曹 宇，李國煜，王嘉怡，方曉倩，孫凱穎

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058；2.浙江大學土地與國家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058；3.美國普渡大學森林與自然資源系，西拉法葉 IN 47907）

1 引言

耕地資源是糧食生產的核心物質基礎，隨著我國耕地保護與糧食安全戰(zhàn)略持續(xù)推進，耕地單產水平實現(xiàn)了逐年提升，然而，若片面追求農業(yè)高產的過度集約化經營模式則會引發(fā)嚴重的水土流失、地下水超采、土壤退化、農業(yè)面源污染等環(huán)境問題[1-2]。如何協(xié)調人類日益增長的糧食需求與資源環(huán)境約束、經濟發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用與人類福祉提升，已然成為世界各國關注的熱點議題以及土地系統(tǒng)科學、資源環(huán)境科學、地理學等研究領域的重要學科前沿。長期以來，以城鎮(zhèn)擴張為主要驅動的耕地利用時空格局轉變呈現(xiàn)出復雜的時空分異特征，不僅影響糧食供給穩(wěn)定性，對環(huán)境可持續(xù)性的潛在威脅也日趨增強[3]。近年來，隨著我國耕地非糧化現(xiàn)象日益突出，在自然和人文多重因素共同驅動下，耕地利用由糧食生產為主轉變?yōu)槎喾N農業(yè)經營方式并存，對國家糧食安全帶來潛在風險[4]。

國內學者多從糧食安全視角出發(fā)，重點探究社會經濟因素對耕地非糧化的影響，在制度政策驅動下農戶種植決策響應機制方面取得了豐富成果，進而有針對性地開展了防止耕地非糧化的相關政策研究[5-7]。國際學術界并無明確的耕地非糧化概念，相關研究側重于經濟作物的快速擴張對于人類社會和生態(tài)環(huán)境所帶來的負面影響[8-9]，同時更加關注作物多樣化（crop diversification）[10]、可持續(xù)集約化（sustainable intensification）[11]等研究領域并積極付諸實踐，基于這些理念的實踐措施與“非糧化”的表征頗有相似之處，其旨在改變種植單一糧食作物的生產模式，以提升農業(yè)經營方式應對氣候變化和環(huán)境脅迫的韌性及持續(xù)性。國際學術研究成果及各國實踐經驗表明，若僅從保障糧食供給角度探討耕地非糧化問題將難以應對諸如農戶生計喪失、土地質量退化、生態(tài)環(huán)境受損等嚴峻挑戰(zhàn)。因此，從兼顧糧食供給、生態(tài)保護、資源效率的視角探究耕地非糧化問題具有重要的科學價值與現(xiàn)實意義。

近年來，我國政府做出了一系列遏制無序耕地非糧化的決策部署，2021年11月，多部委聯(lián)合下發(fā)《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，細化了耕地非糧化的治理措施，首次提出了耕地轉為其他農用地的“進出平衡”，并規(guī)定可跨行政區(qū)域統(tǒng)籌落實耕地“進出平衡”。在此背景下，未來耕地非糧化研究應關注耕地利用空間配置優(yōu)化的現(xiàn)實需求，著眼于作物選擇與水土資源匹配、跨區(qū)域非糧化協(xié)同治理及其帶來的公平與效率等重要議題?；诖耍疚脑谌媸崂韲鴥韧馕墨I的基礎上，回顧了我國耕地非糧化的研究進展，通過分析耕地非糧化與糧食安全、資源安全、生態(tài)安全、生計安全的邏輯關聯(lián)及實證依據(jù)，提出了耕地非糧化研究的綜合分析框架，以期為科學管控耕地用途轉換和合理優(yōu)化耕地利用布局提供理論參考和研究借鑒。

2 糧食安全背景下我國耕地非糧化研究進展

2.1 內涵外延

現(xiàn)實中，耕地非糧化的表現(xiàn)復雜多樣，界定和明晰耕地非糧化概念是非糧化管控中精準分類施策的重要前提[12]。自《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》發(fā)布以來，多地相繼出臺了非糧化整治行動方案，為統(tǒng)籌耕地保護和糧食安全提供了政策支撐，但在實施過程中關于耕地非糧化的類型界定和整治措施存在差異，例如一些地區(qū)對于耕地撂荒、畜禽養(yǎng)殖生產及附屬設施是否認定為耕地非糧化的做法不同[13]。不但認定標準不統(tǒng)一，由于法律依據(jù)不足，現(xiàn)階段非糧化治理則是主要集中于永久基本農田和糧食生產功能區(qū)內，而針對一般耕地發(fā)展林果業(yè)、設施農業(yè)的等非糧種植現(xiàn)象則往往未被納入整治范圍。

現(xiàn)有諸多研究對耕地非糧化的內涵理解與范圍界定也不盡相同，如在省域尺度上的研究，非糧化通常被界定為除了水稻、玉米、小麥以外的所有耕種行為，而農戶微觀尺度上的研究則往往著眼于農戶是否從事經濟作物的生產種植，但囿于數(shù)據(jù)來源限制，被調查對象種植經濟作物的種類則鮮有涉及[14-15]。然而，種植經濟作物只是農戶經營方式及其生計策略中的其中一種，若將其等同于耕地非糧化實則是簡化了這一概念。整體而言，現(xiàn)有多數(shù)實證案例中有關耕地非糧化的定義尚存在一定的片面性，對于農業(yè)生產結構調整的實質亦缺乏充分把握和體現(xiàn)。目前僅有少數(shù)研究對耕地非糧化的界定相對全面，其范圍既包括利用耕地種植花卉、苗木、藥材等經濟作物，也涵蓋了利用耕地開展畜禽、水產養(yǎng)殖等農業(yè)生產活動[16]。

2.2 定量測度

非糧化的識別和測度是開展非糧化研究的基礎，現(xiàn)有研究大多以行政區(qū)或農戶為基本單元，依賴于調查和統(tǒng)計數(shù)據(jù)實現(xiàn)對非糧化的定量測度。由于統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)可獲得性高，多數(shù)研究普遍采用糧食播種面積占農作物播種面積比例推算耕地非糧化率，但現(xiàn)實中農作物實際覆蓋的地類并非僅限于耕地，因而類似測算結果則可能會與耕地非糧化的實際發(fā)生偏離[17]。此外，還有學者借助耕地面積與復種指數(shù)改進上述測算方法，然而卻存在復種指數(shù)數(shù)據(jù)可獲得性和準確性不足的局限[14]。與此同時，當前還存在一些覆蓋多省市的全國性農村家庭調查數(shù)據(jù)庫，囊括了對諸如作物種植類型、生產資料、糧食產量等大量有關農業(yè)生產經營數(shù)據(jù)進行了跟蹤調查，雖然可為開展非糧化研究提供一定的數(shù)據(jù)基礎[18-21]，然而此類基于微觀樣本調查數(shù)據(jù)的研究由于更加關注農戶非糧化種植行為的變化，在描述非糧化種植面積、比例、類型等方面同樣存在諸多局限。

遙感技術在提取農作物種植結構、耕地撂荒、耕地復種指數(shù)等方面已取得較大進展[22-23]，部分發(fā)達國家亦已廣泛地對耕地作物類型開展了長期動態(tài)遙感監(jiān)測，例如美國建立了2008—2020年涉及百余種農作物的空間分布數(shù)據(jù)庫，加拿大自2011年起逐年公布覆蓋全國30 m空間分辨率作物類型數(shù)字地圖[24]。而我國針對非糧化種植的遙感技術應用領域，則多局限于識別部分經濟作物的擴張過程或是單一類型非糧食作物的信息提取，主要基于植被冠層或地物的光譜特性、時相特征差異或采取目視解譯法對不同耕地的生產利用方式加以區(qū)分[25-26]。近年來，亦有研究借助GF-1、Sentinel-1等高分影像識別一般耕地、永久基本農田、糧食生產功能區(qū)范圍內的養(yǎng)殖坑塘、苗木種植等非糧化現(xiàn)象，其多側重于單一時點或時間段的非糧食生產區(qū)域的靜態(tài)提取[27-28]。然而，我國不同農業(yè)生態(tài)區(qū)的資源稟賦與種植制度差異巨大，非糧化現(xiàn)象呈現(xiàn)的具體類型復雜多樣，故而開展全國作物類型分布制圖、實現(xiàn)大尺度上綜合作物類型遙感動態(tài)監(jiān)測仍存在一定難度。

2.3 驅動機制

耕地非糧化過程受制于自然條件、市場經濟、政策制度等多重因素的共同驅動，其實質上是一種外部宏觀環(huán)境和相關利益主體微觀決策交互作用下形成的土地利用方式轉變現(xiàn)象（圖1）。耕地的自然本底特征如氣候條件、水資源豐缺程度等因素，直接決定了耕種糧食作物的適宜性，進而影響相關利益主體的種植行為決策和農作物的空間分布形態(tài)[29-30]。基于地塊尺度的研究發(fā)現(xiàn)，土壤肥力、地形坡度、田塊形態(tài)等自然因素會對不同類型非糧食作物的種植產生差異化影響[31]。

圖1 糧食安全視角下耕地非糧化驅動與作用機理Fig.1 Driving and influencing mechanism of “non-grain” utilization of cultivated land from the perspective of food security

社會經濟因素在耕地非糧化過程中起決定性作用，種糧與非糧種植存在的獲益差異是導致耕地非糧化的根本原因，其邏輯在于種糧成本不斷上升與較低種糧收益之間的矛盾難以調和[32]。非農轉移速度的不斷加快帶動農業(yè)勞動力價格持續(xù)攀升，種子、化肥、農機以及土地流轉成本也在不斷提升，同時糧食收購價格仍然相對較低使得種糧收益持續(xù)減少，甚至出現(xiàn)入不敷出的結果。因此，在現(xiàn)代市場經濟體系下，尤其是我國農村轉型發(fā)展時期，不斷發(fā)展起來的新型農業(yè)經營主體，受比較效益驅使，則傾向于選擇更高農業(yè)產出效益的非糧化經營方式[33]。

制度政策因素構成了耕地非糧化進程的主要外部誘因，如土地流轉、農業(yè)結構調整、種糧補貼等政策設計都會直接或間接地影響耕地非糧化[20]。隨著市場不斷引導工商資本下鄉(xiāng)逐利，土地流轉租金亦隨之推升，加之非糧食農產品市場需求的日益旺盛，嚴重削弱了耕地流轉大戶的種糧積極性，而對流轉耕地用途長期管控的不足甚至是缺失亦將致使土地流轉政策成為耕地非糧化的重要制度誘因。雖然目前關于土地流轉是否必然導致耕地非糧化仍存爭議，但在缺乏足夠從事農業(yè)生產勞動力的情況下，土地出租將會促進水稻種植面積的擴張[34]。也有研究表明，影響非糧食作物種植比例的決定因素是農戶實際經營規(guī)模而非土地流轉規(guī)模[35-36]。

除了上述外生性制度外，耕地非糧化終究是“理性經濟人”假設前提下的農戶種植行為變化[37]，成本收益影響下的農戶理性選擇與家庭特征（如勞動力數(shù)量、兼業(yè)化水平、收入結構等）、個體特征（如年齡、文化程度、風險偏好等）以及農戶對政策或土地用途的主觀理解都將對其種糧意愿產生不同程度的影響[15,33,38]。

2.4 糧食安全效應

我國糧食安全正面臨谷物結構失衡、貿易流通風險等問題，使得非糧化的糧食安全效應備受關注。就供給側而言，耕地非糧化直接導致口糧、玉米和豆薯類等種植面積的減少，進而降低局部區(qū)域的糧食自給率。近年來，我國耕地面積和糧食生產重心均由南向北轉移，南方地區(qū)非糧化趨勢加劇，糧食與經濟作物產量的南北差異日益凸顯，對糧食生產穩(wěn)定性造成不利影響[39]。2015—2020年，我國糧食播種總面積下降了219.5萬hm2，但在全國尺度上種糧面積的減少并未影響糧食增產的宏觀趨勢，這主要得益于技術進步和農業(yè)集約化水平提升，使局部地區(qū)非糧化的減產效應未能在國家層面體現(xiàn)[40-41]。長遠來看，東北、華北平原優(yōu)質耕地的高強度利用難以長期持續(xù)，南方地區(qū)許多耕作適宜度高的土地未能實現(xiàn)其更高的產糧潛力，尤其是在當前大豆、玉米缺口仍然較大的背景下，無序擴張的非糧化必然會威脅我國糧食生產的長期穩(wěn)定[42]。

與此同時，我國糧食消費需求端正發(fā)生重大變化，新時期糧食供需平衡態(tài)勢的演變也將影響糧食安全的整體思路和政策體系[43]。人均可支配收入的提升促進了果蔬與動物產品的需求，而非糧化無疑能夠增加其供給能力，例如，許多地方政府實施了諸如“菜籃子”工程的食物本土化政策，大量城郊優(yōu)質農田被用于果蔬、肉禽蛋奶的生產，導致了溫室大棚的快速擴張，在一定程度上有利于鞏固城市食物安全，同時也有益于城鄉(xiāng)居民的營養(yǎng)健康與膳食結構優(yōu)化[44]。此外，耕地仍是生產棉花、油料、糖料等經濟作物的核心要素，2021年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定：耕地應當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品。根據(jù)我國農業(yè)戰(zhàn)略格局和產業(yè)帶優(yōu)勢，利用耕地適度開展經濟作物種植，依據(jù)水土資源匹配狀態(tài)開展農業(yè)結構調整，也是保障我國主要農產品供需平衡的現(xiàn)實需求[45]。

綜上，耕地是否種植糧食在供給側和需求側可能產生不同的影響，但非糧化對于不同層次糧食安全的影響程度尚未明確（圖1）。如何準確評估耕地非糧化的糧食安全效應，在穩(wěn)定糧食播種面積的前提下，通過擴種缺口較大的農產品來優(yōu)化種植結構，是實現(xiàn)由口糧、糧食到食物遞進式安全的關鍵科學命題。

3 多維安全視域下耕地非糧化的再認知

3.1 邏輯溯源

耕地是農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和社會經濟系統(tǒng)相互滲透、交互作用影響下形成的地域實體，社會經濟系統(tǒng)演變是耕地利用變化的主因，而耕地系統(tǒng)組成要素、內部結構的變化也會通過人地關系、作物—土壤關系等耦合過程反饋作用于各子系統(tǒng)[46]。無論是追求經濟效益最大化導致的耕地非農化、非糧化與耕地撂荒過程，或是耕地占補平衡、退耕還林還草政策驅動下的耕地空間布局重構，均體現(xiàn)出人地耦合系統(tǒng)組成要素變化的基本特性，因而會在更為宏觀的時空尺度上驅動資源利用、生態(tài)環(huán)境與農民生計的耦合關聯(lián)發(fā)生改變。

耕地多功能性也是認知耕地利用變化與多維安全邏輯關聯(lián)的重要理論根基（圖2）。耕地作為兼具自然與人文要素特征的土地利用類型，除了糧食生產功能，其在生物多樣性維持、土壤保持、養(yǎng)分循環(huán)以及文化休閑等方面兼具多功能特性已成共識，同時，在我國特有的城鄉(xiāng)二元結構特征與土地產權制度背景下，耕地之于農民還具有重要的社會保障功能[47-48]。在不同的人類需求驅動下，類型各異的耕地利用方式及其管理措施直接影響耕地不同功能類型組合的空間表達，亦可進一步引致不同維度的間接效應。

圖2 耕地非糧化與多維安全邏輯關聯(lián)示意圖Fig.2 Logical relationship between “non-grain” utilization of cultivated land and multi-dimensional security

總之，耕地作為多功能性突出的人地耦合系統(tǒng)，其變化凸顯了人類活動與自然環(huán)境的耦合關系和級聯(lián)效應，非糧化過程的本質則反映出了生產關系和耕地多功能性在農業(yè)空間上的多重映射，其對農業(yè)發(fā)展、農村環(huán)境與農戶生計將產生深遠影響。因此，在生態(tài)文明建設理念和“雙碳”目標的共同牽引下，解析耕地非糧化問題亟待由糧食安全向系統(tǒng)安全觀、整體安全觀、綜合安全觀轉變?；诙嗑S度統(tǒng)籌、多層次并重的土地系統(tǒng)科學視角來認知和破解耕地非糧化難題，對于解決耕地保護的現(xiàn)實矛盾具有重要的探索意義和實踐價值[49]。

3.2 資源安全

資源安全是一個國家或地區(qū)可以持續(xù)、穩(wěn)定、及時、足量和經濟地獲取所需各類自然資源的狀態(tài)或能力，其中對食物安全與耕地資源安全的關注由來已久[50]。非糧化與資源安全之間的直接關聯(lián)，首先是來源于土地資源的稀缺及其在初級生產中的不可替代性，耕地非糧化必定會帶來可耕作土地面積的減少，亦會對部分耕地資源的可持續(xù)利用造成潛在的、不可逆的影響，例如，挖田養(yǎng)魚、用材林培育、苗木草坪種植等非糧化耕地會導致有機質含量高的耕作層土壤大量流失，其恢復耕種的成本和代價也將變得極為高昂。近年來，國際學術界常用“水—能源—食物”耦合（water-energy-food nexus，WEF）的框架來解釋生產活動、耕地變化與資源安全之間的關聯(lián)[51-53]。在水資源稀缺、農地利用沖突劇烈與營養(yǎng)不良人口并存的部分國家和地區(qū)（表1），經濟作物、能源作物與糧食作物的非理性競爭是制約WEF耦合的關鍵因素，當?shù)剞r業(yè)政策往往傾向于保障某一項資源安全，卻威脅了其他戰(zhàn)略資源的可獲得性。也有觀點認為，并非所有非糧化現(xiàn)象都會威脅耕地資源安全，對于城郊地帶破碎分散的、質量退化的耕地而言，采取諸如溫室農業(yè)的利用方式有助于實現(xiàn)政府與農戶的雙贏局面，進而促進退化土地資源的再利用[58]。

表1 典型國家/區(qū)域的耕地非糧化現(xiàn)象及其表征Tab.1 “Non-grain” utilization of cultivated land in other typical countries and regions

3.3 生態(tài)安全

耕地非糧化過程對于局地水環(huán)境、土壤物質遷移過程、氣體循環(huán)、農田生物多樣性等均產生直接或間接作用，進而影響區(qū)域生態(tài)安全狀況。非糧食生產過程中往往會帶來農藥化肥過量施用以及塑料薄膜等固體廢棄物大量殘留，有學者通過測算非糧化導致的總氮、總磷排放量，發(fā)現(xiàn)蔬菜種植、畜禽養(yǎng)殖排放的污染物要遠高于水稻種植[27]。若從農業(yè)生產碳足跡視角看，由于設施農業(yè)較傳統(tǒng)農業(yè)在能源消耗、氣體肥料施用方面的額外投入，當耕地生態(tài)系統(tǒng)演變、轉化成為溫室生態(tài)系統(tǒng)時將會導致更多的溫室氣體排放[59]。此外，某些經濟作物（如桉樹、核桃等）還會通過植物化感作用改變周圍土壤微生物環(huán)境及養(yǎng)分循環(huán)，在生產布局不合理的農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中常常抑制糧食作物的生長發(fā)育[52]。

近年來的許多研究還發(fā)現(xiàn)，耕地非糧化過程同時會對生態(tài)環(huán)境帶來正的外部性。這種對于區(qū)域環(huán)境的積極調節(jié)功能，一方面表現(xiàn)在無法進行有效糧食生產活動區(qū)域的非糧化過程，卻能夠提升土地利用的可持續(xù)性，如在邊際耕地上種植木質纖維素作物，既可在不占用更多豐產農田基礎上滿足生物質燃料的原料需求，也可緩解大規(guī)模種植糧食原料（如玉米、木薯等）帶來的土壤固碳能力下降、硝酸鹽污染等環(huán)境負面產出[60-61]；而對于遭受城鎮(zhèn)化影響而產生的污染、退化耕地而言，種植綠肥、非食用性農作物或建設采用無土栽培技術的溫室大棚則可以作為保障此類土地安全利用的重要生態(tài)修復措施。另一方面則表現(xiàn)在集約化程度較高的區(qū)域，基于不同農業(yè)形態(tài)空間配置的非糧化轉型可發(fā)揮經濟、生態(tài)多重效益，諸如綠色光伏農業(yè)、種養(yǎng)結合經營模式等，可將其本質理解為科學合理的耕地管理措施或農藝技術。再加上一些經濟作物本身的生態(tài)功能優(yōu)于糧食作物，若在農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中通過合理布局此類作物類型，則可將其作為應對外部環(huán)境擾動的適應性管理措施，例如，多作物混合栽培、農林復合經營模式等不僅有助于提升農田生物多樣性，還能為糧食種植區(qū)域提供控制病蟲害、促進作物授粉等生態(tài)服務[62]。

3.4 生計安全

生計安全視域下耕地非糧化問題的實質在于短期經濟收益、農民福祉與長期糧食、資源安全之間的沖突，在我國人均耕地經營規(guī)模普遍較小的現(xiàn)實背景下，農民增收且糧食增產的雙重治理目標總是顯得相互沖突[63]。隨著全球化背景下食品消費需求的不斷升級，農產品貿易也在國際貿易體系中占據(jù)了重要的地位，耕地非糧化成為了許多發(fā)展中國家消除貧困戰(zhàn)略的重要備選方案，外部市場驅動下的耕地非糧化可為農戶及相關涉農企業(yè)創(chuàng)造巨大的經濟效益，可有效解決落后貧困地區(qū)農民的生計難題。在我國，經濟發(fā)達地區(qū)的耕地非糧化帶來的比較收益，最高可實現(xiàn)水稻種植收益的數(shù)十倍，而即便在欠發(fā)達地區(qū)的非糧化效益，同樣也能促進區(qū)域性基礎設施建設、公共服務提升以及農業(yè)產業(yè)鏈延伸，可為持續(xù)鞏固農民生計安全產生積極作用[64]。此外，大量證據(jù)表明，農業(yè)種植多樣化還有利于農戶抵御極端天氣以及病蟲害脅迫引發(fā)的不確定風險，尤其可增強氣候變化影響下的農戶生計韌性和彈性[65]。

耕地非糧化的生計安全效應與土地產權制度、政府治理策略也存在必然聯(lián)系。在我國現(xiàn)行的農村土地制度背景下，農戶既能通過改變經營方式來實現(xiàn)自我產權預期，也可以流轉給規(guī)模經營主體以實現(xiàn)耕地要素的資本化，同時非糧化通常與土地流轉價格攀升密切相關，非糧化產生的附加經濟效益也能夠隨之反饋于農戶[66]。然而，還有許多研究案例表明，經濟作物種植面積和產量與農村居民福祉之間并無正向關聯(lián)，如在土地私有且產權預期不穩(wěn)定的非洲、中美洲等國家，大型企業(yè)通過利用大規(guī)模征地的方式掠奪更多的耕地資源，但卻無法為當?shù)剞r戶提供足夠的就業(yè)機會以及均等的公共服務，反而會直接加劇當?shù)刎毨丝诘纳嫇p失[67-68]。

4 面向多維安全的耕地非糧化研究框架

現(xiàn)有諸多研究成果雖為闡釋耕地非糧化問題提供了豐富的理論和實踐研究素材，但仍存在難以應對未來復雜多變的糧食安全形勢與滿足耕地“三位一體”保護內在需求的研究局限?；凇耙约Z食安全為核心并兼顧多維安全”的理論邏輯出發(fā)點，本文提出以“對象分類—問題診斷—機理剖析—治理優(yōu)化”為脈絡的耕地非糧化分析邏輯和研究框架（圖3），以期為促進非糧化研究的系統(tǒng)科學認知向耕地保護與可持續(xù)管理決策轉化提供理論參考和實踐借鑒。

圖3 面向多維安全的耕地非糧化研究框架Fig.3 Research framework of “non-grain” utilization of cultivated land towards multi-dimensional security

4.1 對象分類

在糧食安全的語境下，耕地非糧化通常被視為除種植糧食作物以外的農業(yè)生產活動，因其概念始終具有一定的非具象性，難以全面準確把握耕地非糧化研究領域的實質內容及其關鍵問題所在。相較之下，多維安全視域下耕地非糧化的內涵外延則更為全面，非糧化研究對象的分類體系、量化指標也更能充分反映出耕地利用及其轉型的多重屬性與特征。

首先，在宏觀層面，立足于我國農業(yè)資源稟賦與作物物候規(guī)律，制定不同農業(yè)生態(tài)區(qū)適宜種植的農作物種類清單，劃分和界定糧食作物與非糧食作物類型及范圍，明晰耕地非糧化利用方式及范疇。在此基礎上，強調以耕地實際用途（如種植、養(yǎng)殖等）、土地覆被形態(tài)（如作物覆被、塑料大棚、硬化地表、坑塘水面等）、農產品類型（如食物、觀賞作物、能源作物等）以及經營管理措施（如農林復合、套種輪作等）為依據(jù)，科學構建非糧化分類體系。同時，非糧化類型的進一步細分應綜合考量不同的研究目標和安全視角，堅持客觀求實與差異化相結合原則，例如，若以糧食安全為導向時，種植用于生產燃料乙醇的糧食作物則應被視為耕地非糧化范疇。進而，根據(jù)非糧化分類體系構建定量化測度指標，除明確不同類型耕地非糧化的規(guī)模、分布等基本空間量化信息外，還需更加注重其空間形態(tài)、權屬狀態(tài)、時空動態(tài)等綜合信息的獲取及量化，測度方法上則需統(tǒng)籌專家經驗知識、調查統(tǒng)計、遙感手段以及現(xiàn)代信息技術的綜合運用，以實現(xiàn)耕地非糧化過程與格局的系統(tǒng)識別。

4.2 問題診斷

耕地非糧化類型的多樣性及其特征的差異性，決定了非糧化過程對社會經濟、生態(tài)環(huán)境產生的正負外部性不可一概而論，而當前針對非糧化問題的識別與診斷研究大多囿于單一學科視角，不利于全面解析不同維度安全視域下的耕地非糧化影響機制。因此，亟需耦合資源經濟學、地理學、生態(tài)學等多學科研究范式來系統(tǒng)揭示不同類型非糧化的綜合效應及其驅動機理。

耕地非糧化的形成機制具體受制于經濟、政策等宏觀外生性制度因子以及以微觀主體選擇為核心的內生性制度因子的共同影響，非糧化問題的識別及診斷需要從全局與局部、宏觀與微觀相結合的多尺度視角展開。如采用可計算一般均衡模型對宏觀資源經濟系統(tǒng)進行模擬，從全國尺度分析大規(guī)模耕地非糧化情景對糧食安全以及對土地、水、能源等戰(zhàn)略資源可持續(xù)利用的影響，估算在特定社會經濟條件下耕地非糧化帶來的潛在風險；在區(qū)域尺度上，可借助生命周期評價、能值分析等方法測算不同耕地非糧化類型的碳、氮、磷足跡及其他環(huán)境產出，或基于生態(tài)系統(tǒng)服務評估理論與方法解析非糧化驅動下農業(yè)景觀的時空格局變化及其生態(tài)效應；而在微觀層面（如村鎮(zhèn)尺度），則需重點探討非糧化背景下小農、專業(yè)大戶、農民合作社等不同經營主體的生計響應機理，以及因非糧化引發(fā)的生產組織形式與鄉(xiāng)村社會關系的嬗變等問題亦屬亟待解決的重要議題；此外，基于地塊尺度的耕作層變化調查、土壤環(huán)境問題診斷等也均應屬未來非糧化研究領域的主要內容和重點方向。

4.3 機理剖析

耕地非糧化之于糧食安全、資源安全、生態(tài)安全、生計安全的多重影響之間還存在權衡或協(xié)同關系，但其在不同尺度間的互動機制尚不清晰，使得進一步厘清耕地非糧化多重效應之間的耦合關系仍存在較大挑戰(zhàn)?；诖?，構建自上而下與自下而上相結合的理論分析邏輯框架，闡明非糧化特征的多尺度效應機理，可為制定差異化的非糧化治理策略提供重要理論支撐。

一方面，自上而下的研究范式可通過引入地域功能分異、央地關系等視角進行權衡分析。例如，可根據(jù)不同剛性指標約束（如耕地保有量、永久基本農田保護面積）與地域功能定位（如糧食主產區(qū)、農業(yè)“兩區(qū)”）目標，探究資源配置與區(qū)際分工影響下的非糧化效應反饋機制。另一方面，自下而上的研究方法則可以微觀主體行為意愿為基礎，重點關注耕地非糧化過程中多主體的利益博弈，可運用多智能體建模技術對不同耕種決策情景進行模擬，分析非糧化驅動下農戶生計變化與區(qū)域糧食安全、資源安全的拮抗、協(xié)同作用。此外，面向多維度、可持續(xù)安全的非糧化研究還需把握其動態(tài)規(guī)律，從不同時間節(jié)點測度耕地非糧化的多重效應，通過引入長時間序列的動態(tài)觀測數(shù)據(jù)，為耕地資源可持續(xù)利用提供理論依據(jù)。

4.4 治理優(yōu)化

基于耕地非糧化的問題識別和機理認知，以兼顧公平和效率為原則，完善多層級治理與橫向治理相融合的非糧化治理體系（圖4）。多層級治理模式的建構可有效應對中央政府干預失靈及不同層級地方政府的無序自發(fā)行為，而完善橫向治理關系則可合理界定政府與市場的治理邊界，充分發(fā)揮農村集體組織參與治理的積極作用。

圖4 耕地非糧化治理體系Fig.4 Governance system for “non-grain” utilization of cultivated land

非糧化多層級治理路徑首先要優(yōu)化層級政府間的科層關系，將與耕地保護、糧食生產、農業(yè)發(fā)展相關特定事項的權力分布進行優(yōu)化配置，明確劃分耕地利用管理的部門權限，如可建立“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制的協(xié)調機制，同時運用賦權激勵促進公共投入，實現(xiàn)治理效能提升。其次，要改善跨區(qū)域政府間合作關系，探索根據(jù)非糧化資源環(huán)境效應的地區(qū)間差異實施橫向轉移支付的區(qū)際補償路徑，鼓勵自發(fā)式的地方政府協(xié)作，如糧食主產區(qū)與主銷區(qū)的直接產銷合作，可有效促進區(qū)際間的耕地利用效率最大化。

建構合理的橫向治理結構則涉及三大問題：一是如何完善現(xiàn)行用途管制制度、細化耕地利用管控規(guī)則及實現(xiàn)農村土地流轉市場監(jiān)管，形成差異化的非糧化治理模式；二是如何按照非糧化的經濟機制和市場規(guī)律，合理控制經營成本，促進優(yōu)質耕地的規(guī)模經營與邊際耕地的再利用；三是如何運用農村社會關系網(wǎng)絡建立基層合作治理模式，發(fā)揮多元主體參與治理的功能，完善耕地利用的利益分配機制，增強農戶可持續(xù)利用耕地的積極性。

5 結論與討論

（1）現(xiàn)有研究主要從保障我國糧食安全視角出發(fā)分析耕地非糧化現(xiàn)象，關于非糧化的形成機制已達成一定共識，但對其內涵外延界定、定量測度方法的研究仍存不足，非糧化對糧食安全影響的準確評估有待加強。

（2）通過系統(tǒng)梳理國內外實證案例發(fā)現(xiàn)，耕地非糧化過程不僅關乎糧食安全，也在不同尺度上與資源安全、生態(tài)安全、生計安全等多維度安全產生動態(tài)的、非線性耦合關聯(lián)。

（3）本文提出的耕地非糧化“對象分類—問題診斷—機理剖析—治理優(yōu)化”分析框架，有助于提升耕地非糧化的系統(tǒng)科學認知，可為面向多維安全的耕地可持續(xù)利用研究提供思路借鑒。

總之，耕地非糧化的系統(tǒng)認知和科學治理已成為統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設、耕地保護、鄉(xiāng)村振興等重大國家戰(zhàn)略的迫切需求，運用土地系統(tǒng)科學的研究思維與范式有助于深入解析這一耕地利用方式轉變的現(xiàn)象和機理。大尺度上實現(xiàn)耕地非糧化的精確識別和長期觀測目前仍有一定難度，同時在貿易全球化、城市網(wǎng)絡化的背景下，如何由局地視角轉向遠程視角闡釋耕地非糧化的驅動機制，也將是未來極具挑戰(zhàn)的關鍵課題。