唐宇明

【內(nèi)容提要】 美國出臺《1991年國家安全教育法》，標(biāo)志著美國國家安全教育政策的法制化取得了重要成果，而這一法制化的進(jìn)程卻并非一蹴而就。美國國家安全教育政策的法制化進(jìn)程始于第二次世界大戰(zhàn)后，一直延續(xù)至冷戰(zhàn)結(jié)束方告一段落，歷時(shí)四十余年。其形成和發(fā)展過程與同時(shí)期美國國家安全法律體系的不斷完善相伴隨，其間突破了聯(lián)邦政府不得干預(yù)教育的立法困境，體現(xiàn)了立法者國家安全觀念的重要轉(zhuǎn)變，最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了美國國家安全人才培養(yǎng)與高等教育的制度融合。依據(jù)該法開創(chuàng)的“國家安全教育計(jì)劃”是美國落實(shí)國家安全教育政策的重要舉措，通過數(shù)據(jù)分析觀察該計(jì)劃的發(fā)展實(shí)際和實(shí)施成效，發(fā)現(xiàn)當(dāng)宏觀的美國國家安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的國家安全人才培養(yǎng)舉措時(shí)，雖然兩端表現(xiàn)出較高的關(guān)聯(lián)性，但是政策與行動(dòng)之間的傳導(dǎo)脫節(jié)和錯(cuò)位在所難免。該計(jì)劃誕生至今，持續(xù)開展近三十年，為美國國家安全人才建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但也存在較明顯的局限性，可以為中國做好新形勢下高等教育范疇內(nèi)的國家安全教育提供借鑒與反思。

1991年12月4日，美國總統(tǒng)喬治·布什（George H.W.Bush）簽署生效了《1991年國家安全教育法》①《1991年國家安全教育法》頒布后，歷經(jīng)多次修訂，但并無新法取而代之，為方便行文，下文均稱作《國家安全教育法》。（National Security Education Act of 1991，P.L.102-183，Dec.4 1991, 105 STAT.1260），要求組建國家安全教育委員會（National Security Education Board），由聯(lián)邦政府出資設(shè)立國家安全教育信托基金（The National Security Education Trust Fund），資助高等教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)精通外語、具備國際視野、立志服務(wù)國家安全的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)專門人才，隨之實(shí)施的一攬子行動(dòng)統(tǒng)稱為“國家安全教育計(jì)劃”（National Security Education Program）。這一立法成果及其計(jì)劃的實(shí)施被視為美國“自1958年通過《國防教育法》以來最大規(guī)模的此類（國家安全）高等教育新舉措”。②Congressional Record, November 20, 1991, 102nd Congress, 1st Session, Vol.137, Part 22,p.33297.截至2021年12月，接受過該計(jì)劃資助的美國本碩畢業(yè)生中，已有4 482 人在涉國家安全的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或崗位上就業(yè)，并且按約定服務(wù)期滿，其中78% 的人被國防部、國務(wù)院、國土安全部和情報(bào)界優(yōu)先錄用。③DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021, pp.72-73。統(tǒng)計(jì)口徑沿用該報(bào)告對優(yōu)先錄用聯(lián)邦機(jī)構(gòu)組織的分類解釋，其中情報(bào)界（Intelligence Community）特指中央情報(bào)局（Central Intelligence Agency）等局/辦（agencies and offices），而其他一些情報(bào)部門按照隸屬關(guān)系分別統(tǒng)計(jì)在不同的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)下，如國防部包含了國防情報(bào)局（Defense Intelligence Agency）等軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)，此分類與第12333、13470 號總統(tǒng)行政令（Executive Order）中對情報(bào)界的范圍界定不同。美國國際開發(fā)署（United States Agency for International Development）的數(shù)據(jù)亦并入了國務(wù)院進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。該法律的出臺以及計(jì)劃的實(shí)施為美國國家安全人才建設(shè)發(fā)揮了積極作用。

《國家安全教育法》和“國家安全教育計(jì)劃”是美國推動(dòng)高等教育機(jī)構(gòu)參與國家安全人才培養(yǎng)的典型案例，對其開展專題研究，具有現(xiàn)實(shí)意義。然而，當(dāng)前中國學(xué)術(shù)界對此問題的相關(guān)研究并不充分。截至2022年2月，在Apabi 數(shù)據(jù)庫、超星發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)和Summon 發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)中檢索，沒有相關(guān)專著。在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、維普數(shù)據(jù)庫和萬方中國學(xué)術(shù)論文全文數(shù)據(jù)庫中檢索，發(fā)現(xiàn)曹曉飛等是極少數(shù)開展過持續(xù)專題研究的學(xué)者，他在2014年至2017年間發(fā)表了3 篇相關(guān)論文。④曹曉飛、唐少蓮：《美國“國家安全教育計(jì)劃”對中國國家安全的影響》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2014年第4 期；曹曉飛、唐少蓮：《美國〈國家安全教育法〉的頒布及其影響》，《重慶高教研究》2015年第4 期；曹曉飛：《安全訴求與資源供給——美國“國家安全教育計(jì)劃”的實(shí)施及啟示》，《廣東石油化工學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2 期。另有其他零散成果，如張?zhí)靷サ摹睹绹鴩野踩Z言教育項(xiàng)目新進(jìn)展》①張?zhí)靷ィ骸睹绹鴩野踩Z言教育項(xiàng)目新進(jìn)展》，載國家語言文字工作委員會主編：《語言生活皮書——中國語言生活狀況報(bào)告（2019）》，商務(wù)印書館2019年版，第297 頁。對2018年“國家安全教育計(jì)劃”的狀況作過研究。此外還有學(xué)者進(jìn)行了美國高校開設(shè)國土安全專業(yè)的研究。②李鋒、舒洪水：《美國高校國土安全專業(yè)的課程設(shè)置對我國國家安全學(xué)學(xué)科建設(shè)的啟示》，《情報(bào)雜志》2021年第12 期，第51 頁。以上相關(guān)研究具有較強(qiáng)的開創(chuàng)性，對美國《國家安全教育法》及“國家安全教育計(jì)劃”作了介紹，并對其影響進(jìn)行了分析，雖可資借鑒卻尚有較大留白。

國內(nèi)已有相關(guān)研究的不足之處主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：其一，《國家安全教育法》是以制定法形式確定的美國國家安全教育政策，可是國內(nèi)學(xué)界對其重視不夠，已有研究成果的深度和廣度均有待加強(qiáng)，是美國國家安全專題研究的價(jià)值洼地。其二，“國家安全教育計(jì)劃”是加強(qiáng)美國國家安全人才建設(shè)的法定行動(dòng)，國內(nèi)已有相關(guān)成因及影響的研究，但缺乏重要且基本的法律視角和方法，難以追本溯源。其三，當(dāng)前研究的歷史視野不夠?qū)拸V，成因研究的背景基本局限在“冷戰(zhàn)”結(jié)束前后數(shù)年間，發(fā)展研究也往往是選取區(qū)區(qū)幾年的切片式現(xiàn)狀，如果將其置于第二次世界大戰(zhàn)后至今美國國家安全戰(zhàn)略變遷的歷史大圖景之中來分析，則更有利于把握美國國家安全教育政策和行動(dòng)的戰(zhàn)略意圖。其四，“國家安全教育計(jì)劃”近三十年來已持續(xù)公開了不少數(shù)據(jù)，但鮮有中國學(xué)者進(jìn)行分類挖掘和綜合分析，對該計(jì)劃成效、價(jià)值以及所涉“中國因素”的規(guī)模和強(qiáng)度，既有認(rèn)識也缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖聦?shí)基礎(chǔ)。

本文試圖采用案例實(shí)證研究的方法，沿著歷史前進(jìn)的時(shí)間軌跡，探尋1947—1991年美國國家安全教育政策的法制化進(jìn)程如何催生了《國家安全教育法》；評析1991年迄今“國家安全教育計(jì)劃”的發(fā)展實(shí)際和實(shí)施成效，進(jìn)而觀察宏觀的美國國家安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的國家安全人才培養(yǎng)舉措時(shí)兩端的關(guān)聯(lián)性；在此基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)出美國《國家安全教育法》和“國家安全教育計(jì)劃”的本質(zhì)特征以及美國國家安全人才建設(shè)與高等教育的相互關(guān)系，從而為新形勢下作好中國高等教育范疇內(nèi)的國家安全教育提供借鑒。

一 美國國家安全教育政策的法制化

美國國家安全教育政策法制化建設(shè)，以1991年通過《國家安全教育法》為里程碑，實(shí)現(xiàn)了重大進(jìn)展。其時(shí)正值冷戰(zhàn)結(jié)束的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)，為了避免將該法誕生簡單歸因于冷戰(zhàn)結(jié)束后“刺激-反應(yīng)”模式的直接結(jié)果，我們有必要把歷史進(jìn)程的起點(diǎn)回溯至1947年美國首部《國家安全法》的誕生。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國的國家安全目標(biāo)完成了由地區(qū)性國家向世界帝國的歷史性轉(zhuǎn)換。緊隨其后的冷戰(zhàn)時(shí)期，為了遏制和對抗蘇聯(lián)的擴(kuò)張，美國加速建立并完善現(xiàn)代國家安全體制，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1947—1991年，歷任美國總統(tǒng)共計(jì)簽署發(fā)布了25 部國家安全方面的制定法，國家安全法律制度建設(shè)取得了豐碩成果。①黃愛武：《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》，華東政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2009年，第61-62 頁。在此背景下，美國的國家安全教育政策法制化建設(shè)同步演進(jìn)，期間跨越了完善法制的系統(tǒng)建設(shè)、突破困境的利弊權(quán)衡、實(shí)現(xiàn)路徑的精心設(shè)計(jì)以及國家安全觀念的改弦更張等多重鴻溝。

（一）完善國家安全法律和突破教育立法困境的復(fù)合型產(chǎn)物

美國涉及國家安全的法律法規(guī)主要包括制定法（statutory law）、總統(tǒng)行政令（President’s executive order）和判例法（case law）三種形式，它們共同構(gòu)成了以成文法為主、判例法為輔的國家安全法律體系。1947—1991年，有4 部制定法與美國國家安全教育政策的法制化進(jìn)程密切相關(guān)，它們是《1947年國家安全法》（National Security Act of 1947, P.L.80-253, July 26, 1947, 61 STAT.495）、《1958年國防教育法》（National Defense Education Act of 1958, P.L.85-864, September 2,1958, 72 STAT.1580）、《1966年國際教育法》（International Education Act of 1966, P.L.89-698, October 29, 1966, 80 STAT.1066）以及1991年的《國家安全教育法》。這四部法律法意相承的過程，正是美國完善國家安全法律和突破教育立法困境雙線演進(jìn)的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

1.《1947年國家安全法》是美國現(xiàn)代國家安全法制建設(shè)的起點(diǎn)

1947年7月26日，哈里·S.杜魯門（Harry S.Truman）總統(tǒng)簽署生效的《國家安全法》第一次將“國家安全”規(guī)范為法律概念。它不但是歷史上第一部國家安全法，也是美國國家安全法制建設(shè)的起點(diǎn)。該法啟動(dòng)了美國構(gòu)建現(xiàn)代國家安全體制的進(jìn)程，對二戰(zhàn)后的美國軍事組織和情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重新洗牌，成立了國家安全委員會、中央情報(bào)局和國防部等現(xiàn)代意義上的國家安全機(jī)構(gòu)。該法是美國關(guān)于國家安全的基本法，其立法目的是“為美國未來的國家安全提供一個(gè)全面的綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)一確定與國家安全有關(guān)的政策和手段以及各政府機(jī)構(gòu)的職能”。②National Security Act of 1947, SEC.2, P.L.80-253, July 26, 1947, 61 STAT.495.其后數(shù)十年間，該法多次修訂，對美國國家安全工作的機(jī)制、機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)和管理等制訂了詳盡的規(guī)范，為美國國家安全體制建立和完善奠定了法律基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，該法的部分修訂與《國家安全教育法》的相關(guān)條款相互補(bǔ)充，使得美國國家安全教育政策的法制化更具體系性。如新增的第八節(jié)“支持國家情報(bào)的教育”（Education in Support of National Intelligence）， 包括科學(xué)與技術(shù)、語言項(xiàng)目、附加教育條款和國家情報(bào)大學(xué)四個(gè)部分，目的主要是加強(qiáng)情報(bào)界與教育界的合作，開展跨學(xué)科的高等教育以及聯(lián)合培訓(xùn)。①50 U.S.C.Chapter44 National Security Subchapter VIII Education in Support of National Intelligence , December 18, 2021, https://www.westlaw.com/Browse/Home/StatutesCourtRules/United StatesCodeAnnotatedUSCA?guid=NF096E090E7DB11E2B7568BED5DEEF30B&transitionType=De fault&contextData=(sc.Default)&VR=3.0&RS=cblt1.0.

2.《1958年國防教育法》是美國聯(lián)邦政府打破教育立法限制的突困之作

1958年9月2日，德懷特·艾森豪威爾（Dwight D.Eisenhower）總統(tǒng)簽署《國防教育法》。在《美國法典》（United States Code）的編撰體例中，該法雖以“國防”（National Defense）入名，但歸屬于第20 卷“教育”（Title 20 Education），因而它與歸屬于第50 卷“戰(zhàn)爭與國防”（Title 50 War and National Defense）的《國家安全法》和《國家安全教育法》歸類不同，涉及領(lǐng)域和調(diào)整對象也不同。1957年底的“斯普特尼克”事件是《國防教育法》誕生過程中的重要背景，曾有學(xué)界將此事件誤讀為催生該法的根本原因。事實(shí)上，早在蘇聯(lián)衛(wèi)星成功發(fā)射之前，美國社會就已經(jīng)認(rèn)識到教育面臨的危機(jī)，艾森豪威爾總統(tǒng)于1954—1957年親自推動(dòng)了一系列具體行動(dòng)，聯(lián)邦政府早已拉開了全國教育改革的序幕。②王慧敏：《國家安全之外的〈國防教育法〉——20世紀(jì)中期美國教育改革起源的再審視》，《高等教育研究》2018年第10 期，第102-103 頁。出臺《國防教育法》面臨的最大挑戰(zhàn)，不是來自蘇聯(lián)的現(xiàn)實(shí)威脅，而是來自美國憲法修正案第十條的規(guī)定。根據(jù)該條法律，美國聯(lián)邦政府無權(quán)強(qiáng)制或干涉各州的教育事務(wù)，從而奠定了美國教育分權(quán)與自治的格局，教育行政管理成為聯(lián)邦政府不得涉足的權(quán)力領(lǐng)域。③徐?。骸睹绹鴳椃P(guān)于教育權(quán)力歸屬的政治哲學(xué)分析》，《河北學(xué)刊》2013年第5 期，第196 頁。為了回應(yīng)違憲的質(zhì)疑，《國防教育法》開篇即宣告，“各州和地方社區(qū)擁有并必須保留對公共教育的控制權(quán)和主要責(zé)任”，④National Defense Education Act of 1958, SEC.101, P.L.85-864, September 2, 1958, 72 STAT.1580.“禁止聯(lián)邦控制教育：本法中的任何內(nèi)容都不應(yīng)被解釋為授權(quán)美國的任何部門、機(jī)構(gòu)、官員或雇員對任何教育機(jī)構(gòu)的課程、教學(xué)計(jì)劃、行政管理或人員行使任何指導(dǎo)、監(jiān)督或控制”。①National Defense Education Act of 1958, SEC.102, P.L.85-864, September 2, 1958, 72 STAT.1580.為了破局，該法同時(shí)又規(guī)定“聯(lián)邦政府應(yīng)向教育提供援助，用于支持對國防具有重要價(jià)值的項(xiàng)目”，②National Defense Education Act of 1958, SEC.101, P.L.85-864, September 2, 1958, 72 STAT.1580.賦予了聯(lián)邦政府對全國范圍內(nèi)的教育進(jìn)行資助的責(zé)任，從而找到一條通過資金的指揮棒來間接參與、直接影響教育發(fā)展的新路徑。在美國歷史上，該法第一次以法律形式把教育提升到國家安全的地位并賦予戰(zhàn)略意義。“斯普特尼克”事件引發(fā)的國家安全現(xiàn)實(shí)需求，雖不是《國防教育法》誕生的根本原因，卻成為突破教育立法困境的完美包裝，為聯(lián)邦政府對教育施加實(shí)質(zhì)性影響，賦予了難以撼動(dòng)的正當(dāng)性，這一成功經(jīng)驗(yàn)將在未來制定國家安全教育法案時(shí)得到借鑒運(yùn)用。

3.《1966年國際教育法》嘗試尋找新突破卻難償所愿

20世紀(jì)60年代，美國教育改革迎來了一個(gè)蓬勃發(fā)展期。1966年10月29日，林登·約翰遜（Lyndon B.Johnson）總統(tǒng)簽署生效的《國際教育法》具有特殊意義，美國學(xué)者認(rèn)為“這項(xiàng)立法標(biāo)志著政策制定者對國際教育在美國教育體系中作用的認(rèn)識出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折”。③Steven Robert Swenson, International Education and the National Interest: The National Defense Education Act of 1958,the International Education Act of 1966, and the National Security Education Act of 1991,Oregon: University of Oregon Press, 1999, p.25.從立法用意來說，聯(lián)邦政府第一次將引導(dǎo)教育發(fā)展的重點(diǎn)聚焦在國際教育方面。法律開篇即闡明：“應(yīng)確保這一代和未來的美國人有機(jī)會在與其他國家、民族和文化有關(guān)的所有知識領(lǐng)域盡可能地發(fā)展他們知識的能力。因此，聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)國際教育方面現(xiàn)有和未來的計(jì)劃，以滿足世界領(lǐng)導(dǎo)地位的要求，是必要和適當(dāng)?shù)摹！雹躀nternational Education Act of 1966, SEC.2, P.L.89-698, October 29, 1966, 80 STAT.1066.該法強(qiáng)調(diào)對國際教育進(jìn)行有意識的、系統(tǒng)的、長期的投資，尋求通過教育更普遍地提高美國人對其他國家、民族或文化的理解。該法計(jì)劃擴(kuò)大資助范圍并提高資助金額，在《國防教育法》的基礎(chǔ)上，擴(kuò)充了研究生層次的國際教育內(nèi)容，并把資助范圍擴(kuò)展到本科生層次。⑤International Education Act of 1966, SEC.102, P.L.89-698, October 29, 1966, 80 STAT.1066.但是，由于美國隨后深陷越南戰(zhàn)爭泥潭，國內(nèi)民權(quán)運(yùn)動(dòng)和新孤立主義勢力抬頭，《國際教育法》實(shí)際上沒能獲得國會撥款，幾乎成為一紙空文。雖然這次嘗試以失敗告終，但其發(fā)展國際教育來服務(wù)國家安全的構(gòu)想，25年后將在《國家安全教育法》中得償所愿。

4.《1991年國家安全教育法》進(jìn)一步推動(dòng)了國家安全與教育的制度融合

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1966—1991年，美國陸續(xù)出臺了15 部涉及國家安全的制定法。①黃愛武：《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》，華東政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2009年，第61-62 頁。一方面，美國在完善國家安全法律制度的道路上穩(wěn)步推進(jìn)；另一方面，也有學(xué)者把這一時(shí)期稱為“美國國際教育的回落和抗?fàn)幤凇保诶類燮迹骸睹绹皣H教育”：歷史、理論與政策》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2005年，第41 頁。認(rèn)為隨著國內(nèi)外形勢的變化，歷屆總統(tǒng)對國際教育的重視程度下降，導(dǎo)致聯(lián)邦政府對國際教育的資助不增反減。1991年，出現(xiàn)了蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束的歷史性事件。面對長期以來的最主要對手突然消失，美國展示出自己將在世界新秩序中扮演唯一領(lǐng)導(dǎo)者的強(qiáng)烈企圖?！秶野踩逃ā吩凇皣鴷Y(jié)論”中強(qiáng)調(diào)：“美國的安全現(xiàn)在和將來都取決于美國行使國際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的能力?！?lián)邦政府致力于采取行動(dòng)來緩解美國本科生和研究生準(zhǔn)備不足的問題，以應(yīng)對各國之間日益增長的全球互動(dòng)所帶來的挑戰(zhàn)?！雹跱ational Security Education Act of 1991, SEC.801(b), P.L.102-183, December 4, 1991, 105 STAT.1260.從立法用意來看，《國家安全教育法》與《國防教育法》有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即兩者都直接與具體的國家安全問題緊密相連。當(dāng)時(shí)，美國對國家安全的關(guān)切主要集中在兩方面，其一是情報(bào)界在海灣戰(zhàn)爭中暴露出來的問題，其二是蘇聯(lián)解體凸顯了其他國家?guī)淼陌踩魬?zhàn)，而這些挑戰(zhàn)過去長期被兩極對抗所掩蓋。相比之下《國際教育法》并不具備如此強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)緊迫性。正是這個(gè)特點(diǎn)，使得《國家安全教育法》雖與《國際教育法》都聚焦國際教育，但卻避免了重蹈覆轍，反而走出一條以解決現(xiàn)實(shí)國家安全問題為導(dǎo)向、以培養(yǎng)國家安全人才為目標(biāo)、以高等教育為依托、以國際教育為重點(diǎn)，推動(dòng)國家安全人才培養(yǎng)與高等教育走向制度融合的路徑。

從二戰(zhàn)后到冷戰(zhàn)結(jié)束的四十多年間，美國逐步建立起一套獨(dú)具特色的國家安全法制體系。這個(gè)過程從總體來看是美國國家安全法律制度日趨完善的一般性過程，但具體到國家安全教育政策的法制化，其中還蘊(yùn)含著另一個(gè)特殊性過程，就是美國聯(lián)邦政府如何在不斷變化的國家安全需求的驅(qū)動(dòng)下，解決聯(lián)邦政府影響教育尤其是高等教育的合憲性問題。

（二）立法者國家安全觀念轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物

《國家安全教育法》的誕生之道，既是美國完善國家安全法律體系建設(shè)的利弊權(quán)衡之道，也是美國立法者國家安全觀念的轉(zhuǎn)變之道，兩條道路殊途同歸，反映了美國審視國家安全新格局，意圖尋找新方法鞏固國際領(lǐng)導(dǎo)力，進(jìn)而打造一強(qiáng)獨(dú)大的世界新秩序的轉(zhuǎn)變。

1.精心設(shè)計(jì)的國家安全教育法制化實(shí)現(xiàn)方式

1991年4月24日，眾議院常設(shè)情報(bào)特別委員會（House Permanent Select Committee on Intelligence）主席戴夫·麥柯迪（Dave McCurdy）提交了眾議院議案（H.R.2038），即《1992 財(cái)年情報(bào)授權(quán)法》（House of Representatives Intelligence Authorization Act Fiscal Year 1992）。這是一份常規(guī)性的年度撥款議案。7月24日，參議院情報(bào)特別委員會（Senate Select Committee on Intelligence）主席、民主黨參議員戴維·博倫（David L.Boren）①國內(nèi)已有資料一般將其翻譯為“大衛(wèi)·博倫”，本文按照新華通訊社譯名室編《英語姓名譯名手冊》，統(tǒng)一為“戴維·博倫”。提交了同一議題的參議院議案（S.1539），提議在眾議院議案中新增一章“國家安全獎(jiǎng)學(xué)金、研究金和助學(xué)金”（ National Security Scholarships, Fellowships and Grants），由聯(lián)邦政府出資設(shè)立國家安全教育信托基金為高等教育提供資助，實(shí)施“國家安全教育計(jì)劃”，培養(yǎng)國家安全急需人才，最初提議由教育部牽頭實(shí)施。②“All Info-H.R.2038-102nd Congress (1991-1992): Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1992,” December 4, 1991, https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/house-bill/2038/%20all-info.參眾兩院的情報(bào)委員會是20世紀(jì)70年代美國國會對情報(bào)工作加強(qiáng)監(jiān)督的產(chǎn)物?？陀^來看，委員會的監(jiān)督權(quán)力是有限的，每年起草審議通過下一財(cái)年的情報(bào)授權(quán)法案，授權(quán)向特定的國家安全機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目撥款，是其重要的監(jiān)督形式之一。參議院情報(bào)特別委員會利用了這一監(jiān)督權(quán)，在設(shè)計(jì)國家安全教育法案時(shí)，并未采取提交單獨(dú)法案的常規(guī)立法形式，而是附身于年度情報(bào)授權(quán)法案，以“借雞下蛋”的方式獲得通過，再以《國家安全教育法》為名單獨(dú)成法編入《美國法典》。這一經(jīng)過精心設(shè)計(jì)的法律誕生方式，反映了國會力圖綜合運(yùn)用立法權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)，在國家安全教育法制化的實(shí)現(xiàn)形式上另辟蹊徑，展現(xiàn)出國會對冷戰(zhàn)后世界新秩序的回應(yīng)，以及力求在國會、國家安全機(jī)構(gòu)、教育界三者之間達(dá)成斗爭與妥協(xié)新平衡的企圖。

2.尋求國家安全現(xiàn)實(shí)問題與高等教育的緊密連接

S.1539 議案隨附的補(bǔ)充報(bào)告為了解釋使用情報(bào)經(jīng)費(fèi)的意圖，痛陳當(dāng)時(shí)美國開展國際教育的凋敝景象。1958年《國防教育法》頒布時(shí)，用于國際問題和語言研究的資金占教育總體經(jīng)費(fèi)的1.5%，而到了1990年僅占0.13%，導(dǎo)致全美大學(xué)生中只有7.8%參加過外語課程，還不到1960年的一半。每年前來美國學(xué)習(xí)的外國學(xué)生超過356 000 人，同期只有62 000 名美國大學(xué)生赴國外學(xué)習(xí)，且其中75%都集中在西歐5 國。由此導(dǎo)致相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)用人時(shí)不得不降低標(biāo)準(zhǔn)，有些外事部門的官員在入職時(shí)甚至不要求掌握任何外語，有的情報(bào)分析人員開展工作也只是閉門造車。所以參議院情報(bào)特別委員會決定通過情報(bào)授權(quán)法案，邁出意義重大的一步來解決上述問題。①David L.Boren, “Report together with Additional Views to Accompany S.1539,” S.Rpt.102-117,July 24, 1991, pp.15-16.在隨后參眾兩院以及相關(guān)行政部門展開協(xié)商的過程中，軍隊(duì)和情報(bào)機(jī)構(gòu)認(rèn)為，從本就有限的情報(bào)經(jīng)費(fèi)中挪用給教育項(xiàng)目并交給教育機(jī)構(gòu)管理，這與提高情報(bào)能力簡直是南轅北轍；有議員強(qiáng)調(diào)使用情報(bào)活動(dòng)資金會引發(fā)國內(nèi)教育界對學(xué)術(shù)自由的擔(dān)憂；還有議員提出國外政府和教育機(jī)構(gòu)不可能配合開展這樣一個(gè)情報(bào)資金背景的國際教育合作項(xiàng)目。各方意見存在較大分歧。

關(guān)鍵時(shí)刻，曾參與過制定《國家安全法》的資深參議員羅伯特·伯德（Robert C.Byrd），建議博倫把立法支點(diǎn)從發(fā)展國際教育的泛泛而談轉(zhuǎn)移到應(yīng)對國家安全的具體威脅上來，以免像《國際教育法》一樣落入一紙空文的尷尬境地。②Steven Robert Swenson, International Education and the National Interest: The National Defense Education Act of 1958, the International Education Act of 1966, and the National Security Education Act of 1991, Oregon: University of Oregon Press, 1999, pp.164-166.博倫采納了這個(gè)重要的意見，并在投資教育與鞏固國家安全之間找到了至關(guān)重要的連接點(diǎn)，即在冷戰(zhàn)后的世界新格局中，面對來自更廣泛國家地區(qū)和文化的挑戰(zhàn)，缺乏過硬的人工情報(bào)隊(duì)伍已經(jīng)成為影響美國國家安全的重要現(xiàn)實(shí)問題。這個(gè)觀點(diǎn)成為他推動(dòng)國家安全教育立法及情報(bào)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想，并于1992年在《外交事務(wù)》撰文進(jìn)行了闡述。③David L.Boren, “The Intelligence Community: How Crucial? ” Foreign Affairs, Vol.71, No.3,1992, pp.52-62.

1991年10月16日，參議院再次審議議案時(shí)，博倫明確表達(dá)了新思路：“在這個(gè)不斷變化的時(shí)代，我們需要訓(xùn)練有素的下一代情報(bào)人員，他們掌握多種外語，了解各種宗教和文化，也曾深入過各地社區(qū)。能廣泛獲取情報(bào)的人力資源，這才是對美國的國家安全利益最重要的資產(chǎn)。”④Congressional Record, October 16, 1991, 102nd Congress, 1st Session, Vol.137, Part 18,p.14788.這個(gè)策略轉(zhuǎn)換取得了成功，參議院同意將有關(guān)國家安全教育法案的修正案增列為《1992 財(cái)年情報(bào)授權(quán)法》（Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1992）第8 章，作為H.R.2038 的組成部分提交眾議院審議。11月18日，參眾兩院經(jīng)過協(xié)商，對議案進(jìn)行了多處關(guān)鍵性的修改：將基金規(guī)模由1.8 億美元減至1.5 億美元；將資助對象由“美國公民和外國居民”縮小為僅限“美國公民”；將畢業(yè)生的“約定服務(wù)期”由資助時(shí)長的3倍縮減至與其相等，但是簽約對象由研究生擴(kuò)大至本科生；增加SEC.802（f）限制條款，公開聲明學(xué)習(xí)目的是純粹學(xué)術(shù)性的，要求獲得資助的學(xué)生，在學(xué)習(xí)期間不得參與美國政府任何部門的任何情報(bào)活動(dòng)；項(xiàng)目改由國防部而非教育部牽頭組織。①David K.McCurdy, “Conference Report to Accompany H.R.2038,” H.Rpt.102-327, November 18, 1991, pp.30-34.這些修改可以看作是對各方分歧的回應(yīng)，平息了大部分爭執(zhí)。

1991年11月20日，國會兩院分別審議通過該法案。參議院唯一發(fā)言反對的是參議員約翰·格倫（John Glenn），他堅(jiān)持認(rèn)為近年來國防開支逐步下滑，這是對國家安全的削弱。博倫反駁道：“用于拓寬學(xué)生國際視野的獎(jiǎng)學(xué)金，固然不是靈丹妙藥，卻是積極的向前一步，我認(rèn)為它最終將比一架新的轟炸機(jī)或一艘新的戰(zhàn)艦，對我們的國家安全作出的貢獻(xiàn)更大?！雹贑ongressional Record, November 20, 1991, 102nd Congress, 1st Session, Vol.137, Part 22,p.33296.這句話具有強(qiáng)烈的象征意義，對美國國家安全與高等教育之間的關(guān)系，既是一種總結(jié)，又像一則寓言。它總結(jié)了二戰(zhàn)結(jié)束后四十多年來，美國動(dòng)用聯(lián)邦資金來提升國家安全能力時(shí)，在投資軍事硬實(shí)力還是人才培養(yǎng)軟實(shí)力時(shí)所作的選擇。同時(shí)，它還對這項(xiàng)國家安全教育政策的實(shí)施前景寄予厚望。在《國家安全教育法》出臺的過程中，博倫發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。1992年9月23日，參議院提出了修正案（S.Amdt.3158），將《1991年國家安全教育法》改名為《1991年戴維·博倫國家安全教育法》（The David L.Boren National Security Education Act of 1991），將獎(jiǎng)學(xué)金命名為“戴維·博倫獎(jiǎng)助學(xué)金”，用以紀(jì)念他的突出貢獻(xiàn)。

經(jīng)過四十多年的發(fā)展，美國國家安全教育的法制化進(jìn)程以《國家安全教育法》生效為標(biāo)志，終于實(shí)現(xiàn)了國家安全人才培養(yǎng)與高等教育發(fā)展在制度層面的融合。博論當(dāng)初關(guān)于“獎(jiǎng)學(xué)金與轟炸機(jī)”的預(yù)言，究竟是明見萬里，還是一語成讖，將在接下來的三十年間，通過“國家安全教育計(jì)劃”落地實(shí)施的具體成效得到檢驗(yàn)。

二 美國國家安全教育行動(dòng)的成效分析

本文將《國家安全教育法》視作美國國家安全教育的政策，而將“國家安全教育計(jì)劃”視作國家安全教育的具體行動(dòng)，其目的在于將這兩者作為宏觀端的美國國家安全戰(zhàn)略與微觀端的國家安全戰(zhàn)略實(shí)施成效之間的連接點(diǎn)，因而假設(shè)美國國家安全戰(zhàn)略變遷是自變量，而“國家安全教育計(jì)劃”實(shí)施是因變量，進(jìn)而尋找這兩者之間是否存在正相關(guān)的關(guān)系，如果存在又是否體現(xiàn)出趨勢性。本文以近三十年來“國家安全教育計(jì)劃”的發(fā)展實(shí)際和成效體現(xiàn)為窗口，觀察美國國家安全的戰(zhàn)略、政策、行動(dòng)和成效四個(gè)層面，是否體現(xiàn)出從宏觀到微觀的一致性，從而論證是否可以將該計(jì)劃作為檢視美國國家安全戰(zhàn)略的言行相關(guān)性的新視角。這是本文開展實(shí)證研究提出的問題和確定的假設(shè)。

收集數(shù)據(jù)并進(jìn)行驗(yàn)證，是得出結(jié)論的關(guān)鍵步驟。本文所涉及的美國原始資料，主要來源于Westlaw 數(shù)據(jù)庫、美國國會網(wǎng)站、美國國會圖書館網(wǎng)站、美國參議院情報(bào)委員會網(wǎng)站和“國家安全教育計(jì)劃”網(wǎng)站集群等，均為可供公開檢索查詢的開源信息。由于研究對象時(shí)間跨度較長，不可避免地存在數(shù)據(jù)不完整的情況，如按照《國家安全教育法》SEC.806 條款規(guī)定，“國家安全教育計(jì)劃”應(yīng)每年公布年報(bào)。而目前實(shí)際可查詢到的1994—2022年（29年間）的年度報(bào)告為23份，其中各報(bào)告的數(shù)據(jù)類型、統(tǒng)計(jì)口徑和詳略程度也不盡相同，但是對于趨勢性研究來說整體符合需求?？紤]到宏觀端向微觀端傳遞需要一個(gè)過程，具體到該計(jì)劃本身來看，戰(zhàn)略、政策反映在行動(dòng)及效果上，需要通過下一財(cái)年的預(yù)算批準(zhǔn)來體現(xiàn)，所以存在1—2年的時(shí)間差，應(yīng)視作合理范圍。

（一）“國家安全教育計(jì)劃”總體發(fā)展趨勢基本符合立法用意

從總體趨勢來看，“國家安全教育計(jì)劃”執(zhí)行持續(xù)穩(wěn)定，重點(diǎn)方向因應(yīng)調(diào)整，人才培養(yǎng)目標(biāo)明確，基本符合立法用意。1991年12月，立法成功；1992年，項(xiàng)目啟動(dòng)，而真正的項(xiàng)目落地則是兩年半以后。1994年5月，頒發(fā)了第一批博倫獎(jiǎng)學(xué)金；1995年1月，發(fā)放了第一批高等教育機(jī)構(gòu)補(bǔ)助金。1994年是項(xiàng)目實(shí)施的元年，至今已邁入第29 個(gè)年頭。這期間，面對國際局勢風(fēng)云變幻、美國國家安全戰(zhàn)略調(diào)整、美國政府首腦和國會議員更迭和各級工作人員更替，該計(jì)劃的實(shí)施從未中斷，體現(xiàn)了立法時(shí)的前瞻性以及制定法規(guī)制下執(zhí)行層面的穩(wěn)定性。

1.規(guī)模穩(wěn)中有升體現(xiàn)了宏觀與微觀的一致性

“國家安全教育計(jì)劃”包含的項(xiàng)目從1991年的3 個(gè)發(fā)展成為如今的7 個(gè)，內(nèi)容不斷豐富，體現(xiàn)了對利用高等教育加強(qiáng)國家安全人才隊(duì)伍建設(shè)的日趨重視。從20世紀(jì)90年代起，受到資助的學(xué)生和高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的增長態(tài)勢（參見圖1），這與同一時(shí)期威廉·克林頓（William J.Clinton）政府提出的“參與和擴(kuò)展戰(zhàn)略”相吻合，反映了美國冷戰(zhàn)后認(rèn)識到影響國家安全的因素范圍也在不斷擴(kuò)張。項(xiàng)目開始頭兩年就出現(xiàn)了歷史峰值，這應(yīng)視作1991—1994年延遲啟動(dòng)造成累積的疊加影響，1996年后即回歸常態(tài)。

2.階段性新變化體現(xiàn)了宏觀與微觀的一致性

在保持整體穩(wěn)中有升的大趨勢下，綜合觀察圖1和圖2中時(shí)間軸上的階段變化可發(fā)現(xiàn)，圖中的四項(xiàng)數(shù)據(jù)幾乎在2010—2011年前后同時(shí)開啟了階段性新增長，這與同時(shí)期美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告的表述發(fā)生重大變化保持了一致。

圖1 受資助學(xué)生和高等教育機(jī)構(gòu)的歷年變化

圖2 獎(jiǎng)學(xué)金覆蓋國家地區(qū)及語言的歷年變化

2010年5月26日，貝拉克·奧巴馬（Barack H.Obama）政府發(fā)表了執(zhí)政以來第一份美國《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，顯示出國家安全戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)性改變。報(bào)告將恐怖主義定義為“全球時(shí)代眾多重要威脅之一”，強(qiáng)調(diào)美國面臨多樣化的威脅和挑戰(zhàn)，①The White House, National Security Strategy 2010, May 2010, p.16.并提出“巧實(shí)力”“多伙伴”的新理念，在經(jīng)濟(jì)、外交和軍事等方面都強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大“接觸”。②王榮：《〈美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告〉研究》，時(shí)事出版社2014年版，第184-187頁。國家安全戰(zhàn)略的這一顯著變化顯然影響了“國家安全教育計(jì)劃”的關(guān)注范圍，國家安全教育委員會于2010年相應(yīng)提出了擴(kuò)張項(xiàng)目的調(diào)整建議，2011年 1月 7日通過的《2011 財(cái)年國防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2011, P.L.111-383, Janauary 7, 2011, 124 STAT.4137）通過提高預(yù)算額度對這一擴(kuò)張調(diào)整給予了確認(rèn)。③“Actions - H.R.6523 - 111th Congress (2009-2010): Ike Skelton National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2011,” January 7, 2011, https://www.congress.gov/bill/111th-congress/housebill/6523/actions.其直接結(jié)果就是從2010—2011年開始，受資助學(xué)生數(shù)、受資助院校數(shù)、獎(jiǎng)學(xué)金覆蓋的國家地區(qū)數(shù)、獎(jiǎng)學(xué)金覆蓋的語言數(shù)4 項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)全部出現(xiàn)明顯上漲趨勢。而2020年之后院校數(shù)以外的其他3項(xiàng)數(shù)據(jù)下降，很明顯是全球日益嚴(yán)重的疫情對強(qiáng)調(diào)海外實(shí)地學(xué)習(xí)研究的本計(jì)劃產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的負(fù)面影響。由于所統(tǒng)計(jì)的合作高等教育機(jī)構(gòu)均為美國本土院校，所以疫情導(dǎo)致的限制出境對其影響不大。

3.畢業(yè)者服務(wù)去向體現(xiàn)了宏觀與微觀的一致性

“國家安全教育計(jì)劃”的基本運(yùn)作模式是，篩選發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀的美國本科生和研究生，在校就讀期間就給予資助，引導(dǎo)他們有重點(diǎn)方向地提高外語水平和國際研究能力。作為交換，受資助學(xué)生必須簽訂合同，確保畢業(yè)后優(yōu)先到聯(lián)邦國家安全機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)的涉國家安全崗位工作一個(gè)時(shí)期。如果違約，受資助學(xué)生須返還獎(jiǎng)學(xué)金的本息。④National Security Education Act of 1991, SEC.802(b)(3), P.L.102-183, December 4, 1991，105 STAT.1260.所有受資助學(xué)生不論受資助時(shí)長是否超過一年，均需確保到相關(guān)政府機(jī)構(gòu)或崗位完成至少一年時(shí)間的服務(wù)期。⑤National Security Education Act of 1991, SEC.802(b)(2), P.L.102-183, December 4, 1991，105 STAT.1260.

受資助學(xué)生畢業(yè)后的工作去向有明確的定向要求。首先，優(yōu)先滿足國防部、國務(wù)院、國土安全部和情報(bào)界4 類機(jī)構(gòu)的挑選。其次，可在其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)涉及國家安全的崗位任職。2008年經(jīng)國會授權(quán)，就職崗位進(jìn)一步擴(kuò)展至教育部門。⑥D(zhuǎn)epartment of Defense, National Security Education Program 20 Year Anniversary Review,2011, p.36.但是計(jì)劃開始實(shí)施后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，受限于美國相關(guān)法律規(guī)定，實(shí)際任職情況打了折扣。經(jīng)過《2013 財(cái)年國防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013）修訂后，①National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013, SEC.956, P.L.112-239, January 2,2013, 126 STAT.1632.受資助學(xué)生畢業(yè)后入職聯(lián)邦國家安全機(jī)構(gòu)的就業(yè)“瓶頸”終于打通。根據(jù)修訂后的條款，負(fù)有國家安全責(zé)任的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或辦公室負(fù)責(zé)人，可以不考慮《美國法典》第5 卷“政府組織和員工”（Title 5 Government Organization and Employees）中關(guān)于競爭性服務(wù)任命的任何規(guī)定，直接給受計(jì)劃資助的學(xué)生提供特殊職位；如果連續(xù)服務(wù)滿兩年且表現(xiàn)出色，還可以免于競爭地將其轉(zhuǎn)為正式錄用。②National Security Education Act of 1991, SEC.802(k), P.L.102-183, December 4, 1991, 105 STAT.1260.“國家安全教育計(jì)劃”每年都會組織專場招聘會，為聯(lián)邦國家安全機(jī)構(gòu)和受資助畢業(yè)生之間搭建招聘面試平臺。③Department of Defense, National Security Education Program 20 Year Anniversary Review,2011, p.36.

受資助畢業(yè)生去向與人才培養(yǎng)目標(biāo)間展現(xiàn)出較高的一致性，尤其是就職優(yōu)先錄用機(jī)構(gòu)的比例穩(wěn)步提升。優(yōu)先錄用機(jī)構(gòu)的累計(jì)就職比例由2011年的48%提升至2021年的78%，說明政策和行動(dòng)之間的一致性逐步提高。截至2021年年底，該計(jì)劃資助過的獲獎(jiǎng)畢業(yè)生中，已經(jīng)有4 482 人在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或組織工作且服務(wù)期滿。其中，排名首位的是國防部1 377 人，占比31%；第二是國務(wù)院1 358 人（含美國國際開發(fā)署339 人），占比30%；第三是國土安全部475 人，占比11%；第四是情報(bào)界267 人，占比6%；其余1 005 人分布在其他13 個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或組織，分別是商務(wù)部、能源部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、司法部、勞工部、運(yùn)輸部、財(cái)政部、退伍軍人事務(wù)部、環(huán)保局、總統(tǒng)行政辦公室、國家航空航天局和國會。④DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021,pp.60-74.從受資助學(xué)生的就業(yè)去向來看，該項(xiàng)目很好地貫徹了立法初衷，直接為聯(lián)邦國家安全機(jī)構(gòu)輸送了一批有語言和國際研究專長的大學(xué)畢業(yè)生。

（二）實(shí)際執(zhí)行情況與國家戰(zhàn)略仍存在差距

從重點(diǎn)方向看，該計(jì)劃執(zhí)行的實(shí)際情況與美國國家安全戰(zhàn)略地緣因素的變遷基本成正相關(guān)關(guān)系，但是與國家戰(zhàn)略表述仍存在差距。國家安全教育委員會作為該項(xiàng)目的決策機(jī)構(gòu)要根據(jù)每年的趨勢分析報(bào)告，對下一年度“三個(gè)關(guān)鍵”（關(guān)鍵語言、關(guān)鍵國家地區(qū)和關(guān)鍵研究領(lǐng)域）提出調(diào)整意見，并據(jù)此決定獎(jiǎng)學(xué)金和資助款的優(yōu)先發(fā)放順序。①National Security Education Act of 1991, SEC.803(d), P.L.102-183, December 4, 1991, 105 STAT.1260.由于關(guān)鍵研究領(lǐng)域的變化情況很難量化，因此本文選取關(guān)鍵語言和關(guān)鍵國家地區(qū)兩個(gè)對象在時(shí)間維度上的動(dòng)態(tài)變化，作為觀察該計(jì)劃與美國國家安全戰(zhàn)略的地緣因素之間是否形成正相關(guān)關(guān)系的關(guān)鍵性指標(biāo)。

1.階段性變化與美國國家安全戰(zhàn)略地緣因素的變遷基本形成正相關(guān)關(guān)系

本文選取了具有代表性的五個(gè)關(guān)鍵語言和關(guān)鍵國家地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)觀察，發(fā)現(xiàn)它們在三個(gè)時(shí)期的階段性變化與美國國家安全戰(zhàn)略地緣因素的變遷基本形成正相關(guān)關(guān)系。關(guān)鍵語言方面，從1994年至今的歷年動(dòng)態(tài)變化來看，可以分三個(gè)階段。第一階段是“起步期”，指1994—1996年排名前五的語言，依次為西班牙語、日語、俄語、漢語和阿拉伯語，排序和級差都比較穩(wěn)定；第二階段是“變動(dòng)期”，指1997—2003年五種語言在排序上出現(xiàn)了此消彼長的變化；第三個(gè)階段是“平穩(wěn)期”，指2003年以后出現(xiàn)新的穩(wěn)態(tài)，阿拉伯語、漢語和俄語牢牢把握了前三甲位置，至今再無變化。

關(guān)鍵國家地區(qū)方面，與關(guān)鍵語言的變化既有相同也略有區(qū)別，能基本形成對應(yīng)關(guān)系的是，阿拉伯語學(xué)習(xí)廣泛分布在西亞北非地區(qū)，西班牙語集中在中南美地區(qū)，而漢語和日語則全部在中國和日本國內(nèi)。略有區(qū)別的是，2013年以前，學(xué)習(xí)俄語的學(xué)生基本前往俄羅斯學(xué)習(xí)，但2015 之后前往俄羅斯學(xué)習(xí)俄語的人數(shù)降為零，這類學(xué)生都改為前往烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦等其他使用俄語的國家。綜合觀察圖3和圖4，在趨勢上基本能夠互相印證。近三十年來，阿拉伯語和阿語地區(qū)、漢語和中國、俄語和俄語地區(qū)始終保持在前五名之內(nèi)，這與同時(shí)期美國對國家安全涉及的重大現(xiàn)實(shí)問題和對關(guān)注對象的重視程度密切相關(guān)，其關(guān)聯(lián)性顯而易見。經(jīng)歷“變動(dòng)期”進(jìn)入“平穩(wěn)期”后，出現(xiàn)了一漲一落的現(xiàn)象值得關(guān)注。“一漲”指的是以阿拉伯語和中東北非地區(qū)為對象的國際教育的興盛，“一落”指的是以日語和日本為對象的國際教育的滑落。

圖3 主要關(guān)鍵語言學(xué)習(xí)人數(shù)的歷年變化

圖4 主要關(guān)鍵國家地區(qū)前往人數(shù)的歷年變化

從21世紀(jì)初開始，學(xué)習(xí)阿拉伯語和前往西亞北非地區(qū)的人數(shù)急劇攀升，由原來的排名第五躍居榜首，并且霸榜20年。這一變化的直接原因就是2001年發(fā)生的九一一恐怖襲擊事件對美國產(chǎn)生了天翻地覆的影響。美國在國內(nèi)大力加強(qiáng)本土防衛(wèi)，在國際上以反恐畫線，調(diào)動(dòng)全部外交資源，推動(dòng)建立國際反恐聯(lián)盟，開展一系列行動(dòng)打擊塔利班政權(quán)和“基地”恐怖主義組織，俄羅斯也作出戰(zhàn)略抉擇，同意美國進(jìn)入中亞地區(qū)，并對美國在阿富汗的軍事行動(dòng)提供了重要的支持。①錢其?。骸睹绹鴩野踩珣?zhàn)略調(diào)整與新世紀(jì)初的國際關(guān)系》，《國際問題研究》2004年第1 期，第1-3 頁。阿拉伯語和西亞北非等地區(qū)的熱度急速升溫且高燒不退，顯然是美國國家安全觀念、戰(zhàn)略、政策發(fā)生根本性調(diào)整后在“國家安全教育計(jì)劃”上的直接體現(xiàn)。

20世紀(jì)90年代末開始，該計(jì)劃中學(xué)習(xí)日語和前往日本的人數(shù)由起始階段的每年近百人，顯著下滑至如今的每年僅十余人并保持長期穩(wěn)定，排名也由原來的位居第二下跌出前五名，這和美國國家安全戰(zhàn)略中美日同盟關(guān)系的日趨鞏固似乎存在矛盾。20世紀(jì)90年代，對于日本經(jīng)濟(jì)和日本企業(yè)來說是“失去的十年”。日本的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率自1992年以后一直低于美國，1997年以后，在包括美日歐在內(nèi)的發(fā)達(dá)資本主義國家中，日本在經(jīng)濟(jì)增長率方面的劣勢越發(fā)明顯。20世紀(jì)90年代后期，美國的大眾媒體上頻繁出現(xiàn)一些不把日本放在眼里的詞語，如“忽視日本”（ Japan Passing）、“無視日本”（ Japan Nothing）等 。①橘川武郎：《日本失落了嗎：從日本第一到泡沫經(jīng)濟(jì)》，田中景譯，浙江人民出版社2020年版，第117-121 頁。如果說日本國內(nèi)對于美國對日趨輕視日本的感受是真切的，那么反映在該項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況上亦是如此。也就是說從國家安全戰(zhàn)略表述的角度來看，日本的重要性并沒有明顯降低，但是從國家安全人才需求的實(shí)際來看卻是相反的。這也許就是我們常說的與美國打交道“要聽其言更要觀其行”的道理所在。

2.執(zhí)行實(shí)踐與國家戰(zhàn)略表述間趨同與差異并存

以中國因素為例。中美建交后很長一段時(shí)間內(nèi)，美國對華戰(zhàn)略的主軸一直是“接觸”政策。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著國家實(shí)力增長，中國快速崛起，并逐步在經(jīng)濟(jì)、科技、基建和國家制度等方面與美國形成戰(zhàn)略競爭態(tài)勢。美國的對華政策也相繼出現(xiàn)變化，尤其是特朗普（Donald Trump）執(zhí)政后，中美關(guān)系的總基調(diào)急轉(zhuǎn)直下，由“接觸”轉(zhuǎn)向“制衡”和“脫鉤”，對華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向了戰(zhàn)略競爭，而2020年后甚至惡化為戰(zhàn)略對抗。有學(xué)者將中美關(guān)系“破冰”以后的雙邊關(guān)系分為1972—1989年、1989—2017年以及 2017年之后的三個(gè)階段，認(rèn)為美國對華國家安全戰(zhàn)略邏輯的第一階段是“借重以制衡”，第二階段是 “接觸以塑造”，第三階段美國則試圖通過“競爭以制勝”。②達(dá)巍、蔡泓宇：《美國國家安全戰(zhàn)略視閾下的中美關(guān)系50年》，《國際安全研究》2022年第2 期，第3 頁。三個(gè)階段的劃分，同樣可以適用在“國家安全教育計(jì)劃”中國因素的分階段觀察上。以2017年為界，該計(jì)劃前期對應(yīng)“接觸以塑造”階段，后期則對應(yīng)“競爭以制勝”階段。綜合觀察圖3和圖4，可以看出美國戰(zhàn)略表述與該計(jì)劃執(zhí)行之間前期趨同，但是后期存在差異。

趨同性有如下表現(xiàn)。自20世紀(jì)90年代起，學(xué)習(xí)漢語（絕大多數(shù)學(xué)習(xí)普通話，個(gè)別學(xué)習(xí)廣東話等方言）和前來中國（含港澳臺地區(qū)）的人數(shù)逐步上升，排名也同步提高，啟動(dòng)階段為第四名，1998年提升到第二名，除2000年一度躍居榜首外，其余年度始終穩(wěn)定在第二名，數(shù)量的絕對值也始終保持較高水平。這個(gè)發(fā)展趨勢與美國國家安全戰(zhàn)略中對中國戰(zhàn)略定位的逐步提升存在一致性，也與2017年之前美國以“接觸”為對華戰(zhàn)略的主要范式并期望通過廣泛而深入的“接觸”來“塑造”中國的戰(zhàn)略目標(biāo)基本一致。

差異性則有如下表現(xiàn)。雖然2017年以后，美國對華政策由“接觸”轉(zhuǎn)向“制衡”和“脫鉤”，但是美國在2017年的《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，列出了美國及其盟友伙伴所面臨的三大挑戰(zhàn)，將中國和俄羅斯定義為“修正主義大國”（the revisionist powers），位居三大挑戰(zhàn)之首，而將恐怖主義威脅排在第三位。①The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017,p.25.2018年發(fā)布的《國防戰(zhàn)略》報(bào)告更進(jìn)一步宣稱“與中俄兩國的長期戰(zhàn)略競爭是國防部的首要任務(wù)”。②Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy, p.4.從國家安全戰(zhàn)略對手的設(shè)定來看，中國已經(jīng)排在首位。但是反映在“國家安全教育計(jì)劃”的漢語學(xué)習(xí)人數(shù)和來華人數(shù)方面，不僅沒有超越阿拉伯語和阿語地區(qū)登上榜首，反而在數(shù)量的絕對值上進(jìn)入了明顯的下滑通道。即使考慮到行動(dòng)相對于政策的時(shí)間滯后性，時(shí)至2021年此情況仍無變化。據(jù)此可以認(rèn)為，目前該計(jì)劃執(zhí)行實(shí)踐與國家戰(zhàn)略表述之間已經(jīng)出現(xiàn)了一定差距，后續(xù)表現(xiàn)有待繼續(xù)觀察。

另外值得特別關(guān)注的是，“脫鉤”政策在來華地區(qū)分布變化上的體現(xiàn)可謂淋漓盡致。從圖5可以明顯看出， 2017年是受“國家安全教育計(jì)劃”資助的美國學(xué)生到中國大陸地區(qū)學(xué)習(xí)漢語人數(shù)由升至減的大拐點(diǎn)，而2018年則是到中國臺灣地區(qū)學(xué)習(xí)漢語人數(shù)由減至升的大拐點(diǎn)，2020年首次出現(xiàn)倒掛，2021年甚至出現(xiàn)了美國學(xué)生學(xué)習(xí)漢語的目的地全部集中在中國臺灣地區(qū)，而到大陸地區(qū)和香港地區(qū)學(xué)習(xí)的人數(shù)全部歸零的極端情況。這一數(shù)值也許能成為未來觀測中美關(guān)系冷暖變化的新窗口。

圖5 獎(jiǎng)學(xué)金獲得者來華地區(qū)分布的歷年變化

（三）經(jīng)費(fèi)投入存在走形的困境

由于保密的緣故以及美國財(cái)政制度的復(fù)雜性，在已公開的相關(guān)數(shù)據(jù)中，經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)的完整性和持續(xù)性相較其他數(shù)據(jù)顯得最弱。但是通過篩查年度報(bào)告、國會網(wǎng)站、國會圖書館網(wǎng)絡(luò)檔案中偶現(xiàn)的碎片化信息，以及關(guān)聯(lián)法案的交叉查證，還是可以發(fā)現(xiàn) “國家安全教育計(jì)劃”的經(jīng)費(fèi)投入在戰(zhàn)略、政策、行動(dòng)和成效四個(gè)層面的向下傳導(dǎo)過程中，存在走形的困境。

1.起步經(jīng)費(fèi)姍姍來遲是立法之初政治斗爭的延續(xù)

《國家安全教育法》規(guī)定，由財(cái)政部成立并管理1.5 億美元規(guī)模的國家安全教育信托基金，無須立即支出的部分可用于投資債券。因此，該基金的總額除包括撥給基金的款項(xiàng)外，還包括使用本基金投資國債等所得利息、出售或贖回債券后產(chǎn)生的款項(xiàng)，以及違約學(xué)生所償還的獎(jiǎng)學(xué)金本息等收入。①National Security Education Act of 1991, SEC.804, P.L.102-183, December 4, 1991, 105 STAT.1260.可以看出，法律要求該基金應(yīng)該完全做到自給自足，財(cái)政部是管理方而國防部是使用方，通過財(cái)政部的合理投資所產(chǎn)生的孳息應(yīng)足以負(fù)擔(dān)該計(jì)劃的全部支出，并維持可持續(xù)發(fā)展。但自誕生之日起，其資金到賬就遲到了近兩年。1991年11月，國會通過《國家安全教育法》時(shí)沒有明確資金來源，直到1992年9月才明確并開始資金撥付，該基金方告正式建立。②Defense of Department, National Security Education Program Annual Report 1994, p.2.1993年7月，《1993年追加撥款法》（Supplemental Appropriations Act of 1993, P.L.103-50, July 2, 1993, 107 STAT.241）第一次授權(quán)國防部部長當(dāng)年可從該基金獲得撥款，“國家安全教育計(jì)劃”方才具備實(shí)施條件。③National Defense University, National Security Education Program Annual Report 2000, p.3.

2.具體執(zhí)行過程中資金的保障存在不確定性

以1994年為例，該計(jì)劃獲得的撥款預(yù)算總額累計(jì)2 850 萬美元，其中1 000 萬美元來自《1993年追加撥款法》，①“H.R.2118-103rd Congress (1993-1994): Supplemental Appropriations Act of 1993,” February 3, 2022, https://www.congress.gov/bill/103rd-congress/house-bill/2118.1 000 萬美元來自《1994年國防部撥款法》（Department of Defense Appropriations Act, 1994, P.L.103-139, November 11, 1993,107 STAT.1418），②“H.R.3116-103rd Congress (1993-1994): Department of Defense Appropriations Act, 1994,”February 3, 2022, https://www.congress.gov/bill/103rd-congress/house-bill/3116.850 萬美元來自《1995年國防部撥款法》（Department of Defense Appropriations Act, 1995，P.L.103-335，September 30, 1994, 108 STAT.2599 ）。③“H.R.4650-103rd Congress (1993-1994): Department of Defense Appropriations Act, 1995,”February 3, 2022, https://www.congress.gov/bill/103rd-congress/house-bill/4650.而當(dāng)年國家安全教育信托基金孳息總額為2 070 萬美元，其中可支付給該計(jì)劃的僅為1 660 萬美元，批復(fù)預(yù)算與資金到位存在缺口，僅依靠基金孳息實(shí)現(xiàn)自給自足的愿望，在項(xiàng)目實(shí)施第一年就宣告走形。④Defense of Department，National Security Education Program Annual Report 1994, pp.2-3.“國家安全教育計(jì)劃”的報(bào)告反映，經(jīng)費(fèi)短缺導(dǎo)致項(xiàng)目辦公室人手不足，而國家安全教育委員會、顧問團(tuán)以及1 700 多名該計(jì)劃的校園代表都是無償工作，甚至在大學(xué)開研討會都是免費(fèi)使用設(shè)施，自費(fèi)參會，其經(jīng)費(fèi)緊張程度可見一斑。但釜底抽薪的事情還在同時(shí)上演，1994 和1995年，發(fā)生過抽離基金本金挪作他用的情況。1994—2000年，“國家安全教育計(jì)劃”支出總額為3 612 萬美元，而截至2000年年底，該基金估值卻僅剩4 300 萬美元，年度報(bào)告宣稱，如此下去，預(yù)計(jì)2006年將面臨坐吃山空的窘境。⑤National Defense University, National Security Education Program Annual Report 2000,pp.4-5.

3.擴(kuò)展經(jīng)費(fèi)來源體現(xiàn)了情報(bào)界與計(jì)劃的深化合作

雖然2000年以后，美國不再公布經(jīng)費(fèi)收支的相關(guān)數(shù)據(jù)，但是通過查閱《國家安全教育法》及關(guān)聯(lián)法律的修訂情況，發(fā)現(xiàn)國會在2004年年底開始采取新措施補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)來源。2005—2021 財(cái)年，除了國家安全教育信托基金的撥付外，要求美國國家情報(bào)總監(jiān)每年從情報(bào)機(jī)構(gòu)管理賬戶中增撥經(jīng)費(fèi)1 600 萬美元用于獎(jiǎng)學(xué)金等3 個(gè)項(xiàng)目。⑥Intelligence Authorization Act For Fiscal Year 2005, SEC.601, P.L.108-487, December 23,2004, 118 STAT.3939.此舉緩解了經(jīng)費(fèi)短缺情況，而經(jīng)費(fèi)來源原本為單一的國防部，后來增加了情報(bào)機(jī)構(gòu)，這也反映了情報(bào)機(jī)構(gòu)對“國家安全教育計(jì)劃”的日趨重視。得到新的投入后，博倫獎(jiǎng)學(xué)金金額穩(wěn)中有升，標(biāo)準(zhǔn)略有上調(diào)并趨于統(tǒng)一。2020年1月，國家安全教育委員會調(diào)整了博倫獎(jiǎng)學(xué)金的撥款分配方案，本科生和研究生的獎(jiǎng)學(xué)金都有不同程度的增加并且統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，海外學(xué)年的申請上限均增至25 000 美元，國內(nèi)學(xué)年和海外學(xué)年合計(jì)可申請的獎(jiǎng)學(xué)金上限均增至30 000 美元。①DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2022, January 13, 2021, p.22.

“國家安全教育計(jì)劃”的執(zhí)行成效對美國國家安全人才隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)發(fā)揮了積極作用。但是，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析來看，該計(jì)劃表現(xiàn)出規(guī)模有限、培養(yǎng)口徑不寬、教育窄化的問題，依靠平均每年千萬美元級別的投入，年均輸入近200 名新生（不含其他子項(xiàng)目的在職培訓(xùn)），僅僅聚焦在外語能力、國別研究等知識技能訓(xùn)練，卻忽視國家安全綜合素質(zhì)的配套培養(yǎng)，存在明顯的局限性。當(dāng)然，該計(jì)劃并不是美國國家安全人才培養(yǎng)的唯一途徑，依托高等教育機(jī)構(gòu)重點(diǎn)開展國際教育也不能覆蓋美國國家安全人才培養(yǎng)的全部范疇。

此外，數(shù)據(jù)分析顯示，美國國家安全戰(zhàn)略的宏觀端與計(jì)劃實(shí)施的微觀端二者之間存在正相關(guān)關(guān)系，但是政策與行動(dòng)之間的錯(cuò)位與脫節(jié)時(shí)有發(fā)生。今后持續(xù)開展該項(xiàng)目的具體研究對于確認(rèn)美國國家安全戰(zhàn)略和政策，確能發(fā)揮一定的支撐作用，不失為觀察美國國家安全戰(zhàn)略和政策的新視角。但是由于微觀端相對于宏觀端的時(shí)滯和衰減，以及開源數(shù)據(jù)的不完整，目前條件下試圖通過項(xiàng)目分析來進(jìn)行趨勢性預(yù)測的反向工作是難以達(dá)成的。

三 美國國家安全教育的實(shí)質(zhì)及其對中國的啟示

研究《國家安全教育法》的立法進(jìn)程和“國家安全教育計(jì)劃”的實(shí)施過程，可以加深我們對美國國家安全人才培養(yǎng)與高等教育融合現(xiàn)狀的理解。從字面來看，國家安全（National Security）與教育（Education）在國家安全教育這個(gè)整體中，前后兩個(gè)部分是偏正關(guān)系還是并列關(guān)系，是個(gè)模棱兩可的概念。如果理解為國家安全的教育，那么通常意義上我們討論的就是一個(gè)本質(zhì)上屬于教育學(xué)范疇的對象，即使以國家安全為教育的價(jià)值追求，要遵循的也應(yīng)該是教育學(xué)而非政治學(xué)的邏輯。那么美國的國家安全教育確實(shí)是這樣嗎？它給中國做好新形勢下高等教育范疇內(nèi)的國家安全教育又能帶來什么樣的啟示呢？

（一）《國家安全教育法》的本質(zhì)是安全法而非教育法

美國《國家安全教育法》自1991年生效后歷經(jīng)多次修訂，主要是對組織實(shí)施“國家安全教育計(jì)劃”的具體條件、方式以及撥款進(jìn)行調(diào)整，基本原則和框架沒有發(fā)生大的變化。經(jīng)2021年12月最新修訂后，目前該法案共14 條，對該計(jì)劃的職責(zé)任務(wù)、項(xiàng)目構(gòu)成、實(shí)施程序、資金保障以及特殊保護(hù)等進(jìn)行了規(guī)定。①50 U.S.C.Chapter37 National Security Scholarships, Fellowships, And Grants, SEC.1901-1914,February 5 2022, https://www.westlaw.com/Browse/Home/StatutesCourtRules/UnitedStatesCodeAnnotatedUSCA?guid=NFDB32C21B93E4F5D94BF52DD02DC7558&transitionType=Default&contextDa ta=(sc.Default)&VR=3.0&RS=cblt1.0.

從效力上看，該法案具有僅次于憲法的法律位階，處于美國國家安全教育國策的地位。從立法路徑上看，當(dāng)年采取了“借雞下蛋”的非常規(guī)做法，而其所附身的情報(bào)授權(quán)法案是國會通過預(yù)算審批參與美國國家安全決策的核心手段。從分類來看，該法案編入了第50 卷“戰(zhàn)爭與國防”而非第20 卷“教育”，這樣的編排用意是法律調(diào)整范疇和對象的最直接體現(xiàn)。從實(shí)施主體上看，由國防部而非教育部負(fù)責(zé)組織實(shí)施。從資金保障上看，來源方面啟動(dòng)資金通過《情報(bào)授權(quán)法》確認(rèn)，21世紀(jì)后的追加經(jīng)費(fèi)由美國國家情報(bào)總監(jiān)從情報(bào)機(jī)構(gòu)管理賬戶增撥，年度預(yù)算和使用均在國防部，預(yù)算批復(fù)多通過《情報(bào)授權(quán)法》和《國防部撥款法》來實(shí)現(xiàn)。這些都表明，《國家安全教育法》本質(zhì)上是國家安全法，教育作為實(shí)施手段服從美國國家安全利益的需求。

（二）負(fù)有國家安全責(zé)任的美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在決策層中占主導(dǎo)地位

美國國防部為了更好地組織實(shí)施這樣一個(gè)復(fù)雜的項(xiàng)目，根據(jù)法律規(guī)定成立了專門的行政和決策兩套機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

在國防部的行政體制內(nèi)，最初成立了國家安全教育項(xiàng)目辦公室（National Security Education Office）。2012年2月，該辦公室與國防語言辦公室（Defense Language Office）合并，在人事和戰(zhàn)備副部長辦公室下，設(shè)立國防語言和國家安全教育辦公室（Defense Language and National Security Education Office），負(fù)責(zé)國防部高價(jià)值培訓(xùn)和教育項(xiàng)目的日常管理監(jiān)督等工作，“國家安全教育計(jì)劃”是其中重要內(nèi)容之一。②DLNSEO，National Security Education Program Annual Report 2012, January 9, 2013, p.7.現(xiàn)任辦公室主任邁克爾·紐金特（Michael Nugent）擁有高等教育學(xué)博士學(xué)位，曾在明尼蘇達(dá)州立大學(xué)和教育部等任職。

由國防部部長牽頭組建的國家安全教育委員會，是一個(gè)跨部門的戰(zhàn)略決策機(jī)制，負(fù)責(zé)監(jiān)督“國家安全教育計(jì)劃”的實(shí)施，根據(jù)使命和目標(biāo)定期審查并提出建議，如根據(jù)美國國家安全的需要確定該計(jì)劃優(yōu)先支持的戰(zhàn)略方向等。成立之初設(shè)10 個(gè)席位，由國防部、教育部、國務(wù)院、商務(wù)部、中央情報(bào)局和美國新聞署6 個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的代表和美國總統(tǒng)親自任命的4 名專家共同組成。①Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1992, SEC.803 P.L.102-183, December 4, 1991,105 STAT.1260.經(jīng)《2013 財(cái)年國防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2013）修訂后，目前該委員會共設(shè)14 個(gè)席位，由8 個(gè)內(nèi)閣級別聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的代表和總統(tǒng)任命的6 名專家組成，總統(tǒng)任命的委員會成員應(yīng)是國際、語言、地區(qū)和反擴(kuò)散研究領(lǐng)域的專家，且不得是聯(lián)邦政府的官員或雇員。②National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2013, SEC.954(b), P.L.112-239, January 2,2013, 126 STAT.1632.當(dāng)前，委員會中已到任的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)代表共6 人，分別來自國防部、商務(wù)部、教育部、國土安全部、國家人文基金委員會以及國家情報(bào)總監(jiān)辦公室，尚有國務(wù)院和能源部的代表空缺。由總統(tǒng)任命的專家型人士3人到任，其中2 名分別來自比格利·拉尼什律師事務(wù)所（Bigley Ranish LLP）和美國教育金融集團(tuán)（U.S.Education Finance Group），另外1 名為特朗普政府前白宮官員塞巴斯蒂安·戈?duì)柨ǎ⊿ebastian Gorka），尚有3 人空缺。③DLNSEO, 2021 National Security Education Board Members January 5, 2022, https://dlnseo.org/sites/default/files/2021%20NSEB%20Membership.pdf.

總體看來，負(fù)有美國國家安全責(zé)任的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在決策層中占主導(dǎo)地位，從項(xiàng)目執(zhí)行角度兼顧了教育、金融和法律等方向的專家，是一個(gè)主次分明的組合。

（三）“國家安全教育計(jì)劃”是美國國家安全機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的高等教育專項(xiàng)

設(shè)立之初，“國家安全教育計(jì)劃”僅有3 個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)過多年發(fā)展充實(shí)，截至2021年年底，已增至7 個(gè)項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施載體是與國防部合作的高等教育機(jī)構(gòu)，其培養(yǎng)對象必須是美國公民，包括在校學(xué)生和在職學(xué)員兩大類，重點(diǎn)是本碩在校生，資助投入更大，培養(yǎng)層次更高，但是培養(yǎng)目標(biāo)只有一個(gè)——為美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)儲備一支適應(yīng)國家安全需求的專業(yè)隊(duì)伍。

1994年，首次開始發(fā)放的博倫本科生獎(jiǎng)學(xué)金（David L.Boren Scholarships）和博倫研究生研究金（David L.Boren Fellowships），是設(shè)立最早、參與人數(shù)最多、投入最大的主體性項(xiàng)目。其宗旨始終保持一致，包括資助本科生前往對美國國家安全至關(guān)重要的國家和地區(qū)學(xué)習(xí)國內(nèi)教學(xué)較弱的關(guān)鍵語言，時(shí)間最長一學(xué)年；資助研究生在國內(nèi)外參加外語、地區(qū)研究、反擴(kuò)散研究以及與美國國家安全利益有關(guān)的其他關(guān)鍵領(lǐng)域的研究，時(shí)間最長兩學(xué)年。④Intelligence Authorization Act, Fiscal Year 1992, SEC.802(a)-(e), SEC.803, P.L.102-183,December 4, 1991, 105 STAT.1260.相比常規(guī)的留學(xué)項(xiàng)目，博倫獎(jiǎng)學(xué)金突出“三個(gè)關(guān)鍵”：關(guān)鍵語言、關(guān)鍵國家地區(qū)和關(guān)鍵研究領(lǐng)域。國家安全教育委員會依據(jù)對國家安全的當(dāng)下認(rèn)識，對“三個(gè)關(guān)鍵”進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的引導(dǎo)性和指向性。

開設(shè)于2002年9月的“國家旗艦語言倡議”（National Flagship Language Initiative），①Department of Defense, National Security Education Program Annual Report 2003, September 2003, p.10.可以視作博倫獎(jiǎng)學(xué)金的升級版，強(qiáng)化了語言課程安排，強(qiáng)調(diào)沉浸式語言學(xué)習(xí)，結(jié)業(yè)時(shí)要求口語達(dá)到高級水平、②具體指達(dá)到“跨部門語言圓桌標(biāo)準(zhǔn)”（Interagency Language Roundtable）的“一般專業(yè)水平”（ILR Level3）。閱讀和聽力達(dá)到較高水平。③具體指達(dá)到“跨部門語言圓桌標(biāo)準(zhǔn)” （Interagency Language Roundtable）的“有限工作能力水平”（ILR Level2）。發(fā)展過程中逐步體現(xiàn)出兩個(gè)加強(qiáng)的趨勢：一是進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)邦政府與高等教育機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系，參與的美國高等教育機(jī)構(gòu)最初只有4 所，④Department of Defense, National Security Education Program Annual Report 2003, September 2003，p.31.發(fā)展至今已達(dá)24 所，全部開設(shè)了校內(nèi)課程，其中6 所開辦了海外旗艦中心的強(qiáng)化課程；⑤DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021,pp.95-96.二是開發(fā)配套項(xiàng)目，加強(qiáng)從兒童到大學(xué)生持續(xù)學(xué)習(xí)外語的連貫性。2005年，啟動(dòng)了致力于開發(fā)K-12 語言課程的試點(diǎn)項(xiàng)目，為學(xué)生在進(jìn)入大學(xué)時(shí)便能掌握一門關(guān)鍵的第二外語奠定基礎(chǔ)。⑥D(zhuǎn)epartment of Defense, National Security Education Program Annual Report 2010, March 21 2011, p.29.

2005年增設(shè)“繼承語使用者英語項(xiàng)目”（English for Heritage Language Speakers），⑦對“heritage language”的中文翻譯參見高虹：《Heritage language 的由來及其中文譯名》，《中國科技術(shù)語》2010年第12 期。其目的是向母語為關(guān)鍵語言的美國公民提供專業(yè)的英語指導(dǎo)，為國家安全關(guān)鍵部門輸送高級外語人才。⑧Intelligence Authorization Act For Fiscal Year 2005, SEC.603(b), P.L.108-487, December 23,2004, 118 STAT.3939.截至2021年，完成服務(wù)要求的受訓(xùn)者中，在國防部、國土安全部、國務(wù)院或情報(bào)界任職的合計(jì)超過89%，通過該項(xiàng)目進(jìn)入優(yōu)先錄用機(jī)構(gòu)的比例高于受資助大學(xué)畢業(yè)生的78%。⑨DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021,pp.38-39.

2007年增設(shè)的國家語言服務(wù)團(tuán)（National Language Service Corps），招募18歲以上美國公民建立民間語言文化人才庫，為美國國防部或其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)儲備一批具有外語技能的非政府雇員。①National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2013, SEC.954, P.L.112-239, January 2,2013, 126 STAT.1632.2021年，該服務(wù)團(tuán)在支持聯(lián)邦機(jī)構(gòu)處理美國邊境危機(jī)、阿富汗難民重新安置問題和新冠肺炎疫情防控問題等方面發(fā)揮了重要作用，共為不同聯(lián)邦政府部門提供了121 次服務(wù)，涵蓋21 種語言。②DLNSEO，National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021, pp.44-46.

2007年開始實(shí)施的“預(yù)備軍官訓(xùn)練團(tuán)語言和文化項(xiàng)目”（Reserve Officers’Training Corps Language and Culture Project），于2009年更名為“全球軍官項(xiàng)目”（Project Global Officer），③National Security Education Program Annual Report 2008-2009, p.41.專門為預(yù)備軍官提供獎(jiǎng)學(xué)金，進(jìn)行語言文化和地區(qū)研究的培訓(xùn)，提高預(yù)備軍官的語言技能、區(qū)域?qū)I(yè)知識和跨文化交流技能，以便為21世紀(jì)的作戰(zhàn)環(huán)境培養(yǎng)合格的領(lǐng)導(dǎo)者。截至2021年，已經(jīng)為全國大約6 500 名學(xué)員的關(guān)鍵語言學(xué)習(xí)提供了支持。④DLNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021, p.50.

2010年增設(shè)語言培訓(xùn)中心（Language Training Centers），資助大學(xué)和高級軍事學(xué)院開設(shè)語言培訓(xùn)中心，旨在為國防部人員提供關(guān)鍵性語言、文化和地區(qū)研究方面的培訓(xùn)。⑤National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010, SEC.529, P.L.111-84, October 28,2009, 123 STAT.2190.截至2021年，已有7 所大學(xué)與各軍種、預(yù)備役以及國民警衛(wèi)隊(duì)建立了合作關(guān)系，提供定制培訓(xùn)，已為近1 800 名學(xué)員提供了17 種語言培訓(xùn)。⑥D(zhuǎn)LNSEO, National Security Education Program Annual Report 2021, December 24, 2021, pp.56-58.

盡管美國的國家安全與教育看起來互為表里相輔相成，但落實(shí)到“國家安全教育計(jì)劃”上，兩者之間是主次關(guān)系，是目的和手段的關(guān)系，是內(nèi)核與外衣的關(guān)系。美國的國家安全教育首先是政治的概念，其次才是教育的概念。

（四）對中國高等教育的啟示

美國《國家安全法》頒布至今已七十多年，《國家安全教育法》頒布至今三十多年，其發(fā)展道路對中國可提供一定的借鑒與啟示?？傮w而言，美國國家安全人才培養(yǎng)與高等教育的結(jié)合，有其自身特點(diǎn)，比如賦予政策較高的法律地位、投入專項(xiàng)資金項(xiàng)目化運(yùn)作、實(shí)施過程始終貼合國家安全利益的現(xiàn)實(shí)需求等，這些是可供參考的經(jīng)驗(yàn)。但是，其暴露出來的誤區(qū)更值得我們深思。

1947年，美國通過《國家安全法》，歷史上首次將“國家安全”概念引入法律，但是其內(nèi)涵和外延卻難以在美國的制度性文件中得到明確。根據(jù)《國家安全教育法》SEC.802(g)條款的規(guī)定，國家安全委員會每年應(yīng)制定“負(fù)有國家安全責(zé)任的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和辦公室名單”，雖然可以實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，但是國防部、外交部、國土安全部和情報(bào)界的核心地位從未改變。至少在美國國家安全教育政策的落地過程中，其對于“國家安全”的指向是明確且穩(wěn)定的，始終強(qiáng)調(diào)軍事、外交、情報(bào)、國內(nèi)安全和反恐等領(lǐng)域，是相對狹義的概念。與此相對應(yīng)進(jìn)行的高等教育活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)外語學(xué)習(xí)和國際問題研究，從而窄化為某種知識技能的崗前或在職的強(qiáng)化培訓(xùn)，缺少對國家安全綜合素養(yǎng)的系統(tǒng)培育，忽視了教育的完整性。

2015年，中國頒布《國家安全法》，①《中華人民共和國國家安全法》，中國政府網(wǎng)，2015年7月1日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm。第二條即明確了“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。性質(zhì)上既是狀態(tài)亦是能力，范圍上對應(yīng)著總體國家安全觀的完整體系，不同層級的安全類別共同構(gòu)成中國國家重大安全利益關(guān)切，是完整的廣義概念。中國《國家安全法》對國家安全教育也有明確表述：第十四條規(guī)定，設(shè)立全民國家安全教育日；第七十六條規(guī)定，“國家加強(qiáng)國家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動(dòng)，將國家安全教育納入國民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強(qiáng)全民國家安全意識?！?2020年年末，國務(wù)院學(xué)位委員會和教育部發(fā)布通知，新增“交叉學(xué)科”門類，下設(shè)“國家安全學(xué)”一級學(xué)科。②國務(wù)院學(xué)位委員會、教育部：《關(guān)于設(shè)置“交叉學(xué)科”門類、“集成電路科學(xué)與工程”和“國家安全學(xué)”一級學(xué)科的通知》（學(xué)位〔2020〕30 號），中國政府網(wǎng)，2020年12月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/14/content_5579799.htm。國家安全相關(guān)研究、論證和建設(shè)工作正穩(wěn)步推進(jìn)，高等院校成為不可或缺的重要力量?！秶野踩ā返念C布和國家安全學(xué)一級學(xué)科的設(shè)立，意味著中國關(guān)于國家安全教育的戰(zhàn)略布局已經(jīng)基本形成，涵蓋了社會教育、學(xué)校教育和家庭教育三個(gè)教育實(shí)施的場所，貫穿了學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育和職業(yè)教育四個(gè)教育階段的始終，突出了國民教育、學(xué)科教學(xué)和職業(yè)培訓(xùn)三個(gè)主要領(lǐng)域。中國高校投身國家安全教育的天地非常廣闊，切不可落入美國式發(fā)展的窘境。

結(jié) 語

本文把美國《國家安全教育法》的出臺背景，置于從二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)終結(jié)這樣一個(gè)相對宏大的歷史場景之中，放長眼界至此，方可看出美國國家安全教育法制化進(jìn)程多線發(fā)展卻殊途同歸的特點(diǎn)。該法是美國國家安全立法的成果，是美國教育立法的成果，是美國國會影響國家安全決策的成果，也是美國國家安全觀念轉(zhuǎn)變的成果。冷戰(zhàn)結(jié)束至今，世界格局發(fā)生了重大變化，美國國家安全戰(zhàn)略隨之變遷，《國家安全教育法》與作為政策的“國家安全教育計(jì)劃”相伴調(diào)整，從未中斷，始終緊緊圍繞著美國國家安全戰(zhàn)略的宏觀變遷同頻共振，在聯(lián)邦政府的指揮棒下忠實(shí)地為美國國家安全利益的主旋律譜唱著人才培養(yǎng)的和聲。這樣的認(rèn)識有助于我們深刻理解美國國家安全人才培養(yǎng)與高等教育的相互關(guān)系。以“他者”為研究對象，實(shí)則是為反觀自己提供反思和啟示。中國關(guān)于如何以總體國家安全觀為引領(lǐng)，積極推動(dòng)國家安全教育的研究和探索方興未艾，做好高等教育范疇內(nèi)的國家安全教育是整體戰(zhàn)略的有機(jī)組成之一，也將是高校更好地參與維護(hù)和塑造國家安全，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而貢獻(xiàn)力量的全新征程。