與率達(dá)到55.3%；醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面穩(wěn)定地保持在80%以上，表明醫(yī)療保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；低保在精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)下有所提升，達(dá)到6.4%?？傊?，比較兩次調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國政府近年來不斷拓寬福利制度覆蓋面，為福利制度促進(jìn)共同富裕奠定了微觀基礎(chǔ)。

表1 主要福利項(xiàng)目的參與率(2009，2015)

福利項(xiàng)目的受益分析不僅對(duì)于評(píng)估政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度十分必要，而且對(duì)于理解福利制度的政治回報(bào)頗具啟發(fā)。本文分析了福利項(xiàng)目的受益者在人口學(xué)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量上的分布。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益者顯著偏向社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體，如非農(nóng)戶口、高教育和高收入人群，且優(yōu)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與率上差異很大。第二，醫(yī)療保險(xiǎn)在各群體分布相對(duì)均等，只在不同戶口、年齡組和教育組間略有差異。醫(yī)療保險(xiǎn)的享有反映“廣覆蓋”的政策目標(biāo)，表明新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)得到了較好落實(shí)。第三，義務(wù)教育免費(fèi)屬于“普惠性”福利，通過免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)來實(shí)現(xiàn)再分配，其受益者在各人群間的分布略有差別，但這種差別源于公眾對(duì)義務(wù)教育產(chǎn)品的需求。第四，最低生活保障是對(duì)貧困人口的社會(huì)救濟(jì)，是基于收入標(biāo)準(zhǔn)的選擇性福利，受益者基本與政策目標(biāo)一致，是經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體，然而，一些經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)群體竟然也享有低保，這可能與低保實(shí)施中“瞄準(zhǔn)”機(jī)制失靈和腐敗有關(guān)(44)參見仇葉、賀雪峰：《泛福利化:農(nóng)村低保制度的政策目標(biāo)偏移及其解釋》，《政治學(xué)研究》2017年第3期。。以上分析顯示，福利項(xiàng)目受益與否受到戶口、就業(yè)、教育、年齡乃至收入的復(fù)雜影響，存在明顯的選擇性偏誤。因而考察福利項(xiàng)目對(duì)政治信任的影響需要在研究方法上排除選擇偏誤的影響。

四、福利制度與政治信任：傾向值匹配分析的發(fā)現(xiàn)

(一)研究發(fā)現(xiàn)

本部分檢驗(yàn)本文的核心問題“福利制度能否提高政治信任”，即福利項(xiàng)目的受益者是否較非受益者的政治信任更高。本文盡可能地將可觀測(cè)協(xié)變量納入傾向值預(yù)測(cè)模型，譬如性別、年齡等人口學(xué)變量，教育、家庭人均收入和戶口等社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量，因?yàn)檫@些變量對(duì)公眾接受福利項(xiàng)目有重要影響。再分配對(duì)政治信任的影響效應(yīng)(即干預(yù)組的平均干預(yù)效應(yīng))為福利項(xiàng)目的受益者與匹配的未受益者在政治信任上的平均差異。

養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)表2(45)四類再分配項(xiàng)目的傾向值匹配將大多數(shù)樣本保留在因果效應(yīng)的估計(jì)中，且分層匹配與核心匹配的發(fā)現(xiàn)基本一致，本文對(duì)傾向值匹配分析結(jié)果的解釋采用核心匹配。，傾向值匹配分析表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)不影響政治信任?，F(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益者主要是政府和國有企事業(yè)單位的“體制內(nèi)”成員、城市正式就業(yè)者等社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體，他們對(duì)公共產(chǎn)品的要求更高，養(yǎng)老保險(xiǎn)未能發(fā)揮提升其政治信任的效應(yīng)。

表2 福利項(xiàng)目對(duì)政治信任的平均干預(yù)效應(yīng)

義務(wù)教育免費(fèi)。總體上義務(wù)教育免費(fèi)的受益者表達(dá)了對(duì)政治機(jī)構(gòu)的更多信任，其政治信任比非受益者平均高0.071。義務(wù)教育免費(fèi)的受益者表達(dá)了對(duì)中央政府、省政府和村/居委會(huì)的更多信任。從影響幅度來看，受益者比非受益者對(duì)中央政府、省政府、村/居委會(huì)的信任度分別高0.071、0.072和0.088。上級(jí)政府從義務(wù)教育免費(fèi)中回報(bào)更高，而承擔(dān)主要籌資責(zé)任的縣市政府則未得到顯著回報(bào)。

醫(yī)療保險(xiǎn)。醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)政治信任有很大且顯著的促進(jìn)作用，醫(yī)療保險(xiǎn)的受益者比非受益者的總體政治信任高0.144。醫(yī)療保險(xiǎn)有力地促進(jìn)了對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的信任，受益者對(duì)各級(jí)政府的信任度顯著地高于非受益者。醫(yī)療保險(xiǎn)的政治回報(bào)存在一個(gè)從“中央”到“基層”的階梯狀分布，即受益者對(duì)越接近中央的政府機(jī)構(gòu)表達(dá)越多信任，而對(duì)越接近基層的政府機(jī)構(gòu)表達(dá)越少信任。簡(jiǎn)言之，中央政府從推廣醫(yī)療保險(xiǎn)中獲益最大，而越往基層獲益越小，中央政府的政治回報(bào)是村/居委會(huì)的兩倍還多。

最低生活保障。低保的受益者比非受益者的政治信任平均高0.164，影響幅度大于其他福利項(xiàng)目，表明對(duì)貧困人口的救助具有收獲政治支持的效應(yīng)。低保顯著提高了對(duì)中央、縣市政府、村/居委會(huì)的信任，受益者比非受益者對(duì)這三級(jí)政府的信任度依次高0.183、0.152和0.212。盡管低保的政治回報(bào)也存在“層次化”效應(yīng)，但村/居委會(huì)的回報(bào)高于中央和縣市政府。上述影響是合乎邏輯的。中央政府在低保實(shí)施中貢獻(xiàn)了政策啟動(dòng)和一定比例的財(cái)政支出，省政府承擔(dān)的具體職能較少，縣市政府既提供大量財(cái)政，又是低保事務(wù)的管理者。村/居委會(huì)直接接受低保申請(qǐng)，并協(xié)助民政機(jī)構(gòu)來實(shí)施收入調(diào)查，對(duì)于申請(qǐng)人是否享受低保具有決定性影響，由此可理解為何低保對(duì)村/居委會(huì)的信任度促進(jìn)最多。

(二)再分配的制度設(shè)計(jì)與政治信任

盡管福利總體上提高了政治信任，但不同福利項(xiàng)目對(duì)政治信任的效應(yīng)差別很大，這源于制度設(shè)計(jì)的差異。制度主義強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵性影響，不同的制度安排產(chǎn)生不同的政治輸出，形成公民與政府的不同關(guān)系模式。盡管處于同一體制，但四類福利項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)差異巨大，這種差異除了政策屬性的影響外，實(shí)質(zhì)上反映了不同社會(huì)群體的政策偏好和利益取向，因而必然產(chǎn)生不同的政治回報(bào)。

首先，選擇性福利與普惠性福利。我國同時(shí)提供選擇性福利和普惠性福利。義務(wù)教育免費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)接近普惠性福利，只要是公民即可享受，而養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保屬于選擇性福利，滿足一定條件才可享有。同樣是選擇性福利，低保是對(duì)窮人的救助，而養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排則基于政治或社會(huì)身份。受益分析表明義務(wù)教育免費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)等普惠性福利的受益群體主要是“中產(chǎn)”和“窮人”，而養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益者偏向社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上的“富人”，低保由于其政策特性而主要補(bǔ)貼“窮人”。

義務(wù)教育免費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)兩大普惠性福利有力地提高了政治信任，而選擇性福利養(yǎng)老保險(xiǎn)則無此效應(yīng)。簡(jiǎn)言之，普惠性福利的政治回報(bào)大于補(bǔ)貼“富人”的選擇性福利，這取決于福利項(xiàng)目對(duì)受益者經(jīng)濟(jì)福祉改善的邊際貢獻(xiàn)。普惠性福利補(bǔ)貼了中低收入群體，對(duì)于他們來說，福利水平較低的補(bǔ)貼對(duì)經(jīng)濟(jì)福祉改善的邊際貢獻(xiàn)也很大，因而政治回報(bào)也更大；對(duì)于“富人”來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于改善經(jīng)濟(jì)福祉的邊際貢獻(xiàn)較小。普惠通常意味著擴(kuò)大再分配，而且普惠性福利通?；诔绦蚬瓌t，制度本身要求所有人被平等對(duì)待，其制度動(dòng)機(jī)是將政府干預(yù)降至最低(46)參見Bo Rothstein, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, Chicago: University of Chicago Press, 2011， p.156.，這有利于促進(jìn)公眾對(duì)政府公正性的認(rèn)知。總之，無論是從應(yīng)然還是實(shí)然的角度，普惠性福利比補(bǔ)貼富人的選擇性福利更符合民生政治的政治邏輯，采取普惠性福利提供民生產(chǎn)品更能收獲政治信任。

其次，豁免性福利與轉(zhuǎn)移性福利。福利的遞送可以是豁免性的，也可以是轉(zhuǎn)移性的。當(dāng)前我國的豁免性福利包括免除農(nóng)業(yè)稅、義務(wù)教育免費(fèi)等，而轉(zhuǎn)移性福利包括通過養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，也包括低保等社會(huì)救助。二者的最大區(qū)別在于政府干預(yù)的范圍和程度，以及由此滋生的尋租和腐敗問題?；砻庑愿＠ㄟ^免除公共品使用費(fèi)來實(shí)施再分配，減少了政府干預(yù)，限制了管制者的權(quán)力，受益者不需要尋租即可獲益，而管制者的腐敗收益也大幅下降，削弱了福利腐敗的可能性。反之，轉(zhuǎn)移性福利要求強(qiáng)大的公共部門，客觀上強(qiáng)化了國家干預(yù)的范圍和程度。

伴隨著民生政治的落實(shí)，我國的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)大幅擴(kuò)張。社保部門掌握著接受社會(huì)福利申請(qǐng)、管理和發(fā)放社?；鸬臋?quán)力，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，社會(huì)福利領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，成為影響公眾情緒的“腐敗增長點(diǎn)”(47)參見Tony Saich, Providing Public Goods in Transitional China, New York: Palgrave Macmillan, 2008, p.87.。本文發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育免費(fèi)等豁免性福利對(duì)政治信任發(fā)揮了穩(wěn)定的促進(jìn)作用，而養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等轉(zhuǎn)移性福利的影響比較復(fù)雜。養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有政治回報(bào)，醫(yī)療保險(xiǎn)雖然總體上收獲了政治回報(bào)，但中央和省政府從中獲益更大，而縣市政府和村/居委會(huì)獲益較少，反映了公眾對(duì)基層政府遞送福利能力的較低評(píng)價(jià)。福利遞送制度的合理設(shè)計(jì)對(duì)民生政治的實(shí)施效果至關(guān)重要，總的原則是對(duì)于能夠豁免性遞送的福利產(chǎn)品應(yīng)盡可能地采取豁免性福利，對(duì)于轉(zhuǎn)移性福利要加強(qiáng)再分配過程的監(jiān)管。

再次，民生政治中的“中央—地方”關(guān)系。我國的福利責(zé)任主要由地方政府負(fù)擔(dān)，地方(基層)政府在社會(huì)福利的籌資、管理和遞送中占據(jù)支配地位，中央政府只對(duì)特定地區(qū)、特定項(xiàng)目提供財(cái)政配套?，F(xiàn)有福利制度對(duì)央地權(quán)責(zé)的安排產(chǎn)生了一系列后果，其中之一即是福利項(xiàng)目對(duì)各級(jí)政府的“層次化”政治回報(bào)。除低保外，其他福利項(xiàng)目的政治回報(bào)均凸顯出“中央”高于“地方”的態(tài)勢(shì)。義務(wù)教育免費(fèi)主要促進(jìn)對(duì)上級(jí)政府的信任，醫(yī)療保險(xiǎn)的政治回報(bào)存在明顯的從“中央”到“基層”逐級(jí)下降的階梯狀分布，低保提高了對(duì)縣市政府和村/居委會(huì)的信任，但這與縣市政府、村/居委會(huì)在低保落實(shí)中的重要角色密不可分。

福利項(xiàng)目的層次化政治回報(bào)客觀上加劇了地方(基層)政府在民生政治實(shí)施上政治激勵(lì)的缺乏。民生政治的確提高了政治信任，然而這種政治回報(bào)主要體現(xiàn)在中央層面，而原本就相對(duì)缺乏信任的地方政府(48)參見高學(xué)德、翟學(xué)偉：《政府信任的城鄉(xiāng)比較》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第2期。受益很少。簡(jiǎn)言之，中央和地方的層次化政治回報(bào)與民生責(zé)任的中央—地方承擔(dān)并不相稱。作為民生責(zé)任的主要承擔(dān)者，地方政府在福利供給上投入大量資源，但政治回報(bào)卻很低，未能達(dá)到改善地方政民關(guān)系的目標(biāo)，這導(dǎo)致地方缺乏推動(dòng)福利的政治激勵(lì)，削弱地方政府推進(jìn)福利制度的動(dòng)力。

五、福利制度生產(chǎn)政治信任的因果機(jī)制：因果中介分析的發(fā)現(xiàn)

本部分檢驗(yàn)再分配影響政治信任的具體機(jī)制，尤其是福利制度績效、福利偏好和公正效能感的機(jī)制性作用。因果中介分析法由兩個(gè)方程構(gòu)成：方程(1)在控制了控制變量后估計(jì)干預(yù)變量對(duì)中介變量的影響；方程(2)在控制了控制變量后同時(shí)估計(jì)干預(yù)變量和中介變量對(duì)因變量的影響。干預(yù)變量通過中介變量對(duì)因變量的中介效應(yīng)就是(1)中干預(yù)變量的回歸系數(shù)乘以(2)中中介變量的回歸系數(shù)。

(一)制度績效與政治信任

表3呈現(xiàn)了再分配通過制度績效對(duì)政治信任的影響，總體上制度績效顯示了強(qiáng)大的中介效應(yīng)。所有福利項(xiàng)目均顯著地與制度績效正相關(guān)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育免費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)和低保的受益者比未受益者的制度績效評(píng)價(jià)分別高0.080、0.106、0.103和0.107。同時(shí)，制度績效顯示了很強(qiáng)的政治信任促進(jìn)效應(yīng)，制度績效每提高1分，政治信任上升0.230分。所有模型擬合水平較好，調(diào)整的R2達(dá)到20%左右。

表3 福利項(xiàng)目、制度績效與政治信任

續(xù)表

表3下半部分呈現(xiàn)了干預(yù)效應(yīng)分解的結(jié)果。首先，所有福利項(xiàng)目通過制度績效對(duì)政治信任的平均因果中介效應(yīng)統(tǒng)計(jì)顯著，除養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均因果中介效應(yīng)為0.018外，其余福利項(xiàng)目的平均因果中介效應(yīng)均為0.024。其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)政治信任的直接效應(yīng)為負(fù)，其余福利項(xiàng)目的直接效應(yīng)為正，只有低保統(tǒng)計(jì)顯著。低保對(duì)政治信任的直接效應(yīng)為0.095，大于通過制度績效的間接效應(yīng)。比較中介效應(yīng)與總效應(yīng)，可以獲得中介效應(yīng)的影響幅度：醫(yī)療保險(xiǎn)通過制度績效之中介效應(yīng)的影響幅度最大，占總效應(yīng)的61.7%，義務(wù)教育免費(fèi)次之，中介效應(yīng)為總效應(yīng)的58.2%，養(yǎng)老保險(xiǎn)的中介效應(yīng)占總效應(yīng)的46.7%，低保的中介效應(yīng)占比最小。概括起來，制度績效解釋了一半及以上養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育免費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)政治信任的影響，發(fā)揮了重要的中介效應(yīng)。相對(duì)而言，制度績效只傳遞了五分之一低保對(duì)政治信任的影響，表明低保還存在其他重要的傳遞機(jī)制?？傊?，制度績效無疑是再分配強(qiáng)化政治信任的核心機(jī)制。

(二)福利偏好、福利依賴與政治信任

表4提供了再分配通過福利偏好影響政治信任的分析結(jié)果。除低保外，福利偏好發(fā)揮了一定程度的中介效應(yīng)。大多數(shù)福利項(xiàng)目的受益者顯著地偏好政府承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任，養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育免費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)的受益者比未受益者的福利偏好分別高0.079、0.074、0.053。福利偏好與政治信任顯著正相關(guān)，福利偏好每提高1分，政治信任上升0.063分。這表明接受福利有效回應(yīng)了其福利需求，從而強(qiáng)化了政治信任，不過模型擬合水平低于制度績效模型，調(diào)整的R2為14%。

表4 福利項(xiàng)目、福利偏好與政治信任

考察干預(yù)效應(yīng)分解的結(jié)果發(fā)現(xiàn)：首先，除低保外，其他福利項(xiàng)目通過福利偏好對(duì)政治信任的平均因果中介效應(yīng)均統(tǒng)計(jì)顯著，養(yǎng)老保險(xiǎn)和義務(wù)教育免費(fèi)的平均因果中介效應(yīng)為0.005，醫(yī)療保險(xiǎn)的平均因果中介效應(yīng)為0.003。其次，在排除了間接影響后，所有福利產(chǎn)品對(duì)政治信任的直接效應(yīng)為正，仍然只有低保統(tǒng)計(jì)顯著。再次，福利項(xiàng)目通過福利偏好對(duì)政治信任的中介效應(yīng)的幅度均較小。養(yǎng)老保險(xiǎn)通過福利偏好的中介效應(yīng)占總效應(yīng)的比例最大，為12.5%；其次是義務(wù)教育免費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)，其中介效應(yīng)占總效應(yīng)的比例分別為10.8%和8.5%；而低保的中介效應(yīng)占比最小。簡(jiǎn)言之，相較于制度績效，福利偏好只發(fā)揮了一定程度的中介效應(yīng)，是再分配加強(qiáng)政治信任的相對(duì)次要的作用機(jī)制。

(三)公正效能感與政治信任

表5呈現(xiàn)了公正效能感的中介作用，公正效能感在福利項(xiàng)目促進(jìn)政治信任時(shí)未發(fā)揮中介作用。公眾的福利經(jīng)歷與公正效能感沒有關(guān)系，表明福利受益者并未感受到過程公正，因而不會(huì)通過公正效能感生成政治信任。然而，公正效能感對(duì)政治信任有顯著的促進(jìn)作用，公正效能感每提高1分，政治信任上升0.035分。公正效能感影響政治信任的模型擬合水平較好，調(diào)整的R2在15%以上。

表5 福利項(xiàng)目、公正效能感與政治信任

考察干預(yù)效應(yīng)分解的結(jié)果發(fā)現(xiàn)：所有福利項(xiàng)目通過公正效能感對(duì)政治信任的平均因果中介效應(yīng)均不顯著。福利項(xiàng)目對(duì)政治信任的直接效應(yīng)為正，只有低保的直接效應(yīng)統(tǒng)計(jì)顯著。此外，福利項(xiàng)目通過公正效能感對(duì)政治信任的中介效應(yīng)的幅度均很小，表明公正效能感不構(gòu)成福利提高政治信任的中介機(jī)制。這表明，公正效能感對(duì)政治信任形成有重要影響，只不過這種影響并非福利經(jīng)歷的后果。這與我國福利制度的實(shí)施密切相關(guān)，多軌制福利導(dǎo)致再分配的受益者在獲得福利產(chǎn)品時(shí)感受到較低公正感，因而未發(fā)揮再分配通過公正效能感加強(qiáng)政治信任的中介效應(yīng)。

六、穩(wěn)健性分析

本部分利用2015年“中國城市治理調(diào)查”數(shù)據(jù)開展穩(wěn)健性分析，該數(shù)據(jù)在本文核心變量的測(cè)量上保持了最大程度的一致性，這使得我們可以對(duì)2009年和2015年數(shù)據(jù)的分析結(jié)果進(jìn)行跨時(shí)比較。我們首先考察不同福利項(xiàng)目對(duì)政治信任的影響效應(yīng)?？紤]到2015年的調(diào)查只測(cè)量了城鎮(zhèn)居民接受養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障的情況，因此本文也只檢驗(yàn)這三項(xiàng)福利項(xiàng)目的因果效應(yīng)。傾向值匹配分析發(fā)現(xiàn)：城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)和低保均顯著帶來了公眾對(duì)中央政府和市政府信任水平的提升(見表6)。具體而言，近年來城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的擴(kuò)張顯著地同時(shí)促進(jìn)了公眾對(duì)中央政府和地方政府的信任度，地方政府從提供養(yǎng)老保險(xiǎn)中接受的政治回報(bào)強(qiáng)于中央政府；城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)也顯著地促進(jìn)了中央政府信任和地方政府信任，但其政治回報(bào)相對(duì)低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保，而且中央政府和地方政府的政治回報(bào)趨于一致；低保的政治回報(bào)仍然呈現(xiàn)出“央強(qiáng)地弱”的層次化狀態(tài)，其對(duì)中央政府信任度的影響明顯高于地方政府。

表6 福利項(xiàng)目與政治信任(2015)

比較表2和表6可以發(fā)現(xiàn)，福利項(xiàng)目對(duì)政治信任的影響既存在長期穩(wěn)定的模式，也伴隨著福利制度的擴(kuò)張有所調(diào)適。一方面，福利項(xiàng)目凸顯出對(duì)政治信任的正向效應(yīng)，且該效應(yīng)跨時(shí)保持較高水平。近年來養(yǎng)老保險(xiǎn)從城鎮(zhèn)職工拓寬到城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，其覆蓋面顯著提升，這使得養(yǎng)老保險(xiǎn)更趨近普惠性福利，因而成為政治信任的增長源之一。另一方面，福利項(xiàng)目的政治回報(bào)與制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)。低保制度受到中央政府的直接投入，因而低保所帶來的政治信任主要?dú)w于中央政府；養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由地方政府籌資、管理和遞送服務(wù)，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)受益者將更多信任歸于地方政府；醫(yī)療保險(xiǎn)盡管也主要由地方政府管理和遞送服務(wù)，但中央政府對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施了財(cái)政補(bǔ)貼，因此中央和地方政府從實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)中獲得的政治回報(bào)基本趨同。

本文進(jìn)一步考察福利項(xiàng)目通過不同機(jī)制影響政治信任的情況。2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)量了福利制度績效評(píng)價(jià)和個(gè)體福利偏好。穩(wěn)健性分析也檢驗(yàn)福利項(xiàng)目通過制度績效和福利偏好影響政治信任的兩個(gè)因果中介分析。表7呈現(xiàn)了結(jié)果。總體上福利制度績效和個(gè)體福利偏好均發(fā)揮著福利項(xiàng)目形成政治信任的機(jī)制性作用，且福利制度績效的中介效應(yīng)明顯強(qiáng)于福利偏好的中介效應(yīng)，這與2009年的發(fā)現(xiàn)基本一致。具體而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和低保通過福利制度績效對(duì)政治信任的平均因果中介效應(yīng)分別占到總效應(yīng)的42%、51.6%和12%；相反通過福利偏好影響政治信任的平均因果中介效應(yīng)分別占到總效應(yīng)的2.8%、10.3%和3.6%。養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保還存在其他重要機(jī)制促使其形成政治信任。

表7 因果中介效應(yīng)穩(wěn)健性檢驗(yàn)(2015)

續(xù)表

七、結(jié)論與討論

現(xiàn)代福利制度既是國家建設(shè)的成果，又構(gòu)成國家建設(shè)的成因，影響著國家—社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。一方面，福利制度離不開國家建設(shè)。福利國家發(fā)展史表明，福利國家的建設(shè)離不開強(qiáng)有力、公眾信得過的政府。只有具有公信力的政府才有能力建設(shè)并維持公正高效的福利制度，因?yàn)楦＠贫荣囈赃\(yùn)行的籌資、遞送和政治支持都離不開公眾對(duì)政府的持續(xù)信任(49)參見Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States, Cambridge: The Belknap Press of Harvard University Press, 1992, pp.525-526.，如果福利制度運(yùn)行不良，那么現(xiàn)代國家中發(fā)揮著重要政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的福利制度在現(xiàn)實(shí)政治中會(huì)飽受挫折(50)參見Bo Rothstein, The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and Inequality in International Perspective, Chicago: University of Chicago Press, 2011, p.144.。另一方面，福利制度加強(qiáng)了公民與國家的關(guān)聯(lián)，為公眾提供了經(jīng)歷政治過程的不可多得的機(jī)會(huì)，因而福利經(jīng)歷對(duì)政治態(tài)度發(fā)揮著日益重要的作用(51)參見孟天廣：《福利制度的過程治理：再分配、政府質(zhì)量與政治信任》，《行政論壇》2022年第1期。。簡(jiǎn)言之，福利制度建設(shè)與政治信任存在互相依存和相互強(qiáng)化的關(guān)系。

本文在我國福利改革的語境下考察再分配的政治效果及作用機(jī)制。福利制度總體上提升了政治信任，然而福利項(xiàng)目的類型差異對(duì)政治信任形成了異質(zhì)性效應(yīng)。義務(wù)教育免費(fèi)顯著提升了對(duì)上級(jí)政府和村/居委會(huì)的信任，醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)信任各級(jí)政府均發(fā)揮促進(jìn)作用，低保強(qiáng)化了對(duì)中央、縣市政府、村/居委會(huì)的信任。再分配的制度設(shè)計(jì)是政治回報(bào)異質(zhì)性的根源：首先，補(bǔ)貼中低收入群體的普惠性福利的政治回報(bào)大于選擇性福利，因?yàn)槠栈菪愿＠麑?duì)改善相對(duì)弱勢(shì)群體福祉的邊際貢獻(xiàn)更大；其次，豁免性福利由于降低了政府干預(yù)而消除了福利腐敗的機(jī)會(huì)，為政治信任提供了穩(wěn)定基礎(chǔ)，而轉(zhuǎn)移性福利則強(qiáng)化了政府干預(yù)，且監(jiān)管不足和福利腐敗的發(fā)生限制了其政治回報(bào)；再次，再分配的層次化政治回報(bào)與民生責(zé)任的中央—地方承擔(dān)并不相稱，中央從民生政治中獲益更多，而付出更多的地方政府則獲益較少，加劇了地方在民生政治實(shí)施上政治激勵(lì)的缺乏。

福利制度生成政治信任的主要機(jī)制在于制度績效和福利偏好。制度績效解釋了一半及以上養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育免費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)政治信任的影響，發(fā)揮了至關(guān)重要的中介效應(yīng)，表明良好的制度績效是當(dāng)前政府通過再分配提升政治信任的核心機(jī)制。此外，福利偏好解釋了10%左右的養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育免費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)政治信任的影響，發(fā)揮了一定的中介效應(yīng)，是一種再分配獲得政治回報(bào)的次要作用機(jī)制。以公正效能感測(cè)量的公眾對(duì)再分配之政治過程的認(rèn)知基本不承擔(dān)中介作用，其根源在于再分配的受益者難以從再分配相關(guān)政治經(jīng)歷中感受到程序公正等政府質(zhì)量要素，因而難以形成政治信任。

綜上所述，本研究表明福利制度在生產(chǎn)政治信任時(shí)存在兩種值得深入思考的政治邏輯。一方面，再分配的制度設(shè)計(jì)對(duì)福利制度的政治回報(bào)有重要影響，福利制度的完善應(yīng)考慮制度設(shè)計(jì)與我國政治實(shí)踐的匹配。福利制度設(shè)計(jì)必須貫徹政治平等、政府效率和權(quán)責(zé)匹配等制度邏輯，從這個(gè)意義上，實(shí)施適度的普惠性福利和豁免性福利是最優(yōu)制度選擇，而確保中央和地方在民生責(zé)任承擔(dān)上權(quán)責(zé)匹配是提高地方激勵(lì)的有效手段。另一方面，再分配生成政治信任的機(jī)制主要來源于績效評(píng)價(jià)而不是滿足公眾的福利偏好，公正效能感甚至不發(fā)揮作用。這與我國實(shí)施再分配的治理模式密切相關(guān)，盡管政府大幅提高了福利制度的覆蓋面和受益水平，但仍需提升福利制度的回應(yīng)性和公正性?？傊鳛楣餐辉５幕A(chǔ)性制度，福利制度調(diào)適迫切需要優(yōu)化再分配的制度設(shè)計(jì)，并加強(qiáng)對(duì)福利制度運(yùn)行過程的治理。