李 堯

黨的十八大以來，生態(tài)文明體制改革進(jìn)程不斷加快，生態(tài)文明建設(shè)被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。黨的十九屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步專章強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”。從生態(tài)文明治理的事務(wù)來看，生態(tài)文明制度包含源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度、資源高效利用制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度等各項(xiàng)具體制度，但國家治理的各項(xiàng)制度在總體上最終都要匯總于、表現(xiàn)為規(guī)范化、法制化的制度體系。(1)張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。國家制度是內(nèi)容與實(shí)體，生態(tài)文明領(lǐng)域的體制機(jī)制、職權(quán)職責(zé)設(shè)定、權(quán)利義務(wù)安排等需要以黨和國家政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律三類關(guān)鍵性制度體系作為外在表現(xiàn)形式。中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明制度體系由一整套制度構(gòu)成，包括以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律制度體系。生態(tài)文明政策制度包含黨的政策與國家政策，是黨和國家在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中所制定和發(fā)布的各類政策主張，二者經(jīng)歷了由“分別制定”到“聯(lián)合制定”的發(fā)展變化過程。生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)制度包括規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)，并以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則7類名稱命名的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｉT規(guī)章制度。生態(tài)文明國家法律制度指的是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)籌，包含法律、行政法規(guī)、規(guī)章等在內(nèi)的法律規(guī)范體系。本文立足于改革開放以來生態(tài)文明領(lǐng)域中政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律在法治進(jìn)程中的實(shí)踐演進(jìn)，揭示生態(tài)文明制度體系各制度間的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與協(xié)同共治的運(yùn)作邏輯。

一、生態(tài)文明制度體系的歷史演進(jìn)

改革開放以來，生態(tài)文明法治建設(shè)經(jīng)歷了從“健全環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系”到“完善生態(tài)文明制度體系”、由“單一法治”到“多元共治”的轉(zhuǎn)變，探索出了一條符合中國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐規(guī)律、回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)時(shí)代需求的特色生態(tài)文明法治道路。

(一)國家法律主導(dǎo)，國家政策落實(shí)(1973-2002年)

受人類環(huán)境會(huì)議的影響，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到解決中國環(huán)境問題需要“制定一些環(huán)境保護(hù)措施”。此后，環(huán)境法律制度體系不斷完善，環(huán)境保護(hù)工作開始列入各級(jí)政府職責(zé)范圍。

1973年8月，第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過并由國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，這是我國第一個(gè)環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件，是法制尚未健全時(shí)期的重要立法形式。(2)徐祥民：《中國環(huán)境法的雛形——〈關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)〉的歷史地位》，載《中國環(huán)境法學(xué)評(píng)論》第13卷。1979年9月《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)的頒布開啟了環(huán)境保護(hù)法制化進(jìn)程，1982年修訂的《憲法》首次以憲法形式明確了“生態(tài)環(huán)境”的概念，(3)1982年《憲法》將“保護(hù)環(huán)境和自然資源”修改為“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，將防治污染與自然保護(hù)、生態(tài)建設(shè)進(jìn)行一定程度的區(qū)分，有構(gòu)建系統(tǒng)性生態(tài)文明建設(shè)意義上的“大環(huán)?！敝?。生態(tài)環(huán)境概念具有本土特色和中國獨(dú)創(chuàng)性，1989年通過的《環(huán)境保護(hù)法》以及諸多環(huán)境保護(hù)法律、政策文件均沿用了此概念，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第2條刪除了“生活環(huán)境”和“生態(tài)環(huán)境”的表述，直接采用“環(huán)境”概念，不再對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分。但“生態(tài)環(huán)境”這一概念常作廣義上“環(huán)境”的理解，并與“生態(tài)文明”概念替換使用。參見鞏固：《“生態(tài)環(huán)境”憲法概念解析》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。為環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的制定與實(shí)施提供了根本法依據(jù)。此后，《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《草原法》(1985年)、《礦產(chǎn)資源法》(1986年)、《大氣污染防治法》(1987年)、《野生動(dòng)物保護(hù)法》(1988年)、《節(jié)約能源法》(1997年)等環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)和開發(fā)利用、能源開發(fā)等方面的多項(xiàng)專門環(huán)境保護(hù)單行法相繼頒布。同時(shí)，國家綜合性法律，比如1986年通過的《民法通則》以及1997年修訂的《刑法》中也開始規(guī)定環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容。此時(shí)期基本形成了環(huán)境保護(hù)基本法、單行法、綜合法交替制定、修訂的環(huán)境保護(hù)法律體系。

我國環(huán)境法律體系較為晚生，且在較短時(shí)間內(nèi)形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境法律體系。在貫徹執(zhí)行環(huán)境法律相關(guān)制度的組織、機(jī)構(gòu)、人員等條件尚不成熟的情況下，需通過國家環(huán)境政策與之形成配套性措施使相關(guān)要求落地生根。國家政策主要是指：為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)的實(shí)施，國務(wù)院出臺(tái)的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的工作部署、任務(wù)要求以及制度建設(shè)要求等。比如，國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》等規(guī)范性文件。地方政府印發(fā)的相關(guān)配套性“紅頭文件”與國務(wù)院政策一脈相承，是從屬制定的“小微制度”，對(duì)國家法律的貫徹實(shí)施具有間接性。受制于立法理念與立法技術(shù)，國務(wù)院出臺(tái)的規(guī)范性文件在目標(biāo)上體現(xiàn)為落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本政策、執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律，屬于為確保環(huán)境保護(hù)法律“貫徹執(zhí)行”而出臺(tái)的配套性規(guī)定，并不提出戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性的規(guī)劃以及體制機(jī)制變革的部署要求。

這一時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)工作的重要性，但在黨政職能分開政治體制改革影響下，黨對(duì)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)并不以黨的政策這一制度形式出現(xiàn)，而是表現(xiàn)為會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、年度工作要點(diǎn)等非制度化、非強(qiáng)制性形式。比如江澤民同志出席1996年召開的全國第四次環(huán)境保護(hù)會(huì)議并就環(huán)境保護(hù)問題作出重要指示。(4)“環(huán)境保護(hù)是必須長期堅(jiān)持的基本國策，要把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略始終作為一件大事來抓，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的環(huán)境保護(hù)法律體系。”江澤民：《必須把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略始終作為大事來抓——在第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議上的講話》，載《環(huán)境保護(hù)》1996年第8期。黨代會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)決定等以黨的政策主張為內(nèi)容的黨內(nèi)規(guī)范性文件并未涉及生態(tài)環(huán)境的路線、方針、政策等頂層設(shè)計(jì)問題，也未對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的發(fā)展方向、體制機(jī)制等作出部署要求，而是通過召開環(huán)境保護(hù)會(huì)議的形式確立環(huán)境保護(hù)基本方向與指導(dǎo)性工作目標(biāo)，再由國務(wù)院作為政策制定主體，形成環(huán)境保護(hù)國家政策。

(二)黨的政策引領(lǐng)，國家政策跟進(jìn)(2002-2012年)

2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”的命題，要求把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，這是生態(tài)文明法治建設(shè)的“拐點(diǎn)”之年，自此，黨以決策者、部署者的身份出現(xiàn)在生態(tài)文明建設(shè)中。黨的十七大報(bào)告在闡述科學(xué)發(fā)展觀內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，要求進(jìn)行“生態(tài)文明建設(shè)”制度探索(5)胡錦濤：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《前進(jìn)》2007年第11期。，黨中央、國務(wù)院將環(huán)境保護(hù)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，并成為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)。

黨的十六大后，黨和國家進(jìn)一步改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，將“政治領(lǐng)導(dǎo)”擴(kuò)展為“主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。(6)《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色的社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2002年版，第33頁。這是黨的權(quán)威文件首次提出“依法執(zhí)政”的概念。此后，黨代會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)決定等規(guī)范性文件開始對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出決策部署。十六大黨章明確了“黨在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”和“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”兩種關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的規(guī)定。(7)蔣清華：《中國共產(chǎn)黨黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度基礎(chǔ)理論研究》，人民出版社2019年版，第98頁。2008年國家環(huán)境保護(hù)總局升級(jí)為環(huán)境保護(hù)部，成為直接參與政府決策的組成部門，而環(huán)保部黨組主要負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的路線、方針、政策，討論并決定本單位的重大問題。

黨中央提出生態(tài)文明建設(shè)的決策部署、價(jià)值理念及發(fā)展方向，國家政策進(jìn)一步跟進(jìn)落實(shí)是這一時(shí)期生態(tài)文明法治建設(shè)的顯著特點(diǎn)。以國家政策為內(nèi)容的規(guī)范性文件開始明確黨對(duì)環(huán)境治理工作的重視，部分文件還明確規(guī)定了黨在相關(guān)領(lǐng)域環(huán)境治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。2004年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確，“全面推行依法行政要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，這是“依法治國”戰(zhàn)略提出后首次在高層級(jí)國家政策中確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)淮河流域水污染防治工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)淮河流域水污染防治工作的通知》分別體現(xiàn)了黨中央對(duì)污水防治工作、飲用水安全保障工作的重視，規(guī)定政府向同級(jí)黨委組織部門通報(bào)的黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。(8)2004年12月8日頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)淮河流域水污染防治工作的通知》明確規(guī)定，“沿淮四省各級(jí)人民政府要分別組織對(duì)下一級(jí)政府的水污染防治計(jì)劃實(shí)施情況的評(píng)估，并向同級(jí)黨委組織部門通報(bào)?！蓖瑫r(shí)，為貫徹落實(shí)黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的政策措施，國務(wù)院及其相關(guān)部門開始出臺(tái)一系列具體實(shí)施意見，推動(dòng)黨的政策主張通過國家政策的實(shí)施在生態(tài)文明建設(shè)中產(chǎn)生治理效能。

包含黨的政策與國家政策在內(nèi)的政策體系，與國家法律體系共同構(gòu)成了這一時(shí)期的生態(tài)文明制度體系。但是，二者相對(duì)獨(dú)立，在政策體系中通過黨組實(shí)現(xiàn)由黨的政策向國家政策的轉(zhuǎn)換，而在法律體系中通篇規(guī)定的是對(duì)各級(jí)人民政府和企業(yè)、公民的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，并沒有涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、地方各級(jí)黨委的責(zé)任等內(nèi)容。

(三)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與國家法律制度齊頭并進(jìn)(2012年至今)

“保護(hù)環(huán)境必須依靠制度”，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，并提升到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新高度。(9)胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《前進(jìn)》2012年第12期.《黨章》總綱規(guī)定，“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在國家治理體系中居于統(tǒng)領(lǐng)地位，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生深刻影響。(10)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第311頁。國家法律制度體系在整個(gè)生態(tài)文明制度體系中處于基礎(chǔ)性地位，對(duì)包含黨組織在內(nèi)的各類組織以及黨員在內(nèi)的全體公民進(jìn)行一體規(guī)范。

中國共產(chǎn)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)制度主要由黨在生態(tài)文明建設(shè)方面的規(guī)劃、統(tǒng)籌、決策、部署、監(jiān)督等制度構(gòu)成(11)劉燕：《堅(jiān)持和完善黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)制度的著力點(diǎn)與實(shí)踐路徑》，載《環(huán)境保護(hù)》2020年第18期。，而政策體系、黨內(nèi)法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度載體。黨總攬全局就是要“把握方向、謀劃全局、提出戰(zhàn)略、制定措施、推進(jìn)改革”，以黨的主張為核心的黨的政策制度體系是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)總體方向、重點(diǎn)任務(wù)、重大舉措進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化方式，在事實(shí)上對(duì)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)、保障等不可替代的作用。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的高級(jí)表現(xiàn)形式，通過對(duì)黨組織、黨員的行為規(guī)范，以及明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任等，推動(dòng)黨中央生態(tài)文明決策部署、體制機(jī)制改革落到實(shí)處。黨的生態(tài)文明政策解決的是尚需繼續(xù)探索、不斷積累經(jīng)驗(yàn)，擬采取動(dòng)態(tài)調(diào)整的靈活政策措施的問題；而生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)則強(qiáng)調(diào)解決中長期的系統(tǒng)問題，將比較成熟定型的經(jīng)驗(yàn)固化為制度。

生態(tài)文明國家法律體系化程度不斷提高，形成了以憲法為核心，以環(huán)境保護(hù)法為統(tǒng)籌，涵蓋污染防治、資源保護(hù)、耕地保護(hù)、水資源保護(hù)等專門事項(xiàng)的單行法律，以及《民法典》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等綜合性法律的法律規(guī)范體系。2014年十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)法》修訂案，確立了其在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律地位。(12)呂忠梅、田時(shí)雨：《在習(xí)近平法治思想指引下建設(shè)生態(tài)文明法治體系》，載《法學(xué)論壇》2021年第2期。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，又先后修訂、制定了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《土壤污染防治法》《長江保護(hù)法》等專門性法律。同時(shí)，全國人大進(jìn)一步完善民事、刑事等綜合性法律，打出生態(tài)環(huán)境保護(hù)組合拳?！睹穹ǖ洹访鞔_“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，以其“綠色規(guī)則體系”開創(chuàng)了世界綠色民法典之先河，明確污染環(huán)境、破壞生態(tài)的民事侵權(quán)責(zé)任。(13)呂忠梅:《〈民法典〉“綠色規(guī)則”的環(huán)境法透視》，載《法學(xué)雜志》2020年第10期?！缎谭ㄐ拚?十一)》積極回應(yīng)生態(tài)文明法治新需求，逐漸承擔(dān)起懲治環(huán)境犯罪、預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的新使命。(14)《刑法修正案》(十一)將污染環(huán)境罪的法定最高刑提高至15年有期徒刑，并以犯罪情節(jié)作為從重追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)；將環(huán)境影響評(píng)價(jià)造假、偽造環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的行為明確規(guī)定為犯罪，加大對(duì)環(huán)保領(lǐng)域提供虛假證明文件行為的處罰力度；增加破壞自然保護(hù)地生態(tài)犯罪的規(guī)定。參見焦艷鵬:《生態(tài)文明保障的刑法機(jī)制》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。

二、生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及相互關(guān)系

歷史和實(shí)踐證明，單純依靠國家法律或政策無法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前面臨的生態(tài)環(huán)境問題，必須通過黨的政策(15)如上文所述，黨的十八大以后，國家政策的獨(dú)立性價(jià)值降低，在中央層級(jí)是由中共中央、國務(wù)院，或中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定政策，在性質(zhì)上屬于黨的政策主張，而地方層次也大都遵循中央的做法，采取黨政聯(lián)合發(fā)文的形式頒布配套性、附屬性政策。因此，在探討政策與黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的關(guān)系時(shí)，以政策主張的制定主體以及黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)為依據(jù)將政策作黨的政策來理解。、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律協(xié)調(diào)配合方能實(shí)現(xiàn)。三類制度之間的關(guān)系如下圖所示：

(一)生態(tài)文明制度體系的組成

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明是生態(tài)文明治理的中國道路與中國經(jīng)驗(yàn)。在習(xí)近平總書記“最嚴(yán)法治觀”的指引下，生態(tài)文明制度建設(shè)不斷深化，形成了政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律多元發(fā)展、協(xié)同共治的生態(tài)文明制度體系。

傳統(tǒng)生態(tài)文明政策包含黨的政策與國家政策，二者表現(xiàn)為“政策制定——貫徹落實(shí)”的關(guān)系；而黨的十八大以后，國家政策的獨(dú)立性消失，其制定過程與內(nèi)在功能發(fā)生根本性變化。就制定主體而言，生態(tài)文明國家政策文件不再由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)制定，而普遍采取黨政聯(lián)合制定的形式，包含以中共中央、國務(wù)院的名義聯(lián)合印發(fā)與以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的名義聯(lián)合印發(fā)兩種具體方式。(16)陳海嵩：《生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成及其規(guī)范化》，載《法學(xué)》2019年第5期。就表現(xiàn)形式而言，黨的機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文使黨的政策與國家政策具有形式與內(nèi)容上的一致性，并以黨內(nèi)規(guī)范性文件為制度載體一體化呈現(xiàn)。黨的政策不再表現(xiàn)為單一的黨代會(huì)報(bào)告、全會(huì)決定，還出現(xiàn)了專門就生態(tài)文明建設(shè)作出部署要求的黨中央意見、決議、通知等制度形式，主要明確某一方面的生態(tài)文明改革措施，為推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革提供制度依據(jù)。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等其他領(lǐng)域不同的是，黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)方式不局限于把握方向與政策制定等頂層設(shè)計(jì)，還突出地表現(xiàn)為通過規(guī)范性文件直接針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)某一領(lǐng)域、事項(xiàng)作出更具針對(duì)性的工作要求。

黨章和憲法關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律基本框架的形成。十八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》強(qiáng)調(diào)“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”，并明確“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，為生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供了黨章依據(jù)。2018年通過的《憲法修正案》將“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”作為國家任務(wù)寫入《憲法》序言，并在第89條賦予了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)，為生態(tài)文明法律的制定與修訂提供了憲法依據(jù)。2015年后，生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)取得重大進(jìn)展，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《責(zé)任追究辦法》)、《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》(以下簡(jiǎn)稱《目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》)、《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《督察工作規(guī)定》)等黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺(tái)，通過構(gòu)建黨政同責(zé)責(zé)任體制、目標(biāo)評(píng)價(jià)考核機(jī)制、中央環(huán)保督察保障機(jī)制、離任審計(jì)監(jiān)督機(jī)制等實(shí)現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的治理”。

(二)黨的政策是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的依據(jù)

以黨的主張為核心的黨的政策制度體系是黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)總體方向、重點(diǎn)任務(wù)、重大舉措進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化形式。黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律在價(jià)值上沒有優(yōu)劣之分，但從時(shí)間順序上來看，黨的政策大多會(huì)轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，對(duì)于健全生態(tài)文明黨規(guī)與國法制度體系以及處理二者的關(guān)系具有引領(lǐng)作用。

“黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)。”黨的十八大以來，黨中央全會(huì)的決定以及黨中央發(fā)布的規(guī)范性文件不僅就生態(tài)文明建設(shè)提出了理念、方針、路線等宏觀政策，還提出一些具體改革措施，推動(dòng)國家生態(tài)領(lǐng)域法律不斷革新。黨的意志和政治主張轉(zhuǎn)化為國家意志和法律，是一種正常的政治和法治現(xiàn)象。(17)肖金明：《法學(xué)視野下的黨規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)》，載《法學(xué)論壇》2017年第2期。例如，《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境法律并沒有明確規(guī)定對(duì)造成公共性生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人如何進(jìn)行追責(zé)和索賠，如何修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境(18)呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辯析》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期。，這不利于環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，2015年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，并在吉林、貴州等7個(gè)省市開展改革試點(diǎn)。在總結(jié)兩年來各地區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，要求在全國范圍內(nèi)推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2020年通過的《民法典》以“綠色規(guī)則體系”開創(chuàng)了世界綠色民法典之先河(19)呂忠梅：《〈民法典〉“綠色規(guī)則”的環(huán)境法透視》，載《法學(xué)雜志》2020年第10期。，第1234條、第1235條吸納了《改革方案》的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任，明確了國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織的索賠權(quán)。

黨的政策轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)而通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范保證黨中央決策部署貫徹落實(shí)到行政機(jī)關(guān)工作的各方面、各環(huán)節(jié)。對(duì)此有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的政策的規(guī)范化轉(zhuǎn)化形式，黨的政策是黨內(nèi)法規(guī)制度形成的前提和基礎(chǔ)”。(20)李斌雄：《扎緊制度的籠子》，武漢出版社2017年版，第27-28頁.在黨中央提出解決問題的政策措施后，可以經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)或直接轉(zhuǎn)化為邏輯嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)制度安排。比如黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出，“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)”“建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別于2015年、2017年印發(fā)《責(zé)任追究辦法》與《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)，推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署。從黨的政策主張到黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化，是黨關(guān)于生態(tài)違法追責(zé)政策的延續(xù)與遞進(jìn)，制度約束的牢籠將越扎越緊。

(三)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律緊密銜接

黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重要命題，“所謂銜接，是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個(gè)制度鏈條要無縫對(duì)接，既不能脫節(jié)斷檔，也不能交叉重復(fù)，更不能錯(cuò)位越位。”(21)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021年版，第127頁。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的有效銜接主要表現(xiàn)為以下幾種方式：

一是通過制定依據(jù)實(shí)現(xiàn)二者在生態(tài)文明價(jià)值目標(biāo)、發(fā)展理念上的有效銜接。在已全文公開的生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)中，其中三部在目的性條款處明確規(guī)定以國家法律法規(guī)作為制定依據(jù)。(22)符合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中嚴(yán)格意義黨內(nèi)法規(guī)概念的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)共計(jì)5部，但《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》尚未全文公開，其具體制定依據(jù)無法推定。具體而言，《責(zé)任追究辦法》與《目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》采用“根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)”的概括性依據(jù)引用方式，《督察工作規(guī)定》直接以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》作為明確性法律依據(jù)。黨的規(guī)范性文件在整體上被定位為黨治國理政的政策主張，在指導(dǎo)思想中明確要貫徹黨代會(huì)、中央全會(huì)的精神，落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，不以國家法律作為制定依據(jù)。

二是通過轉(zhuǎn)致條款實(shí)現(xiàn)二者在責(zé)任追究上的有效銜接。生態(tài)文明領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)大都作了“涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理”等類似表述，這意味著黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員需要在不同類型追責(zé)方式之間進(jìn)行選擇、轉(zhuǎn)換?！敦?zé)任追究辦法》第11條進(jìn)一步就組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分、法律責(zé)任追究等不同類型追責(zé)方式的先后順序、追責(zé)主體、職權(quán)職責(zé)問題作了具體規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國家法律適用的轉(zhuǎn)致。責(zé)任追究程序在國家機(jī)關(guān)率先啟動(dòng)時(shí)，涉及違規(guī)違紀(jì)問題，仍需要實(shí)現(xiàn)從黨外到黨內(nèi)、從國家法律到黨內(nèi)法規(guī)適用的轉(zhuǎn)換。比如《自然資源行政處罰辦法》要求發(fā)現(xiàn)違法行為涉及需要追究黨紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)在結(jié)案前移送有權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)行政處罰與黨紀(jì)處罰程序之間的銜接。(23)楊明宇：《促進(jìn)行政法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系的銜接——基于“對(duì)銜接規(guī)范”的考察》，載《中國行政管理》2021年第4期。

三是通過請(qǐng)示報(bào)告等程序性機(jī)制實(shí)現(xiàn)二者在權(quán)力運(yùn)行上的有效銜接。根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的一般邏輯，黨組織和國家政權(quán)機(jī)關(guān)分別行使結(jié)構(gòu)性決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)(24)所謂結(jié)構(gòu)性決策權(quán)是指基于黨和國家權(quán)力運(yùn)行的整體架構(gòu)，黨組織通過提出制定或調(diào)整國家重大決策實(shí)施對(duì)國家和社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。結(jié)構(gòu)性執(zhí)行權(quán)指的是國家機(jī)關(guān)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等行為是為貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和決策部署，在權(quán)力結(jié)構(gòu)中仍屬于執(zhí)行權(quán)范疇。參見鄒慶國著：《中國共產(chǎn)黨地方黨委制的組織形態(tài)與運(yùn)作機(jī)制研究》，人民出版社2014年版，第63頁。，并通過請(qǐng)示報(bào)告等程序性機(jī)制保障黨的主張向本單位決策、政令的轉(zhuǎn)化，這在《重大行政決策程序暫行條例》中得到充分體現(xiàn)：第4條確認(rèn)了“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程”的基本原則，第31條進(jìn)一步明確規(guī)定“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告”。向黨組織請(qǐng)示報(bào)告是縣級(jí)以上人民政府作出生態(tài)文明重大行政決策的必經(jīng)程序，在這一程序中需要黨內(nèi)法規(guī)，尤其是《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》與國家法律有序銜接。

三、生態(tài)文明制度體系的運(yùn)作基礎(chǔ)

政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律協(xié)同共治儼然成為生態(tài)文明制度體系運(yùn)行的實(shí)踐圖景。運(yùn)作基礎(chǔ)指的是生態(tài)文明制度體系產(chǎn)生、實(shí)施的起點(diǎn)與依據(jù)，單一制法治建設(shè)模式的弊端對(duì)生態(tài)文明制度體系的完善提出了實(shí)踐要求，是制度產(chǎn)生的起點(diǎn)。協(xié)同共治的新型黨政關(guān)系為生態(tài)文明制度體系各制度間的互聯(lián)互通提供了理論依據(jù)，而嵌入式的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置為黨在國家機(jī)關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了組織基礎(chǔ)。

(一)實(shí)踐基礎(chǔ)：?jiǎn)我恢粕鷳B(tài)文明法治建設(shè)存在弊端

從生態(tài)文明制度體系的實(shí)踐規(guī)律來看，生態(tài)文明建設(shè)的特殊性決定了在解決日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題上單一地依靠國家法律發(fā)揮作用并不十分管用、有效，亟待通過黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)倒逼黨委在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮其政治優(yōu)勢(shì)地位。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提升到新的戰(zhàn)略高度，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域主要法律均進(jìn)行了修訂，并出臺(tái)了《土壤污染防治法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《長江保護(hù)法》等新的法律。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確立了環(huán)境保護(hù)先于、優(yōu)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原則，明確了政府、企業(yè)、公民、新聞媒體等主體的責(zé)任，并引入了按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留、公益訴訟等措施。(25)呂忠梅、吳一冉：《中國環(huán)境法治七十年：從歷史走向未來》，載《中國法律評(píng)論》2019年第5期。理念轉(zhuǎn)變與措施更新使生態(tài)文明國家法律的嚴(yán)厲程度、嚴(yán)格程度有了很大提升，被稱為“史上最嚴(yán)”《環(huán)境保護(hù)法》，但實(shí)踐中仍然存在“秦嶺別墅違建”“甘肅敦煌防護(hù)林被砍”等重大生態(tài)環(huán)境破壞整改不力事件。比如在“甘肅祁連山環(huán)境污染事件”中，甘肅省有關(guān)方面片面追求經(jīng)濟(jì)增長和顯績，長期存在生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的情況，在立法層面為破壞生態(tài)行為放水，違法通過《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》等法規(guī)文件。(26)《祁連山系列環(huán)境污染案》，https://baike.baidu.com/item/祁連山系列環(huán)境污染案/22221862?fromtitle=祁連山環(huán)境污染案&fromid=22221937&fr=aladdin，2021年7月5日訪問。習(xí)近平總書記指出，“我國環(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，污染重、損失大、風(fēng)險(xiǎn)高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)”“生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期”。(27)習(xí)近平：《推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，載《求是》2019年第3期。因此，解決當(dāng)前環(huán)境問題，需要構(gòu)建包含黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律在內(nèi)的多維度生態(tài)文明制度體系，以實(shí)現(xiàn)國家制度優(yōu)勢(shì)與黨政制度優(yōu)勢(shì)相互轉(zhuǎn)化、形成合力。

(二)理論基礎(chǔ)：協(xié)同共治的新型黨政關(guān)系

不同歷史時(shí)期生態(tài)文明制度的構(gòu)成、功能、發(fā)揮作用的方式存在區(qū)別，這與黨政關(guān)系的調(diào)整變化密不可分。改革開放以來，黨政關(guān)系經(jīng)歷了一系列的調(diào)整，大體包含黨政分開、黨政合一、黨政分工等類型。改革開放以來，鄧小平同志在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)改變黨組織包攬一切的領(lǐng)導(dǎo)方式，并在十二屆七中全會(huì)預(yù)備會(huì)上做了《關(guān)于黨政分開》的講話，強(qiáng)調(diào)“凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方黨委指示、做決定”。(28)《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1994年版，第339頁受黨政職能分開政治體制改革的影響，黨治色彩淡化而法治意識(shí)增強(qiáng)是這一時(shí)期環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)最大特點(diǎn)，黨僅作為“總舵手”在環(huán)境保護(hù)工作中駕馭矛盾、總攬全局，而不在黨的政策中直接對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行部署要求。黨的十六大不再出現(xiàn)“黨政職能分開”的提法，根據(jù)黨依法執(zhí)政的要求，黨和國家通過黨代會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)決定等規(guī)范性文件對(duì)生態(tài)文明進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與決策部署。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)如何處理黨政關(guān)系作出了深刻闡述，“我們不能簡(jiǎn)單地講黨政分開或黨政合一，而是根據(jù)所適用領(lǐng)域的特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！?29)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021年版，第284頁。在生態(tài)文明建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式從把握方向、政策制定向微觀治理、黨政協(xié)同治理轉(zhuǎn)換，是黨治國理政的真正優(yōu)勢(shì)和效能所在。在協(xié)同共治的新型黨政關(guān)系下，政黨與國家形成建設(shè)生態(tài)文明的組合拳，政府由國家法律管住，政黨由黨內(nèi)法規(guī)管住，形成了政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律起協(xié)同發(fā)力管生態(tài)環(huán)保的多元共治框架。

(三)組織基礎(chǔ)：嵌入式的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置

嵌入式的組織結(jié)構(gòu)，即在政府部門中設(shè)置黨的組織，包含在國家機(jī)關(guān)等非黨組織中設(shè)置黨組、將黨的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)在政府組成部門兩種方式。在非黨組織中設(shè)置黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，也是常見的“一元二體”(30)竺乾威：《政府結(jié)構(gòu)與黨政關(guān)系》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第7期。結(jié)構(gòu)模式。黨組作為黨的一種組織形態(tài)嵌入并運(yùn)行于國家機(jī)構(gòu)，是黨組織進(jìn)入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的組織載體，通過參與并決定本單位的決策過程，貫徹執(zhí)行黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的路線、方針、政策。(31)田橋：《中國共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結(jié)構(gòu)與功能》，載《社會(huì)主義研究》2019年第6期。在此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，出現(xiàn)了將中央全面依法治國委員會(huì)的辦公室設(shè)在司法部、中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署等新型嵌入式黨政組織結(jié)構(gòu)?！渡鷳B(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《編制規(guī)定》)明確中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室是生態(tài)環(huán)境部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在職能上既與黨的職能有關(guān)，又與行政職能有關(guān)，承擔(dān)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。《督察工作規(guī)定》進(jìn)一步整合黨政力量，明確將中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，并由包含中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在內(nèi)的黨組織與國家政權(quán)機(jī)關(guān)組成。嵌入式的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置使黨通過自身的組織系統(tǒng)將國家和社會(huì)整體納入了既定的政治框架之中，保障生態(tài)文明建設(shè)始終沿著黨和國家的決策部署向前推進(jìn)。

四、生態(tài)文明制度體系的雙重實(shí)施路徑

實(shí)施路徑指的是生態(tài)文明制度體系作用于生態(tài)環(huán)境治理的方式、方法，強(qiáng)調(diào)各制度體系發(fā)生作用的先后順序。根據(jù)依規(guī)治黨與依法治國的辯證關(guān)系，依法治國是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)和依托，依規(guī)治黨是依法治國的必然要求和重要前提。國家法律為黨內(nèi)法規(guī)提供了法治思維基礎(chǔ)與法治方法借鑒，為黨組織和黨員行為的規(guī)范化提供了共性、底線性要求，是對(duì)黨組織和黨員的“第一次調(diào)整”。(32)宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第66頁。在國家法律首次調(diào)整的范疇內(nèi)，生態(tài)文明制度體系并無特殊性，但在黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行二次調(diào)整的實(shí)施路徑上具有鮮明特點(diǎn)。具體來說分為以下兩種路徑：一是黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)直接對(duì)地方各級(jí)政府等行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行規(guī)范，縮短了生態(tài)文明建設(shè)壓力傳導(dǎo)路徑，對(duì)促進(jìn)國家法律的實(shí)施更具直接性、高效性；二是黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)首先作用于黨內(nèi)，再經(jīng)由黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)、支持、監(jiān)督地方政府履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，貫徹實(shí)施環(huán)境保護(hù)法律。

(一)直接路徑：以國家機(jī)關(guān)及其工作人員為著力點(diǎn)

生態(tài)文明制度體系實(shí)施的直接途徑是黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)直接作用于國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，從而推動(dòng)其依據(jù)國家法律實(shí)施對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督管理職能。具體實(shí)施路徑如下圖所示：(33)“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！眹曳僧?dāng)然直接作用于黨組織、黨員、國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，但為突出各制度體系的適用路徑與作用方式，圖示僅對(duì)黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)的不同方式進(jìn)行標(biāo)注。

如圖所示，在生態(tài)文明建設(shè)中，黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)以國家機(jī)關(guān)及其工作人員為著力點(diǎn)，直接要求地方各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員建立某種制度，以及為或不為某種行為。黨的政策制度是黨關(guān)于生態(tài)文明政策主張的規(guī)范化形式，并不直接對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員作出規(guī)范性要求，主要是提出建章立制的要求。在語言運(yùn)用上，多采用“要實(shí)施……工程”“加強(qiáng)……制度建設(shè)”以及“優(yōu)化”“加強(qiáng)”“完善”“推動(dòng)”“深化”等建議性修辭，需要后續(xù)立規(guī)建制加以落實(shí)。比如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，要求“財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門加快健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，“各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門和有關(guān)部門要按照職責(zé)分工加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線執(zhí)法監(jiān)督”。因此，黨的政策在推動(dòng)生態(tài)文明體制機(jī)制改革，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)及其工作人員履職盡責(zé)等方面具有指引作用。黨內(nèi)法規(guī)則直接對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出具體要求，推動(dòng)國家法律的實(shí)施：一是要求政府依法行政。《責(zé)任追究辦法》規(guī)定，政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員制定規(guī)定或采取措施，以及批準(zhǔn)開發(fā)利用規(guī)劃或進(jìn)行項(xiàng)目審批(核準(zhǔn))時(shí)要以法律法規(guī)為依據(jù)。二是明確執(zhí)行法律法規(guī)不力、監(jiān)督管理不到位的責(zé)任?！抖讲旃ぷ饕?guī)定》和《責(zé)任追究辦法》均將生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況作為責(zé)任追究與環(huán)保督察的重要內(nèi)容，并且規(guī)定要追究政府領(lǐng)導(dǎo)成員不按規(guī)定對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的責(zé)任。三是設(shè)置環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門的職權(quán)職責(zé)?！毒幹埔?guī)定》是黨設(shè)定國家機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)的代表性黨內(nèi)法規(guī)。生態(tài)環(huán)境部是國務(wù)院組成部門，《編制規(guī)定》明確了生態(tài)環(huán)境部的十六項(xiàng)主要職責(zé)，及其二十一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。其他生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)條文均或多或少賦予或規(guī)定了國家機(jī)關(guān)的某項(xiàng)具體職權(quán)職責(zé)，比如《考核辦法》規(guī)定了生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)工作、目標(biāo)考核工作的牽頭部門、組織實(shí)施部門，明確了在具體實(shí)施中的審定部門、核實(shí)部門。

黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)直接作用于國家機(jī)關(guān)及其工作人員的另一重要方面是對(duì)國家法律中概括性、原則性規(guī)定予以補(bǔ)充、細(xì)化，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)制度的建立、完善與落實(shí)。一般而言，黨內(nèi)法規(guī)補(bǔ)充、細(xì)化國家法律的常用性例證為：國家法律僅僅原則性確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確有關(guān)黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制體制由黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定。(34)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021年版，第128頁。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)不僅對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制做了規(guī)定，還對(duì)國家法律中所確認(rèn)的生態(tài)文明制度進(jìn)行細(xì)化。比如，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“環(huán)境監(jiān)測(cè)制度”“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”等予以法律確認(rèn)，但相關(guān)條款僅為原則性、宣示性規(guī)定，在實(shí)踐中不具備可直接適用的操作性。《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》等黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件明確了相關(guān)制度的基本目標(biāo)、具體要求、監(jiān)督管理、保障措施等內(nèi)容，保障相關(guān)制度在實(shí)踐中貫徹落實(shí)。

(二)間接路徑：以黨組織、黨員為著力點(diǎn)

生態(tài)文明制度體系實(shí)施的間接路徑是黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)首先作用于黨組織、黨員，通過建立各種黨內(nèi)機(jī)制來促進(jìn)和約束全體黨員帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，從而有力保障國家法律的實(shí)施，遵循“黨組織——國家行政機(jī)關(guān)——各類組織和全體公民”的間接作用方式。具體實(shí)施路徑如下圖所示：

如圖所示，生態(tài)文明制度體系的間接實(shí)施路徑是黨的政治壓力從黨內(nèi)向黨外傳導(dǎo)的過程，具有鮮明的“高位推動(dòng)”(35)陳海嵩：《中國環(huán)境法治中的政黨、國家與社會(huì)》，載《法學(xué)研究》2018年第3期。特征。黨的政策作用于國家機(jī)關(guān)及其工作人員時(shí)發(fā)揮指引性作用，而黨的政策作用于黨組織、黨員時(shí)并非一般意義上的建議、號(hào)召，而是必須在黨內(nèi)得到貫徹落實(shí)的剛性制度規(guī)范，(36)王偉國：《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國法學(xué)》2018年第2期。其本身就是黨組織與黨員開展各項(xiàng)工作的行為依據(jù)與根本遵循。黨的政策主要通過設(shè)置在國家機(jī)關(guān)中的黨組實(shí)現(xiàn)向政策政令、本單位決策的轉(zhuǎn)換。黨組作為國家機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心，主要通過三種形式發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用：一是將黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、價(jià)值理念、發(fā)展目標(biāo)等意識(shí)形態(tài)輸入生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門的各類行為之中；二是通過擬定生態(tài)文明法律、法規(guī)、規(guī)章和重要規(guī)范性文件中的重大事項(xiàng)、業(yè)務(wù)工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署、重大改革事項(xiàng)，貫徹落實(shí)黨和國家關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策部署；三是通過對(duì)本組織的普通干部以及行政人員行使提名權(quán)和管理權(quán)，以監(jiān)督、保障行政機(jī)關(guān)工作人員依法履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。

通過對(duì)已公開的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的檢索梳理發(fā)現(xiàn)，在具體條文中并未涉及黨組的職權(quán)職責(zé)，故黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策在促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行政的方式上存在區(qū)別。黨的政策得以實(shí)施的重點(diǎn)在于黨組織對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的領(lǐng)導(dǎo)過程，解決的是如何處理黨組織對(duì)非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)問題；而黨內(nèi)法規(guī)得以實(shí)施的重點(diǎn)在于黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員的規(guī)范過程，解決的是如何通過制度實(shí)現(xiàn)管黨治黨的問題。具體來說黨內(nèi)法規(guī)主要通過黨政同責(zé)、中央環(huán)保督察等制度增強(qiáng)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、治理責(zé)任，從而支持、監(jiān)督地方政府履職盡責(zé)。

“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”要求地方各級(jí)黨委和同級(jí)地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)政治責(zé)任與監(jiān)督管理責(zé)任，這是習(xí)近平生態(tài)文明思想中的原創(chuàng)性制度設(shè)計(jì)。黨政同責(zé)改變了以往環(huán)境保護(hù)中的國家權(quán)力運(yùn)行格局，強(qiáng)調(diào)地方黨委和政府的協(xié)同監(jiān)管職責(zé)，突出地方黨委在環(huán)境保護(hù)治理體系中的作用，是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制機(jī)制的重大創(chuàng)新。(37)常紀(jì)文：《推動(dòng)黨政同責(zé)是國家治理體系的創(chuàng)新和發(fā)展》，載《中國環(huán)境報(bào)》2015年1月22日，第2版?！敦?zé)任追究辦法》首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定了對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的行為要實(shí)行“黨政同責(zé)”，明確了地方黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員對(duì)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)督管理責(zé)任，改變了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域傳統(tǒng)的政治責(zé)任與行政業(yè)務(wù)責(zé)任二分的結(jié)構(gòu)以及地方黨委責(zé)任虛化的現(xiàn)象。因此，黨政同責(zé)何以促進(jìn)、保障國家法律貫徹實(shí)施的關(guān)鍵在于地方黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)督管理責(zé)任的設(shè)置與落實(shí)：一是聚焦和壓實(shí)地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員環(huán)境保護(hù)責(zé)任，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，從制度設(shè)計(jì)上防止和避免“人人有責(zé), 都不負(fù)責(zé)”現(xiàn)象；二是區(qū)分并明確地方各級(jí)黨委和政府、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員等不同責(zé)任主體所承擔(dān)的責(zé)任類型?！巴?zé)”是指黨政部門共同承擔(dān)責(zé)任，而不是承擔(dān)相同責(zé)任，應(yīng)根據(jù)黨委與政府在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)分工區(qū)分不同責(zé)任性質(zhì)。三是通過具體制度設(shè)計(jì)落實(shí)黨政同責(zé)的原則、理念。目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度、環(huán)境損害終身責(zé)任制度、中央環(huán)保督察制度等均是黨政同責(zé)改革發(fā)展中的重要制度實(shí)踐。重大環(huán)境損害問題通常與地方各級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部決策失職、瀆職有直接關(guān)系。(38)任恒：《我國環(huán)境問責(zé)制度建設(shè)中的“黨政同責(zé)”理念探析》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。黨政同責(zé)的制度設(shè)計(jì)，形成對(duì)地方黨委和政府科學(xué)決策、民主決策的倒逼效應(yīng)，從而提升黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)國家法律治理環(huán)境的意愿與能力。

結(jié) 語

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，政策、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律協(xié)同共治以在黨和國家大局中定位生態(tài)文明制度建設(shè)為視角，以依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)為底色。在習(xí)近平法治思想的指引下，生態(tài)文明制度體系的研究是國家治理現(xiàn)代化背景下，關(guān)照黨和國家如何依法依規(guī)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐之理的現(xiàn)實(shí)學(xué)問。在生態(tài)文明制度的起承轉(zhuǎn)合中發(fā)現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式是生態(tài)文明法治建設(shè)模式的決定性因素，如何構(gòu)建具有中國特色、中國經(jīng)驗(yàn)、中國風(fēng)格的生態(tài)文明制度體系，需要在政黨法治與國家法治的框架中作進(jìn)一步探討。