冉啟云

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

一、問題的提出

國家監(jiān)察體制改革是一項重大的憲制變革，重構(gòu)了我國的政權(quán)架構(gòu)模式和權(quán)力監(jiān)督體系，勢必對我國社會主義民主政治和法治發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，為監(jiān)察制度構(gòu)建供應(yīng)了基本法律規(guī)范、搭建了基礎(chǔ)法律框架?！侗O(jiān)察法》頒行以來，反腐敗法治化治理水平日益提升，反腐敗壓倒性勝利得到進一步鞏固和發(fā)展，集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制不斷彰顯出巨大魄力。立足于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，須在宏觀設(shè)計監(jiān)察體制之時，細(xì)致考察監(jiān)察規(guī)范，完善其與黨規(guī)國法的同步對接。權(quán)利救濟機制與國家賠償制度的銜接與協(xié)調(diào)是“法法”實施銜接的重要組成部分[1]，作為末端治理的監(jiān)察賠償制度應(yīng)在監(jiān)察體系中存有安身之處，亦應(yīng)在國家賠償體系中擁有容身之所。在《監(jiān)察法》與《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)的對接中，《監(jiān)察法》第67條無疑是最重要的對接規(guī)范：既明確了公民、法人和其他組織在合法權(quán)益受到損害時享有獲得賠償?shù)臋?quán)利，體現(xiàn)出《國家賠償法》保障其合法權(quán)益的價值追求；又將監(jiān)察機關(guān)及其工作人員設(shè)定為賠償主體，體現(xiàn)出《監(jiān)察法》督促監(jiān)察主體依法監(jiān)察的責(zé)任規(guī)制。就目前的實踐來看，監(jiān)察賠償案件似乎并未發(fā)生，相關(guān)監(jiān)察賠償?shù)男侣勔辔匆娭T報端，該規(guī)定近乎處于“休眠”的狀態(tài)[2]，但不能以此否定構(gòu)建監(jiān)察賠償制度的重要性和迫切性。監(jiān)察賠償制度不但是細(xì)化落實《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)范產(chǎn)物，更是保障受害人權(quán)益、防范監(jiān)察權(quán)濫用的堅實屏障。然而，《監(jiān)察法》第67條僅為概括性的規(guī)定，不能為監(jiān)察賠償制度提供操作性指引，2021年9月頒行實施的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《條例》)雖對國家賠償?shù)倪m用情形和相關(guān)程序加以延展，但仍力有不逮，在歸責(zé)原則、賠償標(biāo)準(zhǔn)、司法介入等諸方面付之闕如。因此，有必要從監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察權(quán)本身出發(fā)，選定監(jiān)察賠償制度的最佳構(gòu)建進路，并在現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)上詳細(xì)設(shè)計賠償細(xì)節(jié)，進而實現(xiàn)權(quán)力行使與權(quán)利保障的平衡運轉(zhuǎn)。

二、監(jiān)察賠償?shù)膬r值意涵和規(guī)范證成

監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建具備學(xué)理支撐和上位法依據(jù)。為了保障人權(quán)不受公權(quán)力的恣意侵犯，并規(guī)范監(jiān)察權(quán)依法行使，監(jiān)察主體應(yīng)當(dāng)為受害人合法權(quán)益損害負(fù)擔(dān)國家賠償責(zé)任。為了落實根本法的相關(guān)要求，并實現(xiàn)監(jiān)察規(guī)范與國家賠償規(guī)范的流暢銜接，須細(xì)致比照《監(jiān)察法》第67條和《國家賠償法》第2條的規(guī)范要素，探尋國家賠償制度在監(jiān)察體制內(nèi)的實施疆域。

(一)價值意涵——監(jiān)察賠償制度中保障人權(quán)和限制公權(quán)的理念追求

“國家賠償制度的建立是從人治走向法治的重要標(biāo)志之一?！盵3]1放眼世界，19世紀(jì)中葉前，建立在“絕對主權(quán)”觀念上的“主權(quán)豁免理論”大行其道，國家賠償案例的數(shù)量微乎其微。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，伴隨著保障人權(quán)的呼聲日漸高漲，國家賠償開始受到相對認(rèn)可。二戰(zhàn)以后，人權(quán)的重要價值一再彰顯，國家賠償制度逐漸健全完善。在這個漫長的進程中，人治的因素漸次消弭，而法治的因素取代人治占據(jù)上風(fēng)。這也意味著公權(quán)力的行使受到愈來愈多的限制，公民個體的權(quán)利得到愈來愈多的實現(xiàn)，公權(quán)和私權(quán)向著趨于平衡的態(tài)勢發(fā)展，最終落腳于每個案件的公平正義之中。在我國的監(jiān)察領(lǐng)域，按照權(quán)責(zé)一致的理念，對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋意味著對監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督和救濟也應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)全覆蓋。這包括監(jiān)督和救濟兩個層面的法理意蘊：一方面，監(jiān)察機關(guān)依法監(jiān)察是常態(tài)，但是這并不意味著監(jiān)察權(quán)不會被濫用或者亂用[4]，構(gòu)建監(jiān)察賠償制度有利于制約權(quán)力、防止監(jiān)察委員會演變?yōu)椴皇芸刂频某墮C構(gòu)[5]，使監(jiān)察主體在法治框架內(nèi)依法行使監(jiān)察權(quán)；另一方面，監(jiān)察對象權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運用具有同等重要性[6]，構(gòu)建監(jiān)察賠償制度有利于發(fā)揮救濟功能。2004年“國家尊重和保障人權(quán)”入憲，《監(jiān)察法》亦強調(diào)保障受害人的合法權(quán)益，《國家賠償法》更是以保障受害人的國家賠償請求權(quán)為首要立法目的。面對強大的監(jiān)察權(quán)，有必要建立起保障受害人合法權(quán)益的堅實屏障，從而實現(xiàn)平等、公正等法治價值。國家賠償就是通過賠償來實現(xiàn)平等[7]，借由經(jīng)濟手段促就受損權(quán)益最大限度地回復(fù)到圓滿狀態(tài)。在出現(xiàn)監(jiān)察侵權(quán)情形時，受害人可發(fā)動國家賠償請求權(quán)獲得損害賠償。

(二)規(guī)范證成——《憲法》統(tǒng)帥下監(jiān)察規(guī)范和國家賠償規(guī)范的互動銜接

《憲法》是國家的根本法，具有最高的法律效力?！侗O(jiān)察法》是監(jiān)察領(lǐng)域的基本法，《國家賠償法》是國家賠償領(lǐng)域的基本法，二者均須以《憲法》為統(tǒng)帥展開鋪陳，以《憲法》依據(jù)為核心實現(xiàn)監(jiān)察賠償制度的交匯對接。《憲法》第41條明確規(guī)定“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。這一規(guī)定可涵攝至所有國家機關(guān)及其工作人員侵犯受害人合法權(quán)益的情形，為受害人享有國家賠償請求權(quán)奠定了根本法基礎(chǔ)。除此之外，實現(xiàn)《監(jiān)察法》與《國家賠償法》的緊密銜接還須從要素上進行解構(gòu)，從而檢視二者是否具備緊密銜接的規(guī)范基礎(chǔ)?！秶屹r償法》第2條規(guī)定了國家賠償發(fā)生的必備要素，包括主體、職權(quán)、對象、行為、結(jié)果和因果關(guān)系等要素。將該條與《監(jiān)察法》第67條細(xì)致體察比對便能發(fā)現(xiàn)二者實為包含關(guān)系，緣由如下：其一，在主體上，經(jīng)由監(jiān)察體制改革，原有的“一府兩院”模式已為“一府一委兩院”模式所替代，《憲法》在第三章“國家機構(gòu)”之中設(shè)置專節(jié)規(guī)定監(jiān)察委員會相關(guān)規(guī)范，而又因國家機構(gòu)是“組成嚴(yán)密體系的國家機關(guān)的總和”[8]，所以監(jiān)察機關(guān)屬于國家機關(guān)，于監(jiān)察機關(guān)內(nèi)工作的人員也就屬于國家機關(guān)工作人員。其二，在職權(quán)上，監(jiān)察權(quán)是與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相并列的“第四權(quán)”[9]?！侗O(jiān)察法》第11條明確賦予了監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)，第18條至21條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)收集證據(jù)、談話、要求被調(diào)查人陳述、訊問被調(diào)查人和詢問證人等調(diào)查權(quán)限，第22條至第30條為監(jiān)察機關(guān)配備了留置、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境十二項監(jiān)察措施，上述監(jiān)察權(quán)限均屬于國家賠償?shù)穆殭?quán)范疇。其三，在對象、行為、結(jié)果和因果關(guān)系上，監(jiān)察賠償和國家賠償并無顯著差異。由此觀之，《監(jiān)察法》第67條的規(guī)范要素完全符合國家賠償?shù)闹贫冉缍ǎ诜ǚㄣ暯由喜淮嬖谝?guī)范障礙。

三、監(jiān)察賠償?shù)男再|(zhì)認(rèn)定和進路選擇

伴隨著監(jiān)察體制改革向縱深發(fā)展，學(xué)界對監(jiān)察委員會和監(jiān)察權(quán)的認(rèn)知愈發(fā)明晰，對二者性質(zhì)的合理定位不僅有助于探尋監(jiān)察委員會的本質(zhì)內(nèi)核，更能以此為根基向外延展，進而在監(jiān)察賠償這一末端治理機制上發(fā)揮決定性作用。

(一)厘清監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)定位

監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)定位是構(gòu)建監(jiān)察賠償制度的基礎(chǔ)和先導(dǎo)，監(jiān)察賠償制度的設(shè)計和展開端賴于監(jiān)察委員會和監(jiān)察權(quán)本身為何種性質(zhì)。有觀點認(rèn)為監(jiān)察委員會是介于民意機關(guān)和司法機關(guān)之間的“政法機關(guān)”，既體現(xiàn)政治屬性，又具備法律色彩[10]。但有觀點認(rèn)為“政法機關(guān)”的屬性是從政治方面予以剖析界定的，在法律范疇上將監(jiān)察委員會定義為專門的監(jiān)督機關(guān)更為妥當(dāng)[11]。還有觀點認(rèn)為監(jiān)察委員會是集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督于一體的綜合性、混合性與獨立性的機關(guān)[12]。上述觀點均存在一定的合理性，但均未能直截了當(dāng)?shù)亟沂境霰O(jiān)察委員會的本質(zhì)屬性。相比之下，將監(jiān)察委員會的性質(zhì)直接定位為監(jiān)察機關(guān)無疑更為妥當(dāng)[13]。第一，《憲法》第123條已經(jīng)明確了監(jiān)察委員會的性質(zhì)為監(jiān)察機關(guān)，給予了監(jiān)察委員會根本法上的依據(jù)。第二，《監(jiān)察法》第3條將監(jiān)察機關(guān)定義為專責(zé)機關(guān)，但專責(zé)機關(guān)的表述并不與監(jiān)察機關(guān)的本質(zhì)相抵觸。監(jiān)察委員會作為專責(zé)機關(guān)，專于行使國家監(jiān)察職能，專門的監(jiān)察職能即反映出該專責(zé)機關(guān)恰為監(jiān)察機關(guān)。第三，監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)定位既能精煉概括監(jiān)察的本質(zhì)，又能使其與其他行使行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力的國家機關(guān)相區(qū)分。行政權(quán)主要是行政機關(guān)處理公共事務(wù)的權(quán)力，司法權(quán)主要是司法機關(guān)進行居中裁判和法律監(jiān)督的權(quán)力，而監(jiān)察權(quán)則歸屬于監(jiān)察機關(guān)。第四，從法律的視角觀之，應(yīng)當(dāng)注重監(jiān)察委員會的法律性質(zhì)，即不將監(jiān)察委員會認(rèn)定為純粹的政治機關(guān)。第五，行政機關(guān)原有的行政監(jiān)察權(quán)和行政違法預(yù)防權(quán)、檢察機關(guān)原有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)均統(tǒng)合至監(jiān)察機關(guān)，其享有的權(quán)力是一種重新整合分配而非簡單抽取相加的復(fù)合性權(quán)力[14]，這種復(fù)合性權(quán)力集黨權(quán)(黨的紀(jì)律檢查權(quán))與國權(quán)(行政監(jiān)察權(quán)、刑事偵查權(quán))于一身[15]，因此準(zhǔn)確定義監(jiān)察委員會還應(yīng)當(dāng)探求合署辦公的問題。黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公，在諸多場域下會一同作出決定，這可能會衍生出與在政府信息公開領(lǐng)域黨政聯(lián)合發(fā)文時信息公開與否相類似的境況，行政機關(guān)可能會以申請公開的信息系黨內(nèi)文件為由作出不予公開的決定，同樣，監(jiān)察機關(guān)亦可能會以侵權(quán)行為系合署辦公所致為由作出不予賠償?shù)臎Q定。但從某種意義上而言，國家監(jiān)察體制改革的方向是“黨政合署”而不是“黨政合設(shè)”[16]，雖然國家監(jiān)察權(quán)與黨紀(jì)檢查權(quán)在權(quán)力行使人員上高度重合，但二者所屬的權(quán)力機構(gòu)卻并非完全相同，監(jiān)察委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會也存在獨立作出決定的情形。綜上所陳，監(jiān)察委員會即監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察權(quán)即監(jiān)察機關(guān)所單獨享有的新型國家權(quán)力。

(二)明晰監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償?shù)慕粎R界分

在明確了監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)定位后，我們將新興的監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償進行比對，進而探求具體的監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建之道。

首先，在主體層面，除卻監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)、司法機關(guān)不同之外，監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償?shù)牟町愒谟谇罢叩馁r償申請主體一般為監(jiān)察對象，亦即《監(jiān)察法》第15條所規(guī)定的“公職人員和有關(guān)人員”，而后兩者的賠償申請主體則為國家機關(guān)之外的公民、法人和其他組織。然而僅以申請主體差異審視監(jiān)察賠償制度，就會窒息其移植和再造賠償機制的潛能，甚至衍生出個別論調(diào)否定監(jiān)察賠償制度構(gòu)建必要性的依據(jù)。事實上，監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償在申請主體上并無實質(zhì)性差異，原因在于特別權(quán)力關(guān)系理論的式微和“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)型。第一，特別權(quán)力關(guān)系理論起源于德國的國家法和行政法學(xué)說，拉班德創(chuàng)設(shè)出該理論的基本框架，奧托·邁耶則將其型塑為系統(tǒng)的理論體系。但伴隨著德國基本法對所有國家領(lǐng)域的法治約束以及聯(lián)邦憲法法院對“重要性理論”的確立，“被歸入內(nèi)部行政因而不受法律調(diào)整”[17]的特別權(quán)力關(guān)系日益衰落，內(nèi)部工作人員亦能在合法權(quán)益受損時尋求組織系統(tǒng)之外的救濟。第二，經(jīng)由監(jiān)察體制改革，原有的行政監(jiān)察已為國家監(jiān)察所置換，從而由“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“異體監(jiān)督”[18]。監(jiān)察機關(guān)作出的監(jiān)察行為與國家機關(guān)作出的內(nèi)部監(jiān)督、管理行為大相徑庭，監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象已無法再適用一體性原則。在上述兩個因素作用下，不僅監(jiān)察對象能夠像公民、法人和其他組織一般，在合法權(quán)益遭受侵害時提起國家賠償，而且監(jiān)察賠償亦能尋求行政賠償和刑事賠償?shù)溺R鑒，在二者基礎(chǔ)之上塑造自身的制度樣態(tài)。

其次，在客體層面，監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償?shù)墓残栽谟诒Ｕ鲜芎χ黧w享有獲取損害賠償?shù)臋?quán)利，并監(jiān)督國家公權(quán)力依法行使，間接阻卻國家機關(guān)恣意侵入私域、損害私權(quán)。而監(jiān)察體制的特性則在于借由國家權(quán)力制約國家權(quán)力，具備全面覆蓋性和強大威懾力的監(jiān)察權(quán)業(yè)已成為國家憲制體系中極為重要的一部分，監(jiān)察賠償亦因監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)及司法權(quán)內(nèi)在的差異而具備不同于行政賠償、刑事賠償?shù)奶厥庑浴?/p>

最后，在內(nèi)容層面，行政賠償主要是行政機關(guān)及其工作人員違法行使行政處罰、行政強制、行政征收征用等職權(quán)而造成損害時的賠償責(zé)任；刑事賠償主要是司法機關(guān)及其工作人員履行偵查、檢察、審判等職能而造成損害時的賠償責(zé)任；監(jiān)察賠償則主要是監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使監(jiān)察權(quán)時損害了公民、法人和其他組織合法權(quán)益時的賠償責(zé)任。就共性而言，在監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)中，調(diào)查職責(zé)無疑是上承監(jiān)督、下啟處置的核心部分，監(jiān)察權(quán)的有效行使也有賴于調(diào)查職責(zé)的充分履行。不寧唯是，若將目光投向刑事訴訟領(lǐng)域，便能發(fā)現(xiàn)刑事調(diào)查權(quán)與之存在高度相似之處，因此監(jiān)察賠償內(nèi)容可在一定程度上借鑒刑事賠償?shù)募扔幸?guī)定。

總之，監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償在賠償主體、賠償客體與主要內(nèi)容上不盡相同，且三者之間存在固有權(quán)力的本質(zhì)差異，因而不容混淆。但同時三者之間也顯現(xiàn)出諸多交匯之處，從而在國家賠償場域中互契互濟。

(三)修改《國家賠償法》并單獨設(shè)置監(jiān)察賠償章節(jié)

在明確了監(jiān)察委員會、監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)定位以及監(jiān)察賠償與行政賠償、刑事賠償?shù)慕粎R界分后，便能審慎選擇監(jiān)察賠償?shù)膬?yōu)勢進路。為彌合《監(jiān)察法》與《國家賠償法》之間的規(guī)范空隙，大致存在四種選擇路徑。第一，鑒于國家賠償制度的現(xiàn)實運行狀況不盡人意，呈現(xiàn)出案件數(shù)量整體偏少且波動較大、案件賠償率和部分賠償標(biāo)準(zhǔn)偏低、制度運轉(zhuǎn)受政策影響較大等樣態(tài)[19]，甚至出現(xiàn)《國家賠償法》一度被稱為“國家不賠法”的情況，可以考慮在《國家賠償法》之外設(shè)立單獨的監(jiān)察賠償制度。第二，鑒于《國家賠償法》的修改事宜并未列于近期規(guī)劃之中，相關(guān)監(jiān)察賠償規(guī)范的置入和施行必然存在較大的滯后性，致使《監(jiān)察法》實施后、《國家賠償法》修改前權(quán)利保護存在空白期；且《監(jiān)察法》第七章、《中華人民共和國監(jiān)察官法》第七章以及《條例》均供應(yīng)了規(guī)范依據(jù)，可以將監(jiān)察賠償規(guī)范融入《監(jiān)察法》等監(jiān)察制度體系內(nèi)部[20]。第三，修改《國家賠償法》，采用區(qū)分并入模式，即按照權(quán)力來源進行適用規(guī)范的區(qū)分。一方面，監(jiān)察機關(guān)行使原行政機關(guān)享有的行政監(jiān)察權(quán)、行政違法預(yù)防權(quán)造成的賠償適用行政賠償規(guī)范；另一方面，監(jiān)察機關(guān)行使原檢察機關(guān)享有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)造成的賠償則適用刑事賠償規(guī)范。第四，修改《國家賠償法》，采用單獨建立模式，即在《國家賠償法》已有的行政賠償、刑事賠償類型之外另行設(shè)置監(jiān)察賠償類型。上述四種路徑的優(yōu)缺點如表1所示。

表1 細(xì)化完善監(jiān)察賠償制度四種路徑的優(yōu)缺點

綜合上述分析，直接修改《國家賠償法》、單獨設(shè)置監(jiān)察賠償類型更為可取。首先，在《國家賠償法》之外設(shè)立單獨的監(jiān)察賠償制度存在立法成本高或與現(xiàn)有國家賠償制度銜接不暢等問題；其次，利用監(jiān)察體制內(nèi)部制度規(guī)定監(jiān)察賠償既面臨規(guī)范不足、針對性不強的困局，還可能遭受公正性詰難；再次，采取區(qū)分并入模式不僅不符合監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)，還忽略了監(jiān)察賠償自身的特殊性，亦會帶來操作上的不便；最后，《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》明確指出《國家賠償法》將作相應(yīng)修改，監(jiān)察賠償?shù)南嚓P(guān)具體程序依照《國家賠償法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行[21]。由此觀之，直接修改《國家賠償法》不失為最佳選擇，既能充實監(jiān)察賠償規(guī)范，又能免去《國家賠償法》的修法成本，還可以避免國家監(jiān)察委員會按照自身意志制定賠償規(guī)范，也即避免自己做自己的規(guī)則制定者。而對于近期的規(guī)范供應(yīng)問題，既可以借助監(jiān)察法內(nèi)部規(guī)范先行助益，還可以借鑒《國家賠償法》中與監(jiān)察體制相近的條款加以準(zhǔn)用。

四、監(jiān)察賠償規(guī)則的體系設(shè)計

囿于《監(jiān)察法》第67條較為概括，《條例》也只通過第280條和第281條簡略規(guī)定了適用情形和賠償程序，總體而言監(jiān)察賠償制度尚未呈現(xiàn)出充盈狀態(tài)。在監(jiān)察賠償規(guī)則的體系設(shè)計上，可在《國家賠償法》第三章“刑事賠償”后增設(shè)第四章“監(jiān)察賠償”，對賠償范圍、賠償主體、賠償程序等加以規(guī)定。此外，歸責(zé)原則關(guān)乎監(jiān)察賠償制度的價值追求和基本架構(gòu)，因而亦有必要予以重點探究。

(一)確立以違法歸責(zé)為主、結(jié)果歸責(zé)為輔的歸責(zé)原則

歸責(zé)原則是法律規(guī)定的損失負(fù)擔(dān)歸屬原則[22]，既是確定行為者因何負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)，又是調(diào)節(jié)受害人在多大范圍內(nèi)獲取賠償?shù)幕鶞?zhǔn)。1994年頒布的《國家賠償法》突出了“違法”標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)且僅當(dāng)國家機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)并造成損害時才負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任，從而在價值取向上以規(guī)范國家權(quán)力行使為目標(biāo)，同“依法治國”“依法行政”相一致[3]70，有助于在國家權(quán)力和公民權(quán)利之間獲取最佳平衡點[23]。然而，違法歸責(zé)一元論在全面保護受害人的國家賠償請求權(quán)上力有不逮，“違法行使職權(quán)”要件的確立事實上剝奪了受害人對于非違法行為的損害賠償請求權(quán)，并且難以解決共同侵權(quán)和混合過錯的問題，作為解釋基礎(chǔ)的“違法”概念亦張弛無度、不易認(rèn)定，故而受到學(xué)界的廣泛批評。

現(xiàn)行《國家賠償法》雖然在“違法行使職權(quán)”的表述上刪去了“違法”二字，但是結(jié)合行政賠償和刑事賠償?shù)姆秶鷣砜矗姓r償依舊采取的是違法歸責(zé)原則，而刑事賠償則采取的是“違法歸責(zé)為主、結(jié)果歸責(zé)為輔”的二元架構(gòu)。結(jié)果歸責(zé)原則不以國家機關(guān)及其工作人員的行為是否違法或者具備過錯為前提，同時也排斥過錯推定的適用，僅立足于損害后果的發(fā)生這一事實描述及行為和損害間的因果關(guān)系便可成立，是對“不幸損害”實施的合理分配，以實現(xiàn)社會性的“利益均衡”[24]。但鑒于結(jié)果歸責(zé)對造成損害的原因不加區(qū)分，也忽視行為人的主觀狀態(tài)，強調(diào)“有加害事實即有責(zé)任”[25]，因此必須交由法律特別規(guī)定，以防止結(jié)果責(zé)任的恣意擴張。

從監(jiān)察賠償?shù)男再|(zhì)和特點觀之，首先，在宏觀的體制規(guī)劃方面，既須使監(jiān)察權(quán)依法行使，對違法監(jiān)察的行為予以糾正，又要對因監(jiān)察活動而導(dǎo)致的事實損害加以填補，從而修復(fù)受害人的利益損失，因此違法歸責(zé)原則和結(jié)果歸責(zé)原則均有適用空間；其次，在中觀的職責(zé)構(gòu)成方面，如上所述，監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)存有較高共性，因而在歸責(zé)原則的設(shè)計上，亦可將監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)原則設(shè)定為“以違法歸責(zé)為主，以結(jié)果歸責(zé)為輔”，以確保國家賠償?shù)娜谪炐?；最后，在微觀的規(guī)范考察方面，《條例》已經(jīng)明確了監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)配置，且在《國家賠償法》第280條適用情形的規(guī)定中，“采取留置措施后，決定撤銷案件的”即是結(jié)果歸責(zé)原則的直接體現(xiàn)，而“非法剝奪他人人身自由的”“違法沒收、追繳或者違法查封、扣押、凍結(jié)財物造成損害的”等表述則將大多數(shù)狀況下侵害受害人人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益的監(jiān)察賠償設(shè)定為違法歸責(zé)原則。

(二)明晰涵蓋人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、精神損害的賠償范圍

首先，在人身權(quán)方面，人身權(quán)囊括人身自由權(quán)和生命健康權(quán)兩大領(lǐng)域。第一，以留置為例，其限制公民人身自由之程度極為嚴(yán)厲[26]，并且“行政化的留置程序難以遏制監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的濫用”[27]，因此構(gòu)建監(jiān)察賠償制度首先應(yīng)當(dāng)著眼于留置措施的運用，包括留置對象錯誤、未開展留置審批、超期留置和撤銷案件等情形。第二，保護自然人的生命權(quán)也是建立法治國家的重要目標(biāo)。監(jiān)察機關(guān)以暴力逼供等非法方式收集證據(jù)或者侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰受害人的，均屬于對生命健康權(quán)的侵犯，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)國家賠償責(zé)任。此外，在監(jiān)察機關(guān)未保障留置人員的飲食、休息和安全，未提供醫(yī)療服務(wù)，未合理安排訊問時間和時長，致使受害人生命健康權(quán)益受到損害時，也應(yīng)當(dāng)給予賠償。

其次，在財產(chǎn)權(quán)方面，《監(jiān)察法》既賦予了監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查階段的查封、扣押、凍結(jié)等權(quán)力，也賦予了其在處置階段沒收、追繳、責(zé)令退賠違法財物的權(quán)力。在調(diào)查階段，若監(jiān)察機關(guān)查封、扣押、凍結(jié)了無關(guān)的財物、文件，或超過法定期限不予解除查封、扣押措施，或未盡妥善保管義務(wù)致使財物、文件受到損毀造成合法權(quán)益損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。在處置階段，若監(jiān)察機關(guān)違法采取了沒收、追繳、責(zé)令退賠措施，監(jiān)察機關(guān)不僅須返還原物，還應(yīng)當(dāng)填補受害人因沒收、追繳措施而發(fā)生的財產(chǎn)損害。此外，若監(jiān)察機關(guān)違法采取限制出境等措施造成受害人財產(chǎn)權(quán)直接損失的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。

再次，在精神損害賠償方面，鑒于其具備附隨性，故而僅當(dāng)監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)對受害人人身權(quán)造成損害時，受害人才能請求精神損害賠償。在具體內(nèi)容上：第一，受害人可要求義務(wù)機關(guān)消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉。在國家權(quán)力和政治場域，伴隨著近年來網(wǎng)絡(luò)化和信息化的發(fā)展變遷，監(jiān)察機關(guān)對受害人采取監(jiān)察措施勢必會影響其政治聲譽和政治前途，雖然政治權(quán)利的損耗不在國家賠償?shù)木葷臻g之內(nèi)，但是監(jiān)察機關(guān)為受害人重新構(gòu)建良好的政治聲譽卻是糾正違法監(jiān)察行為、彌補受害人精神損失的應(yīng)有之義。第二，受害人在遭受嚴(yán)重?fù)p害時可要求義務(wù)機關(guān)給付相應(yīng)的損害撫慰金。人身損害附隨的精神損害具有難以恢復(fù)的性質(zhì)，即便事后澄明受害人并未觸犯黨紀(jì)國法而是監(jiān)察措施違法，亦會給受害人造成惡劣影響，因而需要更高程度的救濟。雖然人身權(quán)同財產(chǎn)權(quán)存在價值位階上的差異，但量化的金錢賠償能夠起到一定的填補作用。

(三)結(jié)合實質(zhì)要素和形式要素妥當(dāng)確定賠償關(guān)系主體

首先，在申請人方面：第一，受害人享有國家賠償請求權(quán)。監(jiān)察賠償?shù)氖芎θ酥饕獮楸O(jiān)察對象，包括公務(wù)員、參公人員、被授權(quán)或受委托組織中從事公務(wù)的人員、國企管理人員、公辦事業(yè)單位從事管理的人員以及基層群眾性自治組織中從事管理的人員。在具體認(rèn)定監(jiān)察對象時，不能僅依循形式公職要素，更為重要的是結(jié)合公權(quán)、公職、公務(wù)、公財?shù)纫右跃C合判斷[28]。第二，受害人死亡或終止的，其繼承人、其他有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬或者權(quán)利繼受人可享有國家賠償請求權(quán)。

其次，在賠償義務(wù)機關(guān)方面，除了監(jiān)察賠償?shù)囊话闱樾瓮?，還包括如下四類特殊情形。第一，紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公。如前所述，“黨政合署”而非“黨政合設(shè)”，此區(qū)分有助于精準(zhǔn)把握監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)。而在賠償義務(wù)機關(guān)的確定上，由于黨的紀(jì)律檢查委員會并非賠償主體，在國家賠償領(lǐng)域內(nèi)受到限制的權(quán)力應(yīng)為國家監(jiān)察權(quán)而非黨的紀(jì)律檢查權(quán)，故而對外可由監(jiān)察委員會承擔(dān)賠償責(zé)任，對內(nèi)則根據(jù)實際情況劃分責(zé)任。因此，由紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公作出決定而損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的，監(jiān)察機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。第二，上一級(上級)監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)、備案或者決定。其一，《監(jiān)察法》第43條規(guī)定了留置措施的批準(zhǔn)和備案程序，但這種形式意義上的批準(zhǔn)和備案并不具有實質(zhì)性影響，且將實施機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)既有利于查清案情，又便于申請人提起監(jiān)察賠償；其二，《監(jiān)察法》第29條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)報請具有相關(guān)權(quán)限的上級監(jiān)察機關(guān)決定通緝的程序，此時上級監(jiān)察機關(guān)享有是否通緝的決定權(quán)，亦即上級機關(guān)發(fā)揮著決定性作用，應(yīng)當(dāng)由其就擴大范圍內(nèi)的損失承擔(dān)國家賠償責(zé)任。第三，派駐或派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員?！侗O(jiān)察法》第12條第2款規(guī)定派駐或派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員“對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)”，這意味著監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員具備相當(dāng)?shù)莫毩⑿?，但同時第13條又規(guī)定其“根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限”依法進行監(jiān)督、調(diào)查、處置。因此，派駐或派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員雖能獨立行使監(jiān)察權(quán)，然其權(quán)限亦受到一定約束，必須以“授權(quán)”為履職前提。具言之，派出監(jiān)察機構(gòu)可以對公職人員涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為進行調(diào)查、處置，并且在報監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)后，配合監(jiān)察機關(guān)相應(yīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)采取其他措施。派出監(jiān)察專員辦公室可以調(diào)查本級管轄公職人員的職務(wù)違法案件，并將涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索報監(jiān)察機關(guān)處置。而派駐監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)限確定則更加依賴監(jiān)察機關(guān)的授權(quán)，針對何種級別公職人員就何種案件采取何種調(diào)查措施以及作出何種處置均需要監(jiān)察機關(guān)的授權(quán)。在責(zé)任承擔(dān)上，雖然派駐或派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員在職責(zé)權(quán)限上存在差異，但是均為授權(quán)所得，這種授權(quán)屬于具體臨時授權(quán)和“同派異權(quán)”，派駐或派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員在監(jiān)察機關(guān)“所轉(zhuǎn)移的”權(quán)限范圍內(nèi)以自己名義實施監(jiān)察行為，并獨立承擔(dān)法律責(zé)任[29]，而在超出授權(quán)范圍或者無力承擔(dān)責(zé)任時應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)兜底責(zé)任。第四，侵害行為經(jīng)過其他國家機關(guān)繼續(xù)延伸。以沒收違法所得為例，《監(jiān)察法》第48條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)依照法定程序沒收被調(diào)查人的違法所得，在此過程中，若審判機關(guān)作出沒收違法所得認(rèn)定，則應(yīng)當(dāng)由最終作出生效裁定的審判機關(guān)作為國家賠償義務(wù)機關(guān)。相似的情形還體現(xiàn)在對監(jiān)察對象采取逮捕措施后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪的，以及監(jiān)察機關(guān)違法將案件移送至行政機關(guān)，行政機關(guān)繼續(xù)侵害其合法權(quán)益的。在上述情形中，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察行為雖與司法機關(guān)、行政機關(guān)的行為先后存在，但均由最終作出生效決定的司法機關(guān)或行政機關(guān)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。

在對監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)的組織外觀和職權(quán)行使大致描述一番后，便能從監(jiān)察機關(guān)繁多的表現(xiàn)樣態(tài)中祛除干擾，尋覓出監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)的判斷標(biāo)準(zhǔn)(見表2)。在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，監(jiān)察機關(guān)的形式外觀表現(xiàn)多樣，而發(fā)揮決定性作用的權(quán)力行使卻較為清晰，以監(jiān)察權(quán)對侵害行為作出實質(zhì)約束力的大小為界分準(zhǔn)據(jù)既有助于準(zhǔn)確確定賠償義務(wù)機關(guān)，又符合權(quán)責(zé)一致的基本理念。在監(jiān)察系統(tǒng)外部，監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)或行政權(quán)造成的侵害往往先后存在，但如若要求申請人單獨對每項侵害提起賠償，則不僅有違便宜申請人的賠償旨趣，又與國家權(quán)力前后銜接的運作機理不相符合，故而采納吸收標(biāo)準(zhǔn)，以最終作出決定的國家機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)，能夠避免陷入效能低下、程序煩瑣的窘境。綜上所陳，監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)的確定具有內(nèi)外之別，對內(nèi)可采納權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)，對外可采納吸收標(biāo)準(zhǔn)。

表2 監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

(四)構(gòu)建“先同體賠償、后異體賠償”的程序機制

《條例》第281條通過寥寥數(shù)語大致勾勒出了監(jiān)察賠償?shù)某绦蛞?guī)范，但簡短和模糊的語句不能反映出其采取的是何種模式，唯一能夠確認(rèn)的是監(jiān)察機關(guān)作為賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)先行受理賠償申請，但對于爾后的法院二次判斷則不置可否。有觀點從監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為在監(jiān)察賠償領(lǐng)域不能交由法院進行最終處理，而只能實行監(jiān)察賠償程序的“自成體系”[30]。應(yīng)當(dāng)說，這一觀點承認(rèn)了監(jiān)察權(quán)的特殊運作模式，卻忽視了國家賠償?shù)墓餐ㄐ再|(zhì)，而且還存在突破自然正義之嫌，即自己做自己的法官。鑒于監(jiān)察賠償與刑事賠償更為接近，借鑒已有刑事賠償模式，并基于司法最終原則，可采取“先同體賠償、后異體賠償”的方式。

首先，監(jiān)察賠償義務(wù)機關(guān)先行受理賠償申請。先行受理程序由監(jiān)察機關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)復(fù)審復(fù)核的工作部門開展，在開展過程中必須賦予申請人陳述申辯的機會，保障申請人充分表達(dá)意見的權(quán)利，并可以允許監(jiān)察機關(guān)原處理部門與申請人就爭議事項展開辯論或者就賠償項目、方式、數(shù)額和期限等進行協(xié)商，由復(fù)審復(fù)核部門最終決定賠償與否及具體賠償內(nèi)容。通過充分的辯論和協(xié)商，申請人向監(jiān)察機關(guān)提起賠償請求既能夠在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部實質(zhì)性化解矛盾，又能減少雙方訴累，優(yōu)化治理格局。

其次，上一級監(jiān)察機關(guān)受理賠償復(fù)議申請。在本級監(jiān)察機關(guān)作出不予賠償決定、未在規(guī)定期限內(nèi)作出賠償決定或者申請人對監(jiān)察賠償?shù)捻椖俊⒎绞?、?shù)額等存有異議的，可以向該監(jiān)察機關(guān)的上一級監(jiān)察機關(guān)提起復(fù)議申請。監(jiān)察賠償復(fù)議程序不僅給予了申請人在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部尋求救濟的第二條道路，而且能夠發(fā)揮上級監(jiān)察機關(guān)對下級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)功能，并可以直接修改賠償決定。

最后，法院賠償委員會受理賠償申請、申訴。其一，在上一級監(jiān)察機關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)作出決定或者申請人不服上一級監(jiān)察機關(guān)的復(fù)議決定時，申請人可請求上一級監(jiān)察機關(guān)同級法院賠償委員會作出賠償決定。其二，申請人不服法院賠償委員會作出的賠償決定的，還可向上一級法院賠償委員會提出申訴。允許司法權(quán)介入監(jiān)察賠償體系，既貫徹了司法最終原則，強化對監(jiān)察權(quán)行使的再監(jiān)督力度，又有助于調(diào)動外部力量查清案情，給予申請人同體處理程序外的二次保護。

除此之外，因監(jiān)察機關(guān)工作人員的故意或重大過失造成的監(jiān)察賠償還應(yīng)當(dāng)開展追償程序，其主要目的在于有效督促公務(wù)人員依法履職[31]。因此，賠償義務(wù)機關(guān)賠償后，應(yīng)當(dāng)向違法行使職權(quán)造成受害人身體傷害或死亡，或者在案件處理中存在貪污受賄、徇私舞弊行為的工作人員追償部分或者全部賠償費用。

五、結(jié)論

惟有現(xiàn)代化的法治才能匹配現(xiàn)代化的國家治理[32]。立足于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，監(jiān)察權(quán)作為國家公權(quán)之一應(yīng)當(dāng)被納入法治框架予以審視。然而現(xiàn)有規(guī)范難謂周全備至，監(jiān)察賠償制度的功能尚待開發(fā)完善。據(jù)此，本文探究了是否應(yīng)當(dāng)構(gòu)建監(jiān)察賠償制度、是否獨立構(gòu)建監(jiān)察賠償制度、如何具體構(gòu)建監(jiān)察賠償制度的問題。歸根結(jié)底，監(jiān)察賠償制度的核心在于保障人權(quán)和約束監(jiān)察權(quán)。因此，在設(shè)計監(jiān)察賠償這一末端治理機制時，應(yīng)注重從過程論視角出發(fā)監(jiān)督廣泛而強大的監(jiān)察權(quán)，從而在事前、事中、事后各個階段管控權(quán)力，在前端、中段、末端各個環(huán)節(jié)保障權(quán)利，在監(jiān)察權(quán)行使和人權(quán)保障中獲取平衡。