李新剛

基層治理是國家治理的基石，而社區(qū)是基層治理的基本單元，是國家治理的落腳點?！笆奈濉币?guī)劃要求構(gòu)建基層社會治理新格局，推動社會治理和服務重心下移、資源下沉，提高城鄉(xiāng)社區(qū)精準化精細化服務管理能力。近年來，我國城鄉(xiāng)社區(qū)根據(jù)自身條件和實際情況，在實現(xiàn)精準化精細化服務管理上下功夫，取得了較大成效，同時也面臨不少挑戰(zhàn)，需要繼續(xù)在實踐中不斷完善措施，推動精細化管理服務更加成熟更加定型。

一、基層社會治理精細化的實踐探索和成效

近年來，全國各地城鄉(xiāng)社區(qū)立足實際，因地制宜開展實踐探索，以黨建引領統(tǒng)籌匯聚各方治理力量，不斷深化網(wǎng)格化管理措施，加強信息化手段實現(xiàn)科技賦能，推動社會治理重心下移，健全自治、德治、法治相結(jié)合的多元共治格局，形成了基層社會治理精細化的多種特色模式。

（一）堅持黨建引領，發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用

黨的基層組織是基層社會治理的堅強堡壘，黨建引領社會治理是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要支撐。各地通過加強基層黨組織建設，以“紅色引擎”凝聚基層多方治理資源，引領基層社會治理體系不斷健全，推動基層社會治理措施不斷優(yōu)化。城市社區(qū)依托現(xiàn)有治理網(wǎng)格，根據(jù)黨員分布、樓院布局等情況，合理調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有網(wǎng)格支部設置，基本形成了“街道黨工委—社區(qū)黨委（黨總支、黨支部）—網(wǎng)格黨支部—樓院黨小組—紅色樓長（單元長）”五級體系，統(tǒng)籌駐地單位、物業(yè)公司、社區(qū)黨組織各方力量，形成精細化社會治理網(wǎng)絡。一些社區(qū)推進網(wǎng)格支部陣地建設，建設網(wǎng)格“紅色驛站”，如通過“黨建聯(lián)盟”“業(yè)主之家”“周周找茬”“四點半議事”等形式開展黨支部活動和社區(qū)議事協(xié)商，推行社區(qū)黨組織領導下的居委會、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)聯(lián)動巡查、聯(lián)動分析、聯(lián)動處置。黨建引領基層社會治理走向精細化，實踐成效日益凸顯。

（二）深化網(wǎng)格化管理，增強服務基層群眾實效

網(wǎng)格化管理是推進基層社會治理精細化的重要舉措。近年來，隨著網(wǎng)格化管理不斷深化，在城市形成了以社區(qū)為單位劃分網(wǎng)格的“社區(qū)網(wǎng)格模式”，這種模式既重新梳理整合了社區(qū)現(xiàn)有資源、保持了原有的治理框架，又進一步細化了管理、培育了自治力量。在鄉(xiāng)村則形成了以自然村為基礎、以家庭為單元的“地域網(wǎng)格模式”，在尊重傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理規(guī)律的基礎上，充分將鄉(xiāng)賢、族長等各類人才資源整合并吸納到網(wǎng)格中，解決鄉(xiāng)村治理難題，助推鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。[1]各地制定出臺專職網(wǎng)格員工作運行規(guī)范，明確工作職責和閉環(huán)式工作流程，網(wǎng)格員逐步實現(xiàn)專職化，以城鄉(xiāng)300戶左右為標準，優(yōu)化調(diào)整網(wǎng)格布局，解決治理堵點痛點難點，有效服務基層群眾。

（三）促進多元共治，打造社會治理共同體

近年來，各地堅持系統(tǒng)治理、綜合治理，改進治理方式、激發(fā)社會組織活力，致力于打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體，健全自治、德治、法治相結(jié)合的多元共治格局，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，推動社會治理重心下移、向基層放權賦能?；鶎由鐣卫碇悬h委、政府、社會組織、公民等各類主體的職責任務更加明確，各類資源力量進一步涌向基層，群團組織、社會組織、社區(qū)組織、企事業(yè)單位參與社會治理渠道更加豐富，基層社會治理提質(zhì)增效。城鄉(xiāng)社區(qū)大力開展家風、鄉(xiāng)風建設，推動形成愛國愛家、相親相愛、向上向善、共建共享的文明新風尚。[2]

（四）強化信息支撐，加快社會治理科技賦能

在信息技術高度發(fā)展的今天，社會治理也有了更高水平的科技支撐。

一是高標準搭建智能化治理平臺。各地依托大數(shù)據(jù)分析平臺和共享交換平臺，統(tǒng)籌建設貫通市、區(qū)縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的社會治理智能化系統(tǒng)；同時，建立平安建設信息發(fā)布制度，定期發(fā)布各區(qū)域平安指數(shù)，創(chuàng)新打造社會治理“風向標”。

二是高水平推進智能治理基礎建設。以重點行業(yè)領域、社區(qū)、企業(yè)、黨政事業(yè)單位為單元，不少地方高起點規(guī)劃建設智慧安防體系和疫情防控體系，并同步將市場主體自行建設的安防終端納入總體布局，實現(xiàn)對房屋、人員、車輛等各類要素的精準管控。

三是高起點推進智能治理深度應用?！把┝凉こ獭迸c“智慧城市”建設深度融合，實行一體規(guī)劃、一體布局、一體建設，重點公共區(qū)域、行業(yè)領域的重要部位視頻監(jiān)控覆蓋率、聯(lián)網(wǎng)率大大提高。公共安全和城市管理相關數(shù)據(jù)資源聯(lián)網(wǎng)應用取得了很大進展，實現(xiàn)對社會面的全方位感知、對突發(fā)事件的快速高效處置，從而提升社會治理的智能化程度。

（五）倡導因地制宜，形成基層社會治理基本模式

全國各地城鄉(xiāng)社區(qū)根據(jù)自身條件和實際情況，積極探索針對性治理措施，形成了基層社會治理的四種基本模式，提供了中國特色基層社會治理的有效方案。

一是“五長”共治模式。在老舊開放式社區(qū)，以黨建引領建立社區(qū)長、網(wǎng)格長、紅色樓長、單元長、戶長“五長”共治的社區(qū)治理體系，充分發(fā)揮居民的主體參與作用，實行居民決策共謀、發(fā)展共建、建設共管、效果共評、成果共享。

二是“黨建+網(wǎng)格”治理模式。在有物業(yè)管理的封閉舊小區(qū)，由社區(qū)黨委統(tǒng)籌推動黨建網(wǎng)格、社會治理網(wǎng)格、物業(yè)服務網(wǎng)格、警務管理網(wǎng)格“四網(wǎng)合一”，實現(xiàn)黨建引領、物業(yè)服務、社區(qū)治理、警務管理四方合力，打造全方位網(wǎng)格治理服務格局。

三是“智慧聯(lián)動”治理模式。在設施健全完備的現(xiàn)代化城市社區(qū)，推行社區(qū)黨委領導下的物業(yè)聯(lián)席、網(wǎng)格聯(lián)勤、智慧管理平臺聯(lián)動的“智慧聯(lián)動”機制，整合社區(qū)工作者、物業(yè)企業(yè)、網(wǎng)格員、智慧管理平臺資源，為居民提供安全穩(wěn)定居住環(huán)境和便捷服務。

四是“黨建+鄉(xiāng)賢”共治模式。在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮黨建引領作用，完善村規(guī)民約，激活鄉(xiāng)賢資源，實行“支部統(tǒng)一領導、家族集體協(xié)商”，著力實現(xiàn)農(nóng)村事務管理共建共治。

二、推進基層社會治理精細化面臨的挑戰(zhàn)

各地在基層社會治理實踐中的特色化探索，取得了較好的治理成效，積累了較好的經(jīng)驗。但是基層治理精細化仍面臨不少挑戰(zhàn)。

（一）黨建引領與基層社會治理需求的對接融合不到位

推進基層社會治理精細化，必須發(fā)揮黨建引領的根本驅(qū)動作用。黨建引領與社會治理需求的對接融合在以下三個方面需要加強。一是基層黨組織領導、協(xié)調(diào)各個聯(lián)動主體間的共建活動針對性不強，活動方式不夠豐富，以文體活動、愛心公益、志愿服務等服務類活動居多。在職黨員到社區(qū)報到和認領服務形式很好，但還未能與基層社會需求有效對接。要更多聚焦基層社會治理的難點堵點痛點，特別是對化解矛盾糾紛、協(xié)調(diào)利益關系和維護社會穩(wěn)定等方面問題的回應要進一步加強。二是個別地方的黨建引領形式創(chuàng)新較多，但是實際宣講影響力不夠，黨建活動促進基層社會治理的實際效果和治理精細化目標之間存在差距。三是基層黨組織與社區(qū)居民的聯(lián)系溝通渠道不夠暢通，對接群眾需求、為群眾排憂解難的作用需要進一步加強。

（二）網(wǎng)格化服務管理的實際治理效能發(fā)揮不充分

網(wǎng)格化服務管理中縱向管理效能較強、橫向聯(lián)通協(xié)調(diào)不足，存在職能碎片化的問題，“在整合優(yōu)化公共服務資源方面，發(fā)揮均等效應和聚攏效應不夠。”[3]網(wǎng)格化管理服務標準的統(tǒng)一性、規(guī)范化不足，繁雜的社區(qū)事務在網(wǎng)格內(nèi)的落實職責和處置權限有待進一步理清，網(wǎng)格內(nèi)事項處理流程需要進一步完善。從網(wǎng)格員隊伍來看，網(wǎng)格員能力與業(yè)務需求不匹配、收入與壓力不匹配等問題比較突出。由于網(wǎng)格員工作任務繁雜，某些地區(qū)入戶率還沒有完全達到預期目標。群眾對網(wǎng)格化管理的目的、流程、意義、途徑和方式等還缺乏全面了解，融入基層社會治理精細化工作的主動性不強。

（三）社區(qū)自治組織引導社會力量參與協(xié)同共治不順暢

自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理新格局核心是多元參與下的協(xié)同共治，但是由于社區(qū)自治組織目前仍然承接許多行政事務，其引導多方力量參與協(xié)同共治、推動社區(qū)居民自治的功能和作用發(fā)揮不足。在一些地區(qū)，社會組織參與社區(qū)自治的內(nèi)生動力不足，居民參與社會治理的積極性主動性不足。社區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，了解自己所在社區(qū)有“居民議事會”這種民主參與形式的居民人數(shù)并不多，曾經(jīng)參加過所在社區(qū)“民主議事會”的黨員群眾較少。這與“社會協(xié)同、公眾參與”的多元共治目標之間還存在一定差距。

（四）基層社會治理的法治保障不足

近年來，基層社會治理法治化步伐明顯加快。但是面對紛繁復雜的基層實際，法治保障力度有待進一步加大。

一是基層社會治理立法體系待完善。地方推進基層社會治理的各項措施多是以政府文件的形式發(fā)布，缺乏其他制度配套。特別是對群眾反映最多的基層治理突出問題，比如居民物業(yè)糾紛和養(yǎng)犬糾紛等，不少地方還缺乏具體明確、操作性強的法律法規(guī)。這導致社區(qū)工作者和有關部門在處理相關投訴和糾紛時于法無據(jù)，對居民生活權益保障不到位，影響居民獲得感。

二是規(guī)范社會組織、動員社會力量參與基層治理的法律有待完善。在當前形勢下，法治思維和法治手段在社會治理中的地位和作用日益突出。社會治理法治化強調(diào)依法治理。《社會團體登記管理條例》在社會組織的性質(zhì)、權限、職責、目標、流程等方面還缺乏具體規(guī)定，申請登記的便民化程度有待提高，其參與基層治理的有效作用需要進行規(guī)范和促進。[4]當前我國缺乏社會組織參與治理的專門法律制度，僅有地方政府規(guī)章制度、規(guī)范性文件以及個別行政管理領域法律法規(guī)中的少量規(guī)定。而且有些條款或過于抽象，缺乏針對性和可操作性，或有滯后性，難以滿足當前社會力量參與社會治理的需要。

三是基層執(zhí)法人員綜合能力有待加強?；鶎臃ㄖ瘟α吭谕苿由鐣卫矸ㄖ位矫嬗兄匾饔谩５壳皩?zhí)法人員糾紛調(diào)解的綜合能力培訓不足，這影響著他們處理具體事務的時效。如噪音擾民、寵物傷人等糾紛由于沒有達到法定的標準而不能按照治安管理處罰《法》進行處置，要進行調(diào)解勸說等工作。這就需要基層執(zhí)法人員學習掌握新的技能。

三、基層社會治理精細化的推進路徑

當前，基層社會治理精細化進一步優(yōu)化推進，需要系統(tǒng)謀劃、精準布局。要著眼治理布局現(xiàn)代化，發(fā)揮黨建引領驅(qū)動力；著眼治理機制現(xiàn)代化，實現(xiàn)網(wǎng)格化服務管理標準化；著眼治理方式現(xiàn)代化，強化社會治理的法治化保障；著眼治理措施精準化，立足基層實際強化重點治理措施。只有不斷推進基層社會治理創(chuàng)新，才能夯實國家治理的堅強基石。

（一）著眼治理布局現(xiàn)代化，發(fā)揮黨建引領驅(qū)動力

一是立足于黨建活動和治理需求的有效對接，充分發(fā)揮基層黨組織引領功能。充分運用“聯(lián)”的理念，著眼于“資源共享、協(xié)同治理”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨組織賦權增能，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各類主體、整合有效資源、協(xié)同治理事務的重要作用，發(fā)揮社區(qū)黨組織對轄區(qū)內(nèi)各類組織和各項事務的領導作用。匯集轄區(qū)內(nèi)社會治理的“需求項目清單”，理清轄區(qū)內(nèi)各類組織的“資源項目清單”，制定資源與治理需求精準對接的“對接項目清單”，提升黨建引領社會治理的精準性。

二是實現(xiàn)基層黨建工作縱向嵌入服務群眾，強化黨群互動治理。區(qū)分不同社區(qū)村居類別和需求差異、不同矛盾等復雜情勢，大力培養(yǎng)基層黨組織帶頭人、科學調(diào)整設置基層黨組織，不斷優(yōu)化基層黨組織的人員配備、機構(gòu)設置、權責任務等。推動服務和社區(qū)村居需求的精準化對接，抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，積極響應群眾需求，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題,做到黨的組織全覆蓋、黨員作用發(fā)揮全覆蓋和黨建工作全覆蓋。為此，可以利用線上服務優(yōu)勢，以群眾需求為導向，打造集便民服務、社區(qū)宣傳、黨群互動、糾紛解決等功能于一體的網(wǎng)絡服務平臺，開啟居民與基層黨組織互動的數(shù)字化新模式，實現(xiàn)黨建引領與治理需求的快速有效對接。[5]

（二）著眼治理理念現(xiàn)代化，錨定為民服務導向

堅持以人民為中心的發(fā)展理念，不斷優(yōu)化細化為民服務措施，充分發(fā)動群眾參與基層治理，提升群眾凝聚力的同時，讓各項新舉措充分接上地氣、真正發(fā)揮惠民效用。

一是加大政策宣傳力度。進一步提高群眾對各項社會治理新舉措的知曉度，通過增設樓宇宣傳欄、發(fā)放宣傳單頁、網(wǎng)格員入戶宣講等形式，讓群眾充分了解本地區(qū)推進社會治理的政策措施，讓群眾充分認識這些措施對自己生活的重大影響和益處。

二是制定詳細的服務群眾事項清單。讓群眾明確知曉基層黨組織、黨員、網(wǎng)格員、社區(qū)工作者提供服務事項范圍。通過大力宣傳基層社會治理的政策措施，讓群眾充分感受我們黨滿足人民美好生活需要的政策“溫暖”，提高基層黨組織領導力服務力和社區(qū)自治力，讓各項社會治理新舉措良性運轉(zhuǎn)起來，并且在服務群眾過程中得以不斷調(diào)整和完善。

三是激發(fā)群眾參與熱情。充分發(fā)揮群眾主力軍作用，激活基層活力，完善社區(qū)議事會等自治形式，充分發(fā)揮社會協(xié)同作用，適當向社會力量購買社區(qū)社會服務，在提高居民自治能力的同時，利用各種有效資源提高基層服務水平。[6]

（三）著眼治理機制現(xiàn)代化，實現(xiàn)網(wǎng)格化服務管理標準化

進一步加強黨建與網(wǎng)格化的深度融合，構(gòu)建網(wǎng)格化服務管理聯(lián)動機制，不斷提升服務的精細化水平。制定完善網(wǎng)格服務管理標準，實現(xiàn)網(wǎng)格服務管理規(guī)范化、標準化；完善網(wǎng)格服務管理流程，健全網(wǎng)格內(nèi)事項處置機制。進一步明晰權責，明確網(wǎng)格、網(wǎng)格長、專兼職網(wǎng)格員職責清單，不斷完善考核、獎懲、激勵、退出機制，調(diào)動網(wǎng)格員積極性主動性。[7]大力推行網(wǎng)格員專職化，提高網(wǎng)格員履職能力，特別是提高協(xié)調(diào)能力和組織能力，保證網(wǎng)格員能真正做到深入基層察實情，解決群眾的煩心事憂心事揪心事。此外，要解決網(wǎng)格員負擔過重過雜的問題。按照“費隨事轉(zhuǎn)、事費匹配”的原則向基層撥付相應工作經(jīng)費，確保網(wǎng)格化服務管理主體作用的發(fā)揮。

（四）著眼治理方式現(xiàn)代化，強化社會治理的法治化保障

基層社會治理涉及的問題面廣事雜,是一項系統(tǒng)工程。治理法治化是解決諸多難題的治本之策。

一是加強立法規(guī)范供給。針對社會治理中的重點難點和突出問題，加強立法規(guī)范，以法治思維推進社會治理創(chuàng)新，運用法治手段破解基層治理難題，有效解決群眾反映較多的物業(yè)管理、寵物管理等問題。完善社會組織立法，推動社會力量有序參與基層治理。

二是暢通群眾利益訴求表達渠道。健全完善矛盾糾紛多元化解機制。整合基層黨組織、社區(qū)、派出所、人民調(diào)解組織、人民法院訴前調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解等多種資源，建立一體化非訴訟糾紛解決平臺和多元聯(lián)動工作體系，快速化解矛盾糾紛，形成有效的群眾利益保護機制。

三是規(guī)范基層執(zhí)法行為。遵循“法無授權不可為”的原則，嚴禁權力濫用與越位。[8]同時，要規(guī)范基層糾紛處置的操作流程，加強對執(zhí)法人員和調(diào)解員法治素養(yǎng)和綜合能力培訓，提高處置沖突、調(diào)解糾紛的綜合素質(zhì)能力，為社會治理法治化提供隊伍保障。

（五）著眼治理措施精準化，立足基層實際強化重點治理措施

基層社會治理需要通過市域?qū)用娼y(tǒng)籌理順治理體制、打通治理障礙，搭建各種治理平臺，獲得治理體系支撐。而擔負基層治理主體責任的街道、社區(qū)村居要從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，抓住本區(qū)域社會治理的主要矛盾，在落實市域社會治理統(tǒng)一部署和措施的基礎上，針對性強化重點治理措施。以新建現(xiàn)代化小區(qū)為主的社區(qū)，智慧管理系統(tǒng)比較發(fā)達，可以以“三聯(lián)”治理模式為主，充分發(fā)揮信息化手段的作用，把黨建引領、網(wǎng)格化管理等重要舉措與信息化手段相融合，實現(xiàn)社會治理精細化、智能化。以老舊小區(qū)為主的社區(qū)，以“五長”共治模式為主，利用“熟人社會”和退休人員多的優(yōu)勢，創(chuàng)新靈活多樣的參與形式，以黨建引領多元參與增強治理效能，提升服務實效。在農(nóng)村村居和城郊村轉(zhuǎn)居社區(qū)，應當以“黨建+鄉(xiāng)賢”治理模式為主，發(fā)揮村規(guī)民約、村民議事會和家族鄉(xiāng)賢等的作用，預防和化解各類矛盾糾紛，促進村居和諧自治。