鄭石明,何裕捷

一、引 言

為應(yīng)對日益緊迫的氣候變化問題,國際社會付出了諸多努力。1979年首次世界氣候大會召開,氣候變化議題首次進入國際視野。1990年IPCC發(fā)布第一次評估報告,科學(xué)、系統(tǒng)地評估了氣候變化對人類社會的潛在影響。1992年5月9日,聯(lián)合國大會通過 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱 《公約》),奠定了氣候變化國際合作的法律基礎(chǔ)。1997年,參加 《公約》第三次締約方大會的149個國家和地區(qū)代表通過了 《京都議定書》,發(fā)達國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家率先實施強制減排。然而國際氣候治理并非總是一帆風(fēng)順,2001年,美國以影響經(jīng)濟發(fā)展為由退出 《京都議定書》。為彌補合作裂痕,2007年 “巴厘島路線圖”應(yīng)運而生,但由于南北矛盾凸顯,2009年的 《哥本哈根協(xié)議》沒有取得實質(zhì)性成果,全球氣候治理陷入低谷。2015年巴黎氣候變化大會迎來轉(zhuǎn)機,《巴黎協(xié)定》獲得 《公約》近200個締約方的支持,成為第二份具有法律約束力的全球氣候協(xié)議。全球氣候危機治理歷經(jīng)坎坷,本文嘗試回答的問題是:全球氣候危機治理經(jīng)歷了何種演變過程?全球氣候危機治理歷經(jīng)坎坷的內(nèi)在機制是什么?

二、文獻回顧:全球氣候危機治理進程的解釋視角

(一)科學(xué)視角

科學(xué)視角的文獻圍繞氣候科學(xué)主題展開。對氣候科學(xué)估計原則及方法的探討一直是研究關(guān)注的重點,如對氣候科學(xué)相關(guān)倫理原則的探討[1]、對氣候科學(xué)主要評估機構(gòu)IPCC的研究[2]。評估未來氣候變化趨勢是氣候科學(xué)的重要任務(wù),受到全球物理、技術(shù)、社會和政治四個方面不確定性因素的影響[3]。氣候?qū)W家為了克服不確定性對氣候預(yù)測的影響,依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減排強度等情況,劃分了未來人類社會可能出現(xiàn)的發(fā)展情形,并預(yù)測了各種情形下人為溫室氣體的排放趨勢[4]。由于氣候科學(xué)具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性的特點,不同地區(qū)公眾的氣候認知存在明顯差異[5],如美國社會公眾的氣候認知存在明顯的兩極分化[6]。目前科學(xué)視角的研究以國外為主。

(二)政治視角

政治視角的研究強調(diào)國際政治博弈、國家利益、國內(nèi)利益集團對氣候治理的影響。如OPEC、傘形集團等主要氣候談判集團存在的差異化氣候政治立場,對國際氣候談判產(chǎn)生了重要影響[7]。國際氣候談判還伴隨著全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的變遷[8]。國家領(lǐng)土受氣候變化的沖擊程度是各國在全球氣候談判中的重要考慮因素[9]。部分國家內(nèi)部的化石燃料利益集團在國內(nèi)氣候政策議程乃至全球氣候治理決策中扮演著至關(guān)重要的角色[10]。國外的政治視角還比較注重國別研究,探究各國氣候政治如何影響國家氣候治理,但以美英兩國為主,對其他國家關(guān)注較少[11][12][13]。國內(nèi)的政治視角研究多從全球?qū)用孢M行分析。如莊貴陽結(jié)合國際氣候治理歷程總結(jié)了中國對氣候變化的認知過程[14]。李慧明提出全球氣候治理制度碎片化的概念[15],并指出氣候治理將成為推動國際秩序轉(zhuǎn)型的重要板塊[16]。趙斌指出發(fā)展中國家在氣候治理過程中表現(xiàn)出群體化態(tài)勢[17]。

(三)政策視角

政策視角的關(guān)注點在于氣候政策,分析氣候政策現(xiàn)狀、制定、文本內(nèi)容等。如楊華從合作與牽制的角度分析了氣候變化國際法律機制及其應(yīng)對問題[18]。陳健鵬比較分析了歐盟、傘形集團和發(fā)展中國家三個氣候利益集團的氣候政策工具使用情況[19]。現(xiàn)有研究還十分重視國際氣候政策協(xié)議,如對 《巴黎協(xié)定》重要條款的分析[20]、對 《巴黎協(xié)定》“自定目標(biāo)＋國際評估”模式的探究等[21]。還有對特定國家氣候政策的研究,但這方面的國外研究多圍繞美國和西歐國家展開,對其他國家探討較少[22][23][24][25]。對我國氣候政策的研究也往往與政治視角相結(jié)合。

(四)交叉視角

科學(xué)、政治與政策三者對氣候治理的影響不是孤立的?？茖W(xué)、政治、政策存在交互作用,但國內(nèi)與國外研究的側(cè)重點不同。國外更為重視氣候科學(xué)與其他兩類視角的結(jié)合,如研究科學(xué)信息如何在氣候變化問題上增加公眾的政治兩極分化[26]、公眾對氣候科學(xué)和氣候政策的看法[27]、氣候科學(xué)與氣候政策的不一致性[28]。國內(nèi)學(xué)者雖對氣候科學(xué)與政治及政策的關(guān)系有一定探討[29],但研究相對較少。此外,國外比較重視對IPCC的研究,并就IPCC作為一個科學(xué)機構(gòu)所涉及的政治與政策挑戰(zhàn)進行了深入分析[30][31]。國內(nèi)則更為重視政治視角與政策視角的結(jié)合,關(guān)注在全球治理秩序轉(zhuǎn)型的當(dāng)下,中國應(yīng)如何引領(lǐng)全球氣候治理。呂江就 《巴黎協(xié)定》帶來的不確定性探討了中國的制度選擇[32]。李慧明認為氣候外交應(yīng)采取 “拉美聯(lián)歐”的積極策略[33]。莊貴陽等認為中國初步具備領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的能力,并從器物、制度和精神三個方面加以論述[34]。李強則提出從制度性、科學(xué)性和道義性三個維度構(gòu)建中國在氣候治理領(lǐng)域的話語權(quán)[35]。薄燕闡述了中國全球氣候治理觀的內(nèi)涵[36]。

總體而言,現(xiàn)有研究將氣候治理視為科學(xué)、政治、政策三者相互交織的問題,在三個領(lǐng)域均有一定的研究成果,但國內(nèi)外研究的側(cè)重點存在差異。國外研究重點偏向氣候科學(xué),兼論國內(nèi)政治與政策有效性,較少關(guān)注氣候治理所涉及的國際政治博弈與國家間的利益沖突,并且研究大多針對歐美等發(fā)達國家,對發(fā)展中國家研究較少。事實上,全球氣候治理自始至終繞不開國際政治,對國際政治的疏忽導(dǎo)致國外研究缺乏國際視野。國內(nèi)研究更為注重從氣候政治與氣候政策入手,雖然也有部分關(guān)于氣候科學(xué)的研究,但相對較少。氣候問題固然離不開各國的政治協(xié)商與政策落實,但最終解決方案必須植根于技術(shù)手段,沒有氣候科學(xué)研究與綠色技術(shù)研發(fā)作為保障,各國將缺乏應(yīng)對氣候變化的必要工具,解決氣候問題也無從談起。此外,在氣候變化日益緊迫、氣候風(fēng)險不斷增大的背景下,氣候問題已演變成全球性的氣候危機,已有文獻對氣候問題的緊迫性認識不足。全球氣候治理歷時較長、階段變化大,已有研究大多就某一具體國際協(xié)議 (如 《巴黎協(xié)定》)、單一階段 (如后京都時代)、單一國家進行分析,鮮有綜合科學(xué)、政治與政策多維度,研究全球氣候危機治理進程的文獻。本文嘗試從科學(xué)、政治與政策三個維度,追溯至全球氣候治理發(fā)軔之初,全面回顧全球氣候危機治理過程,探究多重邏輯的演變、產(chǎn)生及作用機理,為全球氣候危機治理提供啟示。

三、多重邏輯視角下的全球氣候危機治理過程

(一)關(guān)鍵概念界定

科學(xué)、政治與政策是氣候危機治理無法回避的三個關(guān)鍵問題。氣候治理首先是個科學(xué)問題,氣候變化是人類社會發(fā)展的副產(chǎn)品,建立對氣候變化的科學(xué)認知是有效解決氣候問題的前提,氣候科學(xué)研究進展越多,越有助于形成完備的氣候治理方案。氣候治理也是一個政治問題,清晰界定南北國家的治理責(zé)任是推進全球氣候治理的關(guān)鍵,如何平衡發(fā)達國家過去排放產(chǎn)生的歷史責(zé)任與發(fā)展中國家在現(xiàn)階段高速發(fā)展過程中形成的當(dāng)代責(zé)任一直是全球氣候危機治理爭論的焦點。氣候治理還是一個政策問題,涉及如何合理、高效地運用政策工具,在兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展的同時實現(xiàn)碳排放有效管控。本文將建立科學(xué)、政治與政策分析框架,闡釋全球氣候危機治理過程及內(nèi)在機制。

科學(xué)邏輯指氣候變化的科學(xué)事實影響國際氣候危機治理的作用機理?？茖W(xué)邏輯強調(diào)事實的作用,關(guān)注人類社會對氣候變化的認知如何影響全球氣候危機治理。IPCC是氣候科學(xué)研究的權(quán)威機構(gòu),其對氣候變化現(xiàn)狀、未來發(fā)展趨勢以及減緩和適應(yīng)措施的研判,對人類應(yīng)對氣候變化極具指導(dǎo)價值。但氣候科學(xué)研究受限于技術(shù)條件、人為干預(yù)等因素,未必能反映氣候變化的全貌,甚至相當(dāng)一部分群體對氣候變化持懷疑態(tài)度,這些不利因素阻礙著全球氣候危機治理的步伐。

政治邏輯指各國國家利益在全球氣候治理領(lǐng)域的滲透及作用。政治邏輯關(guān)注國家利益,各國利益的差異及其動態(tài)演變將影響全球氣候危機治理進程。不同國家利益的交織決定了全球氣候治理是利益沖突與政治妥協(xié)并存的過程,氣候治理需要協(xié)調(diào)多方利益,其本質(zhì)是多方博弈。國家利益的差異導(dǎo)致各國對合作應(yīng)對氣候變化持有不同的態(tài)度,既有積極參與者,也有消極反對者,并形成了歐盟、傘形集團、“G77＋中國”三大談判集團。

政策邏輯注重治理效率,關(guān)注如何通過合適的政策工具及制度安排,合理分配各國的治理責(zé)任,同時兼顧經(jīng)濟與社會發(fā)展,最大程度地實現(xiàn)碳減排,遏止全球變暖。這些政策工具與制度安排包括多邊政策行動與單邊政策行動兩方面,前者如 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》“巴厘島路線”《巴黎協(xié)定》等多邊國際氣候協(xié)議的談判及簽署,后者包含各國實施的碳稅、碳排放交易等單方政策,也包括 “退出國際協(xié)議”等單邊行動。合理的政策手段是解決氣候問題的有力抓手,但不恰當(dāng)?shù)恼咝袆訉⒆璧K全球氣候危機治理進程。

(二)全球氣候危機治理進程

全球氣候危機治理從20世紀70年代末初見端倪,迄今歷時40余年。本文依據(jù)全球氣候危機治理在不同時期的特點及重要事件,將全球氣候危機治理歷史劃分為 “前期治理階段”“協(xié)同共治階段”“合作受挫階段”“治理停滯階段”和 “談判突破階段”(如表1所示)。

表1 全球氣候危機治理進程及大事記

1.前期治理階段。1979年,首次世界氣候大會在瑞士日內(nèi)瓦召開,標(biāo)志著氣候變化第一次成為全球性議題。會上科學(xué)家警告,大氣中二氧化碳濃度增加將導(dǎo)致地球升溫。1985年奧地利氣候科學(xué)會議提出,如不管制溫室氣體排放,到21世紀30年代全球平均溫度將上升1.5℃～4.5℃。1988年加拿大氣候變化大會上,科學(xué)家呼吁世界各國盡快采取措施應(yīng)對氣候變化。氣候科學(xué)家的持續(xù)呼吁吸引了國際社會的廣泛關(guān)注,科學(xué)邏輯成為全球氣候危機治理的先導(dǎo)。

1988年IPCC成立,主要職責(zé)是開展氣候科學(xué)研究,評估氣候變化對社會、經(jīng)濟的潛在影響以及研究如何減緩和適應(yīng)氣候變化,為國際組織和各國制定氣候政策提供決策依據(jù)。1990年,IPCC首份評估報告提供了近一百年來全球溫度上升的證據(jù),認為持續(xù)的人為溫室氣體排放將導(dǎo)致氣候變化,并系統(tǒng)分析了氣候變化潛在的負面影響,包括海平面上升、森林火災(zāi)增多、生物多樣性減少、蟲害與洪澇災(zāi)害增加等。IPCC首次報告意義重大,喚起了國際社會對氣候問題的重視。同年10月,世界第二次氣候變化大會召開,各國政府官員與科學(xué)家廣泛參與,會議審查并接受了IPCC評估報告,達成制定氣候公約的共識。科學(xué)邏輯借助以IPCC為代表的氣候科學(xué)研究機構(gòu),持續(xù)發(fā)揮著正面作用:IPCC產(chǎn)出的氣候科學(xué)知識在世界范圍內(nèi)廣泛傳播,引起各國政要的關(guān)注,為氣候議題進入全球治理議程提供了先決條件。

通過氣候科學(xué)研究,各國首次了解到氣候變化潛在的負面影響,如海平面上升直接牽動著臨海國家與小島嶼國家的切身利益。在政治邏輯的影響下,小島嶼國家聯(lián)盟 (AOSIS)于1990年成立。它們雖然實力較為弱小,卻占據(jù)了聯(lián)合國席位的1/5,在氣候議題上有較強的話語權(quán),是氣候談判的重要參與者。氣候科學(xué)研究揭露了氣候問題的嚴峻性,利益攸關(guān)國家為應(yīng)對氣候變化也開展了積極行動,兩者構(gòu)成了科學(xué)邏輯與政治邏輯在前期治理階段發(fā)揮積極影響的重要支柱。在科學(xué)邏輯與政治邏輯的推動下,1991年聯(lián)合國就制定 《公約》開啟了多邊國際談判,但此時還沒有應(yīng)對氣候變化的具體行動,政策邏輯的作用尚未顯現(xiàn)。

2.協(xié)同共治階段。1992年 《公約》正式簽署,全球氣候危機治理進入?yún)f(xié)同共治階段?！豆s》雖然沒有具體的行動計劃,但為全球氣候治理提供了行動指南,得到了世界各國的廣泛支持。1995年,召開 《公約》締約方第一次大會,明確于1997年前簽訂規(guī)定發(fā)達國家減排目標(biāo)的議定書 (即《京都議定書》),且不應(yīng)增加發(fā)展中國家義務(wù)?！毒┒甲h定書》是十分重要的國際氣候協(xié)議,規(guī)定了2008—2012年的減排時間表。政策邏輯開始發(fā)揮作用,國際社會著手制定未來減排方案,發(fā)達國家承擔(dān)了實質(zhì)減排任務(wù),發(fā)展中國家由于歷史排放責(zé)任遠小于發(fā)達國家,并不被要求參與減排。

1995年IPCC第二次評估報告出爐,發(fā)現(xiàn)了全球變暖的進一步證據(jù),并認為化石燃料的使用、土地使用的變化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是溫室氣體產(chǎn)生的主要原因,二氧化碳是最主要的溫室氣體。這些發(fā)現(xiàn)進一步增強了科學(xué)邏輯的正向作用,深化了國際社會對氣候變化人為成因的認識,加快了國際氣候談判進程。IPCC第二次報告還提出了一系列氣候政策工具,如碳稅、能源稅、能源價格管理、排放許可交易、提高能源效率標(biāo)準等。這些政策建議為 《京都議定書》的制定提供了依據(jù),如 《京都議定書》提出的三種靈活履約機制 “國際排放貿(mào)易 (IET)”“共同履行 (JI)”和 “清潔發(fā)展機制(CDM)”,體現(xiàn)了第二次報告 “運用經(jīng)濟刺激減少減緩與適應(yīng)成本”的思想。

政治邏輯的作用同樣不容忽視,國家利益對國際氣候談判影響重大,但這一階段表現(xiàn)出一定的負面影響。如俄羅斯出于維護國內(nèi)石化產(chǎn)業(yè)的考慮,起初沒有批準 《京都議定書》,歐盟從中斡旋,提出議定書與加入世貿(mào)組織談判掛鉤,說服其加入。再如在 《京都議定書》談判的關(guān)鍵階段,美國通過伯瑞德-海格爾決議,規(guī)定在 《公約》的發(fā)展中國家締約方不同時承擔(dān)減排義務(wù)或減排協(xié)定嚴重損害美國經(jīng)濟利益時,美國不得簽署新的氣候協(xié)議。最終在歐盟的協(xié)調(diào)下,美國才同意加入 《京都議定書》。

3.合作受挫階段。合作受挫階段肇始于IPCC信譽危機,以美國退出 《京都議定書》為標(biāo)志達到高潮,不信任之風(fēng)與不合作之舉致使全球氣候危機治理一度受挫,最終 “巴厘島路線圖”彌合了各方分歧,以美國重返氣候治理隊伍而告終。該階段的特點是合作與沖突并存,合作仍然占據(jù)了主導(dǎo)地位,但沖突并未消除,為下一階段矛盾的爆發(fā)埋下伏筆。

自IPCC成立以來,國際氣候科學(xué)研究經(jīng)過十幾年的發(fā)展,結(jié)論固然更加嚴謹,但在研究方法和宣傳方式上依舊存在不足,體現(xiàn)在IPCC第三次評估報告上。該報告首次采用定量的方式展開科學(xué)分析,大量使用具有統(tǒng)計學(xué)含義的字眼: “事實上是確定的 (幾率大于99%)” “很可能的(90%～99%幾率)”“可能的 (66%～90%幾率)”……這類基于概率的表述方式增強了結(jié)論的科學(xué)性與嚴謹性,但對于非專業(yè)的政府決策者和廣大公眾而言,這些不置可否的結(jié)論無疑增加了困惑:難道討論了近20年的氣候變化問題,最后只是個不確定的概率問題?涉嫌論文造假的 “曲棍球門”事件也對IPCC的聲譽造成了不可挽回的損失。氣候科學(xué)的不確定性與信譽危機為氣候懷疑論提供了市場。

氣候科學(xué)研究與氣候懷疑論相互交織,導(dǎo)致這一階段科學(xué)邏輯正向作用與負向作用并存。而政治邏輯也對氣候治理產(chǎn)生了一定的負面影響,集中表現(xiàn)在發(fā)達國家與發(fā)展中國家關(guān)于減排責(zé)任的意見分歧上,日益凸顯的南北矛盾進一步阻礙氣候談判的順利達成。發(fā)達國家希望新興發(fā)展中國家承擔(dān)減排義務(wù),發(fā)展中國家則以經(jīng)濟發(fā)展是首要任務(wù)為由極力抵制,南北對立越發(fā)明顯。2001年3月,美國宣布退出 《京都議定書》,并認為發(fā)展中大國缺席全球氣候治理,繼續(xù)履行 《京都議定書》將損害美國經(jīng)濟利益。

為緩和南北矛盾,“巴厘島路線圖”代表的政策邏輯發(fā)揮了重要作用?！鞍屠鍗u路線圖”表面上是為脫離 《京都議定書》的美國規(guī)劃新的減排路線,但實質(zhì)上也逐漸把發(fā)展中國家,尤其是中、印等發(fā)展中大國納入減排路線?！栋屠鍗u行動計劃》明確要求發(fā)展中國家也要承諾減排 (不同于強制減排),雖然保留了發(fā)達國家和發(fā)展中國家的區(qū)別,但兩者的界限已變模糊。政策邏輯通過 “巴厘島路線圖”,把發(fā)達國家與發(fā)展中國家同時納入減排框架的制度安排,一定程度上緩和了南北雙方在減排問題上的矛盾。

4.治理停滯階段。哥本哈根會議及其一系列相關(guān)事件致使全球氣候治理陷入停滯。2009年11月,為協(xié)調(diào)立場,“基礎(chǔ)四國”首次亮相并就即將到來的哥本哈根會議進行磋商,但南北雙方分歧極大,最終只達成了不具約束力的 《哥本哈根協(xié)議》,被視為氣候談判史上的一次 “慘敗”。這很大程度上是政治邏輯負面影響的結(jié)果,其深層次原因在于世界經(jīng)濟格局的重大調(diào)整導(dǎo)致各國在減排義務(wù)分擔(dān)上的分歧越發(fā)尖銳。

進入21世紀后,發(fā)展中國家經(jīng)濟實力明顯上升,南北國家的經(jīng)濟差距逐步縮小,2008年金融危機使發(fā)達國家遭受重創(chuàng),加速了這一進程。發(fā)達國家經(jīng)濟實力的相對下降,導(dǎo)致其在碳減排、資金援助、提供綠色技術(shù)上表現(xiàn)得力不從心,試圖弱化歷史責(zé)任概念,只強調(diào)當(dāng)代責(zé)任,將減排責(zé)任轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟實力不斷增長的發(fā)展中國家,進而減輕其減排負擔(dān)。在哥本哈根會議上,歐盟與傘形集團國家聯(lián)合要求新興發(fā)展中國家在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時承擔(dān)減排任務(wù),由于發(fā)達國家掌握了氣候談判話語權(quán),哥本哈根會議擬定的減排方案對發(fā)展中國家嚴重不公,激化了南北矛盾?！澳夏厦堋币查_始顯露?！癎77＋中國”是發(fā)展中國家在氣候談判中重要的利益協(xié)調(diào)機制與國際發(fā)聲平臺,但哥本哈根會議期間,該組織內(nèi)部凝聚力有所下降,南南合作出現(xiàn)裂痕。會議前夕,“基礎(chǔ)四國”就氣候問題先行磋商,嘗試與美國達成協(xié)議,但協(xié)議最后被蘇丹、玻利維亞等發(fā)展中國家推翻。小島嶼國家聯(lián)盟也與發(fā)達國家站在同一戰(zhàn)線,要求發(fā)展中大國承擔(dān)更多的減排義務(wù)。這說明政治邏輯的負面作用同樣存在于發(fā)展中國家內(nèi)部,各國分歧極大。

南北國家在減排責(zé)任分擔(dān)上的沖突、發(fā)展中國家內(nèi)部利益的分化進一步導(dǎo)致政策制定的失敗,政策邏輯表現(xiàn)出負面影響,氣候談判長期未取得明顯進展,甚至最初達成的 《京都議定書》也面臨終止風(fēng)險。2010年坎昆會議上,京都議定書第二承諾期仍未落實;2012年多哈會議談判取得部分突破,以歐盟國家為代表的部分發(fā)達國家同意參加第二承諾期,而加拿大、日本、俄羅斯、新西蘭等國表態(tài)拒絕參與第二期承諾;加拿大甚至在德班大會閉幕后旋即宣布退出 《京都議定書》。由于哥本哈根會議前夕 “氣候門”事件的影響,氣候科學(xué)研究被認為存在操縱數(shù)據(jù)嫌疑,氣候研究結(jié)論備受質(zhì)疑,科學(xué)邏輯同樣呈現(xiàn)出負向作用。

5.談判突破階段。2013年底,IPCC第五次評估報告陸續(xù)發(fā)布。報告指出,當(dāng)前溫室氣體濃度已達到80萬年來最高水平,有95%的把握認為,溫室氣體濃度的上升與人類活動密不可分,如果不采取果斷應(yīng)對措施,氣候危機將對人類社會產(chǎn)生嚴重沖擊。第五次評估報告以詳實的內(nèi)容、充分的論據(jù),彰顯了氣候科學(xué)的嚴謹性,氣候科學(xué)研究從信譽危機的陰霾中走了出來,為2015年巴黎氣候大會的召開營造了良好氛圍?？茖W(xué)邏輯的積極因素得以重新激發(fā),全球氣候危機治理迎來轉(zhuǎn)機,進入談判突破階段。

政治邏輯的負面作用也逐漸消退,主要國家的利益分歧通過協(xié)商得到緩和。如中美于2014年發(fā)表了 《中美氣候變化聯(lián)合聲明》,宣布兩國2020年后的減排目標(biāo)。再如中歐也進行了磋商,并于2015年6月29日發(fā)表 《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》,雖然歐盟依舊不滿足于中國提出的減排目標(biāo),但中歐雙方在尊重各國發(fā)展主權(quán)問題上達成一致,雙方同意巴黎氣候大會達成的協(xié)議 “應(yīng)在公約下并適用于所有締約方”,實質(zhì)上是將減排主體擴大到包括發(fā)展中國家在內(nèi)的所有國家。中、美、歐在巴黎氣候大會前的有效協(xié)商極大緩解了主要碳排放體之間的矛盾,為 《巴黎協(xié)定》的簽署奠定了基礎(chǔ)。

《巴黎協(xié)定》的簽署是政策邏輯正向影響的集中體現(xiàn)?！栋屠鑵f(xié)定》采取新型減排模式,強調(diào)國家自主貢獻,并明確提出 “2℃目標(biāo)”,爭取實現(xiàn) “1.5℃目標(biāo)”,得到各國的廣泛支持?！皣易灾髫暙I模式”將減排目標(biāo)和減排政策的制定權(quán)交還給減排主體,不再走強制減排的老路,同時所有國家共同參與減排,極大緩解了各國長期以來在減排義務(wù)分擔(dān)上的矛盾,提升了各國參與減排的積極性,這正是政策邏輯效率原則的體現(xiàn),全球減排重回多邊主義道路。在此階段,科學(xué)邏輯與政策邏輯通過IPCC第五次評估報告與 《巴黎協(xié)定》發(fā)揮著強大的正面作用,政治邏輯的負面作用有所消退但依舊存在,如美國政黨政治與氣候變化議題的深度捆綁,導(dǎo)致其氣候立場的搖擺。

四、多重邏輯的演變、產(chǎn)生及作用機理分析

(一)多重邏輯的演變過程分析

科學(xué)、政治與政策三重邏輯在不同歷史階段發(fā)揮著不同作用,并且每一階段占主導(dǎo)地位的邏輯機制有所差異 (如表2所示)。

表2 多重邏輯視角下全球氣候危機治理演變

在前期治理階段,氣候科學(xué)家的持續(xù)呼吁推動了IPCC的成立,而IPCC發(fā)布的氣候變化評估報告揭示了人類活動影響氣候變化的證據(jù),并預(yù)測了氣候變化對人類社會的負面影響,從而喚起國際社會對氣候治理的關(guān)注。可見科學(xué)邏輯在推動全球氣候危機治理中發(fā)揮著先導(dǎo)作用。在氣候科學(xué)的影響下,政治邏輯的正面作用也開始顯現(xiàn),比如小島嶼國家為維護自身國家利益,于1990年成立了小島嶼國家聯(lián)盟 (AOSIS),不斷在國際舞臺上發(fā)聲,呼吁國際社會關(guān)注其在氣候變化背景下的生存與發(fā)展。但這一時期國際社會尚未付諸大規(guī)模行動以應(yīng)對氣候變化,仍處于關(guān)注期,政策邏輯的作用暫未顯現(xiàn)。

在協(xié)同共治階段,隨著全球氣候危機治理由關(guān)注期轉(zhuǎn)向行動期,政策邏輯的力量開始引領(lǐng)全球氣候危機治理,具體表現(xiàn)為 《公約》和 《京都議定書》的簽署,國際排放貿(mào)易、共同履行、清潔發(fā)展機制等政策工具對于全球減排發(fā)揮了重要作用。IPCC第二次評估報告進一步證實了人類活動對全球變暖的影響,科學(xué)邏輯持續(xù)發(fā)揮著正向作用。政治邏輯表現(xiàn)出一定的負向影響,如俄羅斯和美國出于維護自身利益考量,并不積極應(yīng)對氣候變化,但在歐盟協(xié)調(diào)下,國際社會最終就 《京都議定書》達成共識。

在合作受挫階段,氣候研究的不確定性及信譽危機事件削弱了氣候科學(xué)的權(quán)威性,氣候懷疑論群體的游說、宣傳活動對全球氣候治理產(chǎn)生了負面影響。氣候科學(xué)與氣候懷疑論相互交織,導(dǎo)致科學(xué)邏輯的作用不穩(wěn)定。政治邏輯的負面影響進一步擴大,南北矛盾激化,氣候治理危機初現(xiàn)。但政策邏輯克服了不利影響,最終順利達成 “巴厘島路線”。政策邏輯的作用還體現(xiàn)在各國采納的氣候政策上,如英國通過世界上第一部氣候變化法律 《氣候變化法案》;在民主黨總統(tǒng)奧巴馬的促成下,美國氣候政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)向,通過了 《美國清潔能源與安全法案》;歐盟碳排放交易體系也度過試驗期進入第二階段。全球氣候治理步入正軌,但南北矛盾并未根除,為后續(xù)談判破裂埋下伏筆。

在治理停滯階段,科學(xué)、政治與政策邏輯均表現(xiàn)出明顯的負向影響,導(dǎo)致哥本哈根會議難產(chǎn)及其后一系列治理困局。氣候研究的丑聞導(dǎo)致氣候懷疑論甚囂塵上并壓倒氣候科學(xué),形成明顯的負向作用。政治邏輯同樣撕裂著 “巴厘島路線”達成的脆弱團結(jié)。進入21世紀后,南北經(jīng)濟差距迅速縮小,發(fā)達國家要求發(fā)展中國家承擔(dān)實質(zhì)上的減排責(zé)任,甚至部分G77國家的氣候立場也向發(fā)達國家靠攏,要求發(fā)展中大國減排的呼聲愈發(fā)強烈。政策邏輯也因單邊主義而表現(xiàn)出負向影響,如歐盟在哥本哈根會議上,提出不利于發(fā)展中國家的高額減排目標(biāo),并于2012年單方面實施航空碳稅,引起發(fā)展中國家的強烈不滿,“基礎(chǔ)四國”更是發(fā)表聯(lián)合聲明集體抨擊。整體而言,這一時期政治邏輯占據(jù)主導(dǎo)地位,“南北矛盾”“南南矛盾”相繼爆發(fā),全球氣候治理幾乎停滯。

談判突破階段以政策邏輯為主導(dǎo),雖然政治邏輯依舊表現(xiàn)出負向影響,但較之上一階段有所緩和?？茖W(xué)邏輯再次發(fā)揮先導(dǎo)作用,表現(xiàn)出強大的正向影響:IPCC第五次評估報告通過 “典型濃度路徑 (RCP)”分析,提出將全球溫度升幅控制在2℃以內(nèi)可以極大減少氣候變化帶來的風(fēng)險,為《巴黎協(xié)定》的制定提供了重要的決策依據(jù)。此外,政策邏輯主導(dǎo)的政策創(chuàng)新是全球氣候危機治理僵局得以打破的關(guān)鍵。《巴黎協(xié)定》創(chuàng)新性地提出了 “國家自主貢獻模式”,廣泛動員全球國家參與減排,以實現(xiàn)全局治理效率最優(yōu),政策邏輯重回多邊主義道路。這一階段美國特朗普政府實行的一系列逆氣候治理而行的舉措,是政治邏輯負面作用的典型表現(xiàn)。不過,由于中國、歐盟等重要談判方已達成充分共識,各國利益沖突得到較好調(diào)解,加之2021年美國氣候立場的變化,政治邏輯的負面作用趨于弱化?？傊?這一時期全球氣候治理取得重大突破,但存在不穩(wěn)定因素,如歐盟、傘形集團和 “G77＋中國”間的利益沖突尚未消融;美國政治的不穩(wěn)定性;并且依據(jù)國家自主減排模式,減排目標(biāo)將更加寬松,減排力度不如強制減排模式,2℃目標(biāo)難以實現(xiàn)等。

(二)多重邏輯的產(chǎn)生與作用機理分析

為何科學(xué)、政治與政策三重邏輯在不同階段的作用方向存在差異,其發(fā)生作用的前提條件又是什么?三重邏輯的產(chǎn)生及作用機理如圖1所示。

圖1 科學(xué)、政治與政策邏輯的產(chǎn)生與作用機理

首先,公眾氣候認知、氣候變化狀況、氣候科學(xué)研究構(gòu)成了科學(xué)邏輯的基礎(chǔ)。氣候變化是否客觀存在?氣候變化是否受人為影響?這些問題需要通過科學(xué)研究去探索,即 “發(fā)現(xiàn)的事實”,同時科學(xué)研究囿于方法、技術(shù)、人為干擾,對客觀事實的分析可能存在偏差,甚至出現(xiàn)研究錯誤,因而科學(xué)發(fā)現(xiàn)的事實未必是真正發(fā)生的事實。此外,公眾層面還存在 “認知的事實”,或是基于自我判斷,或是刻板印象,乃至是說謊,將自身的氣候觀點當(dāng)作客觀事加以推銷。因而,認知的事實、發(fā)生的事實、發(fā)現(xiàn)的事實共同構(gòu)成了科學(xué)邏輯的事實基礎(chǔ)。當(dāng)科學(xué)研究被質(zhì)疑 (發(fā)現(xiàn)的事實)、氣候變化的影響不明顯 (發(fā)生的事實)、氣候懷疑論甚囂塵上 (認知的事實)時,科學(xué)邏輯對氣候治理產(chǎn)生不利影響;當(dāng)科學(xué)證據(jù)確鑿、氣候變化負面影響愈演愈烈、輿論支持氣候變化時,科學(xué)邏輯將持續(xù)推動氣候治理。

其次,政治邏輯的核心是國家利益,關(guān)注國家利益與氣候治理的兼容性。應(yīng)對氣候變化是否符合國家利益可以基于四個維度判斷:(1)國內(nèi)民意導(dǎo)向,國內(nèi)選民在氣候議題上的態(tài)度,很大程度影響當(dāng)政者的行為。以美國為例,氣候議題在美國被貼上意識形態(tài)標(biāo)簽,選民偏好導(dǎo)致民主黨與共和黨在應(yīng)對氣候變化上相背而行。(2)國內(nèi)經(jīng)濟情況,比如部分以石油為支柱產(chǎn)業(yè)的國家對氣候議題往往比較抵制,包括歐佩克國家、俄羅斯等,美國也曾以應(yīng)對氣候變化威脅國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)為由退出 《京都議定書》和 《巴黎協(xié)定》。(3)國際義務(wù)認知,不同國家對其所承擔(dān)的國際氣候義務(wù)的認知存在差異。依據(jù) 《公約》和 《京都議定書》,發(fā)達國家有義務(wù)率先減排,并為發(fā)展中國家提供技術(shù)與資金援助。這一觀點得到廣大發(fā)展中國家的強烈支持,但傘形集團國家往往表現(xiàn)消極。(4)地理環(huán)境狀況,面對氣候變化,小島嶼國家首當(dāng)其沖,提出 “溫升不超過1.5℃”“發(fā)達國家援助資金應(yīng)達到其GDP的1.5%”等激進主張。各國綜合四類因素研判國家利益與氣候治理的兼容性,形成三種行動策略:利益相容時積極參與;利益沖突時進行抵制;有利有弊時選擇協(xié)商談判,爭取氣候協(xié)議倒向有利于自身的方向。當(dāng)各國協(xié)商談判成功或積極參與全球氣候治理時,政治邏輯將推動全球氣候治理;當(dāng)各國采取堅決抵制策略或協(xié)商談判失利時,全球氣候治理陷入僵局。

再次,政策邏輯關(guān)注治理效率,分為局部效率與全局效率。一方面,全局效率是首要的,對局部效率的追求應(yīng)建立在認可全局效率的基礎(chǔ)上,否則將無法實現(xiàn)全局最優(yōu)。比如哥本哈根談判破裂后,歐盟單方面推行航空碳稅,此舉雖有助于提升局部效率,但忽視了全局效率,激化南北矛盾,無助于推進全球氣候危機治理。另一方面,全局效率建立在局部效率的基礎(chǔ)上。國際氣候協(xié)議規(guī)定了全局效率的目標(biāo),但全局效率的實現(xiàn)離不開各國氣候政策的落實,各國氣候政策反映的是局部效率目標(biāo)。比如,“巴厘島路線圖”確立了發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同參與減排的全球責(zé)任分配格局,這是關(guān)于如何實現(xiàn)全局效率最優(yōu)的制度安排;為實現(xiàn)全局下的局部效率最優(yōu),各國也在積極推行氣候政策,如英國通過 《氣候變化法案》,美國眾議院通過 《美國清潔能源與安全法案》,中國則從2008年起定期發(fā)布 《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》年度報告。總之,在注重全局效率的前提下,追求局部效率,踐行多邊主義政策路線,方能找到解決氣候問題的最優(yōu)解;一味追求局部效率,忽視全局效率,政策邏輯將陷入單邊主義泥潭,全球氣候危機治理將受到阻礙。

最后,科學(xué)、政治與政策邏輯之間存在相互影響。在前期治理階段,氣候科學(xué)研究催生了小島嶼國家的氣候政治聯(lián)盟,這是科學(xué)邏輯影響政治邏輯的體現(xiàn)。在協(xié)同共治階段,科學(xué)邏輯影響了政策邏輯的運作,氣候科學(xué)研究成果為減排政策的制定提供了參考?！毒┒甲h定書》中三類靈活履約機制 (IET、JI、CDM)的政策思想,正是源于IPCC第二次評估報告。在合作受挫階段,政策邏輯與政治邏輯存在交互影響。由于 《京都議定書》的談判結(jié)果不符合美國利益,美國最終退出 《京都議定書》,表明政治邏輯的負向影響滲入政策邏輯中。而美國的缺席使 “巴厘島路線圖”應(yīng)運而生,“巴厘島路線圖”關(guān)于發(fā)展中大國應(yīng)當(dāng)承諾減排的政策轉(zhuǎn)變,緩和了美國與發(fā)展中國家的矛盾,政策邏輯由此削弱了政治邏輯的負面影響。在治理停滯階段,各國矛盾尖銳,政治邏輯的負面影響傳導(dǎo)到政策邏輯上。南北矛盾、南南矛盾相繼爆發(fā),各國利益的對立使得 《哥本哈根協(xié)議》未取得實質(zhì)性進展,政策工具的制定遭遇失敗。在談判突破階段,科學(xué)邏輯與政策邏輯極大減緩了政治邏輯的負面影響。IPCC第五次評估報告讓各國政治家更加清醒地認識到氣候問題的嚴重性,氣候科學(xué)研究極大地促成了國際合作,隨之而來的巴黎氣候峰會有超過150個國家元首和政府首腦參加。政策邏輯也通過政策創(chuàng)新,彌合了各方政治分歧。《巴黎協(xié)定》提出的 “國家自主貢獻模式”增強了各國利益與氣候治理的兼容性,也解決了南北國家在減排參與問題上的長期分歧,氣候談判最終取得突破。

五、結(jié)論與展望

氣候變化是氣候科學(xué)、氣候政治與氣候政策相互交織的問題,單純從科學(xué)視角、政治視角或政策視角均無法全面把握全球氣候危機治理的發(fā)展脈絡(luò)。科學(xué)、政治與政策邏輯共同組成了揭秘全球氣候危機治理的鑰匙。本文主要結(jié)論如下:

第一,全球氣候危機治理歷經(jīng)坎坷,分為前期治理階段、協(xié)同共治階段、合作受挫階段、治理停滯階段、談判突破階段?？茖W(xué)、政治與政策邏輯主導(dǎo)著全球氣候危機治理過程的演變。全球氣候危機治理先后經(jīng)歷了科學(xué)主導(dǎo)、政策主導(dǎo)、政治主導(dǎo),再回歸政策主導(dǎo)的歷程。

第二,科學(xué)邏輯在初期發(fā)揮著先導(dǎo)作用,通過喚起國際社會對氣候議題的關(guān)注、深化科學(xué)研究,推動著氣候治理;但在中期因研究方法不當(dāng)、信譽危機、氣候懷疑論擴散等原因,表現(xiàn)出負向影響;在后期,隨著氣候科學(xué)的不斷完善與氣候變化事實證據(jù)更加確鑿,其正向作用再次顯現(xiàn)。

第三,政治邏輯在前期通過喚起小島嶼國家的政治行動,推動全球氣候危機治理進程;但在中期由于南北分歧擴大,政治邏輯的負面作用越發(fā)突顯;在后期,隨著南北雙方的協(xié)商與妥協(xié),其負面作用趨于下降。

第四,政策邏輯在前期通過 《公約》《京都議定書》等重要國際協(xié)議的簽署,發(fā)揮著重要的推動作用;但在中期因各方無法達成政策共識,政策邏輯表現(xiàn)為單邊主義路線,嚴重阻礙了國際氣候談判;隨著 《巴黎協(xié)定》的簽署,其正面作用再次突顯。

第五,科學(xué)、政治與政策三重邏輯存在有規(guī)可循的產(chǎn)生及作用機理。科學(xué)邏輯基于 “認知”“發(fā)生”“發(fā)現(xiàn)”三類事實發(fā)揮作用;政治邏輯基于國家利益與氣候治理兼容性的判斷,通過 “堅決抵制”“協(xié)商談判”“積極參與”三類策略生效;政策邏輯則是基于多邊路線與單邊路線形成的 “全局效率”與 “局部效率”發(fā)揮作用。三類邏輯間存在相互影響。

中國作為國際影響力不斷增強的新興大國,是未來全球氣候治理不可忽視的力量。當(dāng)前全球氣候危機治理的最大障礙體現(xiàn)在政治層面,主要國家分歧明顯,導(dǎo)致氣候談判屢陷僵局。對此,中國可以倡議建立以中美歐為主、囊括主要碳排放經(jīng)濟體的多方協(xié)商平臺,圍繞氣候問題定期會談,并在國際氣候談判前充分磋商、協(xié)調(diào)立場,最大限度地緩和各國的政治立場分歧。破除政治層面的障礙是推進全球氣候危機治理的前提,但要徹底解決氣候危機,必須依賴氣候科學(xué)與氣候政策。為此,中國還需重視氣候科學(xué)的作用。首先,加強氣候科學(xué)知識的宣傳,提升公眾氣候認知,引導(dǎo)社會力量參與應(yīng)對氣候變化。其次,強化氣候科學(xué)研究,注重專業(yè)人才培養(yǎng),爭取全球氣候科學(xué)研究的話語權(quán)。最后,加大綠色技術(shù)的研發(fā)投入,將高效節(jié)能減排技術(shù)作為全球公共產(chǎn)品提供給發(fā)展中國家,同時與發(fā)達國家協(xié)商,爭取實現(xiàn)多種綠色技術(shù)的全球共享。此外,秉持多邊主義政策路線,中國可以引領(lǐng)全球氣候政策工具革新,如與發(fā)達國家共同建立應(yīng)對氣候變化公共資金池,按照歷史累積排放責(zé)任確定各國的資金繳納份額。公共資金用于幫助碳排放大國實現(xiàn)低碳生產(chǎn)、增強發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的能力、援助氣候脆弱性較高的欠發(fā)達國家與小島嶼國家。對于歷史累計排放責(zé)任較多但財政能力不足的發(fā)達國家,可以通過向發(fā)展中國家無償提供綠色技術(shù)、派遣技術(shù)人員指導(dǎo)等服務(wù),折算為資金繳納份額。由此充分發(fā)揮科學(xué)、政治與政策的積極作用,引領(lǐng)全球氣候危機治理,建立應(yīng)對氣候變化的人類命運共同體。