【關(guān)鍵詞】央行數(shù)字貨幣體系主導(dǎo)權(quán);數(shù)字資產(chǎn)戰(zhàn)略;數(shù)字人民幣;跨境轉(zhuǎn)移與支付能力
一、引言
主權(quán)貨幣是金融體系、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定政策和經(jīng)濟增長的核心。當前各國數(shù)字資產(chǎn)規(guī)模急劇膨脹、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜,技術(shù)創(chuàng)新不斷加速,使金融安全在國家安全政策體系和能力建設(shè)中的地位更加重要。美國作為當今世界傳統(tǒng)貨幣金融體系構(gòu)建的主導(dǎo)者,將開發(fā)央行數(shù)字貨幣定性為維護國家安全問題、大國國際地位問題,以及維護美元的國際屬性問題,并制定積極的發(fā)展戰(zhàn)略,試圖在央行數(shù)字貨幣時代繼續(xù)強化美元跨境轉(zhuǎn)移和支付體系建設(shè),穩(wěn)固和提升美元跨境轉(zhuǎn)移和支付能力,延續(xù)主導(dǎo)和控制國際金融格局。
央行數(shù)字貨幣(CBDC)政策是大國國家安全和經(jīng)濟安全的重要抓手。獨立的貨幣金融體系是大國國家安全政策的關(guān)鍵,央行數(shù)字貨幣的出現(xiàn),已經(jīng)成為影響國家安全體系的新因素。歐盟提出將在2023年通過數(shù)字歐元立法,且將側(cè)重強化數(shù)字歐元支付與結(jié)算清算體系建設(shè),此舉比2020年將數(shù)字歐元保密性作為歐盟央行數(shù)字貨幣建設(shè)重點推進了一大步,有利于降低歐元對現(xiàn)行跨境資金轉(zhuǎn)移和支付系統(tǒng)過于依賴的風險。印度財政部規(guī)劃在2022年底前推出數(shù)字盧比。俄羅斯央行在2020年10月發(fā)布數(shù)字盧布宣言后一年半內(nèi),已將12家俄羅斯銀行機構(gòu)納入了數(shù)字盧布試驗計劃,并積極研究利用主權(quán)數(shù)字貨幣規(guī)避西方金融制裁。中國數(shù)字人民幣研發(fā)早、推進快,數(shù)字人民幣跨境轉(zhuǎn)移與支付嘗試備受國際關(guān)注。歐亞大國紛紛由央行主導(dǎo)開發(fā)主權(quán)數(shù)字貨幣,使拜登政府產(chǎn)生焦慮感,作為應(yīng)對手段,在2022年3月9日拋出了美國數(shù)字資產(chǎn)戰(zhàn)略,加快研發(fā)數(shù)字美元。
拜登政府認為,美國必須牢牢掌控國際金融體系的“長臂管轄權(quán)”。在國際法體系上,“長臂管轄權(quán)”是指地方法院無論是以法律為基礎(chǔ),還是通過固有管轄權(quán),擁有對管轄權(quán)之外的法人行使管轄的能力。該管轄權(quán)允許法院審理、并對居住在有關(guān)管轄權(quán)以外的被告作出有約束力的判決。長臂管轄除非有公認的例外,受到有關(guān)國際法,以及一國不得在其他國家領(lǐng)土上行使國家權(quán)力兩項原則約束。但是美國基于戰(zhàn)后形成的國家實力優(yōu)勢,突破上述國際法原則,事實上形成對國際事務(wù)的“管轄權(quán)”,發(fā)起金融制裁是重要手段之一。隨著數(shù)字資產(chǎn)的出現(xiàn)和發(fā)展,美國對它國使用數(shù)字貨幣規(guī)避其“金融制裁”高度警覺。俄烏沖突爆發(fā)后,拜登政府隨即發(fā)布第14024號總統(tǒng)令,授權(quán)美財政部制裁“負責或參與決定,或直接或間接參與或試圖參與,欺騙性使用電子貨幣或資產(chǎn),或通過結(jié)構(gòu)化交易以規(guī)避美國制裁”的俄羅斯實體。隨著歐亞大國央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略先后付諸實施,拜登政府認識到,其他國家和國家聯(lián)盟的央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略,可能會瓦解美國的“長臂管轄權(quán)”、危及美元的國際地位。這是拜登政府《關(guān)于確立開發(fā)數(shù)字資產(chǎn)責任的行政令》出臺的背景。
應(yīng)對俄羅斯逃避美國的“長臂管轄權(quán)”是拜登政府急于開發(fā)數(shù)字美元的現(xiàn)實動因之一。拜登政府在提出解決數(shù)字資產(chǎn)所謂“制裁風險”和“逃避制裁”問題后,還將數(shù)字資產(chǎn)稅收措施納入年度預(yù)算計劃,美國國會也集中提出了一系列數(shù)字資產(chǎn)立法案,聯(lián)儲集中修訂了央行數(shù)字貨幣規(guī)則,而美國其他金融監(jiān)管機構(gòu)則提升了對央行數(shù)字貨幣監(jiān)管政策的優(yōu)先等級,同時拜登政府還要求七國集團共同對俄羅斯加密資產(chǎn)進行制裁。美國政府針對央行數(shù)字貨幣的政策預(yù)示著,大國數(shù)字資產(chǎn)戰(zhàn)略競爭將趨白熱化。
拜登政府央行數(shù)字貨幣政策將對全球跨境金融活動產(chǎn)生重要影響。美元在戰(zhàn)后成為主要國際儲備、跨境支付和清算結(jié)算貨幣,也是國際資產(chǎn)定價的主要貨幣,以往美國政府對于是否開發(fā)數(shù)字美元一直存在爭論,白宮、財政部和聯(lián)儲都有不同意見,財政部直到2022年上半年才表明正面態(tài)度,聯(lián)儲則長期對數(shù)字美元消極以對。拜登政府強調(diào)國家安全、尤其是經(jīng)濟安全,將央行數(shù)字貨幣政策協(xié)調(diào)權(quán)交給總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理和總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理共同負責。拜登政府急欲推出美國的央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略,其中包含哪些政策和目標,采取何種手段,將產(chǎn)生何種后果,對數(shù)字人民幣戰(zhàn)略將產(chǎn)生何種影響并如何應(yīng)對,對于中國來說具有政策和理論上的緊迫性。本文將從如下四個方面加以闡述:拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略追求的三大國家能力目標、拜登政府為爭奪全球央行數(shù)字貨幣主導(dǎo)權(quán)所建立的國家安全架構(gòu)及其功能、拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略的推行及其后果,最后提出數(shù)字人民幣戰(zhàn)略與優(yōu)先建設(shè)跨境轉(zhuǎn)移和支付能力的政策思索。
二、拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略的三大國家能力目標
央行數(shù)字貨幣政策是拜登政府數(shù)字資產(chǎn)戰(zhàn)略的核心。所謂“數(shù)字資產(chǎn)”包含“央行數(shù)字貨幣”在內(nèi),即無論使用何種技術(shù),以何種價值形式、金融資產(chǎn)和工具進入流通領(lǐng)域,或用于支付、投資、轉(zhuǎn)移、交換資金或其等價物,只要是使用分布式賬戶技術(shù)、以數(shù)字形式發(fā)行或標示的金融資產(chǎn),都稱之為數(shù)字資產(chǎn),包括加密貨幣、穩(wěn)定幣和央行數(shù)字貨幣,還包括證券、大宗商品、衍生品或其他金融產(chǎn)品等。數(shù)字資產(chǎn)可通過中心化和去中心化的金融平臺交易,也可以通過點對點技術(shù)進行交易。拜登政府認為,基于三重政策背景的考慮,美國開發(fā)央行數(shù)字貨幣(也稱“數(shù)字美元”)非常急迫。
第一,為了延續(xù)“在全球金融體系中的持久領(lǐng)導(dǎo)地位”,美國必須制定央行數(shù)字貨幣發(fā)展戰(zhàn)略。拜登政府認為,區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)和有關(guān)國家的央行數(shù)字貨幣政策對美國國家安全的威脅,可能導(dǎo)致金融制裁威懾失效。所謂區(qū)塊鏈是指一種分布式賬戶技術(shù),其中數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡(luò)共享,在網(wǎng)絡(luò)參與者之間創(chuàng)建經(jīng)過驗證的交易或信息的數(shù)字賬戶,數(shù)據(jù)通常還使用密碼學鏈接保持賬戶完整性,并執(zhí)行所有權(quán)或價值的轉(zhuǎn)讓等功能。當區(qū)塊鏈技術(shù)被用于跨國資金的轉(zhuǎn)移與支付、構(gòu)建新的國際結(jié)算清算體系的時候,被當今西方控制的實體貨幣結(jié)算清算體系就可能會面臨終結(jié)的命運。這是美國不能容忍的。因此美國必須加強在全球金融體系,以及技術(shù)和經(jīng)濟競爭力方面的領(lǐng)先地位,“負責任地”推動支付創(chuàng)新,開發(fā)央行數(shù)字貨幣。
第二,為了確保美元在全球跨境資金轉(zhuǎn)移與支付領(lǐng)域的流通能力,美國必須制定央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略?,F(xiàn)代國際貨幣金融經(jīng)濟的發(fā)展,天然形成了有價證券清算結(jié)算系統(tǒng)和貨幣支付清算系統(tǒng)框架,這是國際金融體系基礎(chǔ)設(shè)施的核心,其中有價證券清算結(jié)算系統(tǒng)起到信息交換、證券托管、券幣交割結(jié)算的職能,而貨幣支付清算系統(tǒng)則是一個信息記錄與交換平臺,二者在任何獨立的金融體系中都不可或缺。拜登政府認為,擁有一個滿足國家安全要求,同時能夠完成美元、債券國內(nèi)和跨境資金轉(zhuǎn)移和支付的強大金融基礎(chǔ)設(shè)施,保證金融服務(wù)成本低廉,將成為美國數(shù)字資產(chǎn)的核心政策。對此,必須強化消除重大國家安全風險能力。一是強化打擊跨境洗錢、網(wǎng)絡(luò)犯罪和勒索軟件、毒品和人口販運,以及恐怖主義和擴散融資(AML/CFT)等五項重大非法金融風險能力;二是強化打擊規(guī)避美國金融制裁的能力;三是強化因外國司法管轄區(qū)對數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管和監(jiān)督不力、缺失、手段滯后造成的非法融資重大風險能力。長期以來,動輒對他國發(fā)起各種制裁是美國國家能力的重要特征,尤其是在國際金融領(lǐng)域,美國依據(jù)國內(nèi)法的二級制裁規(guī)則,實質(zhì)上直接控制了“環(huán)球銀行金融電信協(xié)會”(SWIFT),并已使之成為維護美國際金融控制中心地位和控制權(quán),以及維護美國家安全利益的工具。
第三,為了遏制其他大國的金融“去中心化”能力,美國必須制定央行數(shù)字貨幣政策。拜登政府指出,首先,將以“最高緊迫性”對待央行數(shù)字貨幣研發(fā)、設(shè)計和部署,繼續(xù)保持國際金融體系、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定政策和經(jīng)濟增長。其次,要繼續(xù)在相關(guān)央行數(shù)字貨幣國際論壇、跨國對話和試點項目中保持領(lǐng)先地位。最后,保證美元在國際金融體系的中心地位和獨特角色,維護由美國主導(dǎo)的全球跨境資金轉(zhuǎn)移和支付體制。
可見,大國針對數(shù)字貨幣體系主導(dǎo)權(quán)的競爭已進入新階段。拜登政府《關(guān)于確立開發(fā)數(shù)字資產(chǎn)責任的行政令》出臺是這個新階段開始的標志,歐亞大國和國家聯(lián)盟、美國等都已正式表明了參與競爭的態(tài)度,這場競爭必將影響當前全球地緣政治經(jīng)濟競爭格局,在競爭中的勝出者將獲得央行數(shù)字貨幣有關(guān)標準和規(guī)則制定,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護和控制,新的國際儲備方式和結(jié)構(gòu),新的國際金融安全架構(gòu)的主導(dǎo)權(quán),其中蘊含重大戰(zhàn)略利益和國家安全利益。
三、拜登政府爭奪全球央行數(shù)字貨幣主導(dǎo)權(quán)的國家安全架構(gòu)
拜登政府數(shù)字資產(chǎn)戰(zhàn)略反映了美國對央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略性質(zhì)和作用認知的轉(zhuǎn)變。長期以來,美國政府對待央行數(shù)字貨幣的態(tài)度是放任和消極的,然而,隨著拜登政府國家安全戰(zhàn)略漸次成型,其態(tài)度由超然趨于激進。2021年3月拜登政府《過渡時期國家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)》指出,美國必須恢復(fù)國際信譽、重新確立全球領(lǐng)袖地位,與其他國家共同制定前瞻性國際議程,簽訂新的全球規(guī)范和協(xié)議,為此必須強化經(jīng)濟和國防投資。貨幣金融戰(zhàn)略是國家安全和經(jīng)濟安全政策的核心,而央行數(shù)字貨幣選擇問題既是學術(shù)前沿,也是政策前沿。拜登政府就是要抓住央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略,在未來全球金融體系中延續(xù)美國和美元的主導(dǎo)權(quán),此舉既反映了拜登政府企圖贏得大國央行數(shù)字貨幣競爭的急迫意識,也是拜登政府對大國競爭時代美國國家安全戰(zhàn)略思維的深化。
拜登政府數(shù)字貨幣戰(zhàn)略的本質(zhì)是對未來國際金融體系主導(dǎo)權(quán)的爭奪手段。拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略包括基本政策、戰(zhàn)略目標、協(xié)調(diào)機制構(gòu)建原則,以及實施與行動框架。拜登政府提出,要通過限制非法金融和消除國家安全風險的行動,促進國際合作和提升美國競爭力的有關(guān)措施和行動,以及保護消費者、投資者和企業(yè)的措施,促進金融穩(wěn)定、降低系統(tǒng)性風險和加強市場誠信的行動,以“最緊迫”的態(tài)度研究部署央行數(shù)字貨幣研發(fā),要以“世界領(lǐng)袖”角色站位繼續(xù)控制國際資金跨境轉(zhuǎn)移與支付功能,保護美元在全球金融體系中的獨特角色。
總之,拜登政府的央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略反映了以追求國家安全為目標,延續(xù)美國主導(dǎo)的舊國際金融體系和秩序,加強由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)、財政部主導(dǎo)政策、全政府方式推進、制度框架建設(shè)先行,強化盟國體系合作的政策思路。
第一,建立國家安全政策領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制,維護央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。拜登政府要求,央行數(shù)字貨幣機制的組織原則和組成人員,應(yīng)遵循2021年2月4日《第2號國家安全備忘錄》要求,按照國家安全委員會、聯(lián)邦政府各部主官委員會、副部長委員會和跨機構(gòu)政策委員會四個層次組成,并由總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理和總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理共同負責協(xié)調(diào)。成員包括國務(wù)卿、財政部長、國防部長、司法部長、商務(wù)部長、勞工部長、能源部長、國土安全部長、環(huán)境保護署長、管理和預(yù)算辦公室主任、國家情報局長、內(nèi)政委員會主任、經(jīng)濟顧問委員會主席、科技政策辦公室主任、信息和法規(guī)事務(wù)辦公室主任、國家科學基金會主任、美國國際開發(fā)署長等19人。其他受邀行政部門和機構(gòu)包括聯(lián)儲理事會、消費者金融保護委員會(CFPB)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)、證券交易委員會(SEC)、商品期貨交易委員會(CFTC)、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)、貨幣監(jiān)理署(OCC)和相關(guān)聯(lián)邦金融監(jiān)管機構(gòu)。對于有關(guān)的研究報告和立法建議,由主責部門或由總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理和總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理依照程序,直接向總統(tǒng)呈送。
第二,由財政部、聯(lián)儲、司法部分別牽頭,建立數(shù)字貨幣金融安全的監(jiān)控機制。一是要求財政部研究未來數(shù)字貨幣和支付系統(tǒng),掌握美國廣泛采用數(shù)字資產(chǎn)的條件、推動技術(shù)創(chuàng)新對政策的影響,以及對金融體系、支付體系、經(jīng)濟增長、金融包容性和國家安全的影響,并主要解決七大衍生問題。(1)對經(jīng)濟增長和穩(wěn)定等國家利益的潛在影響。(2)對金融包容性的潛在影響。(3)央行數(shù)字貨幣與非央行數(shù)字資產(chǎn)的關(guān)系。(4)全球主權(quán)貨幣和私鑄貨幣對美金融體系和國家制度的影響。(5)別國采用央行數(shù)字貨幣改變當前支付系統(tǒng)、取代現(xiàn)有貨幣制度,破壞美國金融中心地位的可能性。(6)對國家安全和金融犯罪的潛在影響,包括非法融資風險、制裁風險、其他的執(zhí)法和對國家安全利益的影響。(7)它國央行數(shù)字貨幣對美國家利益的總體影響。二是要求聯(lián)儲理事會繼續(xù)深化研究央行數(shù)字貨幣提高支付體系效率、降低成本的方式,評估最佳貨幣形式,制定戰(zhàn)略計劃并采取行動,評估其作為關(guān)鍵宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定貨幣政策工具的能力。三是要求司法部評估是否有必要變更立法,以利發(fā)行美國央行數(shù)字貨幣。
第三,建立維護聯(lián)邦財政安全的跨部門主官協(xié)調(diào)報告機制。一是明確央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略展開的風險防范要求。通過監(jiān)管、公私共同參與、監(jiān)督和執(zhí)法改革等三種手段,有效打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪,降低國家安全風險。二是建立數(shù)字資產(chǎn)管理的跨部門協(xié)調(diào)機制。由財政部長、國務(wù)卿、司法部長、商務(wù)部長、國土安全部長、管理和預(yù)算辦公室主任、國家情報局長等七大機構(gòu)負責人共同參與。三是起草美國央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略報告。要求厘清加密貨幣、穩(wěn)定幣、央行數(shù)字貨幣等數(shù)字資產(chǎn)的非法金融風險,追蹤非法使用數(shù)字資產(chǎn)的趨勢,制定降低數(shù)字資產(chǎn)非法金融和國家安全風險協(xié)調(diào)行動計劃,提出打擊利用數(shù)字資產(chǎn)洗錢和資助恐怖主義活動的義務(wù)和措施,制定央行數(shù)字資產(chǎn)開發(fā)利用的相關(guān)規(guī)則。
第四,建立央行數(shù)字貨幣體系的三大風險預(yù)警機制。各國央行數(shù)字貨幣體系建設(shè)將帶來三大風險,即數(shù)字資產(chǎn)及其交易所和交易平臺大量增加導(dǎo)致的犯罪風險,不同金融領(lǐng)域差異對市場參與者造成的金融風險,以及對消費者、投資者或企業(yè)構(gòu)成的潛在過度成本風險。拜登政府要求財政部、總統(tǒng)科技政策辦公室和司法部,必須建立央行數(shù)字貨幣風險預(yù)警體系。(1)由財政部報告數(shù)字資產(chǎn)對支付系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的影響、風險和機遇、監(jiān)管和立法行動等。(2)由總統(tǒng)科技政策辦公室和首席技術(shù)官共同評估央行數(shù)字貨幣基礎(chǔ)設(shè)施、能力和專業(yè)知識的影響,提出對聯(lián)邦行政流程設(shè)置及建議。(3)由總統(tǒng)科技政策辦公室按年度報告分布式賬戶技術(shù)動態(tài)與短期、中期和長期經(jīng)濟與能源轉(zhuǎn)型的聯(lián)系。(4)由司法部報告執(zhí)法機構(gòu)在偵查、調(diào)查、起訴中的作用,對競爭政策的影響,對數(shù)字資產(chǎn)用戶隱私保護或消費者保護的作用,提出有關(guān)監(jiān)管或立法行動建議。
第五,建立財政部和金融監(jiān)管機構(gòu)降低系統(tǒng)性金融風險的協(xié)同防范機制。拜登政府要求財政部,必須重視確認各種數(shù)字資產(chǎn)的具體金融穩(wěn)定風險和監(jiān)管漏洞,研究各類數(shù)字資產(chǎn)的獨有特征,提出解決數(shù)字資產(chǎn)的金融穩(wěn)定風險建議,及時修訂或更新立法。還要求金融監(jiān)管機構(gòu)評估和解決數(shù)字資產(chǎn)對金融穩(wěn)定和金融市場完整性構(gòu)成的風險;要求財政部和聯(lián)儲以及相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)強化相互協(xié)同,降低央行數(shù)字貨幣的系統(tǒng)性金融風險。
第六,建立由美國主導(dǎo)的全球央行數(shù)字貨幣體系金融安全合作機制。一是要求財政部主導(dǎo),建立符合美國價值觀和法律要求的央行數(shù)字貨幣國際交換框架、技術(shù)標準,調(diào)整、更新、加強對全球數(shù)字資產(chǎn)使用和交易方式的原則和標準要求。二是要求財政部、商務(wù)部和司法部分別制定涉及央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略的跨國合作原則和標準、產(chǎn)業(yè)競爭與聯(lián)合執(zhí)法政策。(1)提升美元跨境資金轉(zhuǎn)移和支付系統(tǒng)效率。杜絕不同司法轄區(qū)之間相互套利行為,打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪活動。(2)共同解決數(shù)字資產(chǎn)國際標準、數(shù)字支付架構(gòu)、央行數(shù)字貨幣開發(fā)標準和互操作性法律問題。(3)提出使用央行數(shù)字貨幣基礎(chǔ)設(shè)施的國際規(guī)范。制定和遵從央行數(shù)字貨幣政策國際原則。(4)維護全球金融體系和國際貨幣體系的安全和穩(wěn)定。三是要求財政部、金融監(jiān)管部門協(xié)同發(fā)揮對國際金融標準機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)作用。其中(1)財政部應(yīng)監(jiān)控國際央行數(shù)字貨幣兌換的優(yōu)先行動及其有效性。(2)商務(wù)部應(yīng)建立提高美國競爭力和利用數(shù)字資產(chǎn)技術(shù)的政策框架。(3)司法部應(yīng)建立打擊數(shù)字資產(chǎn)犯罪活動的國際執(zhí)法合作框架。
拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略將對未來全球數(shù)字貨幣主導(dǎo)權(quán)競爭產(chǎn)生重要影響。歷史上,政府往往通過壟斷貨幣創(chuàng)造方式展示其貨幣發(fā)行的獨占權(quán)力,并使政府權(quán)威合法化,這表明了貨幣和國家之間的關(guān)系是相互加強的,任何政府都不會容忍對國家的貨幣創(chuàng)造權(quán)和分配權(quán)的顛覆活動,美國也從來不容忍其他國家對美元霸權(quán)的挑戰(zhàn)。數(shù)字貨幣實質(zhì)上在重新定義主權(quán)貨幣,它超越了貨幣與國家之間關(guān)系,對于未來的跨境轉(zhuǎn)移與支付體系的沖擊將可能是顛覆性的。但是央行數(shù)字貨幣的誕生,則將打擊本質(zhì)上屬于私人信用的其他加密貨幣和穩(wěn)定幣。目前在國際數(shù)字貨幣實踐中,在美國科技企業(yè)臉書(Facebook)的Libra(Diem)項目遭到貨幣監(jiān)管機構(gòu)打擊后,以法國為首的歐盟五國也開始聯(lián)手抵制Libra進入歐洲市場,以維護歐元的鑄幣權(quán)和未來數(shù)字歐元的國際支付權(quán)威。而拜登政府的央行數(shù)字戰(zhàn)略則已將矛頭對準了其他央行數(shù)字貨幣,以促進美國國家安全為借口建立的六大機制,最終目的都是試圖繼續(xù)延長美元霸權(quán)。
四、拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略的推行及其后果
拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略是延續(xù)美元霸權(quán)的重要招術(shù)。拜登政府認為,由于歐亞大國紛紛提升央行數(shù)字貨幣的跨境轉(zhuǎn)移和支付能力,而美國控制關(guān)鍵數(shù)字貨幣金融風險的措施卻不斷落伍,將會使國家安全利益受損,沖擊美國全球金融體系的領(lǐng)先地位。因此,必須重新審視數(shù)字資產(chǎn)政策,確立政策目標,動員協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門,構(gòu)建全政府參與機制,u推進美國央行數(shù)字貨幣議程,同時協(xié)調(diào)動員國際盟友,提升對關(guān)鍵金融風險的控制措施,提高美國金融體系、技術(shù)和經(jīng)濟的競爭力。
第一,國會啟動立法要求財政部發(fā)行數(shù)字美元作為法定貨幣。2022年上半年以來,共有13名國會議員提交或準備提交關(guān)于央行數(shù)字貨幣的法案,民主黨議員尤為積極。例如眾院第7231號議案《電子貨幣和安全硬件法》(Electronic Currency and Secure Hardware Act,ECASH),由5名民主黨眾議員共同提出。該法案要求財政部開發(fā)和發(fā)行數(shù)字美元,作為法定貨幣擔負支付、結(jié)算職能,完全進行匿名交易,并“與所有現(xiàn)有金融機構(gòu)和支付系統(tǒng)、普遍接受的支付標準和網(wǎng)絡(luò)協(xié)議,以及其他公共支付項目實現(xiàn)互操作”。而參議院也將進行跨黨派立法合作,全面制訂首個聯(lián)邦數(shù)字資產(chǎn)戰(zhàn)略,包括隱私、安全和穩(wěn)健、消費者保護、以及數(shù)字資產(chǎn)(包括加密貨幣)稅收等全面政策內(nèi)容。
第二,拜登政府《關(guān)于確立開發(fā)數(shù)字資產(chǎn)責任的行政令》是美國理論界對央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略與國家安全戰(zhàn)略關(guān)系大討論的結(jié)果。
一是認為美國國際金融主導(dǎo)地位面臨“創(chuàng)新困境”。所謂“創(chuàng)新困境”是指,現(xiàn)任占主導(dǎo)地位者必須對威脅其地位的反叛者做出回應(yīng),因此要求拜登政府對全球金融體制進行變革。布魯金斯學會認為,拜登政府要求在更高層面考慮數(shù)字資產(chǎn)對國家安全、外交政策和金融制裁造成的后果,本質(zhì)是強化美元在國際金融體系中的主導(dǎo)地位,打擊規(guī)避美國金融制裁的行為。
二是美國必須應(yīng)對全球貨幣體系的“去中心化”。一些學者認為,所謂“去中心化”本質(zhì)上就是去美元化,美元作為全球貨幣體系的主要儲備、結(jié)算清算貨幣,美國從中取得了重大利益,然而區(qū)塊鏈技術(shù)的興起和各國央行數(shù)字貨幣相繼問世,將對美國金融包容性、金融穩(wěn)定、網(wǎng)絡(luò)安全、聯(lián)儲獨立性、鑄幣稅和貨幣政策有效性產(chǎn)生潛在的重大影響。因此要求聯(lián)儲發(fā)揮對數(shù)字貨幣排擠現(xiàn)金和加密的監(jiān)管作用,打擊所謂“非法融資活動”;發(fā)揮央行數(shù)字貨幣的政府支付作用,推動商業(yè)銀行采用數(shù)字美元,維護美元作為國際金融工具的作用。
三是要求加快央行數(shù)字貨幣實踐。數(shù)字貨幣概念最早在2008年國際金融危機期間提出。前期對于央行數(shù)字貨幣跨境轉(zhuǎn)移和支付的研究,大多只涉及技術(shù)和管理層面,例如央行數(shù)字貨幣對提高交易速度和安全性、降低交易成本的作用。ヒ央行數(shù)字貨幣對商業(yè)銀行跨境資金轉(zhuǎn)移和支付業(yè)務(wù)的影響、互操作性問題等,最終帶動了美央行數(shù)字貨幣理論和實踐。フ然而要應(yīng)對歐亞大國和國家聯(lián)盟的競爭和去中心化潮流,美國必須研制和發(fā)行數(shù)字美元。
第三,整治數(shù)字資產(chǎn)私鑄行為、實施數(shù)字資產(chǎn)稅收政策。在聯(lián)邦財政預(yù)算方面,一是規(guī)劃改善稅收管理和遵從數(shù)字資產(chǎn)政策支出項目。從2023—2032年起,美國政府將通過完善數(shù)字資產(chǎn)暫扣稅報告信息增加征稅19.07億美元,其中在2023年完成3800萬美元,在2023—2027年五年內(nèi)征收6.86億美元。二是完善數(shù)字資產(chǎn)稅收立法,在2023—2032年征收數(shù)字資產(chǎn)稅109.56億美元,其中2023年征稅49.44億美元,2023—2027年征稅70.08億美元。對非央行數(shù)字資產(chǎn)征稅將推動財政部和聯(lián)儲盡快出臺央行數(shù)字貨幣政策。
總之,拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略將影響全球金融格局和金融秩序。拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略以繼續(xù)控制全球貨幣金融體系、維護美元國際地位為國家利益的根本目標,六大安全機制將為推動央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略落地建立“防火墻”,為現(xiàn)行美元國際儲備和結(jié)算清算貨幣體系向數(shù)字美元體制平穩(wěn)安全轉(zhuǎn)移提供政策支撐。拜登政府設(shè)想,通過全政府部門協(xié)調(diào)、動員國際伙伴參與,以控制全球央行數(shù)字貨幣的跨境轉(zhuǎn)移和支付基礎(chǔ)設(shè)施為抓手,就能不斷延續(xù)美國際金融體系主導(dǎo)地位。拜登政府央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略的影響是深遠的,會對中國數(shù)字人民幣戰(zhàn)略產(chǎn)生強烈沖擊。
五、實施數(shù)字人民幣戰(zhàn)略應(yīng)優(yōu)先建設(shè)跨境轉(zhuǎn)移和支付能力
數(shù)字人民幣是中國人民銀行發(fā)行的數(shù)字形式的法定貨幣。第一,以國家信用為支撐,是法定貨幣,是央行對公眾的負債,具有法償性。第二,屬于零售型央行數(shù)字貨幣,主要用于滿足國內(nèi)零售支付需求。第三,屬于現(xiàn)金類支付工具,與指定運營機構(gòu)的電子賬戶資金相等同。第四,屬于現(xiàn)金類支付憑證(M0),與實物人民幣長期并存。第五,采取中心化管理、雙層運營。由此可見,當前數(shù)字人民幣與金融機構(gòu)電子賬戶的資金、實物人民幣并無本質(zhì)區(qū)別,無非是實物人民幣的“數(shù)字化”形態(tài);其發(fā)行的目的則仍僅著眼于國內(nèi)零售支付需求,并由于貨幣主權(quán)、外匯管理政策、匯兌制度安排和監(jiān)管合規(guī)要求等原因,回避了實現(xiàn)數(shù)字人民幣跨境使用及促進人民幣國際化等問題。ホ因此,未來數(shù)字人民幣戰(zhàn)略,需要更加重視在推動人民幣國際化進程的重要作用,實質(zhì)上就是推動數(shù)字人民幣跨境轉(zhuǎn)移與支付功能提升。
數(shù)字人民幣戰(zhàn)略必須著眼于提升跨境轉(zhuǎn)移與支付能力。提升數(shù)字人民幣跨境轉(zhuǎn)移與支付能力,本質(zhì)上是大國央行調(diào)動有形的金融資源和無形的信用資源、心理與精神資源,用之于推動數(shù)字人民幣跨境使用的本領(lǐng)和組織力。2008年國際金融危機爆發(fā)后,人民幣作為結(jié)算貨幣、計價貨幣、融資貨幣、投資貨幣、價值貯藏貨幣的職能都得到了根本提升。2009年中國人民銀行等六部委聯(lián)合發(fā)布《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》,在試點企業(yè)選擇清算模式、人民幣購售和資金拆借、貿(mào)易真實性審核、出口退稅、國際收支申報和人民幣對外負債登記等方面做出了政策性規(guī)定。2021年初,中國人民銀行等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步優(yōu)化跨境人民幣政策支持穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資的通知》,要求圍繞實體經(jīng)濟需求推動更高水平貿(mào)易投資人民幣結(jié)算便利化、進一步簡化跨境人民幣結(jié)算流程、優(yōu)化跨境人民幣投融資管理、便利個人經(jīng)常項下人民幣跨境收付、便利境外機構(gòu)人民幣銀行結(jié)算賬戶使用等政策。上述政策抓住了人民幣國際化時代特點,又將跨國貿(mào)易和投資促進與人民幣的跨境轉(zhuǎn)移與支付連接起來,極大地推動了人民幣國際化進程。
強化數(shù)字人民幣跨境轉(zhuǎn)移與支付能力是參與全球央行數(shù)字貨幣體系主導(dǎo)權(quán)競爭的必由之路。人類歷史上對于國際金融體系主導(dǎo)權(quán)的競爭往往決定大國興衰,英鎊是這樣、美元是這樣,其他貨幣也一定是這樣的,央行數(shù)字貨幣時代也不例外,這是國際信用的本質(zhì)所決定的。當前對大國央行數(shù)字貨幣的戰(zhàn)略布局應(yīng)突破局限,更加聚焦跨境轉(zhuǎn)移與支付能力建設(shè),推動數(shù)字人民幣占據(jù)央行數(shù)字貨幣時代全球金融體系制高點、奪取體系競爭主導(dǎo)權(quán)。
央行數(shù)字貨幣理論研究是數(shù)字人民幣實踐較快發(fā)展的基礎(chǔ)。從國內(nèi)前期的研究成果來看,一是集中探索央行數(shù)字貨幣的影響和挑戰(zhàn),探求機制體制建設(shè)之道。一些專家認為,央行需構(gòu)建國家間法定數(shù)字貨幣政策協(xié)調(diào)機制,研究清算機理、模式與技術(shù)問題,設(shè)計清算機制。二是認為央行要順應(yīng)“無現(xiàn)金”時代來臨,發(fā)行數(shù)字貨幣,提升支付體系安全性,提升國內(nèi)及跨境支付效率、金融體系穩(wěn)定性、金融普惠性,融合非正規(guī)經(jīng)濟、打擊金融犯罪,為經(jīng)濟增長提供新貨幣政策工具等。央行數(shù)字貨幣能否成為新的貨幣政策工具、是否提升了貨幣政策的傳導(dǎo)效果,是考量發(fā)行央行數(shù)字貨幣的重要動機之一。三是認為數(shù)字人民幣能夠?qū)_和緩釋以美國(美元)為主導(dǎo)的國際支付清算體系對人民幣跨境支付清算造成的影響。隨著拜登政府央行數(shù)字資產(chǎn)戰(zhàn)略的展開,必將對數(shù)字人民幣戰(zhàn)略產(chǎn)生沖擊,中國亟待進行超前規(guī)劃,制定發(fā)展戰(zhàn)略,推動實施。
第一,將優(yōu)先提升跨境轉(zhuǎn)移和支付能力作為數(shù)字人民幣的功能定位?!吨袊鴶?shù)字人民幣的研發(fā)進展白皮書》指出,“數(shù)字人民幣具備跨境使用的技術(shù)條件”。但目前數(shù)字人民幣還只是一種零售型央行數(shù)字貨幣,主要用于滿足國內(nèi)零售支付需求。未來數(shù)字人民幣的目標模式是“建立面向數(shù)字經(jīng)濟時代、普遍惠及大眾、通用創(chuàng)新開放的貨幣服務(wù)體系”。同時中國將“積極響應(yīng)國際社會倡議,探索改善跨境支付”,在G20框架下研究央行數(shù)字貨幣在跨境領(lǐng)域的適用性,并建立法定數(shù)字貨幣匯兌安排及監(jiān)管合作機制。當前各大國紛紛推動央行數(shù)字貨幣戰(zhàn)略落地,將使去美元化、金融“去中心化”全球大趨勢加速發(fā)展。數(shù)字人民幣戰(zhàn)略必須順應(yīng)世界性潮流,超越滿足于國內(nèi)零售支付需求、滿足于在舊的既有治理框架下摸索,要超前規(guī)劃和探索,優(yōu)先規(guī)劃、布局,穩(wěn)步推進央行數(shù)字貨幣的跨境轉(zhuǎn)移與支付體系和能力建設(shè),加入大國央行數(shù)字貨幣體系主導(dǎo)權(quán)競爭。
第二,數(shù)字人民幣跨境轉(zhuǎn)移和支付能力建設(shè)要成為國際金融中心戰(zhàn)略的重要抓手。國際公認數(shù)字人民幣在分別經(jīng)過八年研究和四年多試驗后,已走在了世界前列,當前亟待對相關(guān)經(jīng)驗進行認真總結(jié)。對法定數(shù)字貨幣標準等制度體系建設(shè),モ應(yīng)服務(wù)于推動數(shù)字人民幣戰(zhàn)略要求,并納入到國家中長期戰(zhàn)略規(guī)劃和五年計劃中,尤其要與“一帶一路”倡議、上海國際金融中心建設(shè)等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略相互對接,實現(xiàn)聯(lián)動,協(xié)調(diào)時間節(jié)點、穩(wěn)步推動。必須優(yōu)先將數(shù)字人民幣全球使用作為實現(xiàn)人民幣國際化的戰(zhàn)略工具看待,獨立自主、高起點建設(shè)、有利國家財政體系安全,推動經(jīng)濟實力同步提升。
第三,推進數(shù)字人民幣跨境轉(zhuǎn)移和支付戰(zhàn)略必須綜合施策。一是繼續(xù)通過推動經(jīng)常項目直接使用人民幣結(jié)算清算,帶動建設(shè)數(shù)字人民幣跨境轉(zhuǎn)移和支付機制。二是實現(xiàn)國家(地區(qū))間數(shù)字人民幣跨境支付試驗與大宗商品貿(mào)易清算結(jié)算項目協(xié)同。加快探索將目前中國人民銀行和中國香港、泰國、阿聯(lián)酋開展的數(shù)字人民幣跨境支付試驗項目ヤ擴大到部分大宗商品國際貿(mào)易領(lǐng)域,實現(xiàn)二者協(xié)同推進。例如在稀土產(chǎn)品的出口,鐵礦石、玉米和大豆,以及石油天然氣進口中,中國均占有絕對或多數(shù)國際市場壟斷地位,對價格條款和結(jié)算清算貨幣選擇權(quán)條款理應(yīng)有較大的話語權(quán),應(yīng)將這些有利條件轉(zhuǎn)化為國際政治經(jīng)濟斗爭的國家意志,積極探索推動使用人民幣和數(shù)字人民幣進行結(jié)算清算。三是要充分利用在岸、離岸人民幣流動機制,發(fā)行數(shù)字人民幣主權(quán)債,形成離岸人民幣與人民幣債務(wù)國際環(huán)流機制,帶動高起點的中國特色國際金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為“一帶一路”倡議注入新的支撐元素。四是要引導(dǎo)從事新型離岸貿(mào)易的供應(yīng)鏈企業(yè)不斷提升人民幣使用占比。通過離岸轉(zhuǎn)手買賣、全球采購、委托境外加工、承包工程境外購買貨物等新型離岸貿(mào)易方式,加強上下游企業(yè)相互開展跨境分工協(xié)作,推動產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的完善和壯大,帶動上下游企業(yè)更多使用人民幣結(jié)算。五是要采取全政府協(xié)調(diào)推動模式,通過國際倡議、國家協(xié)商、政府援助、城市友好結(jié)對等方式積極施策,全方位探索和推動數(shù)字人民幣在境外落地。
作者簡介 李超民,上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院首席專家、教授、副院長