吳勛 陳宣潔 陳俊亞

【摘要】以2011 ～ 2020年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告和中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果整改公告為研究樣本， 分析中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的發(fā)展演變趨勢(shì)、違規(guī)特征與審計(jì)整改情況。 研究發(fā)現(xiàn)： 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)象從本級(jí)單位向下級(jí)單位延伸， 審計(jì)重點(diǎn)從違法違規(guī)違紀(jì)、部門預(yù)算管理等持續(xù)關(guān)注領(lǐng)域向重大政策落實(shí)、民生保障等改革重點(diǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移， 審計(jì)類型從財(cái)務(wù)合規(guī)審計(jì)過渡到績(jī)效審計(jì)， 審計(jì)方式從傳統(tǒng)審計(jì)逐漸向大數(shù)據(jù)審計(jì)轉(zhuǎn)變; 預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在預(yù)算編制不實(shí)、預(yù)算編制不規(guī)范及代編預(yù)算等屢審屢犯現(xiàn)象， 預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)涉及問題（主要問題集中在未執(zhí)行預(yù)算、“小金庫”及外賬、“三公”經(jīng)費(fèi)和違規(guī)政府采購方面）金額比重較高; 預(yù)算決算環(huán)節(jié)也存在部門管理制度缺失、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)有待提升和部門預(yù)算準(zhǔn)確性有待提高等問題; 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)問責(zé)效果顯著提高， 但整改方式過少。 基于此， 提出借助大數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督智能化、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域以突出績(jī)效管理以及通過公開監(jiān)督工作以完善審計(jì)管理機(jī)制等對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】中央部門;預(yù)算執(zhí)行審計(jì);發(fā)展演變;違規(guī)特征;審計(jì)整改

【中圖分類號(hào)】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2022）10-0108-7

一、問題的提出

自我國部門預(yù)算改革以來， 預(yù)算審計(jì)監(jiān)督在現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)、保障發(fā)展改革措施、發(fā)揮監(jiān)督效能、增強(qiáng)監(jiān)督合力與實(shí)效的過程中， 持續(xù)推進(jìn)財(cái)政提質(zhì)增效。 十九大確定了預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的發(fā)展方向， 要求“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”， 十九屆四中全會(huì)確立了規(guī)范透明的預(yù)算制度， 明確了“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”的基本要求。 為強(qiáng)化績(jī)效管理和預(yù)算約束， 保證財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化， 十九屆五中全會(huì)提出建立現(xiàn)代財(cái)稅體制， 旨在加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的指導(dǎo)監(jiān)督， 提高資金使用效益和財(cái)政資源配置效率。 預(yù)算管理體制改革以收支兩條線、部門預(yù)算、國庫集中收付和政府統(tǒng)一采購為主線， 近年來預(yù)算管理體制改革不斷深入， 中央部門預(yù)算管理日趨規(guī)范， 向著預(yù)算編制科學(xué)化、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化、財(cái)政效益擴(kuò)大化方向持續(xù)拓展， 績(jī)效目標(biāo)公開透明的工作要求進(jìn)展顯著， 基本實(shí)現(xiàn)了中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理全覆蓋。

國家審計(jì)從本質(zhì)上來說是一個(gè)“免疫系統(tǒng)”， 其使得國家治理具有預(yù)防、揭示和抵御功能， 核心是推動(dòng)民主法治， 實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安[1] 。 預(yù)算審計(jì)是國家審計(jì)的重點(diǎn)組成部分， 在履行監(jiān)督職責(zé)、保證預(yù)算工作效率、提升審計(jì)監(jiān)督透明度和促進(jìn)民主法治四個(gè)方為國家治理打下扎實(shí)基礎(chǔ)[2] 。 國務(wù)院于2014年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》， 明確提出要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)、國有資源、公共資金和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任等方面審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋。 中共中央于2018年印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》， 同年組建中央審計(jì)委員會(huì)。 這些都體現(xiàn)了黨對(duì)審計(jì)工作的高度重視與全面領(lǐng)導(dǎo)， 有助于健全黨和國家監(jiān)督體系， 推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨范圍性延伸， 是推進(jìn)依法治國的重要制度保障。 拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度與深度， 消除監(jiān)管盲區(qū)成為新時(shí)代國家審計(jì)工作的主旋律。 同年， 中央一級(jí)預(yù)算單位初步實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋， 延伸審計(jì)256家所屬單位。 同時(shí)， 注重預(yù)算績(jī)效， 預(yù)算管理整體向好， 2019年中央部門財(cái)政撥款預(yù)算執(zhí)行率達(dá)到87.2%。 有效開展預(yù)算執(zhí)行工作、保障公共資金流向精確透明、確保資金“投而有用”是未來財(cái)政可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)。 高水平、高效率地開展中央部門預(yù)算審計(jì)工作， 對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、改進(jìn)預(yù)算管理、推進(jìn)財(cái)稅體制改革、實(shí)現(xiàn)治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。

審計(jì)署從2003年開始發(fā)布中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告， 圍繞審計(jì)基本情況、審計(jì)評(píng)價(jià)意見、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和整改情況等內(nèi)容進(jìn)行披露。 本文選取國家審計(jì)署2011 ～ 2020年發(fā)布的中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告（簡(jiǎn)稱“審計(jì)結(jié)果公告”）和中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果整改公告（簡(jiǎn)稱“審計(jì)整改公告”）為研究樣本， 結(jié)合部門預(yù)算管理流程， 圍繞中央部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政決算基本環(huán)節(jié)， 分析我國中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)施現(xiàn)狀、梳理中央部門預(yù)算審計(jì)實(shí)踐演變趨勢(shì)、歸納中央部門預(yù)算執(zhí)行過程中的違規(guī)特征、總結(jié)中央部門預(yù)算審計(jì)監(jiān)督后的審計(jì)整改情況， 進(jìn)而為中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作提出對(duì)策建議。

二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)展演變

（一）審計(jì)對(duì)象： 從本級(jí)單位向下級(jí)單位延伸

2011 ～ 2020年審計(jì)結(jié)果公告披露的被審計(jì)部門數(shù)量及違規(guī)金額見表1。

歷經(jīng)十年審計(jì)實(shí)踐， 審計(jì)工作已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)中央本級(jí)部門預(yù)算審計(jì)全覆蓋， 同時(shí)延伸至二、三級(jí)預(yù)算單位， 總體上問題資金數(shù)額呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。 2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》， 以習(xí)近平總書記為核心的黨中央要求審計(jì)機(jī)關(guān)工作開展達(dá)到審計(jì)全覆蓋， 強(qiáng)化部門所屬二、三級(jí)預(yù)算單位審計(jì)質(zhì)量， 彌補(bǔ)京外所屬單位監(jiān)管缺失。 基于政策要求， 二、三級(jí)預(yù)算單位審計(jì)數(shù)量在2017年達(dá)到新高， 十九大召開后， 中央本級(jí)部門監(jiān)管范圍基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。 除了開展常規(guī)項(xiàng)目審計(jì)， 審計(jì)部門也開始主動(dòng)出擊， 發(fā)現(xiàn)了一些潛藏風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目， 并嚴(yán)格按照審計(jì)職責(zé)開展監(jiān)督工作， 查處違規(guī)金額不斷增加。 2019 ～ 2020年查處違規(guī)金額呈現(xiàn)下降趨勢(shì)， 主要是因?yàn)閷徲?jì)工作切實(shí)發(fā)揮了警示性作用， 保障并促進(jìn)了各項(xiàng)發(fā)展改革任務(wù)的落實(shí)。

（二）審計(jì)重點(diǎn)： 從違法違規(guī)違紀(jì)、部門預(yù)算管理等持續(xù)關(guān)注領(lǐng)域向重大政策落實(shí)、民生保障等改革重點(diǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移

本文通過2011 ～ 2020年審計(jì)結(jié)果公告中披露的各項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容出現(xiàn)的頻次（見圖1）， 分析不同歷史性節(jié)點(diǎn)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容及特點(diǎn)。

圖1中的持續(xù)關(guān)注領(lǐng)域指的是審計(jì)結(jié)果公告中的“違法違紀(jì)違規(guī)”“部門預(yù)算管理”“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”等內(nèi)容， 這些關(guān)鍵詞在歷年公告中出現(xiàn)的頻次較為均勻， 是歷年審計(jì)的重點(diǎn)對(duì)象， 也是審計(jì)結(jié)果公告反映的主要信息， 體現(xiàn)了預(yù)算審計(jì)監(jiān)督持續(xù)關(guān)注的內(nèi)容[3] 。 自2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》以來， 預(yù)算審計(jì)監(jiān)督逐漸向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、民生等改革重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜。

圖1中的改革重點(diǎn)領(lǐng)域包含“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“重大政策落實(shí)”“國有資本經(jīng)營預(yù)算”“績(jī)效目標(biāo)”“扶貧資金”“追責(zé)問責(zé)”“民生保障”等近幾年審計(jì)結(jié)果公告多次披露的內(nèi)容。 2015年審計(jì)署《進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)的意見》出臺(tái)后， 這些內(nèi)容逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各項(xiàng)改革的方向與重點(diǎn)。 十九大順利召開后， 預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)域隨著改革的深化逐漸拓展， “扶貧資金”“追責(zé)問責(zé)”“民生保障”等改革重點(diǎn)內(nèi)容在公告中出現(xiàn)的頻次于2018年達(dá)到極大值， 可見民生領(lǐng)域成為預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)。

圖1中的專項(xiàng)資金包含“環(huán)境資源專項(xiàng)資金”“涉農(nóng)專項(xiàng)資金”“管理不規(guī)范”等內(nèi)容， 這類關(guān)鍵詞會(huì)在審計(jì)結(jié)果公告中不定時(shí)出現(xiàn)， 其涉及的主要是審計(jì)部門持續(xù)關(guān)注但不定時(shí)作為重大專項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容。

（三）審計(jì)類型： 從財(cái)務(wù)合規(guī)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)過渡

根據(jù)近十年審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容的演變趨勢(shì)， 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)分為財(cái)務(wù)合規(guī)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)兩種類型， 如表2所示。

2011 ～ 2014年， 財(cái)務(wù)合規(guī)審計(jì)是中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容， 包括項(xiàng)目支出、部門預(yù)算編制管理、非稅收入收繳、財(cái)務(wù)管理等， 自2015年財(cái)政部出臺(tái)《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》以來， 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)類型從財(cái)務(wù)合規(guī)審計(jì)逐漸向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變， 審計(jì)工作開始持續(xù)關(guān)注預(yù)算績(jī)效管理情況。

黨的十九大要求全面開展績(jī)效管理工作， 加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度以及全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算體系。 2014年《預(yù)算法》重新修訂， 國家在戰(zhàn)略層面第一次提出預(yù)算工作應(yīng)該遵循績(jī)效原則， 對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算觀念產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。 2018年我國全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理， 中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》的發(fā)布促使人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)從赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡向政策和支出預(yù)算轉(zhuǎn)變[4] 。 這次革新是建立和完善預(yù)算監(jiān)督制度的重要舉措， 也是提高政策落實(shí)效果和財(cái)政資金使用績(jī)效的客觀需要。 同年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》出臺(tái)， 加速了全過程、全方位、高覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系目標(biāo)的建成和具體措施的實(shí)施， 重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋的重要作用。 這一文件的出臺(tái)標(biāo)志著績(jī)效審計(jì)同審計(jì)全覆蓋理念相融合的審計(jì)階段的到來， 審計(jì)工作在促進(jìn)國家預(yù)算績(jī)效管理及決策部署等方面起到保障和推動(dòng)作用。

（四）審計(jì)方式： 從傳統(tǒng)審計(jì)向大數(shù)據(jù)審計(jì)轉(zhuǎn)變

2016年6月審計(jì)署發(fā)布的《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出， 以大數(shù)據(jù)為核心， 以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)的審計(jì)時(shí)代即將到來， 到2020年基本實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各類主要信息數(shù)據(jù)的全部歸納。 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方式的發(fā)展歷程見表3。

審計(jì)署在《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出， 要“拓展大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用， 探索多維度、智能化大數(shù)據(jù)的審計(jì)分析方法”， 自此中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方式從最初傳統(tǒng)的人工審計(jì)過渡到大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)智能審計(jì)， 審計(jì)工作由人工評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)自動(dòng)識(shí)別異常數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)趨勢(shì)， 為中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)擴(kuò)大覆蓋范圍與提高審計(jì)效率提供了支持。 2015年12月， 劉家義審計(jì)長(zhǎng)在全國審計(jì)工作大會(huì)上提出， 審計(jì)工作應(yīng)“推進(jìn)以大數(shù)據(jù)為核心的審計(jì)信息化建設(shè)”， 這是應(yīng)對(duì)未來挑戰(zhàn)的重要法寶; 2017年10月， 習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中也提出了“推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合”“改革審計(jì)管理體制”等論斷與要求。 由此可見， 在智能信息處理時(shí)代， 大數(shù)據(jù)審計(jì)作為新時(shí)代的必然產(chǎn)物， 是實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)全覆蓋的基本要求。

人工智能與大數(shù)據(jù)挖掘、云計(jì)算相結(jié)合將在審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、持續(xù)性審計(jì)、精確審計(jì)中發(fā)揮巨大的效能， 改變以往的審計(jì)方式、審計(jì)流程、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)的人才結(jié)構(gòu)等。 審計(jì)署初步實(shí)現(xiàn)審計(jì)管理系統(tǒng)與被審計(jì)單位及部門財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)， 在50多個(gè)中央部門安裝前置采集系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督， 其中30多個(gè)中央部門將聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)覆蓋到二、三級(jí)所屬單位， 審計(jì)署專門成立國家審計(jì)數(shù)據(jù)中心， 依靠專業(yè)審計(jì)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)， 摸索多途徑的大數(shù)據(jù)審計(jì)方法， 實(shí)現(xiàn)對(duì)不同部門的數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析以及宏觀決策分析。 同時(shí)， 審計(jì)署調(diào)整增加了電子數(shù)據(jù)審計(jì)司這一內(nèi)設(shè)部門， 主要負(fù)責(zé)管理審計(jì)電子數(shù)據(jù)， 如挖掘、篩選和整理審計(jì)電子數(shù)據(jù)， 組織開展多層次的審計(jì)電子數(shù)據(jù)分析以及綜合利用工作。

三、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題與違規(guī)特征

（一）中央部門預(yù)算編制階段

從2011 ～ 2020年的審計(jì)結(jié)果公告來看， 中央部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)主要涉及預(yù)算編制不實(shí)、預(yù)算編制不規(guī)范、代編預(yù)算等三類問題， 違規(guī)金額匯總見表4。

從表4可以看出， 在預(yù)算編制階段， 問題資金主要集中在預(yù)算編制不實(shí)及預(yù)算編制不規(guī)范兩方面， 其中以預(yù)算編制不規(guī)范為主， 所涉及金額在違規(guī)資金總額中占比較高， 有八個(gè)年份超過50%。 同時(shí)， 預(yù)算編制不實(shí)、代編預(yù)算等違規(guī)問題發(fā)生頻率較高， 具體包括虛列多計(jì)支出、違規(guī)收入、收入未納入預(yù)算編報(bào)范圍等。 預(yù)算編制不實(shí)同樣是審計(jì)工作關(guān)注的重點(diǎn)， 在2014年和2016年兩個(gè)年份中違規(guī)資金占比也已超過50%。 雖然披露預(yù)算編制問題屬于預(yù)算合規(guī)范疇， 但是預(yù)算編制不實(shí)、預(yù)算編制不規(guī)范和代編預(yù)算問題屢審屢犯， 整體并沒有呈現(xiàn)下降趨勢(shì)， 這會(huì)對(duì)中央部門樹立依法行政、依法理財(cái)和依法治國的理念產(chǎn)生不利影響。

（二）中央部門預(yù)算執(zhí)行階段

中央部門預(yù)算執(zhí)行階段存在的問題主要涉及變動(dòng)資金用途、提前支付資金、未執(zhí)行預(yù)算、超出規(guī)定范圍支出、應(yīng)繳未繳收入、“小金庫”及外賬、違規(guī)政府采購、“三公”經(jīng)費(fèi)等八類， 違規(guī)金額匯總見表5。

從表5可以看出， 在中央部門預(yù)算執(zhí)行階段， 變動(dòng)資金用途、未執(zhí)行預(yù)算、超出規(guī)定范圍支出、應(yīng)繳未繳收入、“小金庫”及外賬這五類問題每年都會(huì)出現(xiàn)， 提前支付資金、違規(guī)政府采購和“三公”經(jīng)費(fèi)三類問題只在部分年份出現(xiàn)， 其中違規(guī)政府采購的問題資金規(guī)模整體有上升趨勢(shì)， 其他違規(guī)問題由于偶然因素較多， 其金額變化的規(guī)律不明顯。 據(jù)本文統(tǒng)計(jì)， 2011～2020年中央部門預(yù)算編制階段、執(zhí)行階段和決算階段的違規(guī)金額總數(shù)為1676.4億元， 而預(yù)算執(zhí)行階段八類問題涉及資金總額達(dá)到828.17億元， 占總違規(guī)金額的49.40%， 說明預(yù)算執(zhí)行過程中違規(guī)問題發(fā)生頻率較高且涉及金額較大。 其中， 涉及金額較多的集中在未執(zhí)行預(yù)算、“小金庫”及外賬、“三公”經(jīng)費(fèi)和違規(guī)政府采購四類問題上， 涉及金額占預(yù)算執(zhí)行階段問題資金總額的53.06%。 結(jié)合審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容， 上述四類問題的主要表現(xiàn)形式為： 一是多報(bào)基本支出預(yù)算， 多領(lǐng)域騙取財(cái)政資金; 二是用基本支出擠占專項(xiàng)經(jīng)費(fèi); 三是采取向所屬單位攤派、亂收費(fèi)等手段發(fā)放工資性收入。 從歷年審計(jì)結(jié)果公告來看， 雖然中央部門本級(jí)的問題呈明顯下降趨勢(shì)， 但部門所屬二、三級(jí)單位的問題表現(xiàn)出不斷增多的趨勢(shì)。

基于公共受托責(zé)任， 中央部門預(yù)算在執(zhí)行過程中會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為， 這一違規(guī)特征側(cè)面反映出部門預(yù)算執(zhí)行過程缺乏制度約束， 存在信息不對(duì)稱、環(huán)境不確定和目標(biāo)利益不兼容問題。 這導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)告存在信息虛假的情況， 也引發(fā)了違規(guī)行為。

（三）中央部門預(yù)算決算階段

1. 部門管理制度缺失， 財(cái)務(wù)人員素質(zhì)有待提升。 從2014年起， 審計(jì)結(jié)果公告開始披露中央部門預(yù)算決算階段存在的問題， 本文對(duì)其進(jìn)行了匯總， 如表6所示。

從表6可以看出， 預(yù)算決算階段主要涉及資金資產(chǎn)管理不規(guī)范、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、預(yù)算編制不完整、預(yù)算資金使用效率低、改變預(yù)算資金用途、預(yù)算違規(guī)越權(quán)六類問題， 其中以會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、資金資產(chǎn)管理不規(guī)范為主。 查閱審計(jì)結(jié)果公告后發(fā)現(xiàn)， 上述問題的具體表現(xiàn)是違規(guī)從余額賬戶劃撥資金、私存私放財(cái)政資金或者其他公款資產(chǎn)等， 反映出中央預(yù)算單位管理制度缺失、財(cái)務(wù)管理水平和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)能力有待提升等問題。

2. 部門預(yù)算準(zhǔn)確性有待提高。 本文對(duì)十年來審計(jì)結(jié)果公告中披露的預(yù)算總額數(shù)據(jù)與決算總額數(shù)據(jù)進(jìn)行了對(duì)比， 結(jié)果如表7所示。

審計(jì)預(yù)算偏差率為部門年度預(yù)算執(zhí)行過程中的實(shí)際發(fā)生額（年度收支決策總額）與年初預(yù)算金額（年度收支預(yù)算總額）之差占年初預(yù)算金額的比率， 可直觀地反映部門預(yù)算的準(zhǔn)確性和部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作開展的效果。 審計(jì)預(yù)算偏差率越小， 部門預(yù)算越準(zhǔn)確， 預(yù)算編制過程水分越少， 部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督作用越明顯。 表7中的數(shù)據(jù)顯示， 審計(jì)預(yù)算偏差率整體偏高， 無明顯規(guī)律， 且并未呈現(xiàn)下降趨勢(shì)， 證明部門預(yù)算與實(shí)際資金使用量偏差較大， 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督工作對(duì)提高預(yù)算準(zhǔn)確率的效果不明顯， 審計(jì)公開透明度較低， 不利于后續(xù)預(yù)算執(zhí)行問題的整改。

四、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)整改情況

（一）中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)整改反饋

從審計(jì)署每年披露的審計(jì)整改公告中可以查詢被審計(jì)單位審計(jì)整改的情況， 描述整改反饋效果時(shí)用“高度重視”“非常重視”“十分重視”“重視”“均已整改”等術(shù)語披露被審計(jì)單位對(duì)于審計(jì)結(jié)果的重視程度[5] ， 見表8。

從表8可以看出， 十八大召開以后， 審計(jì)意見整改反饋多以“高度重視”為主要回復(fù)方式， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改效果不得而知。 自2014年《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》出臺(tái)后， 國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的理念成為共識(shí)。 2017年十九大順利召開后， 國家進(jìn)入效能性監(jiān)督階段， “均已整改”成為主要回復(fù)方式， 審計(jì)威懾力逐漸增強(qiáng)， 審計(jì)問責(zé)效果顯著提高。

（二）中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)整改內(nèi)容

1. 審計(jì)問責(zé)對(duì)象。 自2008年開始， 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)開始發(fā)布審計(jì)整改公告， 每年會(huì)計(jì)結(jié)算時(shí)會(huì)披露審計(jì)問題整改內(nèi)容。 針對(duì)審計(jì)結(jié)果公告披露的問題， 在要求整改的基礎(chǔ)上， 還會(huì)對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)問責(zé)， 審計(jì)問責(zé)對(duì)象如表9所示。

2. 審計(jì)整改方式。 審計(jì)整改公告披露的整改方式包括完善制度、具體措施、內(nèi)部糾正、正在解決、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃， 其中具體措施的整改力度最大。 審計(jì)發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)問題僅采用少量整改方式， 只有部分問題綜合運(yùn)用多項(xiàng)整改方式。 各部門在整改時(shí)缺乏“多管齊下”的意識(shí)， 導(dǎo)致審計(jì)問題無法得到徹底整改， 大量問題存在復(fù)現(xiàn)隱患。 本文梳理了2011 ～ 2020年審計(jì)整改公告中披露的整改方式， 類別匯總?cè)绫?0所示。

（三）中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)整改效果

2011 ～ 2020年， 被審計(jì)單位通過上繳國庫、收回貸（借）款、補(bǔ)征稅款、調(diào)整賬目等方式， 共整改問題涉及金額777.76億元， 被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)建議共完善規(guī)章制度1131項(xiàng)， 如表11所示。

從表11可以看出， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改率持續(xù)增高， 審計(jì)整改制度逐步完善， 為國家挽回了大量損失。 2014年， 中央部門在審計(jì)整改公告中首次披露“追究了有關(guān)人員責(zé)任”等內(nèi)容。 有34個(gè)部門存在賬外設(shè)立“小金庫”問題， 采取將結(jié)余資金退回、轉(zhuǎn)回合法賬簿等措施整改， 追究相關(guān)人員責(zé)任; 有23個(gè)部門超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍或虛列會(huì)議費(fèi)1355.85萬元， 也已經(jīng)追究了有關(guān)人員的責(zé)任。 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)將問題追責(zé)到個(gè)人， 加大了問責(zé)力度， 發(fā)揮了問責(zé)機(jī)制的作用， 整改效果良好。

五、研究結(jié)論及對(duì)策建議

（一）研究結(jié)論

本文選擇2011 ～ 2020年度審計(jì)結(jié)果公告與審計(jì)整改公告為研究樣本， 梳理中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的發(fā)展演變趨勢(shì)， 總結(jié)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的問題特征與整改效果。 研究發(fā)現(xiàn)， 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范圍趨于廣泛化， 審計(jì)深度不斷提高， 由本級(jí)單位向下級(jí)單位延伸。 預(yù)算審計(jì)監(jiān)督側(cè)重于發(fā)揮職能作用， 審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)反映制度漏洞與民生問題， 不斷彰顯出對(duì)民主性和公平性的重視， 已形成大數(shù)據(jù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、財(cái)務(wù)合規(guī)審計(jì)相融合的實(shí)踐現(xiàn)狀。 國家時(shí)刻圍繞改革發(fā)展的脈絡(luò)不斷推進(jìn)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作， 各部門越來越重視審計(jì)后續(xù)整改情況， 審計(jì)工作整改效果顯著， 預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的效能不斷增強(qiáng)。 近年來， 預(yù)算審計(jì)監(jiān)督逐步向國家治理轉(zhuǎn)化， 審計(jì)內(nèi)容從部分領(lǐng)域向全面深化改革延伸， 審計(jì)目標(biāo)從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向注重民生輻射， 審計(jì)監(jiān)督作用從合法合規(guī)向質(zhì)量效能邁進(jìn)。 然而， 從違規(guī)資金的角度分析， 中央部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算三個(gè)階段依然存在問題， 部門預(yù)算的準(zhǔn)確性和工作人員的素質(zhì)有待提高， 預(yù)算執(zhí)行過程中存在機(jī)會(huì)主義行為， 缺乏相應(yīng)的制度約束。

（二）對(duì)策建議

基于上述分析， 本文提出以下建議：

1. 全面借助大數(shù)據(jù)審計(jì)， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督智能化。 我國大數(shù)據(jù)審計(jì)研究還處于初級(jí)階段， 研究理論和實(shí)踐相比于澳大利亞等有經(jīng)驗(yàn)的國家并不成熟， 研究?jī)?nèi)容獨(dú)立且分散。 隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的不斷完善， 現(xiàn)代審計(jì)過程必將與人工智能模塊深度融合， 審計(jì)模式也將迎來根本性的創(chuàng)新和變革。 因此， 中央部門應(yīng)該不斷加深基礎(chǔ)資源服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建研究， 加強(qiáng)人工智能公共服務(wù)能力， 拓展審計(jì)工作在識(shí)別精準(zhǔn)大數(shù)據(jù)等方面的研究， 如圖像和視頻的處理、語音的識(shí)別等領(lǐng)域。 同時(shí)， 中央部門應(yīng)該加速完善人工智能審計(jì)的相關(guān)政策制度、創(chuàng)新組織方式、制定和規(guī)范審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、提升審計(jì)人員素質(zhì)， 進(jìn)一步探索中國特色的大數(shù)據(jù)審計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑。 此外， 通過加強(qiáng)與人工智能審計(jì)研究前沿國家和地區(qū)的合作交流， 合理借鑒國際經(jīng)驗(yàn)， 結(jié)合我國具體國情進(jìn)行大數(shù)據(jù)審計(jì)實(shí)踐。

2. 全方位聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域， 突出績(jī)效管理。 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作要緊密結(jié)合黨和國家機(jī)構(gòu)的改革情況， 關(guān)注國家財(cái)政撥款情況， 把握時(shí)代審計(jì)工作重點(diǎn)與重點(diǎn)審計(jì)部門， 專項(xiàng)制定與重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容相匹配的審計(jì)方法， 對(duì)癥下藥地開展連續(xù)審計(jì)工作， 并制定完整的連續(xù)審計(jì)機(jī)制， 開發(fā)配套的連續(xù)審計(jì)軟件， 實(shí)現(xiàn)高效率審計(jì)， 向連續(xù)審計(jì)部門全覆蓋的目標(biāo)邁進(jìn)。 同時(shí)， 完善對(duì)審計(jì)署網(wǎng)站及中央預(yù)決算公開平臺(tái)的管理， 及時(shí)公布審計(jì)結(jié)果及后續(xù)整改情況， 充分發(fā)揮審計(jì)結(jié)果公告的信號(hào)傳遞作用， 從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)過程中的即整即改和持續(xù)性的整改， 進(jìn)一步提高國家審計(jì)工作的監(jiān)督效能， 做到凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。 此外， 需要轉(zhuǎn)變中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的理念， 改善工作思路， 樹立牢固的績(jī)效管理理念， 認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》文件精神， 將審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容從合法合規(guī)地使用和管理財(cái)政資金向政策實(shí)施的效果性和績(jī)效管理拓展， 構(gòu)建全方位、全過程和全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系[6] ， 著眼于績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的進(jìn)展情況， 保障預(yù)算績(jī)效管理程序的規(guī)范性、方法的合理性以及結(jié)果的真實(shí)性， 做到“花錢問效， 無效低效問責(zé)”。

3. 全過程公開監(jiān)督工作， 完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)管理機(jī)制。 審計(jì)工作需要持續(xù)加大追責(zé)問責(zé)與整改力度， 保證工作過程公開透明。 審計(jì)結(jié)果公告通過揭露問題， 促進(jìn)被審計(jì)單位整改與強(qiáng)化責(zé)任， 有效防范問題數(shù)量、違規(guī)類型與金額的增長(zhǎng)， 從而保證各中央部門在預(yù)算執(zhí)行過程中降低審計(jì)預(yù)算偏差率。 應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)培訓(xùn)， 提升工作人員的個(gè)人素質(zhì)和中央預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理水平。 為了更好地抑制預(yù)算執(zhí)行過程中的機(jī)會(huì)主義行為， 中央部門在使用預(yù)算資金時(shí)應(yīng)盡可能降低自身的代理成本， 或者為使用預(yù)算資金創(chuàng)造更好的環(huán)境。 審計(jì)人員在對(duì)中央部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)， 應(yīng)根據(jù)不同單位的不同特點(diǎn)開展審計(jì)工作， 以達(dá)到節(jié)約審計(jì)資源、提高審計(jì)效率的目標(biāo)。 同時(shí)， 對(duì)各部門關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化強(qiáng)審， 促進(jìn)各部門高效地進(jìn)行審計(jì)整改， 對(duì)改善“再審再犯”現(xiàn)象也將起到更好的作用。

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（責(zé)任編輯·校對(duì)： 陳晶? 喻晨）