林 峰, 黃明亮，李晚蓮

(中共廣東省委黨校 應(yīng)急管理教研部，廣東 廣州 510053)

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，各類重大風(fēng)險(xiǎn)層出不窮，各種突發(fā)事件疊加反復(fù)，應(yīng)急管理已經(jīng)成為各級(jí)黨委和政府工作的重心，“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任也時(shí)刻考驗(yàn)著各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力和水平。尤其是突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)造成巨大挑戰(zhàn)，讓我們不得不正視當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理面臨的實(shí)踐困境和未來(lái)走向的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2019年11月29日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央十九屆政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命”[1]。這就從結(jié)構(gòu)、功能和目標(biāo)等維度勾勒出新時(shí)代我國(guó)應(yīng)急管理的價(jià)值理念、運(yùn)行邏輯和初心使命，從而更好地為實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的“第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)”保駕護(hù)航。

一、新時(shí)代我國(guó)應(yīng)急管理的三重運(yùn)行邏輯

(一)結(jié)構(gòu)邏輯：國(guó)家治理格局中的應(yīng)急管理

應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，主要體現(xiàn)了應(yīng)急管理與國(guó)家治理二者之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)邏輯，即在國(guó)家治理格局中生動(dòng)展現(xiàn)我國(guó)的應(yīng)急管理。所謂國(guó)家治理格局，是指國(guó)家治理中各重要組成部分之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，這種結(jié)構(gòu)關(guān)系的處理會(huì)影響整個(gè)國(guó)家的治理[2]，那些擁有國(guó)家權(quán)力的治理主體必須依據(jù)其治國(guó)理念對(duì)這些重大關(guān)系做出合理、正當(dāng)?shù)陌才?，按照事?wù)的輕重緩急付諸實(shí)踐。為了更加立體化地呈現(xiàn)國(guó)家治理格局中的應(yīng)急管理，我們借用費(fèi)孝通先生“差序格局”[3]25-34這一概念，嘗試構(gòu)建以“國(guó)家治理”為中心的“治理差序格局”對(duì)這一結(jié)構(gòu)邏輯進(jìn)行解析(如圖1所示)。在這一差序格局中，作為一個(gè)抽象化的“上位”概念，“國(guó)家治理”的理念目標(biāo)對(duì)越來(lái)越具體化的社會(huì)治理、應(yīng)急管理的形式、內(nèi)容和行動(dòng)方案起著制約甚至是決定性作用。也就是說(shuō)，基于國(guó)家利益的國(guó)家治理，它的地位高于社會(huì)治理與應(yīng)急管理。這是因?yàn)?，“?guó)家”作為一定領(lǐng)土上的合法的權(quán)力擁有者和執(zhí)行者，有代表其國(guó)民處理重大國(guó)家事務(wù)的責(zé)任和權(quán)力。[2]或者說(shuō)，在普通人眼里，國(guó)家總體上的正當(dāng)性不可置疑，具有高度的道德性。[4]國(guó)家權(quán)力的合法性與道德性的“至上”特征，使作為其“組成部分”的社會(huì)治理和應(yīng)急管理首先要服從國(guó)家的利益，并在國(guó)家利益所允許的框架內(nèi)采取適切的治理(應(yīng)急管理)方式。

圖1 以國(guó)家治理為中心的差序格局中的“應(yīng)急管理”

在以“國(guó)家治理”為中心的治理差序格局中，“社會(huì)治理”作為介于國(guó)家治理和應(yīng)急管理之間的“中間圈層”有其獨(dú)特意涵。黨的十八屆三中全會(huì)提出了用“社會(huì)治理”替代“社會(huì)管理”，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理體系。在本文，我們把社會(huì)治理界定為，在黨委和政府的主導(dǎo)下，多方面的社會(huì)力量共同參與，以激發(fā)社會(huì)活力和法治保障為手段，以保障和改善民生和追求社會(huì)和諧為目的，以社會(huì)共同體(社區(qū))為載體的治理社會(huì)的活動(dòng)。[5]黨的十九大指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線……要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。在這一治國(guó)理念和方略下，社會(huì)治理已成為國(guó)家治理的核心內(nèi)容和社會(huì)工程。與此同時(shí)，由于社會(huì)治理的邊界、內(nèi)容、重點(diǎn)和工作方式都是由民生所決定[5]，因此，如何改善民生，滿足人民群眾對(duì)教育、醫(yī)療、安全等方面的多樣性需求成為社會(huì)治理的重要議題。尤其要注意的是，在黨中央多次提出“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的新時(shí)代背景下，安全、平安、社會(huì)穩(wěn)定等作為核心的社會(huì)話語(yǔ)體系，既為社會(huì)管理者采取特殊的處置措施提供了合法性，也對(duì)約束他們的執(zhí)政行為提出了新的要求，即社會(huì)治理中的應(yīng)急管理問(wèn)題。

根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害(突發(fā)事件)—危機(jī)”演化連續(xù)體理論，前期的風(fēng)險(xiǎn)屬于常態(tài)，此后的災(zāi)害(突發(fā)事件)和危機(jī)則屬于非常態(tài)。[6]與之相對(duì)應(yīng)，社會(huì)治理包括“風(fēng)險(xiǎn)治理”和“應(yīng)急管理”兩種狀態(tài)。前者是突發(fā)事件發(fā)生前的治理，屬于常態(tài)社會(huì)治理，后者是事件發(fā)生后的治理，屬于非常態(tài)社會(huì)治理。就治理差序格局“外圍”的應(yīng)急管理而言，這種非常態(tài)的社會(huì)治理又可進(jìn)一步細(xì)化為常規(guī)應(yīng)急管理和非常規(guī)應(yīng)急管理。常規(guī)應(yīng)急管理主要是對(duì)一般性災(zāi)害和公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，可稱之為關(guān)于“灰犀牛事件”的應(yīng)急管理；非常規(guī)應(yīng)急管理是對(duì)發(fā)生概率極低、災(zāi)難性后果又極大的巨災(zāi)或跨越界域的重大危機(jī)的應(yīng)對(duì)，可稱之為關(guān)于“黑天鵝事件”的應(yīng)急管理。與之相應(yīng)的，有兩種不同的應(yīng)急管理體制和法律基礎(chǔ)：常規(guī)應(yīng)急管理主要附著在科層制體系之中，以分工明確、各司其責(zé)為顯著特征的體制，主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》；而非常規(guī)應(yīng)急管理則要啟動(dòng)舉國(guó)體制，以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下聯(lián)動(dòng)、綜合協(xié)調(diào)為主要特征，主要法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)需要進(jìn)一步研究擬定的“緊急狀態(tài)法”[6]。社會(huì)治理與應(yīng)急管理的關(guān)系如圖2所示。

(二)功能邏輯：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與應(yīng)急管理對(duì)象的轉(zhuǎn)換

習(xí)近平總書(shū)記指出，“應(yīng)急管理承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)?！盵1]其中，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是新時(shí)代應(yīng)急管理所要發(fā)揮的首要功能，這也與當(dāng)下我們處于充滿高度不確定性的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”密切相關(guān)。烏爾里?！へ惪藢?duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”有著精辟的論述，他認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)具有以下特征：其一，從運(yùn)作邏輯來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)關(guān)注的是如何避免、減弱、改造或疏導(dǎo)在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中系統(tǒng)地產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和威脅；其二，從價(jià)值體系來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與安全相聯(lián)系，從階級(jí)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)變意味著“不平等的”價(jià)值體系被“不安全的”價(jià)值體系所取代；其三，從風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)具有全球性、不可感知性和無(wú)法計(jì)算性。[7]15-57因此，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“自反性”特征，促使我們必須把風(fēng)險(xiǎn)擺在更加突出位置。

1.風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代性之間的關(guān)系

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，正逐步邁向?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程。相應(yīng)地，在現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)道路上，與短缺社會(huì)的分配相關(guān)的問(wèn)題和沖突，同科技發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)、界定和分配所引起的問(wèn)題和沖突相重疊。[7]15現(xiàn)代社會(huì)的生產(chǎn)系統(tǒng)伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)。首先，人類行為的在先性是造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要社會(huì)機(jī)制。[8]這種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)特征是人類活動(dòng)高度嵌入的過(guò)程，而且這種人類在先活動(dòng)所導(dǎo)致各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)向突發(fā)事件轉(zhuǎn)化的概率、規(guī)模和損失程度呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。其次，由自然與人為耦合形成的生物安全風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致極大的不確定性。與純粹的自然災(zāi)害或者人為安全事故相比，生物安全事件是人與自然耦合而成的突發(fā)事件，其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制是人與自然之間的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)機(jī)制觸發(fā)的生物安全事件，因其內(nèi)在發(fā)生機(jī)理的復(fù)雜性和事件發(fā)展軌跡的高度不確定性，造成了當(dāng)下人類的認(rèn)知能力和預(yù)期判斷的局限性。最后，在時(shí)空壓縮場(chǎng)景中的非傳統(tǒng)領(lǐng)域公共安全風(fēng)險(xiǎn)具有反身性。新時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)具有反身性特征，即這種風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)展本身帶來(lái)的，具有“飛去來(lái)器效應(yīng)”，不可避免。例如，5G、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用帶給人類福祉的同時(shí)，在時(shí)空壓縮的場(chǎng)景中也更加容易造成難以預(yù)料的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，這些非傳統(tǒng)領(lǐng)域帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與工業(yè)社會(huì)時(shí)期的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相互交織而成的復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，對(duì)我國(guó)的應(yīng)急管理工作帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)治理：應(yīng)急管理指涉對(duì)象的轉(zhuǎn)換

風(fēng)險(xiǎn)是突發(fā)事件的潛在狀態(tài)，突發(fā)事件是風(fēng)險(xiǎn)的顯現(xiàn)狀態(tài)。風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件是一個(gè)狀態(tài)連續(xù)的兩個(gè)階段：其中，風(fēng)險(xiǎn)處在突發(fā)事件的前段，是萌芽、孕育階段的突發(fā)事件；突發(fā)事件處在風(fēng)險(xiǎn)的后段，是演化為現(xiàn)實(shí)事件的風(fēng)險(xiǎn)。[9]從風(fēng)險(xiǎn)向突發(fā)事件的轉(zhuǎn)化過(guò)程，既是漸進(jìn)也是瞬間的過(guò)程。因此，我們要在把握風(fēng)險(xiǎn)的特征和屬性的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急范式進(jìn)行反思，建構(gòu)一個(gè)包容不確定性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主、全周期覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)治理體系。[10]2016年7月28日，習(xí)近平總書(shū)記在視察唐山時(shí)提出了“兩個(gè)堅(jiān)持”“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，“堅(jiān)持以預(yù)防為主、防抗救相結(jié)合的方針，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”[11]。應(yīng)急管理關(guān)口前移，重在風(fēng)險(xiǎn)治理，即抓好常態(tài)化社會(huì)治理，寓應(yīng)急管理于常態(tài)化社會(huì)治理之中。相應(yīng)地，要加強(qiáng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)源的調(diào)查研判，提高動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、即時(shí)預(yù)警能力，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控工作科學(xué)化、精準(zhǔn)化，對(duì)各種可能的風(fēng)險(xiǎn)及其原因都要心中有數(shù)、對(duì)癥下藥、綜合施策，出手及時(shí)有力，力爭(zhēng)把風(fēng)險(xiǎn)化解在源頭。一旦發(fā)生突發(fā)事件，應(yīng)急管理可以實(shí)現(xiàn)“平順轉(zhuǎn)換”，避免“熱啟動(dòng)”產(chǎn)生更大傷害和損失。[12]

(三)目標(biāo)邏輯：以“兩個(gè)至上”為旨?xì)w的應(yīng)急管理

2014年4月15日，習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，“必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨”[13]5。在2016年4月15日首個(gè)全民國(guó)家安全教育日到來(lái)之際，習(xí)近平總書(shū)記指出：“要堅(jiān)持國(guó)家安全一切為了人民、一切依靠人民，動(dòng)員全黨全社會(huì)共同努力，匯聚起維護(hù)國(guó)家安全的強(qiáng)大力量，夯實(shí)國(guó)家安全的社會(huì)基礎(chǔ)，防范化解各類安全風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高人民群眾的安全感、幸福感”[14]。隨著社會(huì)主要矛盾的變化，人民群眾對(duì)美好生活的追求被擺到越來(lái)越重要的位置，生命安全和身體健康越來(lái)越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)和內(nèi)在的本體需求。

1.在政黨引領(lǐng)社會(huì)中表征“兩個(gè)至上”

以“兩個(gè)至上”為旨?xì)w的中國(guó)特色應(yīng)急管理不僅貫穿于應(yīng)急管理工作全過(guò)程，更體現(xiàn)在“政黨-社會(huì)”關(guān)系之中，即在政黨引領(lǐng)社會(huì)中表征“兩個(gè)至上”。研究表明，政黨引領(lǐng)社會(huì)的主要機(jī)制包括政治機(jī)制、組織機(jī)制、吸納機(jī)制和服務(wù)機(jī)制，分別體現(xiàn)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、凝聚力和回應(yīng)力。[15]以抗擊新冠疫情為例，黨中央提出堅(jiān)決打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn)，生動(dòng)詮釋了中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所展現(xiàn)的人民至上、生命至上的價(jià)值理念。其中，“政治機(jī)制”主要表現(xiàn)為各級(jí)黨組織和廣大黨員出于黨的宗旨、政治使命和政治責(zé)任，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，積極參與疫情防控；“組織機(jī)制和服務(wù)機(jī)制”主要體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，秉持以人為本、生命至上的價(jià)值理念，“一方有難、八方支援”的文化傳統(tǒng)，集體主義和服從權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，成為多種力量成功整合的內(nèi)在條件，中國(guó)共產(chǎn)黨自上而下系統(tǒng)完備的組織體系和九千多萬(wàn)黨員構(gòu)成了抗擊疫情強(qiáng)大動(dòng)員組織能力保障[12]；“吸納機(jī)制”主要通過(guò)給予抗疫一線的優(yōu)秀工作人員“火線”入黨的機(jī)會(huì)，吸收其進(jìn)入黨組織，將其培養(yǎng)為黨員干部。

可以說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的核心力量，不僅是國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且也是中國(guó)社會(huì)的組織核心。在中國(guó)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不單單是兩者之間的關(guān)系，而是黨、國(guó)家和社會(huì)三者之間的關(guān)系。[16]在非常規(guī)化應(yīng)急管理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)除了政治方向和思想引領(lǐng)以外，更加強(qiáng)調(diào)組織領(lǐng)導(dǎo)，即要求做到統(tǒng)一指揮、政令暢通、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。由“黑天鵝事件”產(chǎn)生的這種非常規(guī)化應(yīng)急管理需求，一方面需要科學(xué)高效的決策能力，另一方面需要跨界的組織協(xié)調(diào)能力。此時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力介入，依法依規(guī)采取非常規(guī)應(yīng)急措施，發(fā)揮黨全面領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，有利于把損失降到最低程度。

2.把“兩個(gè)至上”貫穿突發(fā)事件(危機(jī))應(yīng)對(duì)決策全過(guò)程

把“兩個(gè)至上”貫穿突發(fā)事件(危機(jī))應(yīng)對(duì)決策全過(guò)程，事實(shí)上反映了中國(guó)特色應(yīng)急管理“以人民為中心”的初心使命和終極價(jià)值。一般來(lái)講，突發(fā)事件的生命周期主要分為事前、事中和事后三個(gè)階段。相應(yīng)地，在突發(fā)事件的每個(gè)階段所采取的應(yīng)對(duì)策略和側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同，但無(wú)一例外都堅(jiān)守著“人民至上、生命至上”這一基本原則和最大公約數(shù)。

第一，“備豫不虞,為國(guó)常道”。應(yīng)急管理工作的宗旨是讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。因此，在事前階段的應(yīng)急準(zhǔn)備和監(jiān)測(cè)預(yù)警中，風(fēng)險(xiǎn)治理決策遵循著“大概率思維應(yīng)對(duì)小概率事件”的原則，寧可信其有、不可信其無(wú)，寧可信其大、不可信其小，寧可聽(tīng)群眾罵聲、不可聽(tīng)群眾哭聲，尤其是“寧可聽(tīng)群眾罵聲、不可聽(tīng)群眾哭聲”體現(xiàn)了不惜一切代價(jià)保護(hù)人民生命安全的決心和意志。

第二，在事中階段的應(yīng)急救援過(guò)程中，常常面臨著生命安全與財(cái)產(chǎn)安全的兩難抉擇。根據(jù)馬斯洛需求理論，當(dāng)人們滿足了生理需求以后，會(huì)追逐更高層次的安全需求。在社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變化的新時(shí)代，人們對(duì)安全這一本體性需求開(kāi)始逐漸超越物質(zhì)文化層面的需求從而越來(lái)越成為公眾討論的議題。從這個(gè)意義上來(lái)講，在事中階段的突發(fā)事件(危機(jī))應(yīng)對(duì)的決策過(guò)程中，要將人民的生命安全凌駕于其他一切權(quán)利之上。因此，在突發(fā)事件(危機(jī))應(yīng)對(duì)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部只有推己及人、換位思考，運(yùn)用共情思維和同理心，才能對(duì)突發(fā)事件做出高效的響應(yīng)應(yīng)對(duì)，這也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做好應(yīng)急管理工作的基本方法論。[17]

第三，突發(fā)事件發(fā)生后，決策者要同時(shí)在兩個(gè)“場(chǎng)”，應(yīng)對(duì)兩個(gè)“情”：一個(gè)是“現(xiàn)場(chǎng)”，另一個(gè)是“輿論場(chǎng)”；一個(gè)是處置“事情”，另一個(gè)是引導(dǎo)“輿情”。“事情”是指突發(fā)事件本身造成的各種影響和損失，“輿情”是指突發(fā)事件對(duì)社會(huì)輿論、公眾情緒和人們的行為方式產(chǎn)生的影響。[9]267突發(fā)事件報(bào)道、熱點(diǎn)引導(dǎo)、輿論監(jiān)督都有“時(shí)度效”要求，在事后階段的“輿論場(chǎng)”做到有效回應(yīng)人民的關(guān)切，防止謠言擴(kuò)散蔓延造成下一個(gè)更大的突發(fā)事件(危機(jī))是決策者在危機(jī)應(yīng)對(duì)決策過(guò)程中需要考量的重要因素。為此，在應(yīng)急管理工作的輿論溝通場(chǎng)域里，決策者所作出的回應(yīng)或“宣稱”(claim)①必須是由真理宣稱(truth validity claim)、正當(dāng)宣稱(rightness claim )和真誠(chéng)宣稱(sincerity claim)構(gòu)成的有效宣稱[18]59,從而真正維護(hù)人民利益、保護(hù)人民安全。

二、新時(shí)代我國(guó)應(yīng)急管理在運(yùn)行過(guò)程中面臨的實(shí)踐困境及其成因

我們是在變動(dòng)著的時(shí)空背景和社會(huì)情境下來(lái)審視新時(shí)代應(yīng)急管理在運(yùn)行中所表現(xiàn)出的新特征及其在實(shí)踐過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)和困境的。首先，從應(yīng)急管理組織來(lái)講，應(yīng)急管理組織在科層制和理性的執(zhí)政文化作用下，隨著時(shí)間的流逝會(huì)逐步趨于一種非常規(guī)事件常規(guī)化治理的風(fēng)險(xiǎn)；其次，在應(yīng)急管理過(guò)程中，由于決策約束機(jī)制的存在，我們經(jīng)常面臨因應(yīng)急管理體系與治理能力之間存在“治理滯距”[19]而帶來(lái)的挑戰(zhàn)，即在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系不能及時(shí)、有效地轉(zhuǎn)化為預(yù)期中的治理能力的現(xiàn)象；最后，由于基層(社區(qū))應(yīng)急管理能力的有效供給不足，使得我國(guó)應(yīng)急管理的“最后一公里”成為重大短板。

(一)常規(guī)化的治理體系與科層制組織的應(yīng)急管理

這里的治理指一種體制治理的權(quán)利，它是一種受到國(guó)家意志及法律界定的規(guī)范化的治理制度。[20]具體而言，常規(guī)化的治理體系是指黨委和政府及其有關(guān)部門在科層體制中享有的國(guó)家意志及其法律所界定的治理權(quán)限。常規(guī)化的治理體系遵循科層制邏輯下的“理性的執(zhí)政文化”，這種執(zhí)政文化有三個(gè)組成要件：其一，政治科層制體系既能夠提出恰當(dāng)?shù)膱?zhí)政目標(biāo)，并通過(guò)制定恰當(dāng)?shù)闹贫?、程序和?biāo)準(zhǔn)來(lái)提升行政效率；其二，政治科層制體系能夠在執(zhí)政過(guò)程中承認(rèn)并關(guān)照到執(zhí)政機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)政對(duì)象的動(dòng)機(jī)和需要；其三，政治科層制體系又能以得到文化認(rèn)可的恰當(dāng)方式來(lái)實(shí)施內(nèi)部和外部獎(jiǎng)懲。理性的執(zhí)政文化主要涉及到行政工作的非人格化、程序化及數(shù)據(jù)化管理，更加注重投入—產(chǎn)出分析等行政要素在行政實(shí)踐過(guò)程中的強(qiáng)調(diào)和利用。

大量研究指出，在這種常規(guī)化的治理體系中，地方政府在基層社會(huì)治理過(guò)程中會(huì)受到等級(jí)制內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制[21]、錦標(biāo)賽體制[22]、壓力型體制[23]的影響，遵循一種“不出事”的治理邏輯。在科層制邏輯下，基層政府所要承受的壓力主要是體制的剛性束縛，這導(dǎo)致一切指令的傳導(dǎo)方向只能是自上而下，基層政府必須時(shí)刻承受著這種“欲罷不能”的壓力。具體而言，地方政府在治理過(guò)程中會(huì)受到國(guó)家(中央政府)或上級(jí)政府的制度激勵(lì)和約束，面臨自上而下的政治風(fēng)險(xiǎn)。這里的政治風(fēng)險(xiǎn)主要是制度約束和行政集權(quán)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。作為自上而下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，科層制邏輯下的常規(guī)治理首先體現(xiàn)在下級(jí)政府要有效地落實(shí)上級(jí)的政策文件，完成上級(jí)政府下達(dá)的行政任務(wù)。

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制。其中，“專常兼?zhèn)洹睂?duì)應(yīng)的是應(yīng)急管理的組織體系。具體來(lái)講，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中，既要有專業(yè)化的技術(shù)部門，又要有常態(tài)化的綜合部門發(fā)揮聯(lián)動(dòng)和補(bǔ)充作用。根據(jù)四大類重大突發(fā)事件的性質(zhì)，我國(guó)形成了應(yīng)急管理部門、政法部門、衛(wèi)生管理部門三個(gè)專業(yè)性的機(jī)構(gòu)，分別對(duì)應(yīng)自然災(zāi)害與安全事故、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重大突發(fā)事件。一旦發(fā)生某種突發(fā)事件，專業(yè)性的應(yīng)對(duì)部門將會(huì)立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。除此之外，還需要一個(gè)能發(fā)揮聯(lián)動(dòng)和綜合協(xié)調(diào)作用的常態(tài)化機(jī)構(gòu)。從此次發(fā)生的新冠肺炎疫情來(lái)講，原本應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是屬于國(guó)家衛(wèi)生管理部門的應(yīng)急管理范疇，而且從2013年至2018年，從衛(wèi)生部、衛(wèi)計(jì)委到衛(wèi)健委，機(jī)構(gòu)本身的綜合協(xié)調(diào)能力也在不斷強(qiáng)化。然而，衛(wèi)健部門和應(yīng)急管理部門在這次應(yīng)急管理過(guò)程中曾一度處于失靈或失控狀態(tài)，因此，國(guó)家不得不啟動(dòng)“政治動(dòng)員令”(其中，中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院成立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制)，并稱之為“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。再考慮到武漢市地方社會(huì)治理體系也曾經(jīng)受到全國(guó)性的表彰，我們就更加不能認(rèn)為失靈的原因是強(qiáng)化得不夠。[19]因此，出現(xiàn)問(wèn)題的根源還是得從組織體系的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制尋找。這個(gè)內(nèi)在機(jī)制可能在于，這種不斷強(qiáng)化的過(guò)程首先要遵循科層制組織的運(yùn)行邏輯，即使通過(guò)不斷“強(qiáng)化”應(yīng)急管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，但這種科層組織的應(yīng)急，會(huì)隨著等級(jí)制內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)壓力和政治風(fēng)險(xiǎn)，在時(shí)間的流逝中不斷被吸附，最終趨于“常規(guī)化”，而這種常規(guī)化其實(shí)是不利于處理重大突發(fā)事件的。

(二)決策約束與治理滯距

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，應(yīng)急管理體系中的決策系統(tǒng)通常要考慮多樣化的決策目標(biāo)，決策主體也面臨著決策約束。決策系統(tǒng)的多重目標(biāo)與相關(guān)決策主體的行政層級(jí)、崗位職責(zé)有關(guān)。舉例來(lái)說(shuō)，應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，應(yīng)急管理決策系統(tǒng)的多重目標(biāo)體現(xiàn)為疾控專家注重流行病學(xué)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，一線臨床專家關(guān)注具體的臨床癥狀與診斷，衛(wèi)生管理部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生應(yīng)急工作，組織指導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防控制和各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療衛(wèi)生救援，地方政府統(tǒng)籌疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)等社會(huì)治理目標(biāo)。

所謂決策約束，是指各個(gè)層級(jí)的決策主體在面對(duì)突發(fā)事件確認(rèn)、應(yīng)對(duì)方案形成、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和發(fā)布、資源動(dòng)員、社會(huì)影響后效預(yù)測(cè)，以及如何設(shè)計(jì)全方位有效防控和應(yīng)對(duì)措施等一系列重要決策環(huán)節(jié)時(shí)，所直接感受到的或預(yù)想到的各種限制。[24]決策約束大小與決策系統(tǒng)的復(fù)雜程度相關(guān)。[24]如果這個(gè)決策系統(tǒng)是多層次多部門的，這種組織本身的復(fù)雜性也是及時(shí)和準(zhǔn)確決策的障礙。在這次疫情中，各層級(jí)決策主體面臨的相應(yīng)的決策約束主要是在于疫情應(yīng)對(duì)的決策過(guò)程，不但涉及從村社單元、基層政府、地方領(lǐng)導(dǎo)層直到最高決策層的整個(gè)縱向行政等級(jí)制體系，也超出了以專業(yè)能力和轄區(qū)責(zé)任為基準(zhǔn)的常規(guī)決策權(quán)限的概念。從醫(yī)生到醫(yī)院、醫(yī)院到疾控中心與衛(wèi)健部門、衛(wèi)健部門到區(qū)政府、區(qū)政府到市政府，這就造成了決策鏈條過(guò)長(zhǎng)，不可避免地產(chǎn)生現(xiàn)有應(yīng)急管理體系不能及時(shí)、有效地轉(zhuǎn)化為預(yù)期中的治理能力的“治理滯距”困境和挑戰(zhàn)。

要求一個(gè)具有強(qiáng)大常規(guī)化慣性的治理體系發(fā)揮出預(yù)期中的應(yīng)急治理能力本身，無(wú)疑是一個(gè)很大的改變。因此，“治理滯距”給我們傳遞了這樣一個(gè)信號(hào)：從應(yīng)急管理體系到應(yīng)急管理能力的轉(zhuǎn)變之間，我們急迫需要的是重組和再激發(fā)，以使得這些已經(jīng)常規(guī)化的治理體系和機(jī)制真正具備應(yīng)急管理能力，但這個(gè)能力形成的過(guò)程也需要時(shí)間。在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我們看到的改變不是局部的、由某個(gè)部門主導(dǎo)的機(jī)制改進(jìn)，而實(shí)際上是一次舉國(guó)體制下的應(yīng)急狀態(tài)，城鄉(xiāng)社區(qū)都成為抗擊疫情的重要組成部分，是“縱向到底、橫向到邊”的最基層節(jié)點(diǎn)，是中央政策自上而下貫通的“最后一公里”所在，整個(gè)治理體系都發(fā)生了一種整體性的改變。

(三)基層社區(qū)應(yīng)急管理能力的有效供給不足

基層社區(qū)應(yīng)急管理能力包括三個(gè)主要部分：一是基層社區(qū)應(yīng)急管理的人力資源素質(zhì)；二是基層社區(qū)應(yīng)急管理的空間配備機(jī)制；三是基層社區(qū)工作者動(dòng)員社區(qū)群眾的能力。新時(shí)代基層社區(qū)應(yīng)急管理能力供給不足表現(xiàn)在以下幾個(gè)實(shí)踐張力上。

1.常態(tài)化下的行政擠壓與應(yīng)急基礎(chǔ)不牢

常態(tài)化下的行政擠壓主要是指社區(qū)主要承擔(dān)上級(jí)政府各個(gè)部門下發(fā)的文件，下達(dá)的任務(wù)，定期的工作評(píng)比等繁雜的行政事務(wù)，社區(qū)工作者的日常工作時(shí)間主要消耗在數(shù)據(jù)、表格、報(bào)告等事項(xiàng)。應(yīng)急基礎(chǔ)不牢，是指在應(yīng)急過(guò)程中缺乏基層社區(qū)群眾支持，即在應(yīng)急管理過(guò)程中缺乏群眾支持導(dǎo)致無(wú)法組織和動(dòng)員社區(qū)居民應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。從疫情防控的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，上級(jí)下達(dá)的行政事務(wù)使得社區(qū)的很多工作與社區(qū)群眾的利益、興趣和情感關(guān)聯(lián)度不高，而且擠占了社區(qū)工作者深入群眾的時(shí)間。與此同時(shí)，大多數(shù)時(shí)候社區(qū)工作者眼睛向上不向下，平時(shí)不主動(dòng)做群眾工作，沒(méi)有筑牢群眾的基本盤，導(dǎo)致在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中缺乏群眾支持。[25]

2.應(yīng)急資源的空間配備與應(yīng)急準(zhǔn)備不足

從應(yīng)急資源的空間配備來(lái)講，我國(guó)應(yīng)急資源配置呈現(xiàn)出“上粗下細(xì)”的明顯特征。究其原因，我國(guó)許多優(yōu)質(zhì)資源都是圍繞行政權(quán)力配屬的，級(jí)別越高，優(yōu)質(zhì)資源的可獲得性往往就越強(qiáng)。優(yōu)質(zhì)應(yīng)急資源在基層最需要但也最匱乏，這是一個(gè)長(zhǎng)期存在的“悖論”。[26]所謂應(yīng)急準(zhǔn)備不足，是指社區(qū)不僅缺乏相應(yīng)的應(yīng)急資源(物質(zhì))保障，也缺乏專業(yè)的應(yīng)急管理人員。在基層社區(qū)，應(yīng)急管理者基本上都是兼職人員，缺少應(yīng)急管理方面的專業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)知識(shí)、技能。可以看出，應(yīng)急資源在空間配備上的不均衡是導(dǎo)致基層社區(qū)應(yīng)急力量和應(yīng)急準(zhǔn)備不足的重要原因。

3.應(yīng)急管理的人力資源素質(zhì)與應(yīng)急動(dòng)員不力

在社區(qū)應(yīng)急管理中，我們?cè)谝恍┑胤娇梢杂^察到兩種錯(cuò)誤傾向：一種是社區(qū)工作者面對(duì)突發(fā)事件不敢擔(dān)責(zé)、坐等指令和消極應(yīng)對(duì)，從而錯(cuò)失了應(yīng)急管理和解決社區(qū)實(shí)際困難的最佳時(shí)機(jī)；另一種是一些社區(qū)管理者和工作人員在應(yīng)急處突中層層加碼、簡(jiǎn)單粗暴，對(duì)群眾的日常生活需求和特殊需要照顧不周。[25]這兩種應(yīng)急管理傾向(前者是應(yīng)急不足，后者是應(yīng)急過(guò)度)與社區(qū)應(yīng)急管理工作者的人力資源素質(zhì)有關(guān)。所謂應(yīng)急動(dòng)員不力，是指由于社區(qū)缺乏較好的自組織或鄰里基礎(chǔ)，基層黨組織、居委會(huì)與業(yè)委會(huì)、社區(qū)各類團(tuán)隊(duì)之間缺乏日常情感交流導(dǎo)致的社區(qū)群眾參與應(yīng)急處突投入意愿不足現(xiàn)象?？梢钥吹?，如果社區(qū)應(yīng)急管理的人力資源素質(zhì)不足，會(huì)導(dǎo)致社區(qū)工作者出現(xiàn)應(yīng)急管理不足和過(guò)度兩種傾向，社區(qū)群眾在面對(duì)突發(fā)事件之時(shí)，容易出現(xiàn)命運(yùn)共同體的缺失，從而導(dǎo)致應(yīng)急動(dòng)員效果大打折扣。

三、新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的有效路徑

(一)擴(kuò)展應(yīng)急管理幅度：構(gòu)建跨區(qū)域應(yīng)急管理共同體

根據(jù)2007年我國(guó)頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。其中，“屬地管理”具有空間上的含義，主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理幅度的邊界和控制問(wèn)題。從社會(huì)學(xué)視角來(lái)講，“屬地管理”原則具有深刻的意涵：(1)屬地管理的推行，符合科層體制和新政等級(jí)制內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避這兩個(gè)基本邏輯，通過(guò)實(shí)施屬地管理原則，把各類行政責(zé)任下沉到等級(jí)制底端，有助于激勵(lì)并提升屬地單位防范風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)強(qiáng)度，也意味著在風(fēng)險(xiǎn)的確發(fā)生時(shí)，將通過(guò)處罰位于基層的屬地責(zé)任人而間接保護(hù)了科層制中上端的政治安全；(2)屬地管理表征了在單位制解體后的“后單位制時(shí)代”，以屬地空間管轄來(lái)實(shí)現(xiàn)空間全控目標(biāo)的需求?！熬W(wǎng)格化管理”理念之所以能夠在全國(guó)范圍內(nèi)引發(fā)如此眾多的類似創(chuàng)新和推廣，究其根源在于滿足了地方“全控維穩(wěn)”這一根本性的政治需求；(3)屬地管理實(shí)際上具有財(cái)政意涵，即上層實(shí)現(xiàn)了將行政成本轉(zhuǎn)移到科層制中下層的可能性。

進(jìn)入新時(shí)代，應(yīng)急管理所關(guān)注的非常規(guī)事件通常會(huì)超越屬地管理的空間范疇，需要我們控制應(yīng)急管理的幅度，用擴(kuò)展了的空間視角來(lái)認(rèn)識(shí)當(dāng)下的應(yīng)急管理體制。與此同時(shí)，許多行業(yè)的突發(fā)事件是由駐地央企引發(fā)的，而且駐地單位的行政級(jí)別一般來(lái)說(shuō)高于屬地政府的行政級(jí)別，它們形成了屬地轄區(qū)內(nèi)一個(gè)個(gè)擁有自己明確邊界的政治或經(jīng)濟(jì)“島嶼”，造成了駐地單位(條條)與屬地政府(塊塊)之間的張力和沖突。因此，我們需要從空間上擴(kuò)展應(yīng)急管理的控制幅度，即構(gòu)建“區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作共同體”或者“區(qū)域性應(yīng)急救援中心”，通過(guò)類似于“脫貧攻堅(jiān)”中的結(jié)對(duì)幫扶策略，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的“條塊”、“塊塊”通力協(xié)作來(lái)共同增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

(二)提高基層應(yīng)急治理能力：培育以行動(dòng)者為中心的應(yīng)急效能感

習(xí)近平總書(shū)記指出，“基層是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的第一線，也是復(fù)工復(fù)產(chǎn)的第一線，是確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位的關(guān)鍵所在”[27]。其中，基層群防群治，強(qiáng)調(diào)的就是要積極推進(jìn)基層社會(huì)治理。黨的十八屆三中全會(huì)以后，“社會(huì)治理”取代“社會(huì)管理”成為國(guó)家政策層面的主流話語(yǔ)體系?！吧鐣?huì)治理”強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理體系，在強(qiáng)化基層組織建設(shè)的同時(shí)重視讓更多的力量參與到社會(huì)治理中來(lái)，由此基層社會(huì)治理的力量更為多元，有效性更為明顯。

與此同時(shí)，在大眾傳媒極其發(fā)達(dá)的當(dāng)代，基層治理對(duì)象的政治社會(huì)化進(jìn)程(對(duì)個(gè)人權(quán)益的重視和權(quán)益保護(hù)意識(shí)的提升、對(duì)行政權(quán)力限度的認(rèn)知、對(duì)公平公正的社會(huì)要求、對(duì)政治表達(dá)方式之有效性的認(rèn)知等)也漸漸提速?！罢涡芨小敝饕糜跍y(cè)量人們對(duì)于自己在政治參與上是否能夠造成特定后果的能力的一種主觀判斷。在此基礎(chǔ)上，我們對(duì)基層應(yīng)急管理效能感作進(jìn)一步討論。

在應(yīng)急動(dòng)員周期內(nèi)，應(yīng)急效能感的有效供給，是確保應(yīng)急動(dòng)員和應(yīng)急參與的主要心理機(jī)制之一。同樣，在應(yīng)急動(dòng)員周期內(nèi)，由于高強(qiáng)度應(yīng)急動(dòng)員和應(yīng)急參與所帶來(lái)的強(qiáng)烈應(yīng)急效能感，有時(shí)候給社區(qū)成員帶來(lái)與應(yīng)急管理者一樣的現(xiàn)實(shí)參與感和自我價(jià)值意識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上指出，“要完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹(shù)立全周期的城市健康管理理念，增強(qiáng)社會(huì)治理總體效能。”[28]在社區(qū)地域共同體內(nèi)，這種建立在血緣、親緣、地緣和信仰實(shí)踐基礎(chǔ)之上的整體命運(yùn)感和集體身份認(rèn)同的天然優(yōu)勢(shì)，有助于培育基層應(yīng)急效能感，推動(dòng)人們發(fā)展出高強(qiáng)度的應(yīng)急管理理念和應(yīng)急管理能力，從而促進(jìn)基層社區(qū)內(nèi)部的成員，產(chǎn)生命運(yùn)休戚與共的社會(huì)團(tuán)結(jié)感。

(三)加強(qiáng)應(yīng)急法治建設(shè)：促進(jìn)公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡歸位

在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持依法管理，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應(yīng)急管理、自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援組織、國(guó)家消防救援人員、危險(xiǎn)化學(xué)品安全等方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作。”目前我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)依據(jù)仍然是 2007年11月施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為治理緊急事件的綜合性“基本法”, 在操作性、法律體系的完備性、法制體系具體的配套制度和實(shí)施細(xì)則等方面亟待完善。在實(shí)際突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，應(yīng)急預(yù)案往往成為應(yīng)急管理工作者的主要依據(jù)。然而，應(yīng)急預(yù)案也存在以下三個(gè)方面的缺陷：第一，預(yù)案體系定位不明。究竟是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的指導(dǎo)原則還是具體的應(yīng)急程序，不甚明晰；第二，預(yù)案體系的建構(gòu)缺乏實(shí)用性。從中央到基層單位，沒(méi)有因時(shí)因地因不同領(lǐng)域制定具體的應(yīng)急預(yù)案，基本上參照使用一套固定的“預(yù)案模板”；第三，預(yù)案體系對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理或應(yīng)急準(zhǔn)備重視不夠。應(yīng)急預(yù)案“重處置、輕預(yù)防”的思維，對(duì)于新時(shí)代巨災(zāi)、生物安全類事件、非傳統(tǒng)領(lǐng)域的公共安全事件的應(yīng)急準(zhǔn)備強(qiáng)調(diào)不夠，難以適應(yīng)新時(shí)代面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)急管理法治化是新時(shí)代應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，推進(jìn)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的必然之路。法治不僅對(duì)常規(guī)狀態(tài)下的國(guó)家和社會(huì)治理具有重要意義，對(duì)緊急情況下應(yīng)對(duì)重大公共安全事件，包括疫情防控同樣具有重大意義。[29]在積極推進(jìn)法治政府建設(shè)的今天，如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下將應(yīng)急管理工作置于法治軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，運(yùn)用法治思維和法治方式履行應(yīng)急管理職責(zé)，確保行政權(quán)在法治框架內(nèi)有效執(zhí)行，已經(jīng)成為各級(jí)政府和職能部門的共識(shí)。在應(yīng)急狀態(tài)下，公權(quán)力與私權(quán)利之間往往會(huì)出現(xiàn)實(shí)踐張力，即公權(quán)力的擴(kuò)張和私權(quán)利的收縮。在這種情形下，如何保持公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡歸位，就需要在應(yīng)急與法治之間找到契合點(diǎn)。一方面,以行政權(quán)為代表的公權(quán)力需要法律授予更多的權(quán)限，以便在應(yīng)急狀態(tài)下能夠合規(guī)性地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件(危機(jī))，從而免于遭受合法性質(zhì)疑和事后追責(zé)；另一方面，在公權(quán)力擴(kuò)張的同時(shí)，私權(quán)利在讓渡權(quán)利過(guò)程中難免出現(xiàn)收縮現(xiàn)象，即公民需要承擔(dān)更多義務(wù)。比如，疫情期間，中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)公共場(chǎng)所關(guān)停，與陽(yáng)性感染者有密切接觸人員均需要強(qiáng)制隔離等。需要注意的是，無(wú)論私權(quán)利與公權(quán)力之間如何此消彼長(zhǎng)，要防止公權(quán)力濫用，限制私權(quán)利必須保障基本人權(quán)，不能突破人道主義底線，避免對(duì)公民權(quán)利的過(guò)分限縮，克服走極端的傾向，防范應(yīng)急狀態(tài)下出現(xiàn)社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)正常管理秩序。[29]

(四)提升“智慧”賦能的效度：推動(dòng)技術(shù)應(yīng)用與應(yīng)急管理相互嵌套

技術(shù)應(yīng)用是應(yīng)急管理目標(biāo)達(dá)成的重要工具，技術(shù)在不斷創(chuàng)新、發(fā)展與應(yīng)用的同時(shí)推動(dòng)了應(yīng)急管理流程、機(jī)制、模式的不斷優(yōu)化。[30]將技術(shù)應(yīng)用嵌入到應(yīng)急管理領(lǐng)域，通過(guò)技術(shù)應(yīng)用與應(yīng)急管理之間的相互嵌套有助于推動(dòng)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，從而快速有效地處置突發(fā)事件(危機(jī))。通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段的介入，有助于實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)從傳統(tǒng)的以“人海戰(zhàn)術(shù)”為主的治理模式向精準(zhǔn)化、科學(xué)化、高效化的技術(shù)治理模式轉(zhuǎn)變。

在應(yīng)急管理工作和突發(fā)事件(危機(jī))應(yīng)對(duì)過(guò)程中，“智慧”賦能的最本質(zhì)特征體現(xiàn)在技術(shù)運(yùn)用的可及性、快速響應(yīng)性和信息連通性。所謂可及性，是指通過(guò)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，應(yīng)急管理工作者和群眾能夠快速獲取和使用信息的可能性。例如，許多手機(jī)APP軟件通過(guò)匯總確診病例在發(fā)病期間曾活動(dòng)過(guò)的小區(qū)或場(chǎng)所的軌跡等信息，使當(dāng)?shù)卣兔癖娍焖倭私獗镜貐^(qū)疫情傳播模式，從而幫助相關(guān)部門制定適于本地區(qū)疫情防控的應(yīng)急方案，減緩疫情傳播速度；快速響應(yīng)性是指，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，借助“智慧”手段快速識(shí)別和管理風(fēng)險(xiǎn)空間和風(fēng)險(xiǎn)人群，提升防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。例如，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，能快速識(shí)別疫情中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)人口流出的相關(guān)情況，從而快速摸清底數(shù)并切斷風(fēng)險(xiǎn)源；而信息連通性，主要是指基于技術(shù)的應(yīng)用，使得互動(dòng)雙方即使脫離了具體地點(diǎn)和場(chǎng)景也能實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與獲取信息的機(jī)會(huì)。例如，借助于網(wǎng)絡(luò)云平臺(tái)和教育資源線上服務(wù)平臺(tái)，使得疫情期間的線上辦公和線上教學(xué)得以順利進(jìn)行。

提高應(yīng)急管理能力不單純是技術(shù)應(yīng)用單向度地嵌入應(yīng)急管理工作之中，而是技術(shù)應(yīng)用與應(yīng)急管理相互嵌套的結(jié)果。必須在應(yīng)急管理需求、管理機(jī)制創(chuàng)新、工具創(chuàng)新的牽引下，將技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行整合，在實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理模式優(yōu)化的基礎(chǔ)上，推動(dòng)應(yīng)急管理能力的提升。[30]技術(shù)應(yīng)用與應(yīng)急管理之間的互構(gòu)和嵌套表明，技術(shù)應(yīng)用不是強(qiáng)行進(jìn)入應(yīng)急管理的過(guò)程，而是根據(jù)應(yīng)急管理的實(shí)際需求，通過(guò)兩者之間的匹配和耦合，在技術(shù)“賦能”與應(yīng)急管理“吸納”的相互關(guān)系中推動(dòng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化。

注釋：

①在哈貝馬斯看來(lái)，在“理想溝通情境”或者是在語(yǔ)言的使用里，有三個(gè)有效宣稱規(guī)范著語(yǔ)句的使用或人的語(yǔ)言行為；這些有效宣稱可以理解為是一些必要的條件領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)話者可以正確地運(yùn)用語(yǔ)言跟別人溝通。第一個(gè)是“真理宣稱”：在認(rèn)知層面的溝通過(guò)程里，我們是期望所使用的句子能夠反映著外在世界的事實(shí)，并且是透過(guò)這些認(rèn)知句子把相關(guān)事實(shí)告訴別人；第二個(gè)是“正當(dāng)宣稱”：正當(dāng)宣稱是語(yǔ)言使用者和別人溝通時(shí)，要遵守支配著人與人溝通的社會(huì)規(guī)范，人際的關(guān)系很大程度上是由這些規(guī)范構(gòu)成的；第三個(gè)是“真誠(chéng)宣稱”：我們使用的句子是希望別人相信這是真誠(chéng)地表達(dá)我們內(nèi)心的想法和感覺(jué)。