民國初年云南省議會治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張?zhí)轿?/h1>
2022-04-21 03:59袁文權(quán)
文山學院學報 2022年1期
袁文權(quán)
（六盤水師范學院，貴州 六盤水 553000）
民國初年，云南省議會具有議決本省條列、議決本省預算和決算、議決本省稅收、答詢行政長官質(zhì)詢案件、議決本省行政請愿事件等權(quán)利。在某種意義上來看，滇省一切重大事務都需省議會審理通過后才能生效。云南省議會成立后，積極參與邊疆民族地區(qū)治理事務，為邊疆民族地區(qū)社會發(fā)展出謀劃策。據(jù)統(tǒng)計，云南省議會受理通過關(guān)于邊疆民族地區(qū)各項事務的議案多達三百余件。[1]這些議案涉及的內(nèi)容主要以政治、經(jīng)濟方面為主?？梢哉f云南省議會積極參與邊疆民族地區(qū)治理，一定程度上促進其社會的穩(wěn)定與發(fā)展。
一、云南省議會治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的政治主張
清末民初，滇省邊疆民族地區(qū)政治制度落后，深受土司制度影響，民眾民主意識、參政意識淡薄。云南省議會成立后，重視民權(quán)，加強對邊疆民族地區(qū)的政治改革成為云南省議會治理邊疆民族地區(qū)的重要舉措。云南省議會通過《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》，主張在邊疆民族地區(qū)劃分選區(qū)，民主選舉土司代表進駐省議會，代表廣大少數(shù)民族人民參與議事；同時，省議會主張在邊疆民族地區(qū)實行地方自治，進一步促進民主政治發(fā)展。
（一）主張選舉土司代表
云南省議會成立之際，時任滇省軍都督蔡鍔認為，“僑緬滇人，旅居國外；三迤土司，遠在邊微，與滇關(guān)系密切”，[2]1067建議省議會在邊疆民族地區(qū)實行民主選舉，選舉土司代表參與省議會事務。云南省議會接受了蔡鍔的建議，主張在邊地民族地區(qū)選舉土司代表進駐省議會。《省議會議員選舉法》規(guī)定：“中華民國國籍之男子年滿二十一歲以上，在選舉區(qū)內(nèi)居住滿兩年以上具左列資格之一有選舉省議會議員之權(quán)：一，年納直接稅二元以上者；二，有值五百元以上者；三，在小學校以上畢業(yè)者；四，有與小學校以上畢業(yè)相當之資格者”。[3]省議會議員選舉標準在經(jīng)濟收入和教育背景方面都具有較為嚴格的要求，而邊地民族地區(qū)開發(fā)較晚，經(jīng)濟、文化等方面較于滇省其他地方落后，若將邊地民族地區(qū)土司代表選舉參照省議會議員選舉法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，則“其選舉權(quán)未免有名無實”，[2]1068鑒于此，云南省議會頒布《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》，蔡鍔同意此章程并電飭沿邊各地方官及各土司按照此規(guī)定進行選舉。
省議會頒行的《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》在選舉對象、選舉方式、選舉名額、任期、代表權(quán)限、劃分選區(qū)等方面都做了明確規(guī)定。凡是沿邊地區(qū)男子年滿二十一周歲及以上都具有選舉權(quán)，沿邊土司年滿二十五周歲及以上者且通曉漢語則具有被選舉權(quán)。（顯然，在選舉權(quán)和被選舉權(quán)上二者存在較大的差異，大部分成年男子都擁有選舉權(quán)，只有土司才擁有被選舉權(quán)，但廣大平民無法被選為土司代表，土司代表選舉仍為土司貴族把持。）土司代表選舉方式實行直接選舉，由選民無記名投票，票數(shù)最多者當選。沿邊土司按照區(qū)域劃分，每區(qū)選舉一名土司代表，任期與省議會議員相同，每三年進行換屆選舉，可連任。選舉的土司代表由省長頒布委任狀作為特派員代表沿邊地區(qū)人民進駐省議會。在土司代表權(quán)限方面，明確規(guī)定選舉出的土司代表代表邊疆民族地區(qū)人民向省議會提交議案、人民請愿書或者對于省議會議員提交議案發(fā)表意見，但“不加表決，以示與議員有別”。[4]省議會根據(jù)該章程將沿邊土司地區(qū)劃分為七個選區(qū)，詳見表1。
表1 云南沿邊土司選舉代表區(qū)域表
省議會沿邊土司代表選舉的主張對傳統(tǒng)的封建政治制度產(chǎn)生了一定的沖擊，促使其進一步瓦解，為民主思想在邊疆民族地區(qū)傳播創(chuàng)造了條件。民國初期的云南省議會沿邊土司代表選舉實行民主投票選舉，盡管廣大普通人民無被選舉權(quán)，但擁有選舉權(quán)，被賦予了一定的民主。同時邊地人民可以通過土司代表向省議會表達民意，根據(jù)現(xiàn)存資料統(tǒng)計，云南省議會受理通過土司代表提出的關(guān)于邊地人民請愿書多達400余件?？梢娕c傳統(tǒng)土司政治體制相比，是一個歷史性的進步，廣大少數(shù)民族人民可以參與政治活動。
（二）主張改土歸流與地方自治
針對土司制度的弊端，明、清兩朝統(tǒng)治者大力實行改土歸流，廢置土官，改任流官。但至民國初年，滇省土司數(shù)量仍然較多，嚴重阻礙其社會發(fā)展與國家一體化進程，云南省議會建議繼續(xù)推行改土歸流。滇省邊地各縣轄地遼闊，受地理環(huán)境影響，交通堵塞，造成“西南各處土夷錯處，行政施治亦多困難”?！帮L氣錮蔽，均于行政大有障礙”。[5]5土司的存在造成滇省行政政令難以有效的執(zhí)行。云南省議會認為改土歸流會讓眾民族之間語言相通，交通漸開，來往更加密切，利于邊疆屯墾，普及教育等。土司制度使“地方永無進化，且逼近強鄰之地將有蠶食鯨吞之虞”。[5]5這弱化了云南軍都督府對沿邊地區(qū)的管理，助長了西方列強分裂滇省邊疆地區(qū)的野心。
省議會認為，“地方多系感情隔閡、語言不通，頗多困難之點”，[5]6改土歸流的進程應該分批劃區(qū)實施，首先在普思沿邊地區(qū)開展。省議會建議普思沿邊地區(qū)“應先行設(shè)局殖邊，以廣勸導通聲氣為唯一之主旨，一俟感情融洽、語言稍通，陸續(xù)改設(shè)縣治，以期行政便利”。[5]6省議會并將改土歸流意見上陳時任云南督軍唐繼堯。唐繼堯認為改土歸流會增加省財政負擔，建議普思邊區(qū)暫時維持原狀。云南省議會認為改土歸流利于國家統(tǒng)一、民族融合。接到唐的回復時，強調(diào)“怒求地方久為外人垂涎，誠如來咨萬難坐視，惟籌設(shè)縣治，用固邊圉其普思沿邊一帶……本殖邊政策與屯墾施教育，以期感情融洽、漢夷相化”。[5]7
以唐繼堯為首的云南地方政府企圖以財政困難為由，暫緩地方自治進程，但遭到省議會的抵制。民國初期，北京政府已向各省撥款，作為地方自治經(jīng)費。但云南軍都督府將此款項挪作他用，“辦團?；蜓a助學警、實業(yè)等項”。[5]7省議會強烈要求云南軍都督府將此款項補齊，以保證改土歸流與地方自治正常進行，同時要求軍都督府立即在普邊各縣速設(shè)立自治籌辦處。唐繼堯迫于省議會的壓力，同意在普思沿邊地區(qū)實行改土歸流與地方自治?！耙噪S糧夫馬團費充作團款，則自治、團務當可兼營……通令各縣從速設(shè)立自治籌辦處，以為實行自治之準備一節(jié)查前準”。[5]
云南省議會擬定普思沿邊地區(qū)改土歸流后的地方自治計劃，并相繼頒布《云南全省暫行縣地方自治章程暨選舉章程》《云南全省暫行城鄉(xiāng)自治章程》，建議每縣實行地方自治。在縣一級層面，設(shè)立縣自治機關(guān)，包括縣議事會、縣參事會、縣知事及自治委員，縣議事會與參事會為議決機關(guān)，縣知事與自治委員為執(zhí)行機關(guān)。同時也對縣議員選舉標準、議員權(quán)限等方面做了闡釋?？h級以下設(shè)城鄉(xiāng)，縣治城廂地方為城，其余村落等地方聯(lián)合為鄉(xiāng)。[2]1038城自治機關(guān)為議事會，鄉(xiāng)自治機關(guān)為議事會、鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐。城鄉(xiāng)議事會為議決機關(guān)，城鄉(xiāng)董事會或者鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐為執(zhí)行機關(guān)?？h、城鄉(xiāng)議事會與省議會的職能類似，一方面作為民意機關(guān)，提出議案，受理人民請愿書；另一方面，對地方政府起到監(jiān)督作用，彈劾不法官員或士紳。
云南省議會提出在邊疆民族地區(qū)實行改土歸流與地方自治的主張，順應了歷史潮流，有利于維護國家統(tǒng)一和促進云南近代地方民主制度的完善，推動邊地民族地區(qū)在文化、經(jīng)濟、政治方面與內(nèi)地一體化進程。
二、云南省議會治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟主張
民國初期，滇省邊疆地區(qū)自然資源豐富但人煙稀少，交通不便，生產(chǎn)力水平極為落后。云南省議會為改變邊疆地區(qū)經(jīng)濟落后的現(xiàn)狀，相繼提出殖邊、開礦的重大建議，旨在加大邊疆地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)力度和促進其社會經(jīng)濟發(fā)展。
（一）主張殖邊
滇省國土面積遼闊，其北部、東部與川黔兩省接壤，西北部緊靠緬甸、西藏，南連越南、廣西，然而“極邊之區(qū)，人煙蕭條，村墟冷落，竟有千里沃野，查無人耕”。[6]3民國初年，滇省邊疆地區(qū)匪患嚴重，社會極為不穩(wěn)定，大量農(nóng)村人口流失，從而導致其大量耕地無人耕種，任其荒廢。邊地耕地荒廢現(xiàn)象屢見不鮮，如怒求地區(qū)，“綿亙無涯，中多土肥泉沃之膏腴”，竟很少人耕種，“其他隅之類此者不止一地”。[6]3針對邊地人煙稀少和土地荒廢問題，云南省議會認為不僅僅會影響社會生產(chǎn)力的發(fā)展，更嚴重的后果是容易造成邊境空虛，致使西方殖民者蠶食我國邊疆領(lǐng)土。清末民初，英國人占領(lǐng)片馬地區(qū)，并招募當?shù)厝碎_墾，“資以牛支種糧，墊給口糧獎賞”，三年之內(nèi)不收租。英國殖民者通過“恩惠”政策，籠絡(luò)人心，進一步侵略我國邊疆地區(qū)，“日辟國百里”。[6]3英國殖民當局的做法，并未引起中央和云南地方政府的重視，云南省議會對于英方的做法，表達了強烈不滿，“我國竟置之不問，國勢至此，能不汗顏痛心，況彼又未當用英民以開墾也，實仍招我民耕種，不過從中旋轉(zhuǎn)布置，便掌握八大江域已據(jù)其四，八關(guān)九隘已扼其要，我滇著手恨晚，尚忍安眠坐視乎”。[6]4
民國初年滇省軍都督府忽視邊疆開發(fā)，并沒有頒布明確的關(guān)于邊疆開發(fā)的章程或者法律。盡管已經(jīng)開設(shè)墾荒局，著手荒地開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等事務，但由于受財政掣肘，并未產(chǎn)生良好效果?！坝蠓肋叡Ｍ粒爻溥吤瘛?，移民屯邊之策是中國歷代封建王朝統(tǒng)治者治理邊疆地區(qū)的重要舉措，既能福邊，亦能穩(wěn)邊。云南省議會認為滇省軍政要員都明白移民屯邊的重要性，但沒有提倡的人，加之內(nèi)地貧困的農(nóng)民苦于無資產(chǎn)，難以到邊地開發(fā)，而富人則安于現(xiàn)狀，亦無心遷徙。種種因素綜合作用下，導致滇省邊疆民族地區(qū)難以有效開發(fā)。
邊地空虛，易造成邊防松弛，以致英國殖民者蠶食我國邊土。云南省議會認為英方“事在逼人而來”建議滇省軍都督府“急思抵制”。[6]5對于此，云南省議會向時任滇軍都督唐繼堯提出五項殖邊策略，以期促進邊地社會經(jīng)濟全面發(fā)展，達到安民保土的效果。
第一，責令土司殖邊。沿邊土司多接沃壤，但仍未充分開發(fā)，應由政府制定相關(guān)細則允許當?shù)赝了鞠蜞徑胤揭频栝_荒，由土司雇傭農(nóng)民耕種，“租歸土司，糧歸政府”。[6]5
第二，軍屯殖邊。“立國之道，有邊必有防，有防必有兵，方免外人窺伺侵越之患”。[6]6云南省議會建議每個沿邊土司設(shè)立一名防營長，總理當?shù)剀娡褪聞眨⒕偷卣心几F苦農(nóng)戶加以訓練，人數(shù)不超過三百名，準許他們攜帶家眷。效仿寓兵于農(nóng)的方法，一邊耕地，一邊練兵，耕戰(zhàn)相結(jié)合。實行之初，鑒于農(nóng)戶無錢無糧，由政府給錢助其耕種，待其后豐收之際，再交賦納稅作為軍餉。實施軍屯政策，一方面彌補邊地人口不足，促進經(jīng)濟開發(fā)；另一方面，實行耕戰(zhàn)結(jié)合的模式，有利于提高邊地軍事力量，“久則防邊有備”。[6]7
第三，號召富戶殖邊。準許富戶出資買地，并準其招募農(nóng)民耕種，富戶出資兩百元者，可安置一家農(nóng)戶，出資兩萬元者，可安置百家農(nóng)戶，以兩萬元為最高限制。政府必須給予營業(yè)執(zhí)照，準其永守事業(yè)、收取田租，不得隨意剝奪其財產(chǎn)，甚至賦予這些富戶更多的權(quán)益，如允許管理農(nóng)戶人身自由、招募民丁等，職同土司。除此之外，政府還需飭令當?shù)赝了净蛘叻罓I長保護富戶的財產(chǎn)，以此免受他人侵害。
第四，招徠土著居民殖邊。政府應頒布命令鼓勵當?shù)厝嗣褊x躍報名參與墾荒，凡參與墾荒者，給予營業(yè)執(zhí)照，免五年賦稅，并命當?shù)赝了颈Ｗo其財產(chǎn)、人身安全等，使政府承認其既得利益，以此吸引更多當?shù)孛癖妳⑴c其中。
第五，遣送罪犯殖邊。民國初年，云南各縣盜匪猖獗，政府將盜匪羈押后，要為其提供口糧，待到將其釋放時，又因兩手空空，一貧如洗，復為盜匪。這樣，一方面使政府浪費大量糧食，另一方面匪患問題得不到有效解決。因此，云南省議會建議將各縣在押盜匪，“發(fā)給口糧，分別遣送至邊地，給以籽種，責令開墾，數(shù)年之后，所墾田地，升科納糧”，如有不認真耕種者，則“官仍有收回之日，輕之監(jiān)押，口糧有去無來”。[6]9邊地自然環(huán)境與內(nèi)地相比較為惡劣，當羈押罪犯“一入邊地，無處可盜，久自成良民，安家落業(yè)于此”。[6]9
可以看出，云南省議會十分重視邊地發(fā)展，迫切希望政府制定行之有效的措施，促進邊地社會發(fā)展。民國初年，云南軍都督府忙于與內(nèi)地各省政治、軍事互動，忽略了邊地發(fā)展，造成邊地空虛，邊防危機。在英國殖民當局步步緊逼下，云南省議會迫于無奈，進而希望政府統(tǒng)領(lǐng)土司、豪紳富商等各方力量，并實施“恩惠”政策通過移民殖邊方式來促進邊地開發(fā)。但由于當時以唐繼堯為首的云南軍都督府的關(guān)注點主要集中在對外省戰(zhàn)爭和擴充軍事實力上，加之唐繼堯認為殖邊移民會增加財政負擔，因此云南省議會提出的殖邊五策并未落地實施。
（二）主張開礦
云南擁有天然的地理優(yōu)勢，自古以來礦產(chǎn)資源豐富。然而清以來西方列強垂涎云南礦產(chǎn)資源，乘機掠奪云南礦權(quán)，規(guī)定：“英法有攬七府礦產(chǎn)之約”。[2]2英法牢牢控制云南七府礦產(chǎn)開采權(quán)。同時，晚清政府制定《礦業(yè)條例》，實行嚴格條款如：“探礦時所得礦物須經(jīng)礦務監(jiān)督署準許，方得出售與消費”，并且呈請注冊開礦“須按照以下各款隨呈文繳納公費：1.關(guān)于探礦之呈文，每一件銀2元；2.關(guān)于探礦呈請地變更之呈文，每一件銀元十二元；3.關(guān)于探礦區(qū)變更之呈文，增區(qū)或減區(qū)，每一件十二元；4.關(guān)于探礦呈請人變更之呈文，每一件銀元兩元；5.關(guān)于探礦之呈文每一件銀三十元；6.關(guān)于采礦區(qū)變更之呈文每一件銀二十元。礦業(yè)之注冊，依據(jù)下列各款繳納注冊費：1.探礦權(quán)之設(shè)立，每一件銀十元；2.探礦權(quán)之變更，增區(qū)或減區(qū)，每一件銀元四十五元；3.探礦之移轉(zhuǎn)，每一件銀元十元，因繼承以外之原因而移轉(zhuǎn)者，每一件銀四十五元”。[7]4可以看出開礦需要復雜的手續(xù)和高額的稅費，進而嚴重剝削商人的經(jīng)濟效益。民國初年，本國商人在滇省開礦受到雙重阻力，一是西方資本主義企業(yè)的擠壓，二是受到本國政府苛捐雜稅的壓榨，導致“無一人敢問津焉，以致貨棄于地，徒守寶山”。[7]4同時，英法列強緊握滇省開礦之權(quán)，拒交云南七府開礦稅費，嚴重影響云南財政收入。本來清末云南地方財政收入主要來源于鴉片種植，辛亥革命后，南京臨時政府禁止各省種植鴉片。因此，禁種鴉片一方面導致云南財政枯竭，政府無錢可用；另一方面人民失去穩(wěn)定收入，生活日益貧困。云南省議會認為要想增加政府財政收入、促進社會經(jīng)濟發(fā)展、抵制西方列強經(jīng)濟侵略，必須鼓勵民間開礦，此為“救滇救民之本計”。[7]5
鼓勵民間開礦，主要能帶來以下好處：第一，可以增加政府收入；第二，促進民族資本主義的發(fā)展；第三，抵制外來侵略。省議會認為在開礦問題上政府應堅持“開放主義”。民國初年，北京政府參照晚清礦業(yè)條例，制定開礦章程，二者并無明顯差別，都是“束縛過甚，窒礙難行”，[7]5因此省議會咨請云南省長公署“從前公布之章程，取消與民更始”。要求省長公署單獨擬定開礦條例，允許民眾自由開辦礦業(yè)，政府要通過收取低額礦稅，鼓勵民眾。當民眾開礦實業(yè)有所成效時，由政府頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照加以保護。
省長公署接到省議會的建議后，認為開礦是當務之急，應當立即成立云南礦業(yè)公司，制定相關(guān)條例進行管理，并一一照準省議會提出的開礦方案。唐繼堯飭令用鹽稅一成收入購買開礦機器，并將所購機器交由成立的云南礦業(yè)公司保管，便于租賃或出售給開礦商人使用。
省議會提出的開礦主張僅在《礦業(yè)條列》的修訂上得到了省長公署的重視，省長公署隨后頒行了以低稅費和保護本國商人為主要內(nèi)容的云南開礦章程，但在成立云南礦業(yè)公司和撥轉(zhuǎn)款購買機器上，省長公署卻沒有實質(zhì)性的反應?？梢哉f云南省議會的開礦主張并未得到有效的實施，但實行新的開礦章程，一定程度上捍衛(wèi)了滇省利權(quán)，抵制了西方列強的經(jīng)濟侵略。
三、云南省議會治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)主張的評價
云南省議會身處邊疆民族地區(qū)，自然與其治理開發(fā)密不可分。云南省議會提出治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張主要集中在政治和經(jīng)濟兩個方面，縱觀其內(nèi)容，對于邊疆民族地區(qū)的社會發(fā)展是百利而無一害。云南省議會僅是咨議機關(guān)，只有建議權(quán),而以唐繼堯為首的地方實力派才對這些主張具有執(zhí)行權(quán)。從省議會提出的治理開發(fā)邊疆主張的執(zhí)行情況來看，云南軍都督府（后改為云南省長公署），會視情況而定，并未完全采納執(zhí)行省議會提出的主張，涉及到政治方面的主張，軍都督府多數(shù)情況下會采納執(zhí)行，但其中若牽涉財政，軍都督府仍會表現(xiàn)出消極態(tài)度；涉及到經(jīng)濟方面的主張，軍都督府多以“財政拮據(jù)”為由將其擱置或否定，究其原因主要受當時國內(nèi)和省內(nèi)的政治環(huán)境影響。民國初年，雖然國內(nèi)掀起議會政治風潮，表面上民國政壇出現(xiàn)新氣象，但中央乃至地方實權(quán)仍均為軍閥控制。以袁世凱為首的北洋軍閥包括其后繼者段祺瑞、曹錕等人踐踏民主政治，或擅自解散國會或在國會選舉中采取非法手段賄選，使中央國會權(quán)威跌至谷底。中央如此，地方省議會權(quán)威亦驟然崩塌，多淪為地方軍閥爭權(quán)奪利、剪除異己的御用工具。云南省議會與其他省議會一樣處于受軍閥控制的“畸形”狀態(tài)。云南省議會前后大約存在十年時間，這十年云南省議會主要是在以唐繼堯為首的老牌滇系軍閥控制下生存，縱觀四屆云南省議會與云南地方最高行政機構(gòu)云南軍都督府的互動往來，可以看出云南省議會時常遭到軍都督府的掣肘，甚至成為唐繼堯擴充政治勢力的私人工具，云南省議會權(quán)力大大受限。
盡管云南省議會提出治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張并未被完全采納，但仍然具有重要的歷史意義。
首先，云南省議會提出的政治主張鞏固了民主制度在邊疆民族地區(qū)的實踐，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。邊疆民族地區(qū)的民主政治發(fā)展考察不僅僅局限于少數(shù)民族集中的土司控制區(qū)域，也要把邊疆民族地區(qū)的漢族聚居地一并納入考察，使其更加系統(tǒng)、完整。第一，選舉人數(shù)在不斷增加。前三屆云南省議會議員選舉人數(shù)分別為219 287名、455 436名、896 048名。[2]3云南省議會議員實行分區(qū)選舉，其中第七復選區(qū)主要集中在滇西邊疆地區(qū)，以保山縣為選舉中心，實屬漢民雜居較多地區(qū)。第七復選區(qū)在前三屆省議會議員選舉人數(shù)分別為21 955名、33 219名、67 486名。[2]3可以看出不管是前三屆云南省議會議員選舉人數(shù)還是邊疆民族雜居較多的第七選區(qū)選舉人數(shù)，都在大幅度增加。盡管缺乏土司代表選舉人數(shù)的相關(guān)資料，但根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可以保守估計其選舉人數(shù)應該是呈上升趨勢。這使得邊疆民族地區(qū)越來越多的人參與到民主選舉中來，利于民主思想的傳播。第二，參政意識不斷增強。一個地區(qū)的民主發(fā)展水平的考量很大部分取決于該地區(qū)人民的參政議政的積極性。根據(jù)現(xiàn)存資料顯示，云南省議會成立后共接受邊疆民族地區(qū)人民的請愿書共達400余件，其中多數(shù)為反映當?shù)夭环ê兰澾`法亂紀、經(jīng)濟糾紛等問題。顯然邊疆民族地區(qū)的人民較為積極地參與政治活動，參政意識不斷增強。
其次，一定程度上促進滇省邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟、民生發(fā)展。雖說民國肇興，社會呈現(xiàn)出新氣象。但民國初年的云南邊疆民族地區(qū)社會弊病叢生，經(jīng)濟發(fā)展水平極為落后。云南省議會成立后通過了許多議案來改善該地區(qū)社會落后局面，在《議決鹽商壟斷流弊案》中主張，“鹽務機關(guān)剔除鹽商壟斷之弊，使市鹽平價是也，或謂商人販賣自有主權(quán)”。[8]云南省長公署對于此議案，立即做出回復，立即廢除鹽商壟斷，實行平價銷售，以疏民困。在《咨省長議決速修鐵道以廣交通圖富強以固國防建議案》中提出要在邊疆地區(qū)，“興修鐵路，實運輸便捷，富強其民，以固國防”。[9]云南省長公署贊同此案，并撥付款項修筑滇緬鐵路第一段，以此改善邊疆地區(qū)落后的交通環(huán)境。在《咨省長議決知事貪暴亂政殃民請咨政府撤換以靖邊民意見案》中反映永北縣知事違法亂紀十條罪狀，建議省長公署嚴懲，省長公署回復省議會時指出“懲辦不足以儆官”將其革職，移交審判機關(guān)。這些議案主張有助于改善邊疆民族地區(qū)社會民生、經(jīng)濟狀況。
最后，維護邊疆穩(wěn)定與國家統(tǒng)一。19世紀末20世紀初，西方帝國主義掀起瓜分中國狂潮，云南雖地處西南邊陲，仍未幸免，英國殖民者強占云南片馬地區(qū)，并將其劃入緬甸。云南省議會得知此消息后，提出四條主張：“（1）咨請政府援據(jù)國際公例及歷次成案條約，嚴重交涉；（2）應咨請全國軍界化除意見，一致對外，保護領(lǐng)土，務使外人利用時機成為千古罪魁；（3）應咨請政府籌發(fā)巨款將逼近強鄰各疆土，速行整理，免致燎原之禍，不可收拾；（4）應請全國人民聯(lián)絡(luò)一氣組織保界會，咨商對付方法，并為種種示威運動，作外交之后援，使英人所有覺悟?！盵10]74盡管片馬問題未能徹底解決，但云南省議會發(fā)動的愛國抗議運動，得到了中央國會和其他省省議會的響應，“當經(jīng)電催唐總司令并電駐仰光領(lǐng)事迅即切實調(diào)查”。[10]76云南省議會一定程度上維護了國家領(lǐng)土完整。
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——李良品《中國土司學導論》讀書札記廣西民族研究(2018年1期)2018-11-19
袁文權(quán)
（六盤水師范學院，貴州 六盤水 553000）
民國初年，云南省議會具有議決本省條列、議決本省預算和決算、議決本省稅收、答詢行政長官質(zhì)詢案件、議決本省行政請愿事件等權(quán)利。在某種意義上來看，滇省一切重大事務都需省議會審理通過后才能生效。云南省議會成立后，積極參與邊疆民族地區(qū)治理事務，為邊疆民族地區(qū)社會發(fā)展出謀劃策。據(jù)統(tǒng)計，云南省議會受理通過關(guān)于邊疆民族地區(qū)各項事務的議案多達三百余件。[1]這些議案涉及的內(nèi)容主要以政治、經(jīng)濟方面為主?？梢哉f云南省議會積極參與邊疆民族地區(qū)治理，一定程度上促進其社會的穩(wěn)定與發(fā)展。
一、云南省議會治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的政治主張
清末民初，滇省邊疆民族地區(qū)政治制度落后，深受土司制度影響，民眾民主意識、參政意識淡薄。云南省議會成立后，重視民權(quán)，加強對邊疆民族地區(qū)的政治改革成為云南省議會治理邊疆民族地區(qū)的重要舉措。云南省議會通過《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》，主張在邊疆民族地區(qū)劃分選區(qū)，民主選舉土司代表進駐省議會，代表廣大少數(shù)民族人民參與議事；同時，省議會主張在邊疆民族地區(qū)實行地方自治，進一步促進民主政治發(fā)展。
（一）主張選舉土司代表
云南省議會成立之際，時任滇省軍都督蔡鍔認為，“僑緬滇人，旅居國外；三迤土司，遠在邊微，與滇關(guān)系密切”，[2]1067建議省議會在邊疆民族地區(qū)實行民主選舉，選舉土司代表參與省議會事務。云南省議會接受了蔡鍔的建議，主張在邊地民族地區(qū)選舉土司代表進駐省議會。《省議會議員選舉法》規(guī)定：“中華民國國籍之男子年滿二十一歲以上，在選舉區(qū)內(nèi)居住滿兩年以上具左列資格之一有選舉省議會議員之權(quán)：一，年納直接稅二元以上者；二，有值五百元以上者；三，在小學校以上畢業(yè)者；四，有與小學校以上畢業(yè)相當之資格者”。[3]省議會議員選舉標準在經(jīng)濟收入和教育背景方面都具有較為嚴格的要求，而邊地民族地區(qū)開發(fā)較晚，經(jīng)濟、文化等方面較于滇省其他地方落后，若將邊地民族地區(qū)土司代表選舉參照省議會議員選舉法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，則“其選舉權(quán)未免有名無實”，[2]1068鑒于此，云南省議會頒布《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》，蔡鍔同意此章程并電飭沿邊各地方官及各土司按照此規(guī)定進行選舉。
省議會頒行的《云南僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表權(quán)限章》在選舉對象、選舉方式、選舉名額、任期、代表權(quán)限、劃分選區(qū)等方面都做了明確規(guī)定。凡是沿邊地區(qū)男子年滿二十一周歲及以上都具有選舉權(quán)，沿邊土司年滿二十五周歲及以上者且通曉漢語則具有被選舉權(quán)。（顯然，在選舉權(quán)和被選舉權(quán)上二者存在較大的差異，大部分成年男子都擁有選舉權(quán)，只有土司才擁有被選舉權(quán)，但廣大平民無法被選為土司代表，土司代表選舉仍為土司貴族把持。）土司代表選舉方式實行直接選舉，由選民無記名投票，票數(shù)最多者當選。沿邊土司按照區(qū)域劃分，每區(qū)選舉一名土司代表，任期與省議會議員相同，每三年進行換屆選舉，可連任。選舉的土司代表由省長頒布委任狀作為特派員代表沿邊地區(qū)人民進駐省議會。在土司代表權(quán)限方面，明確規(guī)定選舉出的土司代表代表邊疆民族地區(qū)人民向省議會提交議案、人民請愿書或者對于省議會議員提交議案發(fā)表意見，但“不加表決，以示與議員有別”。[4]省議會根據(jù)該章程將沿邊土司地區(qū)劃分為七個選區(qū)，詳見表1。
表1 云南沿邊土司選舉代表區(qū)域表
省議會沿邊土司代表選舉的主張對傳統(tǒng)的封建政治制度產(chǎn)生了一定的沖擊，促使其進一步瓦解，為民主思想在邊疆民族地區(qū)傳播創(chuàng)造了條件。民國初期的云南省議會沿邊土司代表選舉實行民主投票選舉，盡管廣大普通人民無被選舉權(quán)，但擁有選舉權(quán)，被賦予了一定的民主。同時邊地人民可以通過土司代表向省議會表達民意，根據(jù)現(xiàn)存資料統(tǒng)計，云南省議會受理通過土司代表提出的關(guān)于邊地人民請愿書多達400余件?？梢娕c傳統(tǒng)土司政治體制相比，是一個歷史性的進步，廣大少數(shù)民族人民可以參與政治活動。
（二）主張改土歸流與地方自治
針對土司制度的弊端，明、清兩朝統(tǒng)治者大力實行改土歸流，廢置土官，改任流官。但至民國初年，滇省土司數(shù)量仍然較多，嚴重阻礙其社會發(fā)展與國家一體化進程，云南省議會建議繼續(xù)推行改土歸流。滇省邊地各縣轄地遼闊，受地理環(huán)境影響，交通堵塞，造成“西南各處土夷錯處，行政施治亦多困難”?！帮L氣錮蔽，均于行政大有障礙”。[5]5土司的存在造成滇省行政政令難以有效的執(zhí)行。云南省議會認為改土歸流會讓眾民族之間語言相通，交通漸開，來往更加密切，利于邊疆屯墾，普及教育等。土司制度使“地方永無進化，且逼近強鄰之地將有蠶食鯨吞之虞”。[5]5這弱化了云南軍都督府對沿邊地區(qū)的管理，助長了西方列強分裂滇省邊疆地區(qū)的野心。
省議會認為，“地方多系感情隔閡、語言不通，頗多困難之點”，[5]6改土歸流的進程應該分批劃區(qū)實施，首先在普思沿邊地區(qū)開展。省議會建議普思沿邊地區(qū)“應先行設(shè)局殖邊，以廣勸導通聲氣為唯一之主旨，一俟感情融洽、語言稍通，陸續(xù)改設(shè)縣治，以期行政便利”。[5]6省議會并將改土歸流意見上陳時任云南督軍唐繼堯。唐繼堯認為改土歸流會增加省財政負擔，建議普思邊區(qū)暫時維持原狀。云南省議會認為改土歸流利于國家統(tǒng)一、民族融合。接到唐的回復時，強調(diào)“怒求地方久為外人垂涎，誠如來咨萬難坐視，惟籌設(shè)縣治，用固邊圉其普思沿邊一帶……本殖邊政策與屯墾施教育，以期感情融洽、漢夷相化”。[5]7
以唐繼堯為首的云南地方政府企圖以財政困難為由，暫緩地方自治進程，但遭到省議會的抵制。民國初期，北京政府已向各省撥款，作為地方自治經(jīng)費。但云南軍都督府將此款項挪作他用，“辦團?；蜓a助學警、實業(yè)等項”。[5]7省議會強烈要求云南軍都督府將此款項補齊，以保證改土歸流與地方自治正常進行，同時要求軍都督府立即在普邊各縣速設(shè)立自治籌辦處。唐繼堯迫于省議會的壓力，同意在普思沿邊地區(qū)實行改土歸流與地方自治?！耙噪S糧夫馬團費充作團款，則自治、團務當可兼營……通令各縣從速設(shè)立自治籌辦處，以為實行自治之準備一節(jié)查前準”。[5]
云南省議會擬定普思沿邊地區(qū)改土歸流后的地方自治計劃，并相繼頒布《云南全省暫行縣地方自治章程暨選舉章程》《云南全省暫行城鄉(xiāng)自治章程》，建議每縣實行地方自治。在縣一級層面，設(shè)立縣自治機關(guān)，包括縣議事會、縣參事會、縣知事及自治委員，縣議事會與參事會為議決機關(guān)，縣知事與自治委員為執(zhí)行機關(guān)。同時也對縣議員選舉標準、議員權(quán)限等方面做了闡釋?？h級以下設(shè)城鄉(xiāng)，縣治城廂地方為城，其余村落等地方聯(lián)合為鄉(xiāng)。[2]1038城自治機關(guān)為議事會，鄉(xiāng)自治機關(guān)為議事會、鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐。城鄉(xiāng)議事會為議決機關(guān)，城鄉(xiāng)董事會或者鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐為執(zhí)行機關(guān)?？h、城鄉(xiāng)議事會與省議會的職能類似，一方面作為民意機關(guān)，提出議案，受理人民請愿書；另一方面，對地方政府起到監(jiān)督作用，彈劾不法官員或士紳。
云南省議會提出在邊疆民族地區(qū)實行改土歸流與地方自治的主張，順應了歷史潮流，有利于維護國家統(tǒng)一和促進云南近代地方民主制度的完善，推動邊地民族地區(qū)在文化、經(jīng)濟、政治方面與內(nèi)地一體化進程。
二、云南省議會治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟主張
民國初期，滇省邊疆地區(qū)自然資源豐富但人煙稀少，交通不便，生產(chǎn)力水平極為落后。云南省議會為改變邊疆地區(qū)經(jīng)濟落后的現(xiàn)狀，相繼提出殖邊、開礦的重大建議，旨在加大邊疆地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)力度和促進其社會經(jīng)濟發(fā)展。
（一）主張殖邊
滇省國土面積遼闊，其北部、東部與川黔兩省接壤，西北部緊靠緬甸、西藏，南連越南、廣西，然而“極邊之區(qū)，人煙蕭條，村墟冷落，竟有千里沃野，查無人耕”。[6]3民國初年，滇省邊疆地區(qū)匪患嚴重，社會極為不穩(wěn)定，大量農(nóng)村人口流失，從而導致其大量耕地無人耕種，任其荒廢。邊地耕地荒廢現(xiàn)象屢見不鮮，如怒求地區(qū)，“綿亙無涯，中多土肥泉沃之膏腴”，竟很少人耕種，“其他隅之類此者不止一地”。[6]3針對邊地人煙稀少和土地荒廢問題，云南省議會認為不僅僅會影響社會生產(chǎn)力的發(fā)展，更嚴重的后果是容易造成邊境空虛，致使西方殖民者蠶食我國邊疆領(lǐng)土。清末民初，英國人占領(lǐng)片馬地區(qū)，并招募當?shù)厝碎_墾，“資以牛支種糧，墊給口糧獎賞”，三年之內(nèi)不收租。英國殖民者通過“恩惠”政策，籠絡(luò)人心，進一步侵略我國邊疆地區(qū)，“日辟國百里”。[6]3英國殖民當局的做法，并未引起中央和云南地方政府的重視，云南省議會對于英方的做法，表達了強烈不滿，“我國竟置之不問，國勢至此，能不汗顏痛心，況彼又未當用英民以開墾也，實仍招我民耕種，不過從中旋轉(zhuǎn)布置，便掌握八大江域已據(jù)其四，八關(guān)九隘已扼其要，我滇著手恨晚，尚忍安眠坐視乎”。[6]4
民國初年滇省軍都督府忽視邊疆開發(fā)，并沒有頒布明確的關(guān)于邊疆開發(fā)的章程或者法律。盡管已經(jīng)開設(shè)墾荒局，著手荒地開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等事務，但由于受財政掣肘，并未產(chǎn)生良好效果?！坝蠓肋叡Ｍ粒爻溥吤瘛?，移民屯邊之策是中國歷代封建王朝統(tǒng)治者治理邊疆地區(qū)的重要舉措，既能福邊，亦能穩(wěn)邊。云南省議會認為滇省軍政要員都明白移民屯邊的重要性，但沒有提倡的人，加之內(nèi)地貧困的農(nóng)民苦于無資產(chǎn)，難以到邊地開發(fā)，而富人則安于現(xiàn)狀，亦無心遷徙。種種因素綜合作用下，導致滇省邊疆民族地區(qū)難以有效開發(fā)。
邊地空虛，易造成邊防松弛，以致英國殖民者蠶食我國邊土。云南省議會認為英方“事在逼人而來”建議滇省軍都督府“急思抵制”。[6]5對于此，云南省議會向時任滇軍都督唐繼堯提出五項殖邊策略，以期促進邊地社會經(jīng)濟全面發(fā)展，達到安民保土的效果。
第一，責令土司殖邊。沿邊土司多接沃壤，但仍未充分開發(fā)，應由政府制定相關(guān)細則允許當?shù)赝了鞠蜞徑胤揭频栝_荒，由土司雇傭農(nóng)民耕種，“租歸土司，糧歸政府”。[6]5
第二，軍屯殖邊。“立國之道，有邊必有防，有防必有兵，方免外人窺伺侵越之患”。[6]6云南省議會建議每個沿邊土司設(shè)立一名防營長，總理當?shù)剀娡褪聞眨⒕偷卣心几F苦農(nóng)戶加以訓練，人數(shù)不超過三百名，準許他們攜帶家眷。效仿寓兵于農(nóng)的方法，一邊耕地，一邊練兵，耕戰(zhàn)相結(jié)合。實行之初，鑒于農(nóng)戶無錢無糧，由政府給錢助其耕種，待其后豐收之際，再交賦納稅作為軍餉。實施軍屯政策，一方面彌補邊地人口不足，促進經(jīng)濟開發(fā)；另一方面，實行耕戰(zhàn)結(jié)合的模式，有利于提高邊地軍事力量，“久則防邊有備”。[6]7
第三，號召富戶殖邊。準許富戶出資買地，并準其招募農(nóng)民耕種，富戶出資兩百元者，可安置一家農(nóng)戶，出資兩萬元者，可安置百家農(nóng)戶，以兩萬元為最高限制。政府必須給予營業(yè)執(zhí)照，準其永守事業(yè)、收取田租，不得隨意剝奪其財產(chǎn)，甚至賦予這些富戶更多的權(quán)益，如允許管理農(nóng)戶人身自由、招募民丁等，職同土司。除此之外，政府還需飭令當?shù)赝了净蛘叻罓I長保護富戶的財產(chǎn)，以此免受他人侵害。
第四，招徠土著居民殖邊。政府應頒布命令鼓勵當?shù)厝嗣褊x躍報名參與墾荒，凡參與墾荒者，給予營業(yè)執(zhí)照，免五年賦稅，并命當?shù)赝了颈Ｗo其財產(chǎn)、人身安全等，使政府承認其既得利益，以此吸引更多當?shù)孛癖妳⑴c其中。
第五，遣送罪犯殖邊。民國初年，云南各縣盜匪猖獗，政府將盜匪羈押后，要為其提供口糧，待到將其釋放時，又因兩手空空，一貧如洗，復為盜匪。這樣，一方面使政府浪費大量糧食，另一方面匪患問題得不到有效解決。因此，云南省議會建議將各縣在押盜匪，“發(fā)給口糧，分別遣送至邊地，給以籽種，責令開墾，數(shù)年之后，所墾田地，升科納糧”，如有不認真耕種者，則“官仍有收回之日，輕之監(jiān)押，口糧有去無來”。[6]9邊地自然環(huán)境與內(nèi)地相比較為惡劣，當羈押罪犯“一入邊地，無處可盜，久自成良民，安家落業(yè)于此”。[6]9
可以看出，云南省議會十分重視邊地發(fā)展，迫切希望政府制定行之有效的措施，促進邊地社會發(fā)展。民國初年，云南軍都督府忙于與內(nèi)地各省政治、軍事互動，忽略了邊地發(fā)展，造成邊地空虛，邊防危機。在英國殖民當局步步緊逼下，云南省議會迫于無奈，進而希望政府統(tǒng)領(lǐng)土司、豪紳富商等各方力量，并實施“恩惠”政策通過移民殖邊方式來促進邊地開發(fā)。但由于當時以唐繼堯為首的云南軍都督府的關(guān)注點主要集中在對外省戰(zhàn)爭和擴充軍事實力上，加之唐繼堯認為殖邊移民會增加財政負擔，因此云南省議會提出的殖邊五策并未落地實施。
（二）主張開礦
云南擁有天然的地理優(yōu)勢，自古以來礦產(chǎn)資源豐富。然而清以來西方列強垂涎云南礦產(chǎn)資源，乘機掠奪云南礦權(quán)，規(guī)定：“英法有攬七府礦產(chǎn)之約”。[2]2英法牢牢控制云南七府礦產(chǎn)開采權(quán)。同時，晚清政府制定《礦業(yè)條例》，實行嚴格條款如：“探礦時所得礦物須經(jīng)礦務監(jiān)督署準許，方得出售與消費”，并且呈請注冊開礦“須按照以下各款隨呈文繳納公費：1.關(guān)于探礦之呈文，每一件銀2元；2.關(guān)于探礦呈請地變更之呈文，每一件銀元十二元；3.關(guān)于探礦區(qū)變更之呈文，增區(qū)或減區(qū)，每一件十二元；4.關(guān)于探礦呈請人變更之呈文，每一件銀元兩元；5.關(guān)于探礦之呈文每一件銀三十元；6.關(guān)于采礦區(qū)變更之呈文每一件銀二十元。礦業(yè)之注冊，依據(jù)下列各款繳納注冊費：1.探礦權(quán)之設(shè)立，每一件銀十元；2.探礦權(quán)之變更，增區(qū)或減區(qū)，每一件銀元四十五元；3.探礦之移轉(zhuǎn)，每一件銀元十元，因繼承以外之原因而移轉(zhuǎn)者，每一件銀四十五元”。[7]4可以看出開礦需要復雜的手續(xù)和高額的稅費，進而嚴重剝削商人的經(jīng)濟效益。民國初年，本國商人在滇省開礦受到雙重阻力，一是西方資本主義企業(yè)的擠壓，二是受到本國政府苛捐雜稅的壓榨，導致“無一人敢問津焉，以致貨棄于地，徒守寶山”。[7]4同時，英法列強緊握滇省開礦之權(quán)，拒交云南七府開礦稅費，嚴重影響云南財政收入。本來清末云南地方財政收入主要來源于鴉片種植，辛亥革命后，南京臨時政府禁止各省種植鴉片。因此，禁種鴉片一方面導致云南財政枯竭，政府無錢可用；另一方面人民失去穩(wěn)定收入，生活日益貧困。云南省議會認為要想增加政府財政收入、促進社會經(jīng)濟發(fā)展、抵制西方列強經(jīng)濟侵略，必須鼓勵民間開礦，此為“救滇救民之本計”。[7]5
鼓勵民間開礦，主要能帶來以下好處：第一，可以增加政府收入；第二，促進民族資本主義的發(fā)展；第三，抵制外來侵略。省議會認為在開礦問題上政府應堅持“開放主義”。民國初年，北京政府參照晚清礦業(yè)條例，制定開礦章程，二者并無明顯差別，都是“束縛過甚，窒礙難行”，[7]5因此省議會咨請云南省長公署“從前公布之章程，取消與民更始”。要求省長公署單獨擬定開礦條例，允許民眾自由開辦礦業(yè)，政府要通過收取低額礦稅，鼓勵民眾。當民眾開礦實業(yè)有所成效時，由政府頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照加以保護。
省長公署接到省議會的建議后，認為開礦是當務之急，應當立即成立云南礦業(yè)公司，制定相關(guān)條例進行管理，并一一照準省議會提出的開礦方案。唐繼堯飭令用鹽稅一成收入購買開礦機器，并將所購機器交由成立的云南礦業(yè)公司保管，便于租賃或出售給開礦商人使用。
省議會提出的開礦主張僅在《礦業(yè)條列》的修訂上得到了省長公署的重視，省長公署隨后頒行了以低稅費和保護本國商人為主要內(nèi)容的云南開礦章程，但在成立云南礦業(yè)公司和撥轉(zhuǎn)款購買機器上，省長公署卻沒有實質(zhì)性的反應?？梢哉f云南省議會的開礦主張并未得到有效的實施，但實行新的開礦章程，一定程度上捍衛(wèi)了滇省利權(quán)，抵制了西方列強的經(jīng)濟侵略。
三、云南省議會治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)主張的評價
云南省議會身處邊疆民族地區(qū)，自然與其治理開發(fā)密不可分。云南省議會提出治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張主要集中在政治和經(jīng)濟兩個方面，縱觀其內(nèi)容，對于邊疆民族地區(qū)的社會發(fā)展是百利而無一害。云南省議會僅是咨議機關(guān)，只有建議權(quán),而以唐繼堯為首的地方實力派才對這些主張具有執(zhí)行權(quán)。從省議會提出的治理開發(fā)邊疆主張的執(zhí)行情況來看，云南軍都督府（后改為云南省長公署），會視情況而定，并未完全采納執(zhí)行省議會提出的主張，涉及到政治方面的主張，軍都督府多數(shù)情況下會采納執(zhí)行，但其中若牽涉財政，軍都督府仍會表現(xiàn)出消極態(tài)度；涉及到經(jīng)濟方面的主張，軍都督府多以“財政拮據(jù)”為由將其擱置或否定，究其原因主要受當時國內(nèi)和省內(nèi)的政治環(huán)境影響。民國初年，雖然國內(nèi)掀起議會政治風潮，表面上民國政壇出現(xiàn)新氣象，但中央乃至地方實權(quán)仍均為軍閥控制。以袁世凱為首的北洋軍閥包括其后繼者段祺瑞、曹錕等人踐踏民主政治，或擅自解散國會或在國會選舉中采取非法手段賄選，使中央國會權(quán)威跌至谷底。中央如此，地方省議會權(quán)威亦驟然崩塌，多淪為地方軍閥爭權(quán)奪利、剪除異己的御用工具。云南省議會與其他省議會一樣處于受軍閥控制的“畸形”狀態(tài)。云南省議會前后大約存在十年時間，這十年云南省議會主要是在以唐繼堯為首的老牌滇系軍閥控制下生存，縱觀四屆云南省議會與云南地方最高行政機構(gòu)云南軍都督府的互動往來，可以看出云南省議會時常遭到軍都督府的掣肘，甚至成為唐繼堯擴充政治勢力的私人工具，云南省議會權(quán)力大大受限。
盡管云南省議會提出治理開發(fā)邊疆民族地區(qū)的主張并未被完全采納，但仍然具有重要的歷史意義。
首先，云南省議會提出的政治主張鞏固了民主制度在邊疆民族地區(qū)的實踐，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。邊疆民族地區(qū)的民主政治發(fā)展考察不僅僅局限于少數(shù)民族集中的土司控制區(qū)域，也要把邊疆民族地區(qū)的漢族聚居地一并納入考察，使其更加系統(tǒng)、完整。第一，選舉人數(shù)在不斷增加。前三屆云南省議會議員選舉人數(shù)分別為219 287名、455 436名、896 048名。[2]3云南省議會議員實行分區(qū)選舉，其中第七復選區(qū)主要集中在滇西邊疆地區(qū)，以保山縣為選舉中心，實屬漢民雜居較多地區(qū)。第七復選區(qū)在前三屆省議會議員選舉人數(shù)分別為21 955名、33 219名、67 486名。[2]3可以看出不管是前三屆云南省議會議員選舉人數(shù)還是邊疆民族雜居較多的第七選區(qū)選舉人數(shù)，都在大幅度增加。盡管缺乏土司代表選舉人數(shù)的相關(guān)資料，但根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可以保守估計其選舉人數(shù)應該是呈上升趨勢。這使得邊疆民族地區(qū)越來越多的人參與到民主選舉中來，利于民主思想的傳播。第二，參政意識不斷增強。一個地區(qū)的民主發(fā)展水平的考量很大部分取決于該地區(qū)人民的參政議政的積極性。根據(jù)現(xiàn)存資料顯示，云南省議會成立后共接受邊疆民族地區(qū)人民的請愿書共達400余件，其中多數(shù)為反映當?shù)夭环ê兰澾`法亂紀、經(jīng)濟糾紛等問題。顯然邊疆民族地區(qū)的人民較為積極地參與政治活動，參政意識不斷增強。
其次，一定程度上促進滇省邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟、民生發(fā)展。雖說民國肇興，社會呈現(xiàn)出新氣象。但民國初年的云南邊疆民族地區(qū)社會弊病叢生，經(jīng)濟發(fā)展水平極為落后。云南省議會成立后通過了許多議案來改善該地區(qū)社會落后局面，在《議決鹽商壟斷流弊案》中主張，“鹽務機關(guān)剔除鹽商壟斷之弊，使市鹽平價是也，或謂商人販賣自有主權(quán)”。[8]云南省長公署對于此議案，立即做出回復，立即廢除鹽商壟斷，實行平價銷售，以疏民困。在《咨省長議決速修鐵道以廣交通圖富強以固國防建議案》中提出要在邊疆地區(qū)，“興修鐵路，實運輸便捷，富強其民，以固國防”。[9]云南省長公署贊同此案，并撥付款項修筑滇緬鐵路第一段，以此改善邊疆地區(qū)落后的交通環(huán)境。在《咨省長議決知事貪暴亂政殃民請咨政府撤換以靖邊民意見案》中反映永北縣知事違法亂紀十條罪狀，建議省長公署嚴懲，省長公署回復省議會時指出“懲辦不足以儆官”將其革職，移交審判機關(guān)。這些議案主張有助于改善邊疆民族地區(qū)社會民生、經(jīng)濟狀況。
最后，維護邊疆穩(wěn)定與國家統(tǒng)一。19世紀末20世紀初，西方帝國主義掀起瓜分中國狂潮，云南雖地處西南邊陲，仍未幸免，英國殖民者強占云南片馬地區(qū)，并將其劃入緬甸。云南省議會得知此消息后，提出四條主張：“（1）咨請政府援據(jù)國際公例及歷次成案條約，嚴重交涉；（2）應咨請全國軍界化除意見，一致對外，保護領(lǐng)土，務使外人利用時機成為千古罪魁；（3）應咨請政府籌發(fā)巨款將逼近強鄰各疆土，速行整理，免致燎原之禍，不可收拾；（4）應請全國人民聯(lián)絡(luò)一氣組織保界會，咨商對付方法，并為種種示威運動，作外交之后援，使英人所有覺悟?！盵10]74盡管片馬問題未能徹底解決，但云南省議會發(fā)動的愛國抗議運動，得到了中央國會和其他省省議會的響應，“當經(jīng)電催唐總司令并電駐仰光領(lǐng)事迅即切實調(diào)查”。[10]76云南省議會一定程度上維護了國家領(lǐng)土完整。
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——李良品《中國土司學導論》讀書札記
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