林建華 賴永波

伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴大(2020年我國城鎮(zhèn)化率已達63.89%)(1)數據來源：《中國統(tǒng)計年鑒(2021年)》，國家統(tǒng)計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。，城市(群)已然成為了人們生存發(fā)展的主要聚集地和國家經濟社會發(fā)展的重要載體。信息科技的進步、市場經濟的發(fā)展、交通基礎設施的完善等因素促成現代工業(yè)社會城市(群)系統(tǒng)的不斷成熟與高質量發(fā)展。公共安全作為最基本的城市發(fā)展環(huán)境，直接關切到每個社會公民的核心利益，事關改革發(fā)展、國家和諧穩(wěn)定的大局。面對當前百年未有之大變局，國內外發(fā)展環(huán)境日趨復雜，城市公共安全呈現出復雜性、不穩(wěn)定性、不確定性。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：“堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，全面提高公共安全保障能力?！币虼耍迩逵绊懗鞘泄舶踩爻闪诵聲r代全面實現國家治理體系和治理能力現代化，統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的重要命題之一。國家建設部早在2005年就發(fā)文提出“城市總體規(guī)劃要著重研究城市的綜合承載能力”，此后的“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃建議均提出了有關提高城鎮(zhèn)承載能力的戰(zhàn)略要求。我國學界關于綜合承載能力的研究主要圍繞兩個方向展開，一是研究單一因素承載力對城市公共安全的影響，包括人口承載力、水承載力、土地承力等因素，如：孫智慧從水資源角度入手，利用PSR理論分析相關因素的交互作用，提出保障北京市水資源安全的相關建議；(2)孫智慧：《北京地區(qū)水資源安全研究》，中央財經大學博士學位論文，2016年。段玉廠從人口角度論證城市公共服務與公共安全存在的問題。(3)段玉廠：《城市人口承載力研究的新問題及其治理》，《西北人口》2011年第7期。二是從多因素承載力角度對城市公共安全展開討論，如：曾鵬、晁操通過構建綜合承載力的模型，分析城市發(fā)展問題并提出建議；(4)曾鵬、晁操：《十大城市群城市綜合承載力及要素耦合度特征分析》，《統(tǒng)計觀察》2017年第13期。閻東彬運用灰色關聯分析法對京津冀城市承載力進行比較，厘清不足與優(yōu)勢。(5)閻東彬：《京津冀一體化進程中重點城市綜合承載力研究》，《國家行政學院學報》2015年第2期?？偟膩碚f，目前鮮有從綜合資源協(xié)調共生的層面對城市公共安全進行研究的文獻，而城市公共安全關聯的領域與要素較多且繁雜，因此，有必要從不同區(qū)域資源要素的特點、經濟發(fā)展水平等綜合承載力視角展開探討。本文借鑒《中國城市公共安全指數評價體系》的指標要素，構建城市安全模型對影響城市公共安全的要素加權分析，探索優(yōu)化區(qū)域城市公共安全體系，以期為全面實現資源優(yōu)化配置，促進我國區(qū)域間和諧可持性發(fā)展提供思路。

一、城市公共安全綜合承載力的理論機理

(一)綜合承載力概念與相關要素

承載力(Carrying Capacity)一詞源于希臘，20世紀60年代始被運用于人口統(tǒng)計學、種群生物學、應用生態(tài)學等領域的研究，(6)韓燕：《區(qū)域綜合承載力理論與實證研究》，蘭州大學博士學位論文，2012年。探討人類社會與自然界和諧共生問題，而后延伸至地理學、資源學等領域。20世紀70年代，聯合國教科文組織將承載力定義為：“一定地域，在可以預見的時期，利用該地的能源和其他自然資源及智力、技術等條件，在保證符合社會文化準則的物質生活水平條件下，所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數量?！?7)蘇紅鍵：《城市承載力評價研究述評與展望》，《江淮論壇》2017年第1期。故而，綜合承載力是基于可持續(xù)發(fā)展與系統(tǒng)科學理論下的承載力內涵與外延的拓展，反映一定時空下各類資源(系統(tǒng))載體組合，以及承載體與被承載體之間的協(xié)調程度。城市公共安全綜合承載力是城市內自然、經濟與生態(tài)高度耦合的綜合性復雜系統(tǒng)?；诰C合承載力要素、約束條件等對城市公共安全體系的多樣化綜合性評估與考量，有利于更好地指導經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，建設人類社會更高水平的生態(tài)文明。

黨的十九屆五中全會明確提出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國?！背鞘泄舶踩鳛閲抑卫眢w系與治理能力現代化進程中的重要環(huán)節(jié)，是城市經濟社會生產生活運行與持續(xù)發(fā)展的重要基石。所謂城市公共安全，主要是指“在城市行政區(qū)劃內，把保護人民生命財產安全、保障社會安定有序、維持城市經濟社會系統(tǒng)良好運行作為核心目標的狀態(tài)，是總體國家安全的重要組成部分”。(8)黃育華：《中國城市公共安全的發(fā)展與評價》，《公共安全藍皮書：中國城市公共安全發(fā)展報告(2016～2017)》，社會科學文獻出版社2017年版，第3頁。就其本身而言，結合城市發(fā)展各要素，城市公共安全可涵蓋七大方面：一是人口安全，主要包含人口規(guī)模安全、人口結構安全等；二是經濟安全，主要包括金融安全、能源安全等；三是生產與交通安全，主要包括生產安全、交通安全等；四是信息技術安全，主要包括個人與組織信息安全、網絡(技術)安全等；五是文化安全，主要包括意識與價值觀安全、歷史文化與民族文化安全等；六是公共衛(wèi)生安全，主要包括食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全、藥品安全等；七是社會治安安全，主要包括公共秩序安全、公民人生權利和財產安全、打擊組織犯罪、群體性事件等。

(二)城市公共安全要素的耦合機理

我國城市公共安全以人的生存與發(fā)展為中心，因此相關體系構建與完善的耦合機理應遵循自然與社會協(xié)調發(fā)展規(guī)律。一方面，城市公共安全要素耦合要立足于整體性價值觀。城市公共安全關聯著多方主體的利益，治理與防御的成本和難度都較高，要實現各要素耦合的正向循環(huán)發(fā)展，很大程度取決于政府行為及秉持的價值理念與社會成員情感與價值觀念的契合度，即政府與社會各方與已有承載力條件下的相互協(xié)同治理?！岸嘣黧w形成根本上相一致的價值取向，即政府堅持以人民為中心，社會非營利組織為公益事業(yè)而服務，個人在集體利益的實現中謀求個人的合法利益”，(9)曲慶彪、莊開源：《城市公共安全風險治理的倫理向度探究》，《山東社會科學》2021年第2期。是城市公共安全要素發(fā)揮合力的基本倫理要求。另一方面，現代城市公共安全要素耦合機理具有要素的跨越邊界性特點，涵蓋了地理位置、功能、主體、行政層級等方面的跨越耦合。(10)張玉磊：《城市公共安全的跨界治理：屬性特政、治理困境與模式構建》，《湘潭大學學報》(哲學社會科學版)2020年第11期。我國實行的是按照行政區(qū)劃來管理城市，以科層級的行政層階構建管理體系，分職能對公共安全權、資源等進行治理，因此地方政府不可避免地成為了城市公共安全的責任主體。當前城市公共安全事件的多區(qū)域、突發(fā)性、復雜性、多元化特質顯著，高度聯動下各類資源要素流動與交互使現代城市公共安全要素耦合的跨越邊界特性格外凸顯。若公共安全要素耦合僅限于單個區(qū)域，必然無法實現快速恢復正向循環(huán)運轉。以新冠肺炎疫情為例，我國在應對新冠肺炎疫情時，破除邊界限定(如權限、理念、人員等)，以政府為中心，社區(qū)、企業(yè)、社會組織、個人等主體圍繞共同目標，共同合作，實現資源綜合調配、共享流動，發(fā)揮要素跨越領域邊界耦合的正面作用。實質上，這是系統(tǒng)方法論的體現，是立足大局觀把握城市公共安體系的體現。

(三)城市公共安全承載的理論機理

新時代城市運行體系日益龐大、復雜，公共安全承載機制、公共安全治理能力與城市發(fā)展的匹配度受到的挑戰(zhàn)日益嚴峻。著眼于已有研究與實踐，基于城市公共安全事件發(fā)生的過程及現代社會治理政策要求與機理，我們認為城市公共安全承載的理論機理可概括為“三三”體系，即“理念-管理-技術”三位一體的支撐體系，與“公共安全事件-承災載體-應急管理”三位一體的運行構架。

1.三位一體的支撐體系。一是多領域、全周期的預防風險理念。新時代我國正處于改革開放深水區(qū)，社會主義市場經濟轉型調整期，城鎮(zhèn)化進程與信息科技高速發(fā)展相結合，讓城市朝著更加生態(tài)、綠色、智慧、可持續(xù)的方向發(fā)展，相應的公共安全風險也隨之從過去單一要素(領域)向多要素(領域)疊加、耦合發(fā)展。城市治理的復雜化使得傳統(tǒng)治理理念無法滿足城市現代化發(fā)展的需要。因此，科學的多領域、全周期的預防風險理念，構建人人參與的城市安全觀，才是有助于人民擁有獲得感、幸福感、安全感的新時代城市公共安全理念。二是多元扁平化的“安全+”管理模式。復雜多變的城市公共安全關聯著社會系統(tǒng)內外的各類要素，涉及千家萬戶的根本利益。因此，要擺脫傳統(tǒng)的垂直管理單一模式，構建城市各職能部門聯動的管理機制，以實現各類資源(物資、信息、人力、宣傳、運輸等)的合理調配與系統(tǒng)安排；科學分解職責，實現主管責任與屬地責任相結合的責任監(jiān)管(追究)制度，構建圍繞“安全+”的全員共同參與、快速反應的城市公共安全治理機制。三是現代信息技術支持。現代科學技術與城市治理的各方面已深度融合，物聯網、云計算、地理信息系統(tǒng)(GIS)、區(qū)塊鏈、網格化等信息技術，能有效使不同領域的信息貫通、銜接，破解信息閉環(huán)的負面影響，以分析、研發(fā)出不同類型的公共安全事件的預警指標。應借助現代科學技術構建公共安全相關信息的共享共用平臺，搭建智慧型城市公共安全治理模式，實現高水平的公共安全事件的防控、預警、監(jiān)管、處理，達到遇事高效決策，各部門間有效分工、協(xié)同合作。

2.三位一體的運行構架。公共安全事件、承災載體、應急管理三者圍繞著公共安全事件發(fā)生要素展開運行，形成一個整體性系統(tǒng)機制。公共安全事件發(fā)生要素積累由質變達至量變時，將釋放出災害量能于承災載體；若災害量能繼續(xù)積聚并突破了承災載體的承受能力，公共安全事件就會暴發(fā)并對城市公共安全造成威脅。為此，城市公共安全應急管理尤為關鍵，需涵蓋預警、應急處理、跟蹤監(jiān)測機制，提前分析、預判、識別災害發(fā)生要素的類型和程度及周期等，快速反應以預報、降低、阻斷、消除災害。承災載體的承載能力的不斷提升是加固安全應急管理體系的重要環(huán)節(jié)，是提高抗災能力和降低危害的前提基礎，決不可輕視。(11)張路、申霞：《城市公共安全研究的國內述評與展望》，《中國社會公共安全研究報告2016》，中央編譯出版社2016年版，第173頁。三位一體的運行構架中蘊含著對公共安全事件的防御能力、適應(承受)與恢復能力、學習能力。在防御能力范圍內的災害要素積累或波動幾乎不會對城市公共安全產生影響。適應(承受)與恢復能力是指災害風險釋放的量能使城市公共安全受到些許傷害但屬于可承受范圍(即容許度)。學習能力存在兩種情況，一是在可控范圍內災害未發(fā)生質變時及時調整管理機制，提高治理效能，二是災害超出了可控范圍，導致事態(tài)性質發(fā)生變化，造成一定的公共安全損害后吸取經驗教訓，調整治理機制，提升風險處理能力，這種情況是應該避免的。

二、城市公共安全綜合承載力的影響因素分析

近年來，由于受國內外經濟政治局勢的復雜化、意識形態(tài)沖突、氣候變化等因素影響，城市公共安全事件變得愈加不確定，難以預測，呈現出突發(fā)性、破壞性、系統(tǒng)性、擴散性、持續(xù)性、衍生性等特征，城市公共安全的變量系統(tǒng)也日益復雜化。

(一)城市公共安全綜合承載力模型構建

基于綜合承載力視角，著眼于全要素與長期發(fā)展趨勢，依據我國公共安全體系構建要求及《中國城市公共安全指數評價體系》的標準，筆者認為，城市公共安全體系主要包括經濟要素承載力、人口要素承載力、資源要素承載力、生態(tài)要素承載力、公共服務要素承載力等五個方面。本文參照趙建輝和王力的研究，將城市公共安全分為社會安全、公共衛(wèi)生、事故災難、自然災害4大影響因子。(12)趙建輝、王力：《中國城市公共安全指數評價》，《公共安全藍皮書：中國城市公共安全發(fā)展報告(2018～2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第17-19頁。并借鑒王瑩博士城市公共安全協(xié)同治理模型，(13)王瑩:《城市公共安全協(xié)同治理的模式構建與路徑探索》，中國礦業(yè)大學博士學位論文，2017年。結合以上關鍵性要素，構建城市公共安全綜合承載力要素結構關系模型，如圖1所示。圖1模型顯示：以人為本是城市公共安全的核心，防控與應急能力是城市公共安全的最重要的治理環(huán)節(jié)，四個影響因子則是作為服務于城市公共安全監(jiān)測評估的環(huán)節(jié)因素，其中社會安全、公共衛(wèi)生是城市公共安全日常運行需維護的因素，自然災害與事故災害是城市公共安全日常運作需防御質變的因素。在城市安全治理下，人口要素、經濟要素、資源要素、公共服務相互協(xié)調，形成穩(wěn)定的、良性的、有效的城市公共安全運作體系。

圖1 城市公共安全綜合承載力要素結構關系

(二)城市公共安全影響因子分析

依據《中國城市公共安全指標評價》的指標體系及權重系數，社會安全權重系數為0.3，其6個二級指標及其權重系數分別為社會環(huán)境(0.1)、治安安全(0.2)、風險保障能力(0.1)、社會保障(0.2)、財政支出(0.2)、行政與法律(0.2)；公共衛(wèi)生權重系數為0.2，其4個二級指標及其權重系數分別為公共環(huán)境(0.3)、污染與治理(0.3)、人類流行性疾病(0.2)、醫(yī)療水平(0.2)；事故災難權重系數為0.2，其4個二級指標及其權重系數分別為火災事故(0.3)、交通事故(0.3)、環(huán)境污染事故(0.2)、安全生產(0.2)；自然災害權重系數為0.3，其3個二級指標及其權重系數分別為氣象異常(0.3)、地質災害(0.3)、地震災害(0.4)。(14)趙建輝、王力：《中國城市公共安全指數評價》，《公共安全藍皮書：中國城市公共安全發(fā)展報告(2016～2017)》，第81-100頁。借鑒《公共安全藍皮書：中國城市公共安全發(fā)展報告(2018～2019)》中關于我國直轄市、計劃單列市、省會(不含拉薩)中的35個城市的公共安全基礎性數據，(15)趙建輝、王子鵬：《中國35個城市公共安全指數(2018)》，《公共安全藍皮書：中國城市公共安全發(fā)展報告(2018～2019)》，第41-75頁。對一、二級指標進行加權測算，得出35個城市的綜合指數及排名。(16)由于受篇幅限制，表1僅列示排名前5位與后5位的城市。表1數據顯示，2018年這35個城市的公共安全綜合指數排名前5位的分別是青島、哈爾濱、鄭州、長沙、太原，排名后5位的分別是寧波、天津、銀川、烏魯木齊、重慶。排名靠前的城市均存在公共安全的短板因子，排名靠后的城市亦擁有公共安全的相對優(yōu)勢因子，由此說明我國城市公共安全發(fā)展機制均存在不夠完善的情況。

表1 排名前5位與后5位城市公共安全綜合指數對比表

具體而言，第一，社會安全是衡量城市治理水平的重要指標，反映城市的經濟商業(yè)、人口教育水平、人均收入、財政支出、行政與法律水平等方面的發(fā)達程度。此因素在全國各城市間的差距最大，尤其是經濟發(fā)達的國家中心城市及省會城市的治理水平遠高于其他城市，這與區(qū)域間城市經濟發(fā)展不均衡導致人口承載能力的差異性相關。值得注意的是，綜合排名第1位的青島在此項上出現短板，可能原因在于其發(fā)展歷史悠久，城市各類設施、公共服務等提升優(yōu)化滯后于涌入的大量外來人口，對區(qū)域資源的有限性造成了沖擊。第二，公共衛(wèi)生是人類健康發(fā)展的基礎，是城市公共安全能級和核心競爭力的重要體現。排名靠前和靠后的大部分城市在該指標上表現均不理想，2020年初新冠疫情暴發(fā)初期全國出現醫(yī)療物質緊缺一定層面上也凸顯了問題的存在。從二級指標看，35個城市中，大部分東部城市的水平高于中西部地區(qū)，這一方面反映出城市的經濟發(fā)達醫(yī)療水平、城市污染治理水平較高，尤其是東部區(qū)域經濟強勢的優(yōu)勢更為凸顯；另一方面也反映出我國不同城市的公共服務及各類資源的協(xié)調配置能力各異，資源要素與公共服務承載力較弱，相關應急反應機制必然存在漏洞，從而影響其城市公共安全的綜合治理水平。第三，事故災害是最能體現城市基礎設施與生產、生活建設規(guī)范的一個因素。西部地區(qū)的災害值遠高于其他地區(qū)，這與不同區(qū)域城市歷史發(fā)展及國家重工業(yè)分布有一定關聯。值得注意的是，發(fā)達的東部城市寧波在自然災害與事故災害兩項因子分值中呈現出與其經濟實力不相符的“掉車尾”現象，一定程度上反映出公共安全的治理水平除了受經濟要素與資源要素影響外，與其輕工業(yè)發(fā)達、環(huán)境污染治理不佳也存在一定關聯。若城市內各部門相互協(xié)同合作提高公共服務與應急管理的能力與其經濟發(fā)展不相匹配，整體性規(guī)劃的長效性應急管理機制欠缺，將可能成為其公共安全的短板，導致發(fā)生城市災害的概率上升。第四，自然災害的得分與排名反映出城市所處的地理位置與自然資源是此項的重要影響因素，東北地區(qū)的地質環(huán)境與氣候條件等引起的災害明顯低于其他地區(qū)。

三、城市公共安全體系存在的問題

通過上文對城市公共安全影響因素的分析，我們發(fā)現當前我國城市公共安全體系存在區(qū)域不平衡問題，不同城市受不同因素的影響程度不同。但總體來說，當前我國城市公共安全體系存在以下三個方面問題。

(一)經濟社會發(fā)展不平衡，城市整體生態(tài)承載力較弱

當前我國城市發(fā)展處于轉型期，區(qū)域間、區(qū)域內經濟社會發(fā)展不平衡，尤其是東部發(fā)達城市發(fā)展程度優(yōu)于西部城市，城市間社會分配和社會再分配領域出現不平衡甚至不公平現象。大量資源與人口涌入、新產業(yè)新業(yè)態(tài)的涌現，造就了城市繁榮，但同時也增加了城市水、電、氣、醫(yī)療、交通、食品、社會保障等生產生活核心承載力系統(tǒng)的壓力，導致城市生態(tài)承載力呈現易損性，各類矛盾或不穩(wěn)定因素滋生，誘發(fā)一定范圍內的城市公共安全事件。從生態(tài)承載力角度看，城市系統(tǒng)是復雜的整體性組織結構，每個子系統(tǒng)相互關聯性極強，其運行均聯動著其他子系統(tǒng)的運作，呈現出牽一發(fā)而動全身的脆弱性。東部發(fā)達城市公共安全各系統(tǒng)雖然相對完善，但由于發(fā)展年代久遠，許多城市系統(tǒng)工程出現普遍老舊化(如老舊社區(qū)內的設施、交通擁堵)，難以承載大量人口的高品質需求，整修維護、更新的成本很高，一旦發(fā)生失靈可能導致城市運轉癱瘓，處置技術難度大。這亦是東部發(fā)達城市公共安全系統(tǒng)存在事故災害短板的原因之一，也從一個側面反映出城市公共管理建設普遍落后于城市發(fā)展速度。發(fā)展程度一般的城市，其醫(yī)療衛(wèi)生、城市交通、就業(yè)水平、教育水平等相對滯后于發(fā)達城市，相應的城市公共安全管理也相對滯后，不協(xié)調的發(fā)展水平帶來了更多的安全隱患，這就迫切要求我們從城市承載力各要素上著力提升安全管理能力建設。

(二)公共安全主體單一，動員機制與整合機制缺乏長效性

隨著我國城鎮(zhèn)化進程和經濟社會的快速發(fā)展，城市綜合承載負荷壓力呈幾何式增長，公共安全事件在多因素作用下也變得更加復雜，因此，僅僅靠政府相關職能部門這一單一主體已很難化解公共安全事件帶來的威脅。隨著人民日益增長的美好生活需要，民眾對城市公共安全的專業(yè)化、多樣化、特色化等要求亦日益提升，差異化的需求加大了個體或社會組織形成共同利益價值觀的難度，給公共安全的治理帶來更大的困難。目前我國城市公共安全治理日常運行主要依靠政府承擔，主體較單一，此問題在經濟稍弱的西部地區(qū)表現得更為突出。一方面政府對社會組織能力與作用的重視不夠。雖然部分社會組織隸屬政府相關部門并參與公共安全治理，但他們以政府的行政指令為行動準則，有部分社會組織實則為政府的支系組織，不具有真正的社會組織屬性，缺乏規(guī)范性，服務人民的意識淡薄且專業(yè)性不強，社會公信力低。實際上，即便是發(fā)展較好的城市(如寧波)亦缺乏長效的以政府為主導的社會動員機制，尤其是缺乏適用于政府和社會組織協(xié)同治理城市公共安全的法律制度條文。另一方面，部分社會組織缺乏深厚的文化基礎與社會認同廣度，加上受資本影響甚深，為自身生存發(fā)展需要，更多時候考慮的是自身特殊利益而犧牲協(xié)同治理的效益，為此社會組織的權威性與社會信任難以樹立。再者，以政府為主導的城市公共安全治理在各類資源調配上具有絕對的主導性和決定權，這一定程度上會壓制社會組織參與協(xié)同治理的熱情，加之缺乏有效、規(guī)范的溝通機制和宣傳教育機制，政府公共安全資源調配等一系公共安全行動與社會組織間常常出現信息不對稱等情況，導致相關技術使用推廣度不高、應急反應執(zhí)行效率不高等問題。因此，有效促進政府與社會組織達成社會責任共識，協(xié)同治理公共安全危機尚待完善。

(三)應急反應機制不完善，各類資源與應急響應制度的匹配度尚未完全

我國現行的科層級行政管理體制下，應急反應部門多為事業(yè)制機構且隸屬于政府某個行政部門。當遇到公共災害時，由下至上報告到行政部門公開相關信息再到出臺應急措施，往往存在時間差，容易貽誤最佳的應急響應時間。雖然行政力量與高壓態(tài)勢有助于快速調動人力、物力等，但起主導力的是行政命令，缺乏綜合性與全方位的頂層設計、相關預案或制度規(guī)范等的支撐。相關資源分配、運輸、使用、共享、規(guī)劃等管理易出現不協(xié)調，這會加劇各主體利益間矛盾，從而影響城市承載能力。

目前公共安全監(jiān)管缺乏公共安全源頭的治理，主要職能在于應急響應方面，尚未將主要精力落實到預防機制上，對于各類非傳統(tǒng)風險要素如指標設定、大數據共享、信息平臺的構建、跟蹤監(jiān)測等的分析和關注還不夠。部分城市基礎設施(備)滯后，管理人員的安全風險意識與應對能力參差不齊，民眾的公共安全教育培訓機制不完備，城市公共安全長效精細化管理理念不足。例如，新冠肺炎疫情突發(fā)后出現醫(yī)療物資的短期內緊缺，也在一定程度上反映出我國區(qū)域性公共安全應急產業(yè)鏈或應急資源不完備問題?，F今我國科技創(chuàng)新發(fā)展迅猛，部分發(fā)達地區(qū)已擁有了建立應急產業(yè)基地的能力，應加快完善我國應急產業(yè)鏈，提升或更新應急裝備存儲能力，加快應急產業(yè)關鍵技術的研發(fā)與制造能力，逐步轉變關鍵產品進口化的局面，將城市公共安全更多的主動權牢牢把握在自己手中。

四、我國優(yōu)化城市公共安全體系的對策措施

城市公共安全發(fā)展是一項重要的系統(tǒng)性工程，是貫徹落實總體國家安全觀戰(zhàn)略要求的重要體現。因此，以多維度、寬視野、深層面思路優(yōu)化城市公共安全體系，提升公共安全管理能力與水平，是應對城市快速發(fā)展和挑戰(zhàn)的重要途徑。

(一)加強城市的基礎性系統(tǒng)建設，提升抗壓能力

城鎮(zhèn)化進程給不同城市帶來了各種動態(tài)的、非均衡的壓力，城市發(fā)展的基礎系統(tǒng)承載壓力持續(xù)受到種種臨界區(qū)上限的考驗。緩解壓力提升區(qū)域內資源與環(huán)境的容量，是所有城市必須面對并解決的問題。一是生態(tài)系統(tǒng)。除去城市地理環(huán)境客觀存在的因素，所有城市都需加強資源的循環(huán)利用，不斷提高城市的綠化覆蓋率，結合人口、經濟、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的規(guī)律，大力推進綠色循環(huán)經濟，節(jié)約與合理用地，提升土地、水等城市稀有資源的利用率，加大污水、垃圾等的綜合性治理，提升城市生態(tài)系統(tǒng)的承載能力。這一點北方城市需要做更多的努力，以逐步緩解或解決生態(tài)環(huán)境因素下產生的自然災害。二是人口系統(tǒng)。在提高城市土地利用率的基礎上，進一步推進城鎮(zhèn)化進程，逐步實現農業(yè)人口向市民人口轉移，提高城鄉(xiāng)一體化管理，擴大基礎教育學位、醫(yī)療服務，不斷優(yōu)化城市的產業(yè)結構和服務業(yè)水平，提高城市民眾的就業(yè)率與收入水平，減少事故災害，促進城市人口承載力水平不斷提升。三是公共服務。加大對社會保障、公共事業(yè)的投入，加強公共交通、道路、休閑娛樂等基礎設施建設，不斷優(yōu)化城市交通體系網，縮小區(qū)域內城市公共服務發(fā)展差距。通過就近輻射的作用，運用大城市的影響力帶動周邊小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展，為所有民眾創(chuàng)造綠色、平等、周全的生產生活環(huán)境，為城市公共安全良性持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

(二)構建全方位的數字立體智能化公共安全管理系統(tǒng)

城市公共安全體系是一個涵蓋多領域、多部門、多地域的要素預警、動態(tài)監(jiān)測、源頭治理、應急響應等方面的系統(tǒng)性一體化工程，這就離不開“創(chuàng)新城市公共安全信息全社會共享的技術支撐和政策支持”。(17)李紅玉：《城市公共安全多元合作治理研究》，《中國城市發(fā)展報告(NO.13)》，社會科學文獻出版社2020年版，第228-239頁。一方面要徹底改變不同區(qū)域間、不同政府職能部門間的公共安全管理數據信息封閉式管理的狀況，制定全局性、“一盤棋”的公共安全政策。明確不同層級政府公共安全相關數據管理、安全、分析統(tǒng)計、信息發(fā)布、共享互融等的主要責任，并將此納入各級政府主要領導人的績效考核，在設立、統(tǒng)籌重大項目和產業(yè)扶持資金的支持下，整合區(qū)域范圍內的信息技術與各類服務、管理資源，搭建城市公共安全團隊與平臺。出臺全面的公共安全各項標準規(guī)范，有效地打破公共安全信息“孤島鏈”，以不斷提高各級政府政務大數據的應用水平，實現政府立體化防控、高效決策、有效分工、協(xié)同行動。另一方面要結合當前推進的智慧城市建設工程，在政府主導下構建城市公共安全數據聯網監(jiān)測系統(tǒng)，構建模型推演、分析研判可能性，開發(fā)智能型監(jiān)測預警、綜合監(jiān)督管理和快速反應的智能防范系統(tǒng)。運用共享、互通、融合等方式將各類社會數據或圖像(如社區(qū)、交通軌道、政府機構、公共場所、河道水文、氣象等)進行關聯整合分析，從多源、分散、多類的海量信息中探尋規(guī)律，實現全方位立體精準性預測、防控，及時發(fā)現隱藏的公共安全風險。由經驗管理向信息數據管理轉變，實現精細化、人性化、低投入的公共安全管理。

(三)加強城市公共安全主體協(xié)同，提升政府治理能力

隨著信息技術在城市治理中的應用，傳統(tǒng)科層級行政管理架構已不能完全適應城市公共安全的發(fā)展需要。為打破信息逐級上報的延時限制，可考慮實施應急響應管理構架的扁平化，從宏觀頂層設計或出臺法律法規(guī)方面科學劃分明確各層級的公共安全職權與相應資源，在決策層統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮下，給予基層從點到面的執(zhí)行管理權限。中層實施全面監(jiān)督，及時掌握未知風險的信息或數據，建立專門的應急響應系統(tǒng)與預案，以實現危機高效處理。對于社會組織政府部門要創(chuàng)設良好的環(huán)境，引導其樹立為人民服務的社會責任意識，加大資金和政策支持，明確規(guī)范其行為和職責，適當擴大社會組織參與公共安全的管理權限，并構建權威的社會組織信息平臺，以此加大宣傳與交流，增加民眾對這類社會組織的了解和監(jiān)督，樹立社會公信力。另外，政府要立足“以人為本”的理念，發(fā)揮治理核心主體的作用，搭建專門的公共安全教育平臺，加強民眾的安全知識教育，推進政府與民眾的公共安全信息交流與溝通，對公民參與行為進行引導和規(guī)范，發(fā)揮公民協(xié)同參與公共安全治理的正面效應。此外，政府的協(xié)同治理結構中還須加強不同區(qū)域、不同部門的應急響應合作，堅持權責對等、資源整合、深化協(xié)同。