竺效 邱濤韜

摘要：跨區(qū)域環(huán)境治理需要地方政府間的密切協(xié)作，同時(shí)也離不開具有更高權(quán)威的主體的介入。作為我國的跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，環(huán)保督察局應(yīng)當(dāng)在跨區(qū)域環(huán)境治理中發(fā)揮積極的作用。然而，由于功能缺位，長期以來區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域環(huán)境治理方面所能發(fā)揮的作用非常有限。解決這一問題的關(guān)鍵在于明確我國區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域環(huán)境治理中的功能定位?；谖覈纳鷳B(tài)環(huán)境治理實(shí)踐，通過對(duì)“污染影響跨區(qū)域”和“污染源跨區(qū)域”兩大類我國目前主要的跨區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行分析可知，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擔(dān)任“監(jiān)督者”而非“管理者”的角色。充分借鑒中央環(huán)保督察的制度框架，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境問題的信息和線索收集機(jī)制、督促整改機(jī)制和問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府涉跨區(qū)域環(huán)境問題執(zhí)法的有效監(jiān)督，從而發(fā)揮區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域環(huán)境治理功能。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)保督察制度；跨區(qū)域環(huán)境治理；污染影響跨區(qū)域；污染源跨區(qū)域；中央環(huán)保督察

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2022）01-0026-012

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的十九屆五中全會(huì)精神國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“完善中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度研究”（編號(hào)：21ZDA088）。

一、問題的提出

自2002年開始，為更好地解決跨區(qū)域環(huán)境問題、完善我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，我國初步建立起了區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查制度（以下簡稱“區(qū)域環(huán)保督查制度”）。①為構(gòu)建“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制，②原國家環(huán)境保護(hù)總局先后共設(shè)了華北、華東、華南、西北、西南、東北六個(gè)環(huán)境保護(hù)督查中心（以下簡稱“環(huán)保督查中心”），對(duì)地方環(huán)境保護(hù)行政部門的環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也承擔(dān)跨省環(huán)境問題的調(diào)查、處理以及跨省環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)職能。2017年，六大環(huán)保督查中心由事業(yè)單位“升級(jí)”為原環(huán)境保護(hù)部區(qū)域派出行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)的“督察局”（以下簡稱“環(huán)保督察局”）。

然而，我國的跨區(qū)域環(huán)境問題依然頻頻出現(xiàn)，環(huán)保區(qū)域督察（查）機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域環(huán)境治理方面所發(fā)揮的作用距離制度設(shè)計(jì)初衷仍存有差距。例如，2003年，山東薛新河污染致使江蘇徐州市停水；①2006年，四川瀘州電廠發(fā)生柴油泄露，部分柴油流入長江，影響了重慶市江津縣境內(nèi)沿江居民的用水；②2011年，上海金山區(qū)某化工廠發(fā)生氯甲苯泄露，污染物飄入浙江省境內(nèi)，致使嘉興市部分市民相繼出現(xiàn)眼睛疼痛、惡心、嘔吐等身體不適癥狀。③一些跨區(qū)域環(huán)境問題甚至演變?yōu)榭鐓^(qū)域環(huán)境糾紛，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。例如，2015年，上海市嘉定區(qū)垃圾填埋場污染問題引發(fā)蘇州市近萬名居民抗議；④2016年，地處天津薊縣和河北玉田縣鄰接地帶的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目被指環(huán)評(píng)造假，遭到周邊村民集體強(qiáng)烈反對(duì)。⑤

我國的區(qū)域環(huán)保督察制度難以有效發(fā)揮跨區(qū)域環(huán)境治理功能的一個(gè)重要原因在于，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域環(huán)境治理方面沒有清晰的功能定位。⑥事實(shí)上，為完善我國的區(qū)域環(huán)保督察制度，學(xué)者們就區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職能問題已經(jīng)進(jìn)行了諸多研究。部分學(xué)者將區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)定位為跨區(qū)域環(huán)境治理的“監(jiān)督者”，認(rèn)為制度完善的關(guān)鍵在于確保區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的環(huán)境治理進(jìn)行有效的監(jiān)督；⑦而部分學(xué)者則認(rèn)為，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域環(huán)境治理的“管理者”，即應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，面對(duì)地方政府難以解決的環(huán)境問題，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)可以“親自上陣”進(jìn)行執(zhí)法。⑧上述理論成果為區(qū)域環(huán)保督察制度的完善提供了寶貴的參考。然而，現(xiàn)有研究成果側(cè)重于區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在宏觀區(qū)域環(huán)境治理方面的職能設(shè)定，而較少能從解決跨區(qū)域環(huán)境問題的視角對(duì)區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的功能定位進(jìn)行探討。

對(duì)區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)跨區(qū)域環(huán)境治理職能的科學(xué)定位，應(yīng)當(dāng)基于跨區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。本文擬以問題為導(dǎo)向，從跨區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐面臨的問題出發(fā)，明確區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域環(huán)境治理中應(yīng)該扮演的角色，并據(jù)此提出完善我國區(qū)域環(huán)保督察制度的建議。具體而言，本文擬分以下三個(gè)步驟展開論證：首先，對(duì)實(shí)踐中存在的跨區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行分類識(shí)別，分析現(xiàn)行制度難以解決問題的原因，明確跨區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐對(duì)區(qū)域環(huán)保督察制度的功能需求；其次，基于跨區(qū)域環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域環(huán)境治理職能進(jìn)行理論構(gòu)造；最后，在區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)職能定位的基礎(chǔ)上，提出實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)跨區(qū)域環(huán)境治理職能的具體路徑。

二、跨區(qū)域環(huán)境治理的困境

就我國的實(shí)踐而言，跨區(qū)域環(huán)境問題主要可以歸納為以下兩種：第一，某地區(qū)的污染源對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生了不良環(huán)境影響，即“污染影響跨區(qū)域”。例如，上文所提到的“上海市金山區(qū)化工廠氯甲苯泄露導(dǎo)致嘉興市市民身體不適案”及“上海市嘉定區(qū)垃圾填埋場大氣污染擴(kuò)散引發(fā)蘇州市近萬名居民抗議案”，均屬于此類跨區(qū)域環(huán)境問題；第二，污染源地處兩個(gè)地區(qū)的交界處，對(duì)其中某個(gè)地區(qū)或同時(shí)對(duì)兩個(gè)地區(qū)產(chǎn)生不良環(huán)境影響，即“污染源跨區(qū)域”。除了上文提及的“天津薊縣與河北玉田縣交界處垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目污染案”外，屬于此類跨區(qū)域環(huán)境問題的還有“深圳、惠州交界處數(shù)萬居民遭受臭氣圍困案”①及“蘇州市吳中區(qū)和吳江區(qū)交界處印染企業(yè)污染受居民投訴案”②等。③

（一）“污染影響跨區(qū)域”問題及其治理困境

“污染影響跨區(qū)域”問題在一定程度上是由環(huán)境要素的物理性質(zhì)決定的。由于水、大氣等主要環(huán)境要素具有流動(dòng)性，環(huán)境污染問題的出現(xiàn)往往不以行政區(qū)劃為界限。在地理位置、氣象條件等自然因素的作用下，上風(fēng)向（上游）地區(qū)所排放的污染物往往會(huì)對(duì)下風(fēng)向（下游）地區(qū)產(chǎn)生不良環(huán)境影響。例如，在“上海市嘉定區(qū)垃圾填埋場大氣污染擴(kuò)散引發(fā)蘇州市近萬名居民抗議案”中，蘇州市居民所受到的大氣污染即來自嘉定區(qū)垃圾填埋場。

為解決“污染影響跨區(qū)域”問題，我國早在2002年就頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，對(duì)產(chǎn)生跨區(qū)域不良環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批程序進(jìn)行了規(guī)范。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第23條第3款規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目存在跨行政區(qū)域的不良環(huán)境影響、有關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論有爭議的情況下，共同上一級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目擁有環(huán)評(píng)審批權(quán)。然而，在實(shí)踐中，由于地方政府間信息數(shù)據(jù)共享度低，④該條款難以得到有效實(shí)施。的確，實(shí)踐中，對(duì)于存在跨行政區(qū)域不良環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，由于可獲取的信息有限，受影響的相鄰地區(qū)生態(tài)環(huán)境主管部門往往難以在跨區(qū)域環(huán)境問題發(fā)生前對(duì)該項(xiàng)目的跨區(qū)域影響進(jìn)行識(shí)別并據(jù)此對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果的合理性作出判斷，更難以對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論提出異議。因而，存在跨行政區(qū)域不良環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)往往難以由地方生態(tài)環(huán)境主管部門轉(zhuǎn)移到其上一級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門，這在一定程度上加大了該項(xiàng)目正式開工建設(shè)后引發(fā)跨區(qū)域環(huán)境問題的風(fēng)險(xiǎn)。由此也引發(fā)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，即自該條款生效以來，“實(shí)踐中卻鮮有見到其實(shí)施的具體案例，反而跨行政區(qū)域的環(huán)境損害事件卻頻頻發(fā)生”，說明該條款“防范跨行政區(qū)域環(huán)境損害的功能尚沒有得到有效發(fā)揮”。⑤

例如，在“上海市嘉定區(qū)垃圾填埋場大氣污染擴(kuò)散引發(fā)蘇州市近萬名居民抗議案”中，上海嘉定垃圾填埋場與太倉市居民區(qū)僅一河之隔。2015年，垃圾填埋場運(yùn)作產(chǎn)生的臭氣嚴(yán)重影響了太倉市居民的生活，近萬名居民對(duì)此發(fā)出抗議。原太倉市環(huán)保局在官方論壇“蘇州市12345陽光便民網(wǎng)站”上回復(fù)網(wǎng)民，“針對(duì)市民關(guān)心的嘉定垃圾填埋場異味問題，10月19日上午由太倉市領(lǐng)導(dǎo)率相關(guān)部門負(fù)責(zé)人專門赴嘉定區(qū)政府就垃圾填埋場進(jìn)行了進(jìn)一步的溝通和交涉。嘉定區(qū)政府作出如下口頭答復(fù)：一、立即停止嘉定垃圾填埋場二期擴(kuò)建工程建設(shè)。二、加強(qiáng)該垃圾填埋場一期環(huán)境管理，做好技術(shù)處理?！雹?0月20日嘉定區(qū)政府作出書面承諾：第一，取消二期工程項(xiàng)目；第二，盡快關(guān)閉一期項(xiàng)目。②盡管在太倉市、嘉定區(qū)兩地人民政府的溝通下，跨區(qū)域環(huán)境問題最終得以解決，但該案同時(shí)也反映出《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第23條第3款在實(shí)踐中并未得到有效適用。

除了事前的環(huán)評(píng)審批困境，針對(duì)“污染影響跨區(qū)域”問題的事中行政執(zhí)法也存在諸多障礙?！董h(huán)境行政處罰辦法》對(duì)“污染影響跨區(qū)域”問題的行政管轄權(quán)作了明確規(guī)定，造成跨行政區(qū)域污染的行政處罰案件由污染行為發(fā)生地生態(tài)環(huán)境主管部門管轄。③然而，在實(shí)踐中，污染行為發(fā)生地可能不是污染的主要受影響地，在這種情況下，污染的主要受影響地執(zhí)法主體沒有針對(duì)該污染行為的執(zhí)法權(quán)，而污染行為發(fā)生地則可能因缺乏足夠的動(dòng)力而難以啟動(dòng)針對(duì)該污染的執(zhí)法。④例如，在蘇州北部與無錫相鄰之處有一家從事垃圾焚燒業(yè)務(wù)的企業(yè)。該廠焚燒產(chǎn)生的異味非常難聞，嚴(yán)重影響了無錫居民的日常生活，有報(bào)道評(píng)論，“但是無錫執(zhí)法部門卻沒有執(zhí)法權(quán)，想執(zhí)法還要找蘇州協(xié)調(diào)，不僅效率低，而且基本無成效”。⑤

（二）“污染源跨區(qū)域”問題及其治理困境

“污染源跨區(qū)域”問題產(chǎn)生的主要原因在于，地區(qū)交界處多有“地界不清，管轄不明”的地帶，⑥在地方利益的驅(qū)使下，各相鄰的地方政府均沒有動(dòng)力對(duì)交界處進(jìn)行必要的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，以至于交界區(qū)域容易成為污染重災(zāi)區(qū)。⑦

為解決跨區(qū)域環(huán)境問題，地方政府之間往往通過簽署框架協(xié)議、舉辦聯(lián)席會(huì)議、開展聯(lián)合執(zhí)法的形式推動(dòng)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。例如，2008年，杭州、湖州、嘉興、紹興四市設(shè)立了環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組，對(duì)地區(qū)交界處的環(huán)境違法行為進(jìn)行了查處。⑧再如，2018年10月，廣東省佛山市禪城區(qū)和南海區(qū)的環(huán)保部門簽訂“禪城—南?？缃鐓^(qū)域環(huán)境污染防控合作協(xié)議”，對(duì)兩區(qū)交界處無牌無證污染企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)打擊。⑨

聯(lián)合執(zhí)法的開展在“污染源跨區(qū)域”問題的解決方面發(fā)揮了一定的積極作用。然而，“從性質(zhì)上看，這些跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制都屬于松散的、臨時(shí)性的合作模式”，瑏瑠所能起到的作用十分有限，根據(jù)學(xué)者們的總結(jié)，主要有以下兩個(gè)方面的原因：第一，從合作意愿的角度而言，不同地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不盡相同，致使各地方政府的環(huán)境治理需求和環(huán)境治理意愿也難以契合，瑏瑡影響了協(xié)作的有效性；第二，從責(zé)任認(rèn)定和落實(shí)的角度而言，一方面，隨著參與治理的主體數(shù)量的增多，主體間的責(zé)任界限變得模糊，加大了責(zé)任認(rèn)定的難度；①另一方面，“當(dāng)一方的環(huán)境監(jiān)管部門不依據(jù)合作協(xié)議配合對(duì)方工作或?qū)嵤?yīng)為的環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)時(shí)”，由于協(xié)作方多為沒有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的同級(jí)人民政府或環(huán)保部門，“另一方無權(quán)對(duì)其加以糾正”。②

有學(xué)者認(rèn)為，一般而言，區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，既需要各地區(qū)間的互惠互利，也離不開國家的宏觀調(diào)控。③那么，跨區(qū)域環(huán)境治理除了需要相關(guān)地方政府積極協(xié)作之外，是否也離不開中央或上級(jí)政府的推動(dòng)？答案是肯定的。如有學(xué)者主張，“通過中央政府成立跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者要求地方政府成立具有一定權(quán)力的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)，并給予地方政府在政策、資金、人才等方面一定的支持”，可能是一種有效的跨區(qū)域治理模式。④結(jié)合我國實(shí)踐現(xiàn)狀而言，生態(tài)環(huán)境部各區(qū)域督察局應(yīng)是承擔(dān)跨區(qū)域環(huán)境治理職能的潛在主體。

事實(shí)上，妥善解決我國跨區(qū)域環(huán)境治理制度供給問題，除依托上述區(qū)域督察局的機(jī)構(gòu)職責(zé)外，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的開展在一定程度上也有可能推動(dòng)跨區(qū)域環(huán)境治理困境的解決。⑤然而，有實(shí)證研究指出，中央環(huán)保督察往往僅能在短期內(nèi)對(duì)地方環(huán)境治理產(chǎn)生影響，存在“效果持續(xù)性較弱”⑥的缺陷。眾所周知，跨區(qū)域環(huán)境問題一般較為復(fù)雜，問題的解決可能涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域、多個(gè)層級(jí)的行政主體，需要較長的處理周期。在這種情況下，一種更為常態(tài)化的跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制則更加有利于跨區(qū)域環(huán)境問題的監(jiān)管與解決。從這個(gè)角度而言，較之于中央環(huán)保督察組，我國的區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)更能勝任履行常態(tài)化跨區(qū)域環(huán)境治理職能的角色。

三、區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的功能定位選擇

（一）區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的功能定位模式

2002年，原國家環(huán)境保護(hù)總局為切實(shí)增強(qiáng)對(duì)華東、華南地區(qū)跨省界區(qū)域和流域重大環(huán)境問題的監(jiān)督管理能力，國家環(huán)境保護(hù)總局華東環(huán)境保護(hù)督查中心、華南環(huán)境保護(hù)督查中心正式掛牌，分別負(fù)責(zé)華東（華南）地區(qū)“跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境事故應(yīng)急響應(yīng)及重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件的調(diào)查、處理工作，參與華東（華南）地區(qū)跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)工作”。⑦

2006年，國家環(huán)境保護(hù)總局《總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案》中明確，組建華東、華南、西北、西南、東北五大環(huán)境保護(hù)督查中心，“環(huán)境保護(hù)督查中心為總局派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是總局直屬事業(yè)單位”。受原國家環(huán)境保護(hù)總局委托，督查中心在所轄區(qū)域內(nèi)承擔(dān)的職責(zé)包括“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”“負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作”。⑧2008年，組建華北環(huán)境保護(hù)督查中心。

2017年，中央編辦批復(fù)“將環(huán)境保護(hù)部華北、華東、華南、西北、西南、東北環(huán)境保護(hù)督查中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為環(huán)境保護(hù)部派出行政機(jī)構(gòu)，并分別更名為環(huán)境保護(hù)部華北、華東、華南、西北、西南、東北督察局”。①各督察局承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，②“承辦跨省區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)處置”。③

經(jīng)比較分析后，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，從機(jī)構(gòu)職能設(shè)立的角度而言，設(shè)立主體似乎并未對(duì)區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域環(huán)境治理方面所應(yīng)發(fā)揮的功能進(jìn)行明確的定位。例如，2002年《關(guān)于國家環(huán)境保護(hù)總局華東環(huán)境保護(hù)督查中心和華南環(huán)境保護(hù)督查中心掛牌有關(guān)事項(xiàng)的通知》提到了區(qū)域環(huán)保督查中心承擔(dān)跨省環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件的調(diào)查、處理工作。但如何理解“處理”？是將案件交由相應(yīng)地方環(huán)保部門、由地方環(huán)保部門對(duì)違法者進(jìn)行懲處，還是由區(qū)域環(huán)保督查中心親自懲處？再如，2006年《關(guān)于印發(fā)〈總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案〉的通知》提到，環(huán)保督查中心“負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作”，而到2017年環(huán)保督查中心“升級(jí)”為環(huán)保督察局時(shí)，在跨區(qū)域環(huán)境治理方面，督察局僅保留了其前身環(huán)保督查中心“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”的職能，其承擔(dān)的其他跨區(qū)域環(huán)境治理職能被大大“淡化”（詳見表1）。

表格來源：筆者根據(jù)生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站的相關(guān)信息自行制作。

從理論研究的角度而言，就區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能問題，現(xiàn)有研究主要提出了以下兩種功能定位模式：

第一，“監(jiān)督者模式”。即認(rèn)為跨區(qū)域環(huán)境問題治理的主要責(zé)任主體是各地方政府，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的主要職能是對(duì)地方政府跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，而并不需要授予區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)獨(dú)立的跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法權(quán)。例如，在跨區(qū)域大氣污染防治方面，王清軍主張，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督的職能；而至于具體的環(huán)境執(zhí)法工作，則應(yīng)另行“成立專門組織管理機(jī)構(gòu)，專司區(qū)域大氣污染防治”。④在該模式下，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)是一個(gè)有權(quán)威性的“監(jiān)督者”，而非“執(zhí)法者”。毛壽龍等認(rèn)為，“區(qū)域督查中心與地方政府的關(guān)系模式可以按照職能界定實(shí)現(xiàn)跨域環(huán)境治理中的‘權(quán)威性協(xié)調(diào)’，利用區(qū)域督查中心中央政府部門代理人的身份，實(shí)現(xiàn)跨域環(huán)境問題的合作治理”。⑤

就我國其他領(lǐng)域的區(qū)域督察實(shí)踐而言，我國的土地督察局的職能定位即采用了“監(jiān)督者模式”。2006年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，規(guī)定在設(shè)立國家土地總督察及其辦公室的同時(shí)，向地方派駐9個(gè)國家土地督察局（分別為北京局、沈陽局、上海局、南京局、濟(jì)南局、廣州局、武漢局、成都局和西安局），各督察局分別負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域的土地督察工作。各國家土地督察局的核心職能便是監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查的對(duì)象是省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府，監(jiān)督檢查的內(nèi)容包括地方政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況、土地執(zhí)法情況等。由此，各土地督察局“監(jiān)督者”的定位得以明確。

第二，“管理者模式”。即主張區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)與地方政府一同對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理負(fù)責(zé)，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)相應(yīng)的跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法職能。例如，韓兆坤認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)“處理問題的各項(xiàng)權(quán)能”，“將執(zhí)法權(quán)、裁決權(quán)、處置權(quán)、處罰權(quán)等真正落到實(shí)處，而不是僅僅只‘督’不‘辦’，權(quán)力架空”。①萬薇等認(rèn)為，應(yīng)通過立法強(qiáng)化賦權(quán)，將區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬哂袑?shí)質(zhì)政策執(zhí)行力的部門”。②在“管理者模式”下，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法權(quán)之間是互為補(bǔ)充的關(guān)系。例如，當(dāng)區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)地方政府未能對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行依法查處時(shí)，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)理應(yīng)有權(quán)直接對(duì)該環(huán)境問題進(jìn)行處理，包括作出行政處罰決定、實(shí)施行政強(qiáng)制措施等。

美國聯(lián)邦環(huán)保署區(qū)域辦公室（EPA’sRegionalOffices）的職能設(shè)置即采用了“管理者模式”。不同于我國的區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)，美國聯(lián)邦環(huán)保署區(qū)域辦公室全面承擔(dān)了美國聯(lián)邦環(huán)保部門的幾乎所有職能（詳見圖1），包括擁有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)。③當(dāng)州環(huán)保機(jī)構(gòu)難以實(shí)施及時(shí)有效的舉措時(shí)，區(qū)域辦公室有權(quán)直接采取相應(yīng)執(zhí)法行動(dòng)。④

（二）基于跨區(qū)域環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)需求的區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)功能定位

無論是“監(jiān)督者模式”還是“管理者模式”，都有其存在的合理性。比較而言，“監(jiān)督者模式”強(qiáng)調(diào)，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)發(fā)揮跨區(qū)域環(huán)境治理功能的主要依托在于中央的政治權(quán)威，⑤采用此模式，則我國的區(qū)域環(huán)保督察制度有效發(fā)揮監(jiān)督職能的關(guān)鍵也在于區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)是否也擁有這樣一種政治權(quán)威。與之不同的是，“管理者模式”則更強(qiáng)調(diào)區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)需要對(duì)區(qū)域環(huán)境治理負(fù)責(zé)，即當(dāng)?shù)胤秸荒芎芎媒鉀Q環(huán)境問題時(shí)，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)“補(bǔ)缺”。因此，“管理者模式”有效運(yùn)作的關(guān)鍵在于區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)是否擁有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)?；谖覈目鐓^(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)“監(jiān)督者”的角色。

首先，就解決“污染影響跨區(qū)域”問題而言，無論是事前的環(huán)評(píng)審批，還是事中的環(huán)境行政處罰，均有相應(yīng)的法定實(shí)施主體。在此情況下，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)扮演“監(jiān)督者”的職能，對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門涉及跨區(qū)域環(huán)境問題的相關(guān)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，而不應(yīng)“越俎代庖”，成為“管理者”，替代原先的執(zhí)法主體。①

其次，就解決“污染源跨區(qū)域”問題而言，在地界不清、管轄不明的情況下，可能暫時(shí)性地難以確定地區(qū)交界處環(huán)境違法行為的執(zhí)法主體。筆者認(rèn)為，存在兩種可能的解決對(duì)策：其一，先通過地區(qū)間協(xié)作的方式確定執(zhí)法主體，再由區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法主體的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，即“監(jiān)督者模式”；其二，由區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)成為執(zhí)法主體，即“管理者模式”。由于全國范圍內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了若干區(qū)際聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐，故而“監(jiān)督者模式”的實(shí)施存在一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在此模式下，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府間的聯(lián)合執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。而對(duì)于“管理者模式”，在我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境治理背景下該模式可行性較低，主要原因如下：第一，執(zhí)法權(quán)困境。盡管區(qū)域環(huán)保督查中心已于2017年更名為“區(qū)域督察局”，機(jī)構(gòu)性質(zhì)也由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu)，然而，作為派出機(jī)構(gòu)的環(huán)保督察局依然沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)；第二，執(zhí)法人財(cái)物困境。作為環(huán)保督察局前身的區(qū)域環(huán)保督查中心的人力配備而言，有學(xué)者借用了一對(duì)數(shù)據(jù)嘗試進(jìn)行了“供需”比較，“我國有6個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心，主要工作人員編制數(shù)額大概300人左右。而國家發(fā)改委所審批的省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)大概有1500個(gè)”，區(qū)域環(huán)保督查中心“以300名左右的督查中心工作人員監(jiān)督著中國31省市自治區(qū)的各種環(huán)境工作”，顯得極為困難和乏力。②此外，也有學(xué)者擔(dān)憂，執(zhí)法權(quán)的行使需要強(qiáng)大的財(cái)政支撐，就我國目前的環(huán)保支出能力而言，“管理者模式”也難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。③因此，筆者更傾向于基于跨區(qū)域環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求，將區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)功能定位于“監(jiān)督者”。

四、“監(jiān)督者模式”的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的范式選擇

如何讓區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)承擔(dān)起“監(jiān)督者”的角色、對(duì)地方政府涉跨區(qū)域環(huán)境問題執(zhí)法進(jìn)行有效的監(jiān)督？事實(shí)上，我國的行政執(zhí)法監(jiān)督制度并不匱乏。④根據(jù)不同的監(jiān)督主體，我國傳統(tǒng)的行政執(zhí)法監(jiān)督范式可以分為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)的監(jiān)督等。⑤

然而，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法監(jiān)督范式面臨著監(jiān)督有效性不足的問題，具體體現(xiàn)為：第一，就權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，由于法治化程度較低，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏可操作性；⑥第二，就行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督而言，審計(jì)機(jī)關(guān)過分依附于被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)，“監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往受制于監(jiān)督客體”，使得行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督“流于形式”；⑦第三，就司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，長期以來，行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)削弱了司法的獨(dú)立性和公正性，加之“司法環(huán)境欠佳”及“行政訴訟立法不足”等，致使司法監(jiān)督面臨失靈的困境；①第四，就社會(huì)監(jiān)督而言，一方面，由于“實(shí)踐中群眾監(jiān)督難以受到重視”，另一方面，由于“社會(huì)組織的監(jiān)督分散和乏力且監(jiān)督渠道有限”，我國的社會(huì)監(jiān)督力度不夠。②對(duì)此，有學(xué)者提出，構(gòu)建有效的執(zhí)法監(jiān)督體系應(yīng)至少滿足以下幾個(gè)條件：其一，監(jiān)督主體兼具獨(dú)立性和權(quán)威性；其二，監(jiān)督主體權(quán)責(zé)明確；其三，監(jiān)督程序嚴(yán)格規(guī)范；其四，不同監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)協(xié)調(diào)運(yùn)作。③

較之于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，我國近年來開展的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察（以下簡稱“中央環(huán)保督察”）在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢：首先，就監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性而言，中央環(huán)保督察所涉及的主體有中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室（以下簡稱“辦公室”）和中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組（以下簡稱“督察組”），其中，領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副組長由黨中央、國務(wù)院確定，組成部門包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、國務(wù)院辦公廳、司法部、生態(tài)環(huán)境部、審計(jì)署和最高人民檢察院等，④這賦予了中央環(huán)保督察足夠的組織權(quán)威；⑤此外，作為承擔(dān)具體督察任務(wù)的主體，督察組成員選配遵循“任職回避、地域回避、公務(wù)回避”等規(guī)則，⑥一定程度上保證了監(jiān)督主體的獨(dú)立性。

其次，在監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)配置方面，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》對(duì)例行督察的對(duì)象、內(nèi)容以及專項(xiàng)督察的事項(xiàng)即“權(quán)”進(jìn)行了明確，同時(shí)也對(duì)中央環(huán)保督察所應(yīng)遵守的紀(jì)律以及違反相關(guān)紀(jì)律和規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任即“責(zé)”進(jìn)行了規(guī)定，使得中央環(huán)保督察活動(dòng)能在相對(duì)明晰的權(quán)責(zé)框架內(nèi)開展。⑦

再次，在監(jiān)督程序方面，中央環(huán)保督察有明確的程序規(guī)則可以遵循。例如，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第19條明確：“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察一般包括督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)和立卷歸檔等程序環(huán)節(jié)。”此外，該規(guī)定還用第四章一整章的篇幅對(duì)上述程序環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，極大提高了執(zhí)法監(jiān)督的可操作性。

最后，在不同監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)調(diào)方面，中央環(huán)保督察實(shí)現(xiàn)了與傳統(tǒng)行政執(zhí)法監(jiān)督范式如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同配合。在前期的問題線索收集階段，除了組織開展必要的摸底排查，督察組還將受理人民群眾的信訪舉報(bào)，并以之作為發(fā)現(xiàn)問題的重要手段，調(diào)動(dòng)了公眾參與的積極性，充分利用了社會(huì)監(jiān)督的信息優(yōu)勢，同時(shí)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)社會(huì)監(jiān)督不易受到重視、監(jiān)督有效性低的缺陷。在督察組進(jìn)駐結(jié)束、督察結(jié)果形成之后，對(duì)于督察發(fā)現(xiàn)需要提起公益訴訟的，督察組會(huì)將案卷材料移送給檢察機(jī)關(guān)；而對(duì)于涉嫌犯罪的，督察組按照有關(guān)規(guī)定“移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)依法處理”。⑧由此可見，督察組也與司法監(jiān)督主體形成了聯(lián)動(dòng)，中央環(huán)保督察在對(duì)地方環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的過程中，也為各傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督主體更為有效地發(fā)揮監(jiān)督職能創(chuàng)造了條件。

從監(jiān)督主體性質(zhì)的角度而言，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)采取中央環(huán)保督察式執(zhí)法監(jiān)督的可行性更高。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和司法監(jiān)督的運(yùn)行以各特定監(jiān)督主體（分別為各級(jí)人大及其常委會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)、人民法院及人民檢察院）所享有的權(quán)力為基礎(chǔ)，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)難以成為其執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的行使主體。而社會(huì)監(jiān)督雖然沒有特定主體，但其監(jiān)督主體也被限定于國家機(jī)關(guān)以外的個(gè)人和組織，①顯然社會(huì)監(jiān)督的方式也不適用于區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)。相反，就中央環(huán)保督察式的執(zhí)法監(jiān)督而言，生態(tài)環(huán)境部各區(qū)域督察局工作人員通常是督察組的主要成員，具備開展督察式監(jiān)督所需的監(jiān)督主體獨(dú)立性和權(quán)威性。②因而，從監(jiān)督主體性質(zhì)的角度而言，督察式監(jiān)督更加適用于區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)。

（二）區(qū)域環(huán)保督察制度的建構(gòu)

要將中央環(huán)保督察的監(jiān)督范式用于地方政府的跨區(qū)域執(zhí)法，構(gòu)建有效、可行的區(qū)域環(huán)保督察制度，需要在借鑒中央環(huán)保督察制度構(gòu)造的基礎(chǔ)上，充分考慮跨區(qū)域環(huán)境問題及其治理的特殊性，同時(shí)也應(yīng)在制度設(shè)計(jì)過程中盡量克服中央環(huán)保督察效果持續(xù)性不足的缺陷。此外，在滿足跨區(qū)域環(huán)境治理需求的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮區(qū)域環(huán)保督察與中央環(huán)保督察之間的制度銜接。借鑒中央環(huán)保督察的制度框架，綜合考慮上述因素，下文將主要從區(qū)域環(huán)保督察實(shí)施主體、督察對(duì)象和內(nèi)容、督察程序和權(quán)限等方面嘗試對(duì)區(qū)域環(huán)保督察制度進(jìn)行建構(gòu)。③

就區(qū)域環(huán)保督察的實(shí)施主體而言，生態(tài)環(huán)境部各區(qū)域督察局應(yīng)成為對(duì)地方政府跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的主要監(jiān)督主體。然而，考慮到執(zhí)法監(jiān)督主體的權(quán)威性問題，筆者建議，應(yīng)當(dāng)參照中央環(huán)保督察的相關(guān)做法，由中央環(huán)保督察領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)推動(dòng)區(qū)域環(huán)保督察工作，由中央環(huán)保督察辦公室承擔(dān)區(qū)域環(huán)保督察的具體組織實(shí)施工作，由生態(tài)環(huán)境部各區(qū)域督察局承擔(dān)具體督察任務(wù)。同時(shí)，考慮到執(zhí)法監(jiān)督主體的獨(dú)立性問題，為貫徹地域回避原則，在各區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法開展常態(tài)化監(jiān)督的基礎(chǔ)上，可以參考土地督察的經(jīng)驗(yàn)，④不定期開展區(qū)域環(huán)保督察的交叉驗(yàn)收。例如，由生態(tài)環(huán)境部華南督察局對(duì)華北督察局的跨區(qū)域環(huán)境問題整改工作進(jìn)行驗(yàn)收。

就區(qū)域環(huán)保督察的督察對(duì)象和內(nèi)容而言，生態(tài)環(huán)境部各區(qū)域督察局的督察對(duì)象為其各自轄區(qū)內(nèi)的省、自治區(qū)、直轄市黨委、政府及其有關(guān)部門。而根據(jù)上文所分析的跨區(qū)域環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求，督察內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括但不限于：產(chǎn)生跨省不良環(huán)境影響的污染源所在省級(jí)行政區(qū)的相應(yīng)環(huán)境執(zhí)法、根據(jù)相關(guān)省級(jí)人民政府達(dá)成的聯(lián)合防治協(xié)議所開展的聯(lián)合執(zhí)法等。

就區(qū)域環(huán)保督察的程序和權(quán)限而言，參照中央環(huán)保督察的開展程序，區(qū)域環(huán)保督察應(yīng)至少包括前期的問題調(diào)查、中期的督促整改以及后期的問責(zé)啟動(dòng)三個(gè)階段。相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境部各區(qū)域督察局也應(yīng)具有對(duì)轄區(qū)內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查的權(quán)限、督促相關(guān)地方政府進(jìn)行整改的權(quán)限以及對(duì)相關(guān)擔(dān)責(zé)人員的問責(zé)啟動(dòng)權(quán)限。具體而言：

首先，在前期的問題調(diào)查方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“主動(dòng)調(diào)查”“被動(dòng)接收”“省際互通”相結(jié)合的跨區(qū)域環(huán)境問題的信息、線索收集機(jī)制。借鑒中央環(huán)保督察的經(jīng)驗(yàn)，一方面，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問題的主動(dòng)調(diào)查職能。由于地方政府只對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，因而當(dāng)出現(xiàn)跨行政區(qū)域的環(huán)境污染糾紛時(shí)，“經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事雙方或多方，大喊大叫，各說各的理，不能從根本上查明事實(shí)真相，不能準(zhǔn)確界定相關(guān)責(zé)任，不能有效化解可能激化的矛盾”。⑤在這種情況下，就需要區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)通過行使調(diào)查職能來查清案件事實(shí)。例如，原國家環(huán)境保護(hù)總局西南督查中心主任馬寧便在接受采訪時(shí)談到，“2006年發(fā)生的瀘州川南電廠柴油跨界污染事件，市、省兩級(jí)環(huán)保部門報(bào)告上級(jí)的數(shù)據(jù)都是‘進(jìn)入長江柴油0.38噸’，而且兩次在電話中告訴我污染物很少，不用前往瀘州。但我們現(xiàn)場核查的結(jié)果是16.945噸”。①

另一方面，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)受理跨區(qū)域環(huán)境問題來訪投訴的職能。我國區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)人力資源較為短缺，而公眾信訪舉報(bào)提供的線索和信息，可以成為區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)查清案件事實(shí)的重要支撐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在第一輪中央環(huán)保督察期間，督察組便受理群眾信訪舉報(bào)13.5萬余件，助力地方環(huán)保部門累計(jì)立案處罰2.9萬家，罰款約14.3億元。②事實(shí)上，在具體制度層面，我國的生態(tài)環(huán)境主管部門在2006年和2010年已頒布了《環(huán)境信訪辦法》《環(huán)保舉報(bào)熱線工作管理辦法》等部門規(guī)章，分別對(duì)環(huán)境信訪、環(huán)境舉報(bào)的工作機(jī)構(gòu)、工作人員、工作職能、工作程序以及法律責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定。無論是環(huán)境信訪工作，還是環(huán)保舉報(bào)熱線工作，均遵循“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則。③區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在受理環(huán)境信訪與環(huán)境舉報(bào)時(shí)，對(duì)于不涉及跨區(qū)域環(huán)境問題的信訪、舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)移送給相應(yīng)的地方生態(tài)環(huán)境主管部門作進(jìn)一步調(diào)查；對(duì)于涉及跨區(qū)域環(huán)境問題的信訪、舉報(bào)，在對(duì)公眾提供的案件線索進(jìn)行初步核實(shí)的基礎(chǔ)上，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與案涉的相關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行溝通，對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行核實(shí)。

除借鑒中央環(huán)保督察的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)外，基于跨區(qū)域環(huán)境問題的特殊性，還應(yīng)當(dāng)參考京津冀跨區(qū)域環(huán)境治理的實(shí)踐，由區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)推動(dòng)各個(gè)地方生態(tài)環(huán)境主管部門共同構(gòu)建“吹哨報(bào)到”機(jī)制。京津冀地區(qū)的“吹哨報(bào)到”機(jī)制主要指“對(duì)于交界處發(fā)現(xiàn)的重大環(huán)境違法行為，一地發(fā)現(xiàn)（后）啟動(dòng)‘吹哨’制度，另外兩地相關(guān)方及時(shí)‘報(bào)到’協(xié)同開展查處工作”。④就我國的區(qū)域環(huán)保督察制度而言，生態(tài)環(huán)境部六大督察局不僅應(yīng)當(dāng)推動(dòng)其所管轄六大區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方生態(tài)環(huán)境主管部門建立起“吹哨報(bào)到”機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)成為這項(xiàng)互動(dòng)機(jī)制中的一員，在通過這項(xiàng)機(jī)制及時(shí)獲取跨區(qū)域環(huán)境問題相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，同步追蹤、監(jiān)督各個(gè)地方生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問題的后續(xù)處理。

其次，構(gòu)建中期的督促整改機(jī)制。對(duì)于“污染影響跨區(qū)域”問題，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促污染發(fā)生地人民政府及其相關(guān)部門進(jìn)行整改。而對(duì)于“污染源跨區(qū)域”問題，其整改可能需要多個(gè)地方政府及其相關(guān)部門的協(xié)作。因此，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)牽頭指引、督促各地方政府制定協(xié)同整改方案。整改方案應(yīng)包括整改目標(biāo)、整改措施、整改分工、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位以及完成時(shí)限等內(nèi)容。整改方案應(yīng)充分考慮不同地區(qū)間在財(cái)政支撐力度、環(huán)境執(zhí)法能力等方面的差異，在跨區(qū)域環(huán)境問題的整改中盡量實(shí)現(xiàn)地方利益的衡平。

就我國目前中央環(huán)保督察過程中各地方政府的表現(xiàn)而言，督察反饋意見整改方案的制定與落實(shí)發(fā)揮了極為重要的作用。然而，督促地方政府積極整改僅僅是在環(huán)境問題產(chǎn)生以后的應(yīng)對(duì)之策，解決環(huán)境問題的關(guān)鍵仍然在于前端政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。因此，區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在督促地方政府進(jìn)行整改的同時(shí)，也應(yīng)積極推動(dòng)地方政府將跨區(qū)域環(huán)境治理績效納入環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提升地方政府應(yīng)對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問題的積極性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)保督察制度與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制的銜接。

最后，構(gòu)建后期的問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制。就區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)在問責(zé)程序中的功能定位而言，生態(tài)環(huán)境部六大督察局是問責(zé)的“啟動(dòng)者”而非“實(shí)施者”，監(jiān)察機(jī)關(guān)才是實(shí)施問責(zé)的法定主體。①以第一輪第一批中央環(huán)保督察為例，2016年7-8月，8個(gè)中央環(huán)保督察組對(duì)內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8?。▍^(qū)）開展環(huán)保督察，并于2016年11月完成督察反饋，同步向各地方移交了共計(jì)100個(gè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題。對(duì)此，“8?。▍^(qū)）黨委、政府均責(zé)成紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，對(duì)移交的責(zé)任追究問題全面開展核查，嚴(yán)格立案審查，依法依紀(jì)審理，查清事實(shí)，厘清責(zé)任，扎實(shí)開展問責(zé)工作，并報(bào)經(jīng)?。▍^(qū)）黨委、政府研究批準(zhǔn)，最終形成問責(zé)意見”。②就問責(zé)對(duì)象而言，接受問責(zé)的應(yīng)當(dāng)包括地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)，遵循“黨政同責(zé)”的問責(zé)原則。在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部造成生態(tài)環(huán)境損害的追責(zé)方面，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》即已確立了“黨政同責(zé)”的問責(zé)原則。中央環(huán)保督察也同樣遵循了這一原則。在規(guī)范層面，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第28條規(guī)定：“加強(qiáng)督察問責(zé)工作。對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)而造成生態(tài)環(huán)境損害的地方和單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法嚴(yán)肅、精準(zhǔn)、有效問責(zé)；對(duì)該問責(zé)而不問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員責(zé)任?！痹趯?shí)踐層面，以第一輪第一批中央環(huán)保督察為例，8?。▍^(qū)）被問責(zé)人員中，地方黨委共46人，地方政府共299人。③就責(zé)任歸屬而言，應(yīng)當(dāng)在明確跨區(qū)域環(huán)境治理義務(wù)主體的基礎(chǔ)上對(duì)責(zé)任的分配作出判斷。正如有學(xué)者所歸納的，“科學(xué)的環(huán)境問責(zé)必須是從義務(wù)到責(zé)任的歸咎程序”，④區(qū)域環(huán)保督察問責(zé)程序也應(yīng)當(dāng)在明確各地方政府環(huán)境義務(wù)的基礎(chǔ)上運(yùn)行。對(duì)于“污染影響跨區(qū)域”問題，其跨區(qū)域環(huán)境治理主體相對(duì)而言較為明確，即為污染源所在地人民政府。當(dāng)?shù)胤秸虿宦男谢虿徽_履行職責(zé)（包括發(fā)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境問題、積極落實(shí)解決問題的措施等）而造成生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，原則上責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸屬于污染源所在地人民政府。

對(duì)于“污染源跨區(qū)域”問題，應(yīng)當(dāng)遵循“責(zé)任共擔(dān)與分別擔(dān)責(zé)相結(jié)合”的問責(zé)原則。具體而言，在區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)進(jìn)行引導(dǎo)、推動(dòng)的情況下，若相應(yīng)地方政府之間仍然未建立起跨區(qū)域環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)與治理的協(xié)同機(jī)制，且由此造成了生態(tài)環(huán)境損害，則應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)地方政府共同承擔(dān)責(zé)任；在各地方政府已經(jīng)建立跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作機(jī)制的情況下，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方政府所約定的義務(wù)劃分內(nèi)容，對(duì)未能履行相應(yīng)義務(wù)造成生態(tài)環(huán)境損害的地方政府進(jìn)行問責(zé)。

長期以來，我國的區(qū)域環(huán)保督察（查）機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域環(huán)境治理方面一直存在著功能定位模糊的問題，致使其跨區(qū)域環(huán)境治理功能在一定程度上處于“懸置”狀態(tài)，跨區(qū)域環(huán)境問題得不到有效解決。鑒于我國跨區(qū)域環(huán)境治理的嚴(yán)峻形勢，筆者建議，在國家層面應(yīng)盡快研究制定《區(qū)域環(huán)保督察工作規(guī)定》，明確生態(tài)環(huán)境部六大區(qū)域督察局的跨區(qū)域環(huán)境治理職能，發(fā)揮其跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督功能，同時(shí)也為各省級(jí)行政區(qū)進(jìn)一步明確其省內(nèi)區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的職能定位提供參考?！?/p>

（責(zé)任編輯：石洪斌）

① 2002年，華東、華南環(huán)境保護(hù)督查中心掛牌。參見《關(guān)于國家環(huán)境保護(hù)總局華東環(huán)境保護(hù)督查中心和華南環(huán)境保護(hù)督查中心掛牌有關(guān)事項(xiàng)的通知》，生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站，2002年6月11日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172104.htm？keywords=%E7%9D%A3%E6%9F%A5%E4%B8%AD%E5%BF%83。

② 毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期。

①李成思、童克難、邢飛龍：《跨界水污染糾紛為何多年難解？》，《中國環(huán)境報(bào)》，2015年3月11日第8版。

②《重大環(huán)境污染瀘州電廠油泄漏事件始末》，四川新聞網(wǎng)，2006年12月26日，http：//scnews.newssc.org/system/2006/12/26/010225240.shtml。

③《浙江嘉興臭氣襲城原因查明系因上海化工廠事故造成》，中央網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)官方網(wǎng)站，2011年2月26日，http：//news.cntv.cn/china/20110226/113025.shtml。

④《嘉定垃圾填埋場擴(kuò)建，太倉怎么辦》，蘇州市12345陽光便民網(wǎng)站，2015年10月16日，https：//www.12345.suzhou.com.cn/bbs/forum.php？mod=viewthread&tid=450989&page=1.

⑤《天津薊縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目被指環(huán)評(píng)造假》，中國新聞網(wǎng)，2016年8月23日，http：//www.chinanews.com/sh/2016/08-23/7982045.shtml。

⑥毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期。

⑦王清軍：《區(qū)域大氣污染治理體制：變革與發(fā)展》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016年第1期；毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期；王超鋒：《我國區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的模式探究》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第6期。

⑧韓兆坤：《我國區(qū)域環(huán)保督查制度體系、困境及解決路徑》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2016年第5期；萬薇、張世秋、鄒文博：《中國區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制探討》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（自然科學(xué)版），2010年第3期。

①《深圳惠州交界處環(huán)保工程成害民工程居民身陷惡臭》，中國新聞網(wǎng)，2014年7月22日，http：//www.chinanews.com/gn/2014/07-22/6412262.shtml。

②《吳江吳中交界處的污染問題》，蘇州市12345陽光便民網(wǎng)站，2019年11月1日，https：//www.12345.suzhou.com.cn/bbs/forum.php？mod=viewthread&tid=1520947。

③本文對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境問題的“二分法”邏輯，在一定程度上得到了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2018年修正）第23條的印證。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2018年修正）第23條第1款第（二）項(xiàng)所提到的“跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目”與第3款所提到的“建設(shè)項(xiàng)目可能造成跨行政區(qū)域的不良環(huán)境影響”分別對(duì)應(yīng)地理位置上跨區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目、不良環(huán)境影響跨區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目，其分類邏輯與本文是一致的。

④方衛(wèi)華、李瑞：《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管碎片化困境及整體性治理》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2018年第5期。

⑤王超鋒：《跨行政區(qū)域不良環(huán)境影響建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批探究———以〈環(huán)評(píng)法〉第23條第3款的有效實(shí)施為目的》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2019年第1期。

①《嘉定垃圾填埋場擴(kuò)建，太倉怎么辦》，蘇州市12345陽光便民網(wǎng)站，2015年10月16日，https：//www.12345.suzhou.com.cn/bbs/forum.php？mod=viewthread&tid=450989&page=1。

②《嘉定垃圾堆場惡臭何時(shí)休》，蘇州市12345陽光便民網(wǎng)站，2015年10月17日，https：//www.12345.suzhou.com.cn/bbs/forum.php？mod=viewthread&tid=451667。

③《環(huán)境行政處罰辦法》（2010修訂）第17條第2款。

④郭漸強(qiáng)、楊露：《跨域治理模式視角下地方政府環(huán)境政策執(zhí)行困境與出路》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2019年第4期。

⑤金宏源：《區(qū)域交界處污染問題誰來管？》，《人民政協(xié)報(bào)》，2021年6月21日第6版。

⑥錢水苗、潘竟貴：《跨行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的探索與思考》，《2009年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》。

⑦王玉明：《地方環(huán)境治理中政府合作的實(shí)踐探索》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第3期。

⑧錢水苗、潘竟貴：《跨行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的探索與思考》，《2009年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》。

⑨《禪城、南海首次跨區(qū)域聯(lián)合環(huán)保執(zhí)法！打擊環(huán)境污染馬力全開》，禪城區(qū)人民政府官方網(wǎng)站，2018年10月16日，http：//www. chancheng.gov.cn/zwgk/zdly/hjbhxxgk/gpdbhxzzfxx/content/post_864861.html。

瑏瑠馮汝：《跨區(qū)域環(huán)境治理中縱向環(huán)境監(jiān)管體制的改革及實(shí)現(xiàn)———以京津冀區(qū)域?yàn)闃颖镜姆治觥罚吨泄哺＝ㄊ∥h校學(xué)報(bào)》，2018年第8期。

瑏瑡潘曉濱：《跨區(qū)域大氣污染治理的法律路徑———基于美國RGGI模式的思考》，《法學(xué)論壇》，2018年第4期。

①張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機(jī)制與困境》，《中國行政管理》，2012年第3期。

②胡中華：《關(guān)于完善環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度的思考》，《法學(xué)論壇》，2020年第5期。

③宋月紅：《行政區(qū)劃與當(dāng)代中國行政區(qū)域、區(qū)域行政類型分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1999年第4期。

④張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機(jī)制與困境》，《中國行政管理》，2012年第3期。

⑤有實(shí)證研究顯示，被督察城市所作的治污努力會(huì)影響其周邊城市的空氣質(zhì)量。參見劉張立、吳建南：《中央環(huán)保督察改善空氣質(zhì)量了嗎？———基于雙重差分模型的實(shí)證研究》，《公共行政評(píng)論》，2019年第1期。

⑥周曉博、馬天明：《基于國家治理視角的中央環(huán)保督察有效性研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2020年第2期。

⑦《關(guān)于國家環(huán)境保護(hù)總局華東環(huán)境保護(hù)督查中心和華南環(huán)境保護(hù)督查中心掛牌有關(guān)事項(xiàng)的通知》，生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站，2002年6月11日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172104.htm？keywords=%E7%9D%A3%E6%9F%A5%E4%B8% AD%E5%BF%83。

⑧《關(guān)于印發(fā)<總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案>的通知》，生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站，2006年7月8日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/zj/bgt/200910/t20091022_173965.htm？keywords=%E7%9D%A3%E6%9F%A5%E4%B8%AD%E5%BF%83。

①《環(huán)保部通報(bào)近期重點(diǎn)工作和規(guī)劃財(cái)務(wù)工作情況》，生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站，2017年11月24日，http：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/201711/t20171124_426879.shtml。

②《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站，2018年9月11日，http：//www.mee.gov.cn/zcwj/zyygwj/201912/t20191225_751565.shtml。

③生態(tài)環(huán)境部華北督察局官方網(wǎng)站，https：//hbdc.mee.gov.cn/zxgk/jgsz/。

④王清軍：《區(qū)域大氣污染治理體制：變革與發(fā)展》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016年第1期。

⑤毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期。

①韓兆坤：《我國區(qū)域環(huán)保督查制度體系、困境及解決路徑》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2016年第5期。

②萬薇、張世秋、鄒文博：《中國區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制探討》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（自然科學(xué)版），2010年第3期。

③EPA共設(shè)立了10個(gè)區(qū)域辦公室，每個(gè)辦公室的組織架構(gòu)、職能設(shè)定均與EPA大體一致。參見EPA官方網(wǎng)站，2021年7月2日發(fā)布（或更新），https：//www.epa.gov/aboutepa/epa-organization-chart。

④EPA官方網(wǎng)站，2020年12月6日，https：//www.epa.gov/enforcement/other-regulators-response-environmental-compliance-violations-federal-facilities。

⑤毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期。

①方?。骸段覈鴧^(qū)域環(huán)保督查中心論》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第3期。

②方印：《我國區(qū)域環(huán)保督查中心論》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第3期。

③蔡亞林：《區(qū)域環(huán)保督查制度的今天與明天訪國家環(huán)保總局西南督查中心主任馬寧》，《經(jīng)濟(jì)》，2007年第6期。

④羅文燕：《監(jiān)督行政的基點(diǎn)、機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)》，《政法論壇》，2003年第3期。

⑤張仁松、周學(xué)勤：《談?wù)勑姓?zhí)法監(jiān)督》，《現(xiàn)代法學(xué)》，1993年第5期。

⑥張陽：《依法治國背景下完善我國行政執(zhí)法監(jiān)督制度探析》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期。

⑦張陽：《依法治國背景下完善我國行政執(zhí)法監(jiān)督制度探析》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期。原文中，作者將“行政監(jiān)察機(jī)關(guān)”與“審計(jì)機(jī)關(guān)”一并視為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體。然而，2018年《監(jiān)察法》頒布后，學(xué)術(shù)界對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)尚存在較大爭議，參見洪浩：《刑事訴訟視域下的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)：定位、性質(zhì)及其權(quán)力配置》，《法學(xué)論壇》，2019年第1期。因此，本文此處未將監(jiān)察機(jī)關(guān)列為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督主體，下文也暫未將監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作為可供區(qū)域環(huán)保督察機(jī)構(gòu)參考的監(jiān)督方式予以討論。

①李曉果：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督熱的再思考》，《學(xué)術(shù)論壇》，2015年第2期。

②莫于川：《行政執(zhí)法監(jiān)督制度論要》，《法學(xué)評(píng)論》，2000年第1期。

③梁津明：《關(guān)于強(qiáng)化我國行政執(zhí)法監(jiān)督制度的思考》，《行政法學(xué)研究》，1999年第3期。

④中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第7條。

⑤有學(xué)者認(rèn)為這種組織權(quán)威來源于黨中央。參見戚建剛、余海洋：《論作為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之“中央環(huán)保督察制度”———兼與陳海嵩教授商榷》，《理論探討》，2018年第2期。

⑥中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第13條。

⑦中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第三、五章。

⑧中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第24條。

①姜明安：《行政法與行政訴訟》，中國卓越出版公司1990年版，第367頁。

②中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第11條。

③除督察實(shí)施主體、督察對(duì)象和內(nèi)容、督察程序和權(quán)限外，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》也對(duì)督察紀(jì)律和責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。筆者認(rèn)為，在督察紀(jì)律方面，區(qū)域環(huán)保督察與中央環(huán)保督察應(yīng)保持一致，故文中未再進(jìn)行贅述。

④《國家土地督察北京局在萍鄉(xiāng)市開展例行督察交叉驗(yàn)收工作》，江西省人民政府官方網(wǎng)站，2016年4月25日，http：//www.jiangxi. gov.cn/art/2011/11/16/art_5127_267589.html。

⑤蔡亞林：《區(qū)域環(huán)保督查制度的今天與明天訪國家環(huán)?？偩治髂隙讲橹行闹魅务R寧》，《經(jīng)濟(jì)》，2007年第6期。

①蔡亞林：《區(qū)域環(huán)保督查制度的今天與明天訪國家環(huán)?？偩治髂隙讲橹行闹魅务R寧》，《經(jīng)濟(jì)》，2007年第6期。

②鄧琦：《第一輪中央環(huán)保督察問責(zé)1.8萬人處級(jí)及以上875人》，新京報(bào)官方網(wǎng)站，2017年12月28日，https：//www.bjnews.com.cn/detail/155152528014421.html。

③《環(huán)境信訪辦法》第4條第（一）項(xiàng)：“環(huán)境信訪工作應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：（一）屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”；另參見《環(huán)保舉報(bào)熱線工作管理辦法》第3條第（一）項(xiàng)：“環(huán)保舉報(bào)熱線工作應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：（一）屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”。

④駱倩雯：《京津冀“吹哨報(bào)到”共治交界環(huán)境違法》，《北京日?qǐng)?bào)》，2021年6月11日第10版。

①《監(jiān)察法》第45條第（三）項(xiàng)：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出如下處置：（三）對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限對(duì)其直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議?！?/p>

②《第一批中央環(huán)保督察8省（區(qū)）公開移交案件問責(zé)情況》，生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站，2017年11月16日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201711/t20171116_426324.htm。

③《第一批中央環(huán)保督察8?。▍^(qū)）公開移交案件問責(zé)情況》，生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站，2017年11月16日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201711/t20171116_426324.htm。

④田亦堯：《環(huán)境問責(zé)歸責(zé)原則的理論基礎(chǔ)與制度思考》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2020年第1期。