吳麗云，鄒統(tǒng)釬，王 欣，閻芷歆，李 穎，李 艷

(北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 a.中國(guó)文化和旅游產(chǎn)業(yè)研究院； b.旅游科學(xué)學(xué)院，北京 100024)

一、引言

國(guó)家文化公園屬于新生概念[1]，是根植于我國(guó)政治、文化、社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的大型遺產(chǎn)保護(hù)、利用與傳承的創(chuàng)新思想[2]，也是彰顯中華民族文化精神和價(jià)值觀的重要文化載體[3]，具有促進(jìn)保護(hù)傳承、宣傳教育、科研、游憩和社區(qū)發(fā)展等多種功能[4]。

國(guó)家文化公園的概念最早出現(xiàn)于我國(guó)2017年1月發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見(jiàn)》中。自國(guó)家文化公園概念提出以來(lái)，學(xué)者們對(duì)此話題的探討開(kāi)始逐漸升溫，主要研究涉及3個(gè)方面：一是對(duì)國(guó)家文化公園遴選、管理和運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。國(guó)外國(guó)家公園的遴選有成熟的體系，美國(guó)的國(guó)家公園主要從國(guó)家重要性、適宜性、可行性和管理的不可替代性4個(gè)方面作為遴選標(biāo)準(zhǔn)[5]。國(guó)外國(guó)家公園在建設(shè)中，在法律制度、管理體制、保護(hù)體制、財(cái)政體制等方面已經(jīng)構(gòu)建了完善的制度，并通過(guò)特許授權(quán)、商業(yè)使用授權(quán)、租賃授權(quán)等方式為游客提供商業(yè)服務(wù)[6-8]。二是探究國(guó)家文化公園的屬性和價(jià)值的研究。國(guó)家文化公園的本質(zhì)屬性是大眾性，其建設(shè)和管理應(yīng)以此為出發(fā)點(diǎn)[2]。國(guó)家文化公園應(yīng)形成有效的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系，并從核心遺產(chǎn)價(jià)值、公園整體價(jià)值和品牌價(jià)值3個(gè)維度構(gòu)建國(guó)家文化公園的價(jià)值體系[9]。三是對(duì)國(guó)家文化公園建設(shè)和管理的制度探討。國(guó)家文化公園的遴選應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從國(guó)家代表性、全民公益性和完整性三大維度統(tǒng)籌確定[10]。國(guó)家文化公園建設(shè)中尚存在概念不清、對(duì)其復(fù)雜性和獨(dú)特性的認(rèn)識(shí)不夠、文化內(nèi)涵挖掘不足、缺乏有效的多方協(xié)作以及專業(yè)人才缺乏等多重問(wèn)題[11-12]，在未來(lái)建設(shè)中應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、打造獨(dú)有品牌，推動(dòng)區(qū)域合作，協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，并以文化為中心構(gòu)建國(guó)家文化公園生態(tài)鏈條[13-14]。由于我國(guó)國(guó)家文化公園出現(xiàn)時(shí)間較晚，國(guó)內(nèi)對(duì)這一主題的研究才剛剛開(kāi)始，對(duì)于國(guó)家文化公園的建設(shè)缺乏系統(tǒng)、全面的調(diào)研和深入研究。

本研究以我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家文化公園相關(guān)政策文件為研究基礎(chǔ)，課題組于2020年11月至2021年2月赴河北、貴州兩省，2021年7月赴河南省開(kāi)展實(shí)地調(diào)研和座談交流，并在2021年2月以電話調(diào)研形式對(duì)我國(guó)國(guó)家文化公園建設(shè)所涉及的28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行訪談，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)國(guó)家文化公園管理體制機(jī)制建設(shè)取得的成效，梳理存在的問(wèn)題，并據(jù)此提出針對(duì)性建議，以期全面展現(xiàn)我國(guó)國(guó)家文化公園管理體制機(jī)制探索的最新進(jìn)展，為我國(guó)及各地國(guó)家文化公園管理體制機(jī)制建設(shè)與創(chuàng)新提供參考。

二、國(guó)家文化公園管理體制機(jī)制建設(shè)基本情況

(一)國(guó)家文化公園概況

2017年，《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見(jiàn)》首次提出要“規(guī)劃建設(shè)一批國(guó)家文化公園，成為中華文化重要標(biāo)識(shí)”。此后，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列政策，全面勾勒國(guó)家文化公園的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)重點(diǎn)、空間格局、管理體制、發(fā)展規(guī)劃等(見(jiàn)表1)。其中，《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》的印發(fā)開(kāi)啟了我國(guó)國(guó)家文化公園建設(shè)的序幕，為國(guó)家文化公園建設(shè)提供了方向和路徑。截至2021年，我國(guó)共有長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征和黃河四大國(guó)家文化公園，全部為線性文化遺產(chǎn)，分布在全國(guó)28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)(見(jiàn)表2)，其中河南省為唯一一個(gè)集聚了四大國(guó)家文化公園的省份。

表1 國(guó)家文化公園相關(guān)重要政策文件

表2 各地國(guó)家文化公園分布

(二)國(guó)家文化公園管理體制建設(shè)情況

《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》確立了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、分級(jí)管理、分段負(fù)責(zé)”的國(guó)家文化公園總體管理格局，并形成了“領(lǐng)導(dǎo)小組—辦公室—專班”的頂層設(shè)計(jì)，成為各地國(guó)家文化公園管理體制建設(shè)的重要參考。目前，中央層面成立了由中央宣傳部部長(zhǎng)任組長(zhǎng)，中央宣傳部、國(guó)家發(fā)展改革委、文化和旅游部負(fù)責(zé)同志任副組長(zhǎng)的國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在文化和旅游部。同時(shí)，在文化和旅游部設(shè)置國(guó)家文化公園工作專班，作為統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推進(jìn)國(guó)家文化公園建設(shè)的核心執(zhí)行部門，專班成員主要為文化和旅游部?jī)?nèi)部及地方抽調(diào)人員組成。

隨著國(guó)家文化公園建設(shè)的推進(jìn)，全國(guó)初步形成了“中央—省—市(縣)”為特征的分級(jí)管理體制，其中市(縣)一級(jí)為建設(shè)實(shí)施的主體，多通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)的方式予以推進(jìn)。省一級(jí)基本沿用了“領(lǐng)導(dǎo)小組+辦公室”的管理架構(gòu)，四大國(guó)家文化公園所涉及的28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)均已設(shè)立省級(jí)國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室。其中，江蘇、江西、貴州3省的領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由省委書(shū)記擔(dān)任，天津、山西、新疆、青海、湖南、四川、重慶、安徽8個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由副書(shū)記/副省長(zhǎng)/副市長(zhǎng)擔(dān)任，其余省(自治區(qū)、直轄市)的領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由宣傳部部長(zhǎng)擔(dān)任。青海、湖南、四川、重慶等地實(shí)行了雙組長(zhǎng)制，由副省長(zhǎng)/副市長(zhǎng)和宣傳部部長(zhǎng)共同擔(dān)任。作為領(lǐng)導(dǎo)小組意見(jiàn)落實(shí)部門的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立，則根據(jù)本省建設(shè)推進(jìn)的需要而各有差異，18個(gè)省的辦公室設(shè)于文旅廳，7個(gè)省設(shè)于宣傳部，3個(gè)省設(shè)于發(fā)改委，1個(gè)省設(shè)于文物局，山西省有黃河和長(zhǎng)城國(guó)家文化公園領(lǐng)導(dǎo)小組雙辦公室，分別設(shè)于發(fā)改委和文旅廳(見(jiàn)表3)。在“領(lǐng)導(dǎo)小組+辦公室”的基礎(chǔ)上，河北、河南、青海、福建4省另設(shè)立了專班，作為推進(jìn)本省國(guó)家文化公園統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和建設(shè)工作的具體部門。

表3 各地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立情況

三、國(guó)家文化公園管理體制機(jī)制建設(shè)成效

(一)4種管理體制不斷完善

國(guó)家文化公園的建設(shè)中，各地依托本地實(shí)際，在“領(lǐng)導(dǎo)小組+辦公室”基本管理架構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成了臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)性專門機(jī)構(gòu)、政府組成部門和事業(yè)單位4種管理體制(如表4所示)，作為各地推動(dòng)國(guó)家文化公園建設(shè)和管理的基本機(jī)構(gòu)。辦公室是服務(wù)于國(guó)家文化公園領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機(jī)構(gòu)，是臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要協(xié)調(diào)本省相關(guān)部門共同推進(jìn)國(guó)家文化公園的建設(shè)，這一機(jī)構(gòu)不牽涉專有人員和專屬場(chǎng)所，辦公室人員仍屬原工作崗位，多以會(huì)議、文件等方式推進(jìn)國(guó)家文化公園的各項(xiàng)建設(shè)工作。專班是以部委內(nèi)部及地方相關(guān)部門抽調(diào)人員形式組成的臨時(shí)性專門機(jī)構(gòu)，在一定時(shí)間內(nèi)專門服務(wù)于本地國(guó)家文化公園建設(shè)的推進(jìn)工作，其人員為臨時(shí)抽調(diào)人員，除核心負(fù)責(zé)人外，人員的流動(dòng)性較強(qiáng)，人員多同時(shí)兼負(fù)有原工作崗位的任務(wù)。同時(shí)，各地在國(guó)家文化公園建設(shè)中，創(chuàng)新性地建立了國(guó)家文化公園專門性管理機(jī)構(gòu)，以政府組成部門或者事業(yè)單位形式，全面推進(jìn)本地國(guó)家文化公園的建設(shè)。作為政府組成部門的國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)，有專門編制和人員，責(zé)權(quán)清晰且有行政管理權(quán)，工作推進(jìn)力度大；事業(yè)單位性質(zhì)的國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)，有編制、人員和資金，但因事業(yè)單位性質(zhì)所限，不具有管理職能，涉及多部門的工作需要由政府部門來(lái)協(xié)調(diào)。

表4 國(guó)家文化公園管理體制創(chuàng)新情況

(二)“撥款+專項(xiàng)+債券+基金”的復(fù)合資金機(jī)制初步形成

適當(dāng)?shù)馁Y金模式在短期和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)和管理中起著至關(guān)重要的作用[15]。國(guó)家文化公園在建設(shè)中，初步形成了“撥款+專項(xiàng)+債券+基金”4種主要的資金來(lái)源機(jī)制。

作為政府組成部門和事業(yè)單位的國(guó)家文化公園實(shí)體管理機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要為“財(cái)政撥款”，以滿足其日常管理和運(yùn)營(yíng)。2020年，滄州市大運(yùn)河辦的預(yù)算收入共3 377.55萬(wàn)元，其中3 100萬(wàn)元主要用于大運(yùn)河的保護(hù)和利用，相對(duì)充裕的資金切實(shí)保障了大運(yùn)河國(guó)家文化公園的建設(shè)。國(guó)家文化公園建設(shè)中的“專項(xiàng)資金”主要包括兩大類：一類是涉及國(guó)家文化公園內(nèi)各類資源保護(hù)利用等方面的原有專項(xiàng)資金，如文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)等；另一類是專為國(guó)家文化公園保護(hù)利用和建設(shè)而設(shè)的專項(xiàng)資金，國(guó)家發(fā)改委對(duì)于全國(guó)國(guó)家文化公園重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目給予2 000萬(wàn)～8 000萬(wàn)元不等的資金補(bǔ)助。現(xiàn)有國(guó)家文化公園建設(shè)涉及28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，單純依靠政府財(cái)政撥款或少量建設(shè)補(bǔ)助資金難以適應(yīng)大規(guī)模建設(shè)所需，需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金積極參與建設(shè)?！皩ｍ?xiàng)債券”和“發(fā)展基金”是國(guó)家文化公園建設(shè)中充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極探索。2020年5月，江蘇省率先發(fā)行了大運(yùn)河文化帶建設(shè)專項(xiàng)債券，以23.34億元的資金規(guī)模用于大運(yùn)河遺產(chǎn)遺跡保護(hù)修繕、文化旅游融合發(fā)展、環(huán)境整治、生態(tài)修復(fù)、水利建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展等多個(gè)方面，成為國(guó)家文化公園建設(shè)資金拓展的有益探索?！鞍l(fā)展基金”更是充分撬動(dòng)社會(huì)資本參與國(guó)家文化公園建設(shè)的重要方式。2019年1月，江蘇省設(shè)立全國(guó)首只、初始規(guī)模200億元的大運(yùn)河文化旅游發(fā)展基金，重點(diǎn)支持大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)和文旅融合發(fā)展。發(fā)展基金的設(shè)置為解決國(guó)家文化公園保護(hù)和建設(shè)資金不足提供了全新解決方案。

(三)法律保障體系建設(shè)取得進(jìn)展

完善的法律體系是維護(hù)國(guó)家公園良好運(yùn)行的重要保障[16]。國(guó)家文化公園的建設(shè)，也需要完善的法律法規(guī)體系支持。在國(guó)家文化公園建設(shè)中，各地通過(guò)制定地方性法律法規(guī)和修訂已有法律法規(guī)的方式，不斷完善國(guó)家文化公園建設(shè)的法律保障體系。江蘇、浙江、山西、河北、廣東、貴州等省份相繼出臺(tái)了與國(guó)家文化公園相關(guān)的法律法規(guī)和文件(見(jiàn)表5)，將國(guó)家文化公園的保護(hù)、利用以法律形式予以保障。其他省(自治區(qū)、直轄市)也在加速推進(jìn)國(guó)家文化公園相關(guān)法律法規(guī)的制定，如廣西擬出臺(tái)《長(zhǎng)征文化資源管理辦法》，河南擬起草《黃河國(guó)家文化公園保護(hù)條例》等，各地法律法規(guī)的制定保障了國(guó)家文化公園的建設(shè)與管理有法可依、有法可循。

表5 國(guó)家文化公園相關(guān)法律政策文件

四、國(guó)家文化公園管理體制機(jī)制建設(shè)中存在的問(wèn)題

國(guó)家文化公園的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)。由于建設(shè)剛剛開(kāi)始，國(guó)家文化公園管理體制機(jī)制的創(chuàng)新性探索還處于起步階段，還存在很多有待解決的問(wèn)題和困難。

(一)缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的管理機(jī)構(gòu)

國(guó)家文化公園建設(shè)及建成后的運(yùn)營(yíng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程。作為中華文化重要標(biāo)志，國(guó)家文化公園的建設(shè)對(duì)于中華文化的保護(hù)、傳承意義重大。但現(xiàn)有國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要以臨時(shí)性機(jī)構(gòu)為主，缺乏穩(wěn)定的管理機(jī)構(gòu)。目前各地設(shè)立的國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，以及少數(shù)省設(shè)立的專班，都屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，既無(wú)專門經(jīng)費(fèi)，又無(wú)固定人員，現(xiàn)有人員多在完成本職工作的同時(shí)兼理國(guó)家文化公園相關(guān)事務(wù)，難以保證國(guó)家文化公園保護(hù)和利用工作的系統(tǒng)性和延續(xù)性。目前全國(guó)省一級(jí)只有貴州成立了國(guó)家文化公園管理的專門處室，其他27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)尚無(wú)固定管理機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置遠(yuǎn)滯后于國(guó)家文化公園的建設(shè)要求。

(二)人權(quán)分離的管理模式導(dǎo)致管理效率不高

全國(guó)國(guó)家文化公園所涉及的28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)均設(shè)有國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但作為臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦公室所在單位及辦公室主任所在單位的不一致，導(dǎo)致管理不暢，效率不高。在中央層面，國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在文化和旅游部，但辦公室主任由中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，文化和旅游部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任辦公室副主任，相關(guān)具體工作主要由文旅部承擔(dān)。省級(jí)辦公室的設(shè)置中，有14個(gè)省份的辦公室主任與辦公室所在單位不一致。這種一把手與辦公室不屬于同一機(jī)構(gòu)的管理制度設(shè)計(jì)更加劇了作為臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦公室協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮，也使得其責(zé)權(quán)劃分混亂，導(dǎo)致兩種現(xiàn)象出現(xiàn)，一是辦公室主任出于效率考慮，直接安排自己所在機(jī)構(gòu)的同志完成具體工作，辦公室形同虛設(shè)；二是辦公室主任不插手具體事務(wù)，由辦公室所在部門在副主任的領(lǐng)導(dǎo)下直接完成工作，主任形同虛設(shè)。

(三)資金長(zhǎng)效保障機(jī)制尚未形成

財(cái)政資金對(duì)國(guó)家文化公園建設(shè)的支持不足，難以匹配國(guó)家文化公園作為全民公益性資源的保護(hù)責(zé)任。現(xiàn)有4個(gè)國(guó)家文化公園均為線性遺產(chǎn)，涉及省份和城市眾多，建設(shè)所需要的資金缺口非常大。目前國(guó)家文化公園建設(shè)中，來(lái)自中央和地方財(cái)政的資金只占一小部分。以河南省國(guó)家文化公園為例，中央、省、市三級(jí)財(cái)政投資占其國(guó)家文化公園項(xiàng)目總投資額的26.6%。

現(xiàn)有國(guó)家文化公園涉及28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，各地財(cái)政狀況不一，部分省份財(cái)政困難，難以實(shí)現(xiàn)以地方財(cái)政投入支持國(guó)家文化公園保護(hù)、利用等的建設(shè)，也難以支持國(guó)家文化公園建成后持續(xù)維護(hù)的費(fèi)用。同時(shí)，由于國(guó)家文化公園的初期建設(shè)，多集中于展示園、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，公益性強(qiáng)，企業(yè)參與的盈利模式并不清晰，也導(dǎo)致企業(yè)參與國(guó)家文化公園建設(shè)的積極性不高。

(四)跨部門、跨地域協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

我國(guó)四大國(guó)家文化公園均有跨度大、差異顯著、權(quán)屬?gòu)?fù)雜的特點(diǎn)，它們分別涉及8～15個(gè)省級(jí)地區(qū)，具有文化遺址分布廣、土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、區(qū)域發(fā)展不均衡、利益相關(guān)者多等屬性，其保護(hù)管理涉及眾多地區(qū)和部門，但在國(guó)內(nèi)外均尚無(wú)類似形態(tài)和規(guī)模的成功案例經(jīng)驗(yàn)可循?，F(xiàn)有的國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室主要是工作層面的任務(wù)推進(jìn)，缺乏跨部門、跨省域協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略功能。目前，國(guó)家文化公園范圍內(nèi)的各類資源，如文物、文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)等，與國(guó)家文化公園之間的關(guān)系將如何處理尚無(wú)清晰界定；省域之間的遺產(chǎn)關(guān)系也缺乏有效的解決機(jī)制，如北京與河北之間的部分長(zhǎng)城地段，同屬于兩地，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)兩地共有的長(zhǎng)城遺產(chǎn)的統(tǒng)一性保護(hù)與利用，目前尚無(wú)有效的路徑，兩地間關(guān)于長(zhǎng)城遺產(chǎn)的矛盾依然尖銳。

(五)法律法規(guī)不健全

《國(guó)家文化公園法》等上位法尚未出臺(tái)，國(guó)家文化公園的范圍、管理機(jī)構(gòu)等并無(wú)清晰界定，4類主體功能區(qū)內(nèi)的允許、禁止行為要求并不明確。法律制度的不健全，導(dǎo)致快速推進(jìn)的國(guó)家文化公園建設(shè)缺乏明確的法律指引，各地在建設(shè)中都是摸著石頭過(guò)河，多以建項(xiàng)目的方式推進(jìn)建設(shè)，缺乏統(tǒng)一、清晰的定位和建設(shè)路徑。各地多參照現(xiàn)有的《文物保護(hù)法》《長(zhǎng)城保護(hù)條例》《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》等法律條例進(jìn)行管理。雖然多地已陸續(xù)出臺(tái)國(guó)家文化公園管理的相關(guān)法律法規(guī)，但由于缺乏上位法的指導(dǎo)仍存在一定的局限性。

四大國(guó)家文化公園保護(hù)與利用的相關(guān)法律法規(guī)缺失。國(guó)家文化公園作為線性遺產(chǎn)，空間跨度大，各地的資源特征、發(fā)展基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)條件等各不相同，迫切需要針對(duì)性的法律法規(guī)予以明確和建設(shè)引導(dǎo)。四大國(guó)家文化公園的規(guī)劃已在進(jìn)行中，但規(guī)劃多關(guān)注宏觀建設(shè)思路，四大國(guó)家文化公園因沿線各地的經(jīng)濟(jì)條件、土地權(quán)屬、資源屬性等不同，迫切需要相應(yīng)法律法規(guī)予以明確建設(shè)指引。

(六)管理人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

缺乏高質(zhì)量的、穩(wěn)定的管理人才隊(duì)伍是國(guó)家文化公園建設(shè)面臨的問(wèn)題之一。國(guó)家文化公園是全新的文化遺產(chǎn)保護(hù)形式，也是我國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)的一大創(chuàng)新舉措，并無(wú)太多現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，更需要有專門性管理人才聚焦管理創(chuàng)新?，F(xiàn)有國(guó)家文化公園管理人員中，多以各地普遍存在的國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員的形式存在，但辦公室人員并非專設(shè)崗位，只是在完成固定工作崗位任務(wù)的同時(shí)，臨時(shí)性兼任國(guó)家文化公園相關(guān)會(huì)議的組織和工作的推進(jìn)等事務(wù)，管理人員并無(wú)專門時(shí)間用于系統(tǒng)研究國(guó)家文化公園管理中的問(wèn)題，難從系統(tǒng)性、科學(xué)性管理的角度提出優(yōu)化管理的設(shè)想。國(guó)內(nèi)有4個(gè)省份設(shè)有國(guó)家文化公園專班，但專班組成人員多是抽調(diào)人員，人員不穩(wěn)定，流動(dòng)性強(qiáng)，同時(shí)抽調(diào)人員大多需要兼顧原有崗位工作任務(wù)，導(dǎo)致管理工作的持續(xù)性、系統(tǒng)性難以實(shí)現(xiàn)?？傮w看，我國(guó)國(guó)家文化公園管理人才隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后于國(guó)家文化公園建設(shè)的實(shí)踐，難以對(duì)國(guó)家文化公園的管理形成有力的人才支持。

五、國(guó)家文化公園管理體制機(jī)制建設(shè)的建議

(一)完善管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

頂層設(shè)計(jì)上，筆者建議繼續(xù)保留國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將其功能調(diào)整為戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在原有相關(guān)部委成員的基礎(chǔ)上，增加國(guó)家文化公園相關(guān)省份作為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家文化公園發(fā)展宏觀的戰(zhàn)略性問(wèn)題，以及國(guó)家文化公園建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中跨部門、跨省域的重要事務(wù)。建議設(shè)置國(guó)家文化公園管理局，成為有專門編制和相應(yīng)權(quán)責(zé)的專門機(jī)構(gòu)，作為國(guó)家文化公園規(guī)劃引領(lǐng)、立法起草、專項(xiàng)資金投入、項(xiàng)目建設(shè)、新國(guó)家文化公園審定、日常管理等的綜合性統(tǒng)籌部門，更好地指導(dǎo)國(guó)家文化公園建設(shè)。

省級(jí)層面，應(yīng)參照中央模式，并根據(jù)各省國(guó)家文化公園建設(shè)的實(shí)際情況，靈活設(shè)立有專門編制和固定人員的省級(jí)國(guó)家文化公園管理局、國(guó)家文化公園協(xié)調(diào)處，或?qū)嶓w化辦公室，尚無(wú)國(guó)家文化公園的省份，可暫不設(shè)國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)。省級(jí)國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)地方立法、省內(nèi)國(guó)家文化公園規(guī)劃、土地統(tǒng)籌、資金投入、項(xiàng)目建設(shè)指導(dǎo)、資源保護(hù)和利用、日常管理等的統(tǒng)籌部門。

市級(jí)層面，可構(gòu)建更加靈活的以政府組成部門、事業(yè)單位以及“小機(jī)關(guān)大事業(yè)”的行政單位或事業(yè)單位相結(jié)合的管理機(jī)構(gòu)，形成以執(zhí)行和完成日常保護(hù)、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)工作為主要職能的地市級(jí)管理機(jī)構(gòu)。

縣級(jí)層面，可根據(jù)縣境內(nèi)國(guó)家文化公園的資源情況，靈活設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，不做專設(shè)要求。重點(diǎn)資源縣可參照上級(jí)市國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式設(shè)立。

(二)構(gòu)建統(tǒng)一管理機(jī)制

國(guó)家文化公園內(nèi)現(xiàn)有考古遺址公園、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化名村、重點(diǎn)文物保護(hù)單位、烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)單位等多個(gè)類別，管理體系復(fù)雜。建議未來(lái)應(yīng)在明確國(guó)家文化公園核心區(qū)域的基礎(chǔ)上，整合上述機(jī)構(gòu)和名類，將國(guó)家文化公園內(nèi)涉及的上述遺產(chǎn)名類統(tǒng)一為國(guó)家文化公園一塊牌子，相應(yīng)的各名類管理要求及日常管理工作直接由各地國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)對(duì)接，原管理機(jī)構(gòu)并入各地國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)。

(三)探索多元化資金保障機(jī)制

建議進(jìn)一步加大中央財(cái)政投入力度，明確資金使用的重點(diǎn)方向。國(guó)家文化公園作為國(guó)家公園的一種，具有國(guó)家主導(dǎo)性和基本公共服務(wù)性，因此其資金投入應(yīng)由中央主導(dǎo)[17]。建議中央財(cái)政設(shè)置國(guó)家文化公園專項(xiàng)資金，重點(diǎn)投向國(guó)家文化公園的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)以及重大標(biāo)志性項(xiàng)目建設(shè)，充分考慮國(guó)家文化公園沿線省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份予以資金傾斜。

建議形成省、市國(guó)家文化公園專項(xiàng)建設(shè)資金。各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)設(shè)置省級(jí)國(guó)家文化公園建設(shè)專項(xiàng)資金，并按一定比例形成中央財(cái)政投入的配套資金，針對(duì)省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡現(xiàn)象，省級(jí)專項(xiàng)建設(shè)資金應(yīng)向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對(duì)落后的市縣重點(diǎn)傾斜。同時(shí)，應(yīng)注重資金的整合利用，充分整合國(guó)家文化公園相關(guān)的文物保護(hù)、利用等資金。

構(gòu)建“債券+基金”的社會(huì)資本投入機(jī)制。建議財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委可在地方專項(xiàng)債券中增設(shè)國(guó)家文化公園細(xì)類，以專項(xiàng)債券支持各地的國(guó)家文化公園建設(shè)。各地可通過(guò)增設(shè)國(guó)家文化公園發(fā)展基金，或在原有相關(guān)發(fā)展基金的基礎(chǔ)上增加國(guó)家文化公園建設(shè)方向，以政府資金最大限度地撬動(dòng)社會(huì)資本參與國(guó)家文化公園建設(shè)。

壯大社會(huì)捐贈(zèng)資金規(guī)模。開(kāi)展國(guó)家文化公園建設(shè)的捐贈(zèng)機(jī)制，由國(guó)家文化公園管理機(jī)構(gòu)專設(shè)部門，廣泛吸納社會(huì)資金，接受國(guó)內(nèi)外政府、民間組織、企業(yè)和個(gè)人的資助與捐款[18]，不斷壯大各地國(guó)家文化公園建設(shè)資金規(guī)模。

(四)健全法律法規(guī)體系

建議出臺(tái)《國(guó)家文化公園法》，形成國(guó)家文化公園建設(shè)、保護(hù)、利用的系統(tǒng)性法律保障體系。出臺(tái)四大國(guó)家文化公園的管理?xiàng)l例，明確不同國(guó)家文化公園的邊界、管理部門的權(quán)責(zé)、不同功能區(qū)的管控重點(diǎn)以及禁止和鼓勵(lì)行為等內(nèi)容，為國(guó)家文化公園的科學(xué)和可持續(xù)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)提供有效的法律保障。鼓勵(lì)各地結(jié)合本地資源情況，探索性地制定適合本地實(shí)際的法律、法規(guī)、條例等，為各地國(guó)家文化公園建設(shè)提供保障。

(五)優(yōu)化跨地域、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

充分發(fā)揮國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)職能，建議在領(lǐng)導(dǎo)小組基礎(chǔ)上，形成國(guó)家文化公園省、部際聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，解決國(guó)家文化公園建設(shè)和管理中存在的跨行業(yè)、跨省域問(wèn)題。強(qiáng)化跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，建議現(xiàn)有四大國(guó)家文化公園設(shè)置全國(guó)性“專門委員會(huì)”，負(fù)責(zé)跨區(qū)域的調(diào)研、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、宣傳、檢查等工作，重要關(guān)聯(lián)省份應(yīng)建立省際協(xié)調(diào)組織統(tǒng)籌管理工作，并充分利用專家咨詢委員會(huì)和高校、科研院所等智庫(kù)力量，以進(jìn)一步明確和細(xì)化各地工作任務(wù)的要求，包括內(nèi)容、重點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)、期限等。

(六)形成科學(xué)的推進(jìn)機(jī)制

國(guó)家文化公園的建設(shè)是一項(xiàng)全新工程，需要不斷的探索和創(chuàng)新，以探求最適合我國(guó)的國(guó)家文化公園管理體制和機(jī)制。建議各地在推進(jìn)國(guó)家文化公園建設(shè)和后續(xù)的管理中，應(yīng)探索建立合理、有效的推進(jìn)機(jī)制?？刹扇∮蓢?guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組為統(tǒng)領(lǐng)，國(guó)家文化公園管理局、協(xié)調(diào)處或?qū)嶓w辦公室為具體管理機(jī)構(gòu)，國(guó)家文化公園研究院為智庫(kù)支持，文化和旅游企業(yè)為建設(shè)主要實(shí)施部門的“組—辦/局—院—企”推進(jìn)機(jī)制，形成國(guó)家文化公園保護(hù)與利用兼容的建設(shè)局面。充分發(fā)揮國(guó)家文化公園文旅融合區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)功能，改善社區(qū)民生，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展[19]。

致謝：感謝國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、河北省國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、河北省大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用工作聯(lián)席會(huì)議辦公室以及本研究所涉及的其他27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)國(guó)家文化公園建設(shè)管理部門為本研究所提供的調(diào)研支持和幫助。