陳嘉琦

（三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443099）

一、疫情防控背景下外國人入境活動(dòng)規(guī)制現(xiàn)狀

根據(jù)1995 年9 月1 日施行《中華人民共和國出入境邊防檢查條例》（以下稱《邊防檢查條例》）第4 條的規(guī)定，外國人入境，需要由其進(jìn)出境口岸設(shè)立的出入境邊防檢查機(jī)關(guān)依法實(shí)施邊防檢查，并結(jié)合該條例第8 條之規(guī)定，決定是否允許其進(jìn)出我國境內(nèi)。2020 年我國境內(nèi)疫情得到有效控制以后，境外輸入成為主要疫情來源，外交部、國家民航總局等也采取了一系列措施限制對(duì)外開放口岸的出境入境活動(dòng)，降低了疫情向國內(nèi)輸入造成的危害。作為國境安全法律規(guī)范體系中唯一突出管“人”的法律規(guī)范，現(xiàn)行的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下稱《出入境管理法》）自2013年7 月1 日施行以來，由于疫情管控經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，其中關(guān)于對(duì)染疫人員管理的法律規(guī)范幾乎未予以修改或調(diào)整。另外，口岸防疫工作一直以來是由海關(guān)檢疫部門主導(dǎo)，所以出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在重大疫情背景下履行防疫職責(zé)的效果不明顯。特別是自2022 年以來，國外疫情形勢嚴(yán)竣，新型肝炎、猴痘等多種傳染病疫情相繼爆發(fā)，按照當(dāng)前的發(fā)展趨勢，現(xiàn)行的外國人入境活動(dòng)法律規(guī)范將難以應(yīng)對(duì)重大傳染病疫情所造成的危害，更不能與國內(nèi)規(guī)制外國人活動(dòng)法律規(guī)范銜接順暢，所以必然會(huì)對(duì)我國公共衛(wèi)生安全甚至國家安全帶來巨大隱患。[1]出入境邊防檢查機(jī)關(guān)作為國家及口岸安全防控的主要力量，必然也是應(yīng)對(duì)疫情輸入的主力軍，正因如此，研究疫情防控背景下外國人入境活動(dòng)法治化問題，進(jìn)一步完善出入境邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)重大傳染病疫情相關(guān)法律規(guī)范，勢在必行。

二、出入境邊防檢查機(jī)關(guān)實(shí)施疫情外防輸入的優(yōu)勢

出入境邊防檢查機(jī)關(guān)作為國門一線唯一行使警察權(quán)的部門，其對(duì)于維護(hù)國家主權(quán)安全具有非常重要的作用。[2]重大傳染病輸入勢必會(huì)導(dǎo)致國家公共衛(wèi)生、人民健康、國家發(fā)展利益甚至國家主權(quán)安全受到威脅。當(dāng)前疫情背景下出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)疫情輸入的過程中，相較于外交部、民航總局、海關(guān)及檢疫等部門能夠更好地協(xié)調(diào)安全與發(fā)展的關(guān)系，其優(yōu)勢主要表現(xiàn)為實(shí)施疫情防控更為高效。

（一）維護(hù)國家主權(quán)安全

重大傳染病的輸入必然導(dǎo)致國家主權(quán)安全根基受到動(dòng)搖。周葉中在《論中國國家安全法治建設(shè)的主要特色》一文中指出，維護(hù)國家主權(quán)安全，需要堅(jiān)持以總體國家安全觀為指導(dǎo)。周葉中特別強(qiáng)調(diào)需要統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的關(guān)系，而非傳統(tǒng)安全是將傳統(tǒng)國家安全的概念予以更新和擴(kuò)充。[3]其中，生物安全問題成為近年來我國必須面對(duì)的國家安全主要問題之一，因此，近年來我國也加快了生物安全的立法。2019 年10 月21 日，第十三屆全國人大常委會(huì)第14 次會(huì)議審議通過《中華人民共和國生物安全法（草案）》，該草案明確了該法應(yīng)當(dāng)遵循的法治原則包括維護(hù)國家安全原則。[4]正如莫紀(jì)宏在《關(guān)于加快構(gòu)建國家生物安全法治體系的若干思考》一文中所指出的，只有構(gòu)建完整的國家生物安全制度保障體系，并將其有效地與國家安全法律制度體系整合，才能形成科學(xué)完整維護(hù)國家安全的法律制度體系。[5]所以防范重大傳染病輸入我國，不僅是我國生物安全法治化的需求，更是出入境邊防檢查機(jī)關(guān)所必須履行的維護(hù)國家主權(quán)安全的職責(zé)使命。

（二）為人民生命健康權(quán)提供堅(jiān)實(shí)保障

《出入境管理法》第25 條規(guī)定患有傳染性肺結(jié)核病或者有可能對(duì)公共衛(wèi)生造成重大危害的其他傳染病的外國人不準(zhǔn)入境。該條明確了出入境邊防檢查機(jī)關(guān)具有保障人民生命健康權(quán)的職責(zé)。關(guān)于健康權(quán)的概念，陳煜鵬在《健康權(quán)法律性質(zhì)的二重性》一文中認(rèn)為，健康權(quán)的發(fā)展，無論是私法的角度還是公法的角度都是一個(gè)由消極健康權(quán)向積極健康權(quán)轉(zhuǎn)化的一個(gè)過程，即正向的、積極的發(fā)展過程。[6]除此之外，陳云良在《促進(jìn)公共衛(wèi)生法律體系向公共衛(wèi)生法治體系轉(zhuǎn)化》一文中指出，我國公共衛(wèi)生法治體系建設(shè)是一個(gè)從靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化的過程，即法律體系轉(zhuǎn)化為法治實(shí)施體系，其中就包括嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法等內(nèi)容。[7]為進(jìn)一步完善法治化道路發(fā)展，在這之后，還要通過理論、技術(shù)等方式不斷論證法律體系本身的可行性，再補(bǔ)足漏洞，從而構(gòu)建法治體系，因此，公共衛(wèi)生法治化的構(gòu)建是一個(gè)積極且系統(tǒng)的工程。當(dāng)前國外疫情形勢嚴(yán)峻，不排除對(duì)我國公共衛(wèi)生造成嚴(yán)重危害，在這樣的背景下，我國出入境邊防檢查機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，特別是口岸一線防控中最重要的部門之一，探索并推動(dòng)公共衛(wèi)生法治化建設(shè)執(zhí)法新模式，有利于保障人民健康權(quán)益。

（三）促進(jìn)國家發(fā)展利益最大化

新冠肺炎疫情的蔓延導(dǎo)致公共健康受到損害，從而減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，進(jìn)而引發(fā)各行業(yè)各領(lǐng)域的發(fā)展利益受到影響，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題也是公共衛(wèi)生法治化發(fā)展必須討論的問題之一。張守文在《公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化：發(fā)展法學(xué)的視角》中闡釋了公共衛(wèi)生問題即是發(fā)展問題，要解決“發(fā)展問題”必然需要構(gòu)建“發(fā)展導(dǎo)向型”公共衛(wèi)生治理體系，即確立以公共健康發(fā)展權(quán)為核心，明確發(fā)展問題治理目標(biāo)手段并確立合理機(jī)制體制。[8]因此，基于《出入境管理法》所明確的外國人入境管理要求，只有出入境邊防檢查機(jī)關(guān)能夠更好地推動(dòng)執(zhí)行，才能保護(hù)國家發(fā)展利益。

三、當(dāng)前外國人入境活動(dòng)法律規(guī)范存在的問題

從相關(guān)法律規(guī)范的修訂歷程來看，關(guān)于外國人入境活動(dòng)的規(guī)制，除現(xiàn)行有效的《出入境管理法》之外，僅有1985 年頒布施行的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》中有所體現(xiàn)，該法將外國人不準(zhǔn)入境的情形寬泛地表述為被認(rèn)為入境后可能危害中國的國家安全、社會(huì)秩序的外國人?？傮w看來，雖然2003 年非典疫情后我國對(duì)于傳染病危害國家安全及發(fā)展利益的認(rèn)識(shí)得以提升，但重視程度較其他形式的危害國家安全行為明顯較低?，F(xiàn)行的法律規(guī)范雖然規(guī)定了具有重大疫情傳染風(fēng)險(xiǎn)的外國人入境的應(yīng)對(duì)措施，但實(shí)踐中其操作性不理想，仍存在著亟待解決的問題。

（一）法律規(guī)范不明確

《出入境管理法》第25 條明確了外國人不準(zhǔn)入境情形涉及健康及防疫的內(nèi)容主要包括患有嚴(yán)重精神障礙、傳染性肺結(jié)核病或者有可能對(duì)公共衛(wèi)生造成重大危害的其他傳染病。該條所涉及的主體為患有重大傳染病的外國人，但重大傳染病僅明確了傳染性肺結(jié)核疾病，對(duì)其他的具有重大危害的傳染病并沒有予以規(guī)定。同時(shí)該條中“可能對(duì)公共衛(wèi)生造成重大危害的傳染病”，將對(duì)傳染病危害性的預(yù)判，劃入了出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍之內(nèi)，從專業(yè)性及合理性上判斷，顯然存在不妥之處。何為“對(duì)公共衛(wèi)生造成嚴(yán)重危害的傳染病”？根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》（以下稱《傳染病防治法》）第3 條的內(nèi)容，按照傳染病的危害程度，可以將該條所列舉的傳染病分為甲類、乙類和丙類。同時(shí)，《傳染病防治法實(shí)施辦法》第16 條又將其所列舉的傳染病菌毒種分為一類、二類和三類，也就是說，現(xiàn)行的傳染病防治相關(guān)法律規(guī)范中已經(jīng)明確了已知病種、毒種，同時(shí)還針對(duì)其危害性進(jìn)行了種類的劃分。因此，在應(yīng)對(duì)傳染病問題時(shí)不僅可以直接對(duì)照，針對(duì)原因不明的傳染病還能通過類比推定的方式對(duì)其危害性進(jìn)行預(yù)判。以此推定《出入境管理法》第25 條所規(guī)定的傳染性肺結(jié)核屬于傳染病防治法當(dāng)中的乙類傳染病，而如果將公共衛(wèi)生造成嚴(yán)重危害的標(biāo)準(zhǔn)推定為乙類及以上的傳染病，顯然不符合出入境邊防檢查機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全的職責(zé)要求。另外，《傳染病防治法》自1989 年頒布施行以來，經(jīng)歷過多次修改，其中最大規(guī)模的一次修改是在2003年非典疫情后的2004 年啟動(dòng)的。在這一次修改中，將傳染病的確認(rèn)主體進(jìn)行了調(diào)整，即乙類和丙類傳染病可由國務(wù)院予以確認(rèn)，同時(shí)將非典型肺炎列入了《傳染性防治法》第3 條所規(guī)定的乙類傳染病的范圍之內(nèi)。[9]如上所述，《傳染病防治法》對(duì)于確認(rèn)具有危害性的傳染病具有一定的意義，但由于其修訂的滯后性，一定程度上不便于出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在突發(fā)重大疫情背景下直接援引。[10]綜上，《出入境管理法》關(guān)于重大疫情下不準(zhǔn)外國人入境的不明確規(guī)定，一定程度上會(huì)使出入境邊防檢查機(jī)關(guān)難以做出明確的行政行為，行使職權(quán)的積極性會(huì)受到影響。

（二）相關(guān)法律規(guī)范約束力不足

在當(dāng)前的疫情背景下，如何按照《出入境管理法》第25 條規(guī)定對(duì)患有可能對(duì)公共衛(wèi)生造成危害的情形不準(zhǔn)其入境，在過去的兩年中，國家移民管理局出臺(tái)了多份文件供一線參考，這些文件為當(dāng)前的防疫工作提供了方法指導(dǎo)。但該類文件關(guān)于防疫的內(nèi)容并不全面，大多數(shù)都以工作指引的方式出現(xiàn)在文件內(nèi)容中，即通過告知病征以辨識(shí)疑似患有重大傳染疾病人員，從而提出相應(yīng)的工作要求，除此之外，無其他權(quán)利義務(wù)或具體措施的規(guī)定。因此，該類文件中關(guān)于防疫的內(nèi)容僅為用于工作經(jīng)驗(yàn)交流的工作指引，而不具有軟法規(guī)范的一般特征，實(shí)踐中更不能作為法律規(guī)范直接適用。[11]70-71綜上，該類指引的法律約束力較弱。受當(dāng)前簽證政策的影響，因私出入境活動(dòng)受到嚴(yán)格限制，入境外國人也主要以非因私入境為主。通常非因私入境外國人的活動(dòng)由其相應(yīng)的責(zé)任單位全權(quán)負(fù)責(zé)，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)該類入境外國人的限制也相對(duì)較少。因此，在相關(guān)法律規(guī)范約束力不足的情況下，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)出于防疫安全的目的，對(duì)外國人入境活動(dòng)實(shí)施管控的意愿勢必會(huì)受到削弱，不利于履行好重大疫情外防輸入的職責(zé)。

（三）法法銜接不順暢

為進(jìn)一步遏制疫情從境外輸入，國內(nèi)各大口岸聯(lián)檢單位及地方疫情防控主管部門等在各自職權(quán)范圍內(nèi)積極作為，共同投身到外防輸入的重大任務(wù)中。當(dāng)前我國涉及到疫情外防輸入的部門較多，其中，對(duì)外開放口岸就包括出入境邊防檢查機(jī)關(guān)，海關(guān)及其檢疫機(jī)關(guān)，其他與之有關(guān)聯(lián)的包括地方傳染病防治相關(guān)部門、應(yīng)急管理等多個(gè)部門。在口岸疫情防控中，由于各部門職能存在差異，一般獨(dú)立行使職權(quán)，如海關(guān)檢疫部門與出入境邊防檢查機(jī)關(guān)，在職能上采取相互獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，因此在行使職權(quán)的過程中必然會(huì)出現(xiàn)法法銜接不順暢等問題。正如《傳染病防治法》與《傳染病防治法實(shí)施辦法》均對(duì)傳染病及病株進(jìn)行了明確的劃分，但《出入境管理法》第25 條卻因?yàn)閮?nèi)容不明確而難以參考和類比兩部法律中相應(yīng)的內(nèi)容，從而使《出入境管理法》在防范病毒輸入的功能上不能完全貫徹《傳染病防治法》所明確的預(yù)防疾病傳播的要求，不利于實(shí)踐中解決問題。同理，根據(jù)2011 年頒布施行的《中華人民共和國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第38 條所明確的對(duì)國境口岸入出境人員、疑似傳染病人的所采取傳染病應(yīng)急措施主要依照國境衛(wèi)生檢疫相關(guān)法律及相關(guān)的行政法規(guī)，可以認(rèn)為《出入境管理法》第25 條規(guī)定的不準(zhǔn)入境應(yīng)當(dāng)屬于公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置的必要措施之一，然而，由于《出入境管理法》第25 條規(guī)定的不明確，導(dǎo)致“不準(zhǔn)入境”這一嚴(yán)防公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生的最嚴(yán)厲且必要的保障措施難以在實(shí)踐中實(shí)施，特別是在專業(yè)性相對(duì)缺乏的情況下，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)更是難以履行其在疫情防控中的職責(zé)。除此之外，無論是我國現(xiàn)行有效的《出入境管理法》還是《出入境邊防檢查條例》，其立法目的都明確了我國出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)，即規(guī)范出境入境管理，維護(hù)中華人民共和國主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，在此基礎(chǔ)上提供一定的便利，促進(jìn)對(duì)外交往和對(duì)外開放。另《中華人民共和國海關(guān)法》第1 條規(guī)定了我國海關(guān)的主要職責(zé)和任務(wù)是維護(hù)國家的主權(quán)和利益，加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)督管理，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和科技文化交往，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。因此，在我國各個(gè)對(duì)外開放口岸依法設(shè)立的海關(guān)及出入境邊防檢查機(jī)關(guān)雖然在職權(quán)上存在差異，但兩者的根本任務(wù)均是為維護(hù)國家主權(quán)安全展開的，而隨著人類共同利益的產(chǎn)生和發(fā)展，有關(guān)保障人權(quán)、反恐、環(huán)境保護(hù)、能源保護(hù)、疾病預(yù)防、懲治犯罪等屬于傳統(tǒng)國際法上國家主權(quán)管轄的事項(xiàng)逐漸在國內(nèi)法中有所體現(xiàn)。2018 年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》批準(zhǔn)通過，出入境檢驗(yàn)檢疫職責(zé)和隊(duì)伍再次經(jīng)過改革重組后又重新劃歸海關(guān)總署。海關(guān)的職權(quán)除原有的管理、制定海關(guān)業(yè)務(wù)法規(guī)草案和政策法令執(zhí)行方案，監(jiān)督各海關(guān)、查私、統(tǒng)計(jì)、人事、關(guān)產(chǎn)等外，還增加了原國境檢驗(yàn)檢疫部門出入境衛(wèi)生檢疫、動(dòng)植物檢疫、商品檢疫以及進(jìn)出口食品安全等職責(zé)。[12]也正因如此，自新冠肺炎疫情以來，海關(guān)總署加大了對(duì)入境人員健康狀況的排查力度。出入境邊防檢查機(jī)關(guān)為有效應(yīng)對(duì)疫情輸入，在此后的工作部署中也多次提出與海關(guān)檢疫部門構(gòu)建外防輸入的協(xié)作機(jī)制。但由于海關(guān)與出入境邊防檢查機(jī)關(guān)分別隸屬于不同的國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)且均為垂直管理，所以其職權(quán)的行使相互獨(dú)立。特別是關(guān)檢合并后明確了出入境衛(wèi)生檢疫職責(zé)隸屬于海關(guān)，該協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建大多表現(xiàn)在形式上，如通常出入境邊防檢查機(jī)關(guān)會(huì)將涉疫人員移交海關(guān)檢疫部門處置，根據(jù)《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（以下稱《國境衛(wèi)生檢疫法》）的規(guī)定，海關(guān)檢疫部門僅對(duì)傳染病染疫人員采取隔離措施，并且實(shí)施傳染病監(jiān)測，但對(duì)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)最多履行情況告知義務(wù)，并無針對(duì)染疫人員的情況出具傳染病危害認(rèn)定報(bào)告的職責(zé)，更無按照《出入境管理法》第25 條規(guī)定的內(nèi)容提出不準(zhǔn)入境的建議的義務(wù)。因此，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)與海關(guān)檢疫部門之間的協(xié)作，僅僅表現(xiàn)為相互管轄內(nèi)容的移交，而并無法律規(guī)范實(shí)質(zhì)上的銜接。也正因如此，對(duì)外開放口岸外防輸入的目標(biāo)在《出入境管理法》與《國境衛(wèi)生防疫法》之間僅構(gòu)成形式上的單向銜接，并未構(gòu)建相互協(xié)調(diào)完整的法治閉環(huán)。綜上，在世界疫情蔓延的背景下，我國雖然有多部法律規(guī)范可以為防治疫情輸入提供保障，但不準(zhǔn)外國人入境作為其中最具強(qiáng)制力的保障措施，卻由于《出入境管理法》與其他傳染病防治法律規(guī)范銜接不暢，其功能被逐漸淡化，這也導(dǎo)致出入境邊防檢查機(jī)關(guān)難以主動(dòng)出擊高效防控。

四、涉疫外國人入境活動(dòng)法治化對(duì)策措施

如上所述，現(xiàn)行的法律規(guī)范在實(shí)踐中操作性有所欠缺，所以導(dǎo)致出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)涉疫入境外國人時(shí)所采取的措施與中國公民并無差別，這樣既不能體現(xiàn)維護(hù)國家主權(quán)安全要求，也會(huì)增大我國境內(nèi)疫情防控安全漏洞。當(dāng)前新冠肺炎疫情背景下，探索彌補(bǔ)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生法治體系是國家治理體系不斷完善的重要環(huán)節(jié)。[13]疫情常態(tài)性必然對(duì)應(yīng)對(duì)傳染病輸入法治體系的規(guī)制能力提出更高的要求，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)如何在疫情防控中積極采取處置措施是決定疫情外防輸入效果的重要環(huán)節(jié)。[14]因此，結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)范體系存在的問題，須從法律規(guī)范內(nèi)容、約束力及相互間的銜接與協(xié)調(diào)入手，進(jìn)一步完善法治體系。

（一）增強(qiáng)法律條款明確性

《出入境管理法》第25 條所規(guī)定的關(guān)于涉疫外國人不準(zhǔn)入境的內(nèi)容不明確，導(dǎo)致出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在執(zhí)法執(zhí)勤過程中無法直接援引該條所明確的內(nèi)容，導(dǎo)致出入境邊防檢查機(jī)關(guān)防止疫情輸入工作難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。人類在面對(duì)未知的或不可預(yù)知的事物時(shí)，會(huì)本能地表現(xiàn)出恐懼與無奈，所以明確的行政行為是人們生產(chǎn)生活過程中必要的行為指引。王留一在《論行政行為的明確性》一文中指出，法治的核心任務(wù)是為社會(huì)提供公共行動(dòng)與判斷的標(biāo)準(zhǔn)，而要實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，法律必須具有安定性，也即我們常說的法的明確性。[15]150-151而如何對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行明確，首先要從法律規(guī)范的內(nèi)容進(jìn)行完善。在《出入境管理法》第25 條所規(guī)定的內(nèi)容中，除明確了嚴(yán)重精神障礙和傳染性肺結(jié)核病之外，并未對(duì)其他的傳染病進(jìn)行明確。未予以明確的原因也許是由于出入境邊防檢查機(jī)關(guān)與海關(guān)檢疫部門的職權(quán)已經(jīng)明確劃分；另外，類似非典或新冠肺炎這類重大疫情發(fā)生的概率通常較低，如何明確其內(nèi)容，或明確到什么樣的程度是必須謹(jǐn)慎考量的問題。此次新冠肺炎疫情已持續(xù)數(shù)年，不得不讓人們更加重視公共衛(wèi)生安全問題，因此，《出入境管理法》關(guān)于防止傳染病輸入國境內(nèi)所指向的對(duì)象，即不準(zhǔn)入境人員所攜帶的傳染病或與引起傳染病的毒株類型應(yīng)當(dāng)與《傳染病防治法》及《傳染病防治法實(shí)施辦法》中所列舉的傳染病及毒株的類型具有一定的關(guān)聯(lián)性。換言之，就是將《出入境管理法》第25 條中關(guān)于危害公共衛(wèi)生的傳染病或病株按照《傳染病防治法》和《傳染病防治法實(shí)施辦法》中所列舉的傳染病及相應(yīng)的病株分類作為對(duì)其做出不準(zhǔn)入境決定的依據(jù)。這樣不僅能夠使所涉及的傳染病類型得以完善，還有利于出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在遭遇突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)能夠結(jié)合《傳染病防治法》第4 條所明確的一系列措施對(duì)該傳染病的危害性進(jìn)行初步的預(yù)判，確保能夠采取適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

（二）提升相關(guān)法律規(guī)范約束力

現(xiàn)行法律規(guī)范約束力不足同樣是制約《出入境管理法》在防止傳染病輸入我國境內(nèi)的功能發(fā)揮最主要原因之一。因此，須將《出入境管理法》關(guān)于防止傳染病輸入國境的一系列法律規(guī)范予以完善，并形成完整的法律體系，以提升法律規(guī)范約束力。與現(xiàn)行《出入境管理法》第25 條相配合適用的規(guī)范性文件，目前主要以工作指引的形式發(fā)布，根據(jù)沈巋在《軟硬法混合治理的規(guī)范化進(jìn)路》一文中的觀點(diǎn)可以看出，工作指引屬于軟法規(guī)范的范疇，所以其必然存在約束力不足的問題。沈巋認(rèn)為，“形式軟法，實(shí)質(zhì)硬法”的軟硬法不分現(xiàn)象直接導(dǎo)致了法治緊張，正如與《出入境管理法》第25 條配合適用的相關(guān)文件本應(yīng)該為具有強(qiáng)制力與規(guī)范性的硬法規(guī)范，卻由于其本身的軟法規(guī)范特征，而倒逼其名稱上必須以指引這種典型的軟法規(guī)范特征的文件名出現(xiàn)在現(xiàn)行的法律規(guī)范體系中，從而使其約束力大打折扣。[11]74根據(jù)沈巋的觀點(diǎn)，相關(guān)法律規(guī)范若為硬法規(guī)范，首先在文件名稱上應(yīng)以規(guī)定、辦法、細(xì)則、通知、意見、基準(zhǔn)、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)等明確類型，避免使用指導(dǎo)性、意見等；其次發(fā)布主體也應(yīng)當(dāng)為具有獨(dú)立法律地位的行政機(jī)關(guān)，即國家移民管理局或處于其上位的行政機(jī)關(guān)；再次在基本程序方面，根據(jù)《傳染病防治法》及其他應(yīng)對(duì)疫情相關(guān)法律規(guī)范中已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容及要求，將程序區(qū)分為常規(guī)行政或應(yīng)急行政，兩者在程序上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別；最后關(guān)于法律規(guī)范的規(guī)則效力，應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)主管部門的權(quán)利與義務(wù)及相關(guān)主體的責(zé)任，只有在具備可靠法律約束力的法律規(guī)范體系中，所制定的國境疫情防控措施才能具有強(qiáng)制力，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)也才能在國外疫情防輸入的重大任務(wù)中準(zhǔn)確且果斷地行使職權(quán)，也因此才能更好履行職責(zé)。[11]79-81

（三）做好法律規(guī)范之間的銜接

法律法規(guī)內(nèi)容不明確，不僅是削弱《出入境管理法》應(yīng)對(duì)疫情輸入功能發(fā)揮的原因之一，同時(shí)也是制約其與多部法律規(guī)范銜接的主要壁壘。王留一在《論行政行為的明確性》一文中提出，行政行為應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)容與程序，而內(nèi)容的明確應(yīng)當(dāng)將實(shí)際權(quán)利義務(wù)的明確放在首位，因?yàn)閷?shí)體權(quán)利義務(wù)的不明確，必然會(huì)導(dǎo)致程序合法性受到質(zhì)疑，同時(shí)實(shí)體法也面臨著被隨意解釋的風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的意思不能通過其表示行為被行政相對(duì)人正確地認(rèn)識(shí)。[15]156-157正如前文所提到的，明確行政主體及出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)，是提升法律約束力的必要措施。而在應(yīng)對(duì)疫情輸入的任務(wù)的過程中，除出入境邊防檢查機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)之外，還需要其余包括海關(guān)檢疫、地方傳染病防治機(jī)構(gòu)等部門的協(xié)助與措施的銜接，所以在《出入境管理法》及其他相關(guān)法律規(guī)范中明確這些部門的權(quán)利與義務(wù)對(duì)于應(yīng)對(duì)傳染病輸入也至關(guān)重要。如何明確相關(guān)單位的權(quán)利義務(wù)，現(xiàn)行的《出入境邊防檢查條例》第2 條明確了出入境邊防檢查機(jī)關(guān)所行使權(quán)為“警察權(quán)”，因此其強(qiáng)制性應(yīng)在其余部門所行使的行政權(quán)之上，但從應(yīng)對(duì)傳染病的專業(yè)性角度來說，海關(guān)檢疫部門及地方傳染病防治機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)疫情輸入的能力明顯強(qiáng)于出入境邊防檢查機(jī)關(guān)。所以，在《出入境管理法》及相關(guān)配套的文件中，應(yīng)當(dāng)明確海關(guān)檢疫部門及地方傳染病防治機(jī)構(gòu)協(xié)助出入境邊防檢查機(jī)關(guān)核實(shí)人員健康情況或建議實(shí)施包括不準(zhǔn)入境等相關(guān)法律規(guī)范中的措施的義務(wù)。另外，《國境衛(wèi)生檢疫法》第12 條明確了海關(guān)檢疫部門對(duì)入境染疫人員實(shí)施的主要措施為隔離措施。而關(guān)于隔離措施，在《國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施條例》第八章中，明確了不同種類的傳染病的隔離措施及要求，關(guān)于該隔離措施的規(guī)定意味著當(dāng)海關(guān)檢疫部門對(duì)境外輸入染疫人員實(shí)施隔離之后，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)將失去對(duì)該染疫人員的控制，其入境活動(dòng)對(duì)我國境內(nèi)公共衛(wèi)生存在一定的安全隱患，為有效應(yīng)對(duì)境外輸入疫情隱患的發(fā)生，各口岸聯(lián)檢單位之間的措施必須銜接得當(dāng)，所以根據(jù)《出入境邊防檢查條例》第13 條第2 款的規(guī)定，對(duì)需要規(guī)定活動(dòng)范圍及限制活動(dòng)的外籍人員，應(yīng)采取臨時(shí)入境管理的方式進(jìn)行管理。這樣不僅能使口岸各部門在應(yīng)對(duì)疫情輸入中功能相互協(xié)調(diào)，所采取的措施強(qiáng)制力有所區(qū)分，同時(shí)還能使各個(gè)部門之間的措施能夠銜接得當(dāng)，特別是涉及到《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及《國境衛(wèi)生檢疫法》等多部法律法規(guī)與現(xiàn)行的《出入境管理法》《出入性邊防檢查條例》中所涉及的防止疫情輸入法律規(guī)范得以更好地銜接。[16]