周 軍

（貴州警察學(xué)院，貴州 貴陽 550005）

一、我國宅基地制度現(xiàn)狀與“三權(quán)分置”的提出

（一）宅基地制度“兩權(quán)分離”的現(xiàn)實困境

我國的宅基地制度是國家土地政策的一個重要的組成部分，現(xiàn)階段的宅基地權(quán)利屬性是由農(nóng)民集體所有的所有權(quán)和由農(nóng)民集體成員所有的使用權(quán)構(gòu)成的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)。在我國公有制經(jīng)濟為主體的背景下，宅基地因其特殊的農(nóng)民生活保障功能，受到非常嚴(yán)格的管制。隨著改革開放的進程，諸多因素導(dǎo)致農(nóng)村人口減少，宅基地閑置造成了土地低效利用。根據(jù)調(diào)研判斷中國村莊宅基地建設(shè)住房等有效利用率平均為90%左右。[1]從我國第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果來看，2016 年末農(nóng)民未擁有住房的覆蓋率僅為0.5%，但擁有一戶多宅的農(nóng)民占比達到12.5%，而且近9%的農(nóng)戶購買了商品房。[2]從部分地區(qū)的數(shù)據(jù)中不難看出，宅基地閑置的情況已經(jīng)比較嚴(yán)重，在中國龐大的農(nóng)民人口基數(shù)下，所占用的土地資源也是極大的?，F(xiàn)實中存在與法律規(guī)定不相符的“一戶多宅”的情況，農(nóng)民進城后有了自己的城市商品住房，其農(nóng)村的宅基地成為閑置土地，農(nóng)民的使用權(quán)在宅基地閑置的情況下成為了一個空置權(quán)利。在這樣的背景下，宅基地的生活居住保障功能已經(jīng)愈發(fā)薄弱，同時隨著鄉(xiāng)村振興的推進，宅基地的經(jīng)濟屬性權(quán)能比重也在上升。但是宅基地的對集體外轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利被禁止，對集體內(nèi)的轉(zhuǎn)讓因為集體范圍小和集體成員的能力有限導(dǎo)致使用權(quán)利用效率低下，由此產(chǎn)生了無法有效盤活大量閑置宅基地的現(xiàn)實困境。

（二）宅基地改革的方向選擇

我國土地改革的進程中，宅基地的改革是最后的，宅基地是農(nóng)民的安身立命之根基，放開流轉(zhuǎn)對于現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地分配制度有巨大沖擊。[3]因其觸動到農(nóng)民群體的生活居住保障利益，所以改革態(tài)勢一直慎之又慎?，F(xiàn)有法律僅有宅基地的占有和使用的用益物權(quán)的規(guī)定，并沒有規(guī)定其他的權(quán)利。2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。2018 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》（下文簡稱《意見》）首次提到“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”。①為表述便利，本文以下將使用宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的稱呼，以辨別二權(quán)分置下的宅基地使用權(quán)與三權(quán)分置下的宅基地使用權(quán)。至此，中央明確選擇了我國宅基地可采用“三權(quán)分置”模式——即“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”分置，為宅基地的理論研究和實踐探索指明了方向。

二、宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵探討

宅基地“三權(quán)分置”制度旨在打破現(xiàn)有的所有權(quán)、宅基地使用權(quán)的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)，內(nèi)涵是維持原有的屬于集體所有的所有權(quán)屬性，把宅基地的使用權(quán)進一步分化為資格權(quán)和使用權(quán)，將身份和財產(chǎn)屬性分開，以此構(gòu)建出一套有效的宅基地管理、流轉(zhuǎn)的機制。

（一）宅基地所有權(quán)的法律內(nèi)涵

宅基地作為農(nóng)民居住生活保障重要權(quán)益，是我國土地制度的重要部分。在我國公有制為主體的背景下，宅基地屬于農(nóng)村集體所有的規(guī)定在我國《憲法》《土地管理法》《民法典》當(dāng)中均有規(guī)定。在此次宅基地“三權(quán)分置”改革的進程中，底線同樣是保證土地所有權(quán)權(quán)屬制度不變。對此學(xué)界達成了共識，沒有爭議。

（二）宅基地資格權(quán)的法律內(nèi)涵

1.學(xué)界研究理論

宅基地資格權(quán)是出現(xiàn)在《意見》中的新權(quán)利，但《意見》并沒有詳細說明其權(quán)利配置，學(xué)界中對資格權(quán)展開了研究和討論，看法不一，總結(jié)有以下幾種：第一，類承包權(quán)說。該說認(rèn)為宅基地和土地承包的權(quán)利分置法理是一樣的，在立法處理上與承包土地相似。[4]可以參照《農(nóng)村土地承包法》的第9 條的做法禁止宅基地資格權(quán)流轉(zhuǎn)同時允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)。[5]第二，剩余權(quán)說。英美法中權(quán)利人為第三人設(shè)定次級使用權(quán)后，由于第三人作為具體的占有人，享有保有權(quán)，原權(quán)利人的保有權(quán)就被稱為剩余權(quán)。該說主張資格權(quán)只是宅基地使用權(quán)人再讓渡一定年期的使用權(quán)之后對原有宅基地的剩余權(quán)。[6]第三，成員權(quán)說。該說認(rèn)為資格權(quán)作為集體成員權(quán)的衍生權(quán)利，可以承接宅基地使用權(quán)的身份性，使宅基地使用權(quán)純化為一項獨立的用益物權(quán)，契合“適度流轉(zhuǎn)”的改革目的。[7]第四，純資格說。該說認(rèn)為資格權(quán)尚不具備權(quán)利的實質(zhì)要素，宅基地資格權(quán)其實只是一種獲得宅基地的資格，即農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟組織成員的特定身份而享有的可以申請在該集體土地上建造住宅及其附屬設(shè)施的資格。[8]第五，宅基地使用權(quán)說。該說認(rèn)為資格權(quán)是一種復(fù)合性權(quán)利，包括農(nóng)戶基于成員身份享有的宅基地分配請求權(quán)的身份權(quán)和一旦行使宅基地分配請求權(quán)并實際取得宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)。此時的宅基地資格權(quán)實際上就等于“宅基地使用權(quán)”[9]，或者說資格權(quán)是“設(shè)立了次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)”。[10]

2.評析

類承包權(quán)說僅簡單地將土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”理論套用到宅基地改革中，目前在國內(nèi)，承包地是由集體主動分配到戶承包，但宅基地需要由有資格的集體成員提出申請后審批才作出分配決定，有一定的區(qū)別，故而該說雖然可以簡單破除宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困局，但未對資格權(quán)作出有效解釋。對于剩余權(quán)說，筆者認(rèn)為，資格權(quán)作為取得宅基地使用權(quán)的前置條件，其性質(zhì)與剩余權(quán)內(nèi)涵產(chǎn)生背離，故不適合完全解釋資格權(quán)。而純資格說的弊端在于，如果宅基地資格權(quán)僅僅是一種資格而不是權(quán)利，那么當(dāng)這種資格受到侵害時，如何救濟？只有將宅基地資格權(quán)定性為一種權(quán)利，才能有效保障救濟?？梢钥吹侥壳暗摹皟蓹?quán)分離”模式下，宅基地制度中的使用權(quán)是一種法律賦予的法定權(quán)利，并且是具有占有和使用功能的用益物權(quán)。而改革目的是適度盤活宅基地的經(jīng)濟活力，當(dāng)把當(dāng)下的宅基地使用權(quán)拆分為資格權(quán)和使用權(quán)時，盤活宅基地的目的指向就讓使用權(quán)的利益屬性大大增加，而資格權(quán)就更可以理所當(dāng)然地表現(xiàn)為一種法律意義上的權(quán)利了。此外，資格權(quán)也具有成為權(quán)利的特征，一是可以由立法來確認(rèn)資格權(quán)并且認(rèn)可這種法律權(quán)利，使之具有法律性；二是作為集體的成員可以在資格權(quán)的范圍內(nèi)自主選擇是否行使或者放棄該項權(quán)利，這就有了權(quán)利的自主性特征；三是經(jīng)過法定的程序行使資格權(quán)后，才有獲得宅基地使用權(quán)的可能，可以看出行使資格權(quán)是為了追求取得宅基地使用權(quán)這種利益為目的，而且資格權(quán)本身也不等同于利益，這種情況下資格權(quán)符合權(quán)利的求利性特征。綜上所述，資格權(quán)符合權(quán)利的特征，從目前的改革方向來看，資格權(quán)是一項純身份屬性的權(quán)利，故應(yīng)從屬于成員權(quán)。即將原有的宅基地使用權(quán)擁有的身份權(quán)的屬性提取出來，以此來確保農(nóng)民在宅基地制度改革中不喪失原有的生活居住保障的權(quán)利就是資格權(quán)。

（三）宅基地使用權(quán)的法律內(nèi)涵

我國宅基地制度功能定位于為廣大農(nóng)民進行公平無償?shù)姆峙湟源吮Ｕ纤麄兊纳罹幼　Ｔ凇睹穹ǖ洹分?，物?quán)編中宅基地使用權(quán)出現(xiàn)在用益物權(quán)編當(dāng)中，但作為用益物權(quán)，我國宅基地使用權(quán)中收益權(quán)能是缺失的。隨著脫貧攻堅工作的結(jié)束和鄉(xiāng)村振興工作的開展，農(nóng)村經(jīng)濟也迎來了轉(zhuǎn)型，宅基地制度的效用漸漸改變了，即從側(cè)重居住保障的同時享有一些財產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化為側(cè)重財產(chǎn)實現(xiàn)的同時保障戶有所居，當(dāng)下核心點是實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能，這就更需要完善宅基地的用益物權(quán)。[12]而作為新類型物權(quán)，宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵尚待法律確認(rèn)。

1.學(xué)界研究成果

關(guān)于“三權(quán)分置”中宅基地使用權(quán)，學(xué)界有幾種認(rèn)識。第一，認(rèn)為宅基地使用權(quán)是一種宅基地租賃權(quán)。宅基地資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)出租給社會主體，性質(zhì)上屬于債權(quán)。[9]但是通過該種方式取得的宅基地利用權(quán)存續(xù)期限短（不超過20 年）、權(quán)利效力弱（原則上不能再轉(zhuǎn)租、抵押等）、獨立性差（無獨立訴權(quán)、不能獨立對抗第三人侵害）。[13]第二，認(rèn)為宅基地使用權(quán)是財產(chǎn)性權(quán)利。“三權(quán)分置”后的宅基地使用權(quán)是一個去身份化的權(quán)利，是將農(nóng)戶資格權(quán)剝離之后的財產(chǎn)性權(quán)利，實現(xiàn)彰顯宅基地及其地上房屋財產(chǎn)性的價值目標(biāo)。[14]第三，認(rèn)為宅基地使用權(quán)仍是現(xiàn)行法中所指的用益物權(quán)。在將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)的基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，不僅與現(xiàn)行法律體系中關(guān)于宅基地使用權(quán)的命名和性質(zhì)保持一致，還有益于農(nóng)地權(quán)利體系的科學(xué)構(gòu)建。[15]第四，引入德國法“地上權(quán)”理論用于宅基地使用權(quán)，界定為由宅基地使用權(quán)人為他人設(shè)定的在一定期限內(nèi)以建造和保有建筑物為目的的排他使用土地的權(quán)利。[16]

2.評析

從所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置的指導(dǎo)意見來看，宅基地使用權(quán)和資格權(quán)分置后，取得宅基地使用權(quán)就要以資格權(quán)為前提才能得以實現(xiàn)，同時在法律允許和有關(guān)規(guī)劃許可的框架下，取得宅基地使用權(quán)后可以有條件地將其流轉(zhuǎn)出去，以獲得收益，允許其他社會主體受讓使用權(quán)后在宅基地上進行建設(shè)經(jīng)營生產(chǎn)活動，盤活其經(jīng)濟價值。其與資格權(quán)的分立含義就是將身份屬性與財產(chǎn)屬性剝離開，本質(zhì)上就是一種純粹的財產(chǎn)性權(quán)利。

三、宅基地“三權(quán)分置”探索實踐

2015 年2 月27 日中央在全國選定了33 個試點開展宅基地制度改革，2021 年開啟新一輪的宅基地制度改革，同時將試點增加到107 個，其中試點縣（市、區(qū)）104 個，整體推進的地級市試點3 個。這些試點在全國范圍內(nèi)處于不同地域，有著不同的發(fā)展情況，經(jīng)濟水平也存在差距，可以全面地提供實踐的經(jīng)驗為今后改革打下基礎(chǔ)。在此筆者選取了浙江省義烏市以及貴州省湄潭縣兩地的改革路徑進行介紹，并對比兩地的不同，分析各自的特點。

（一）義烏模式

2014 年4 月，義烏提出了農(nóng)村宅基地可以嘗試實現(xiàn)所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”的設(shè)計理念，可以說是全國最早的以“三權(quán)分置”制度理念開展改革工作的地區(qū)之一。在義烏的改革意見中①資料來源于中共義烏市委義烏市人民政府關(guān)于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見。義烏政府門戶網(wǎng)站，http：//www.yw.gov.cn/art/2018/1/20/art_1229355313_894259.html，訪問日期為2022 年4 月11 日。，首先明確了改革的三條底線，分別是“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”。然后從幾個方面展開，一是強調(diào)了宅基地的所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織，明確集體經(jīng)濟組織享有分配、處分和收益宅基地的權(quán)利，對村莊規(guī)劃，控制宅基地的規(guī)模。二是關(guān)于宅基地資格權(quán)，對村集體經(jīng)濟組織成員資格條件進行嚴(yán)格限定，同時加強審查，通過人、戶結(jié)合分配控制無償分配宅基地資格權(quán)，表現(xiàn)的形式是分配權(quán)，而不是資格權(quán)，探索在不同區(qū)域規(guī)劃不同的農(nóng)民住房保障政策。有限制地進行新社區(qū)集聚建設(shè)，允許農(nóng)民用宅基地在法規(guī)框架內(nèi)置換國有出讓土地的高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房。推出有償調(diào)劑或公開競價有償選位宅基地的制度，但范圍控制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)。三是完善宅基地使用權(quán)權(quán)能，處理農(nóng)村宅基地歷史遺留問題，對較輕違法者收取有償使用費后可以辦理不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證，嚴(yán)重違法者則拆除；其次建立宅基地使用權(quán)有條件入市流轉(zhuǎn)制度，設(shè)置最高受讓面積和轉(zhuǎn)讓后最高使用年限限制。四是在宅基地有償退出方面首創(chuàng)集地券制度，宅基地有條件地退出復(fù)墾為集地券，集地券可上市交易也可由政府以最低保護價回購。

義烏的改革為中央政策的制定提供了寶貴的經(jīng)驗。在改革方案中對宅基地所有權(quán)的權(quán)能做了強調(diào)并作了說明，方案中沒有把資格權(quán)當(dāng)作一種權(quán)利來表述，其分配權(quán)的表現(xiàn)形式更多地側(cè)重于分配的資格。對于宅基地的利用更多偏向于統(tǒng)籌規(guī)劃，保障農(nóng)民戶有所居的同時加快新農(nóng)村建設(shè)，推進城鄉(xiāng)結(jié)合統(tǒng)籌發(fā)展。義烏規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和對象被嚴(yán)格限制在本市的集體經(jīng)濟組織成員中，同時不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)和不改變集體經(jīng)濟組織成員資格。在宅基地退出方面實行的集地券制度有了市場化帶來的更好的收益和政府的最低價格保障，提高了有償退出的積極性。同時還完善了農(nóng)村土地民主管理細則，構(gòu)建了一套完整的民主程序管理農(nóng)村土地。

（二）湄潭模式

在湄潭縣的改革實施方案中，對于宅基地三權(quán)分置制度改革的探索主要是落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)②資料來源于關(guān)于印發(fā)《湄潭縣農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》的通知，湄潭縣人民政府網(wǎng)，http：//www.meitan.gov.cn/jgsz/xzjdbsc/xmz/zfxxgk/fdzdgknr_5716410/zjdsysh/202112/t20211208_71967476.html.，訪問日期為2022 年4 月11 日。。首先，湄潭模式強調(diào)了宅基地所有權(quán)歸集體所有，集體依法享有宅基地分配、收回、收益、監(jiān)督、管理的權(quán)利。其次，湄潭模式提出宅基地資格權(quán)是指村集體經(jīng)濟組織成員依法享有申請使用宅基地資格的權(quán)利。資格權(quán)由本集體經(jīng)濟組織根據(jù)成員身份按戶進行認(rèn)定，然后經(jīng)審核和批準(zhǔn)程序后確立，同時規(guī)定宅基地資格權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。最后，湄潭模式中提出了放活宅基地使用權(quán)，具體體現(xiàn)在除了允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)外，還包括出租、抵押、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。對于集體成員擁有閑置宅基地和“一戶多宅”的，湄潭縣鼓勵宅基地使用權(quán)人有償自愿退出和有償使用，提出了永久退出和暫時退出（保留資格權(quán)）兩種方案，同時有償退出宅基地的退出方需要提供另自有產(chǎn)權(quán)住所地合法權(quán)屬證明材料。構(gòu)建了農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試行辦法，提出了由集體經(jīng)濟組織管理的閑置宅基地等情況整體入市、使用權(quán)人申請分割登記入市的政策。

湄潭的改革模式幾乎完整延用了中央政策的“三權(quán)分置”稱呼，明確表示了集體經(jīng)濟組織對宅基地享有分配、收回、收益、監(jiān)督等各項具體權(quán)利組成的所有權(quán)；在方案中明確宅基地資格權(quán)屬于成員權(quán)；規(guī)定了資格權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，同時制定了一套專門認(rèn)定宅基地資格權(quán)的管理辦法。在盤活使用權(quán)的目的下，通過嚴(yán)格的條件控制（提供另有合法居住材料）保證農(nóng)民的居住保障，避免了農(nóng)民自身過度財產(chǎn)化宅基地的情況發(fā)生。宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策高效盤活了農(nóng)村的宅基地經(jīng)濟價值。

（三）義烏模式與湄潭模式的對比分析

義烏模式和湄潭模式相同之處在于兩地在改革中都堅守了同一底線，并且對宅基地所有權(quán)作了更加明晰的解釋，具體規(guī)定了所有權(quán)包含分配、收益、處分等各項權(quán)利；嚴(yán)格限定集體經(jīng)濟組織成員的身份范圍以及細化規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員身份的界定程序；對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都進行了適度放活，允許轉(zhuǎn)讓、出租等宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時都對宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)宅基地進行條件限制，嚴(yán)格恪守保障農(nóng)民居所的底線。同時兩種模式都對有償退出和使用宅基地進行了制度設(shè)計。

不同之處在于，義烏模式中宅基地資格權(quán)表現(xiàn)為集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地的分配權(quán)；而湄潭模式中明確表達為宅基地資格權(quán)并且專門制定關(guān)于宅基地資格權(quán)的認(rèn)定辦法。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，義烏模式規(guī)定了在政策范圍內(nèi)的跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)最長期限不超過70年；而湄潭模式并無詳細規(guī)定，但湄潭模式細化規(guī)定了出租宅基地“使用權(quán)”不超過20 年，合作、入股等不超過40 年的年限規(guī)定。在使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場構(gòu)建方面，義烏模式除了自行協(xié)商轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)程序外，還設(shè)計了農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺掛牌轉(zhuǎn)讓程序，市場規(guī)范化更強；而湄潭模式尚無市場標(biāo)準(zhǔn)化平臺的構(gòu)建。在宅基地退出方面，湄潭模式采用依法自愿、合理補償、調(diào)劑使用的辦法；義烏模式首創(chuàng)的“集地券”制度，經(jīng)濟能動性更強。

四、宅基地“三權(quán)分置”制度構(gòu)建所存在的問題

（一）宅基地所有權(quán)存在的問題

1.所有權(quán)屬性在現(xiàn)行法律中表述不清

我國現(xiàn)行法律中《憲法》對宅基地所有權(quán)的表述為“屬于集體所有”，《土地管理法》表述為“屬于農(nóng)民集體所有”，《民法典》中提到集體所有的不動產(chǎn)所有權(quán)由村集體經(jīng)濟組織或村委會依法代表集體行使。許多試點方案都提到宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織，作為《民法典》中規(guī)定的特別法人，集體經(jīng)濟組織有市場化的自主權(quán)，表現(xiàn)為獨立進行經(jīng)濟活動，故該種表述可以為盤活宅基地經(jīng)濟價值服務(wù)?？梢钥吹?，現(xiàn)行法律表述無法滿足有效盤活宅基地經(jīng)濟屬性的目的實現(xiàn)。

2.所有權(quán)權(quán)能構(gòu)建過于粗糙

所有權(quán)除了表述權(quán)利所屬以外，還應(yīng)進一步細化其具體權(quán)利和義務(wù)，否則所有權(quán)形同虛設(shè)。例如，沒有任何規(guī)定集體經(jīng)濟組織有對宅基地的收回權(quán)利，對于宅基地的管理也是靠農(nóng)業(yè)部門和自然資源部門，管理效率低下加重了宅基地的擴張、閑置現(xiàn)象。權(quán)利的虛置、空置，造成不同地方管理主體不同、管理模式混亂、處置效率低下等問題。

（二）宅基地資格權(quán)構(gòu)建存在的問題

宅基地資格權(quán)無法從法律制度層面找到法律依據(jù)。此外，農(nóng)村發(fā)展日新月異，集體成員的流遷類別比比皆是，對于有過戶口流轉(zhuǎn)的特殊情況的人員資格權(quán)如何界定?比如大學(xué)生的戶口遷出、農(nóng)村青年參軍成為士兵等情況出現(xiàn)時其資格權(quán)歸于消滅還是保留？保留時限又是多久？在鄉(xiāng)村振興的背景下，越來越多的無宅基地資格權(quán)的年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持家鄉(xiāng)發(fā)展，全身心投入農(nóng)村建設(shè)，其資格權(quán)又如何有效保障？面對宅基地“一戶一宅”原則，分戶情形下的宅基地分配資格如何避免無限制擴張?這些都是實踐中面臨的問題。

（三）宅基地使用權(quán)制度構(gòu)建存在的不足

從目前改革試點的政策來看，各方都比較穩(wěn)慎地在推進宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建，雖然放活了流轉(zhuǎn)的方式，但是對流轉(zhuǎn)的范圍和條件有著諸多的限制，如有的試點限制流轉(zhuǎn)的對象范圍在本市范圍內(nèi)，使其財產(chǎn)價值的實現(xiàn)受到一定制約，未能完善抵押權(quán)能；許多試點政策僅對面向國家金融機構(gòu)的借貸放活抵押權(quán)能，且制度構(gòu)建比較簡單，讓農(nóng)民面臨因抵押而失地的風(fēng)險。某些地區(qū)出現(xiàn)了使用權(quán)放活后市場交易混亂的現(xiàn)象，還可能因為我國大部分地區(qū)的宅基地確權(quán)工作開展得并不完善，繼而為改革埋下隱患。另外對于不同的流轉(zhuǎn)方式的時限也并未統(tǒng)一規(guī)定。

五、宅基地“三權(quán)分置”問題的解決措施

（一）明確宅基地所有權(quán)權(quán)能

首先，明確宅基地所有權(quán)歸屬于集體，現(xiàn)行法律框架下集體所有權(quán)的行使主體有集體經(jīng)濟組織、村委會、村民小組等，在脫貧攻堅已經(jīng)完成正在全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織牢牢把握宅基地所有權(quán)能下的分配、收益、處分、管理等權(quán)利行使，在此基礎(chǔ)上制定民主管理程序，確保所有權(quán)屬不變的同時管理主體切實到位不落虛、不混亂，集約統(tǒng)一地對集體所有的宅基地進行統(tǒng)籌管理、分配、收回等。集體經(jīng)濟組織作為特別法人，是《民法典》中明文規(guī)定的，故集體經(jīng)濟組織帶有一定的私法屬性，更能參與進入市場經(jīng)濟活動中，高效地推進宅基地的“三權(quán)分置”工作展開，做到全國統(tǒng)一、有效盤活宅基地的經(jīng)濟價值。

（二）合理認(rèn)定宅基地資格權(quán)

資格權(quán)作為一種成員權(quán)的從屬權(quán)利，關(guān)鍵就在于成員身份的界定。首先宅基地是以戶為單位，人均擁有面積來計算后分配，故而資格權(quán)的界定要精確到人。從試點中可以看出戶口所在是否為村集體經(jīng)濟組織處是資格權(quán)界定的關(guān)鍵，非原村集體經(jīng)濟組織成員的落戶者例如收養(yǎng)、政策移民等也應(yīng)當(dāng)獲得資格權(quán)。入學(xué)、入伍、服刑等戶口暫時流轉(zhuǎn)出去的，應(yīng)該視為暫時喪失宅基地資格權(quán)，才有利于宅基地管理，如果保留其宅基地資格權(quán)，可能會發(fā)生上述人員已有其余住所但因宅基地資格權(quán)保留回鄉(xiāng)申請宅基地以期獲取利益的情況發(fā)生，其經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶后可以進入宅基地資格權(quán)認(rèn)定程序。其他情形的人員如果想獲取宅基地資格權(quán)，可以經(jīng)申請后視其實際情況審批是否進入宅基地資格權(quán)認(rèn)定程序。

（三）構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制

1.確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

首先應(yīng)當(dāng)通過立法明確賦予宅基地使用權(quán)人自由處分自己擁有的宅基地使用權(quán)的權(quán)利，以更好地體現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征。立法時還可將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍擴大，根據(jù)試點的改革實際討論范圍的限定問題。從目前來看，將范圍限定在集體經(jīng)濟成員范圍內(nèi)，雖然有一定的盤活實效，但積極性不高。隨著鄉(xiāng)村振興的推進，只有允許更多的市場主體進入宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中，才能更好地實現(xiàn)財產(chǎn)價值，激發(fā)經(jīng)濟活力。

2.宅基地使用權(quán)確權(quán)工作細致化

我國對于宅基地的使用權(quán)確權(quán)工作開展得較晚，并且實踐中地區(qū)之間的確權(quán)工作時間不一，宅基地使用權(quán)的確權(quán)比較粗糙，沒有構(gòu)建一套科學(xué)全面的工作機制。在宅基地“三權(quán)分置”的視角下，使用權(quán)的確權(quán)不僅僅是對資格權(quán)的進一步落實，也是對后面統(tǒng)籌閑置、退出的宅基地開展工作的前提，特別是現(xiàn)有的先進科學(xué)技術(shù)手段為這項工作提供了極大便利。雖然我國的宅基地使用權(quán)確權(quán)工作已經(jīng)基本結(jié)束，只有零星地區(qū)還在繼續(xù)，但宅基地“三權(quán)分置”后宅基地的使用權(quán)確權(quán)工作應(yīng)該在細致的標(biāo)準(zhǔn)下開展，例如，對位置可以借助衛(wèi)星地圖等技術(shù)手段更加精確地標(biāo)識。確權(quán)后的宅基地統(tǒng)一頒發(fā)宅基地產(chǎn)權(quán)證書，作為法律依據(jù)有效保障權(quán)利人的宅基地使用權(quán)。

3.完善宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

為避免交易混亂、引起糾紛，可以參考不動產(chǎn)一般公示要求對其物權(quán)變動統(tǒng)一采取“登記生效主義”。[17]因為宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不發(fā)生資格權(quán)轉(zhuǎn)讓，故應(yīng)該對不同的流轉(zhuǎn)方式設(shè)定期限以保證資格權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)讓和因使用權(quán)流轉(zhuǎn)而滅失，例如，出租的最高時限可以限定在30 年，租賃期限到期后可以優(yōu)先續(xù)約，限定最高時限可以保證無時限的流轉(zhuǎn)讓資格權(quán)形同轉(zhuǎn)讓。還可以建立一套流轉(zhuǎn)的交易平臺公開市場交易，拓寬交易的渠道，使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)高效運轉(zhuǎn)。

4.實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的擔(dān)保、抵押權(quán)能

我國現(xiàn)行法律禁止宅基地使用權(quán)的抵押，應(yīng)從宅基地用益物權(quán)權(quán)能完善的視角，思考現(xiàn)行法律禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定是否合理，排除宅基地使用權(quán)的擔(dān)保能力，不利于發(fā)揮農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的市場價值。[4]需要進一步規(guī)定抵押權(quán)實現(xiàn)的不同對象實行不同的交易方案和細則[18]：首先，現(xiàn)在的試點政策對于抵押權(quán)能的實現(xiàn)大多為可以抵押宅基地使用權(quán)取得銀行的抵押貸款，但現(xiàn)實中，如果放開擔(dān)保抵押相對的主體范圍，更能有效地盤活宅基地價值。其次，為了確保依資格權(quán)取得宅基地使用權(quán)的主體不會因擔(dān)保、抵押實現(xiàn)而失去住房保障，需要嚴(yán)格限制擔(dān)保的條件，如擔(dān)保人提供另有居住產(chǎn)權(quán)的證明等。最后，建議抵押權(quán)實現(xiàn)時，集體經(jīng)濟組織和其成員均享有優(yōu)先權(quán)，以此保證不突破底線造成宅基地過度市場化。

5.構(gòu)建宅基地使用權(quán)退出機制

宅基地使用權(quán)的退出主體是行使資格權(quán)后初始取得宅基地使用權(quán)的人時，該退出不但意味著宅基地使用權(quán)的滅失，還意味著資格權(quán)的滅失，故面臨著較大的推進難度。如何提高擁有多處宅基地成員的退出積極性是制度的關(guān)鍵?，F(xiàn)在的許多試點通過有償退出的方式鼓勵成員農(nóng)戶退出宅基地，但是從全國范圍內(nèi)來看，各村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力不同，有償退出對于地方財政來說也是一個挑戰(zhàn)?？晌×x烏等地的經(jīng)驗，構(gòu)建諸如“集地券”等可以進入市場化交易的宅基地退出模式。對于受讓取得宅基地使用權(quán)的人退出，集體經(jīng)濟組織應(yīng)該享有優(yōu)先權(quán)。