邱景通，程可寒，羅伶俐

（1.天津市濱海新區(qū)消防救援支隊(duì)，天津 300453；2.貴州巨山律師事務(wù)所，貴州 貴陽 560000）

關(guān)于滅火救援行為的法律風(fēng)險(xiǎn)問題，一直以來研究探討的理論眾多，但是，作者從各類渠道獲取的關(guān)于滅火救援行為的論述來看，寫作時(shí)間主要集中于改革轉(zhuǎn)隸前的公安消防部隊(duì)的體系之下，對(duì)論證當(dāng)前應(yīng)急管理體系下的消防救援隊(duì)伍開展滅火救援行為的法律風(fēng)險(xiǎn)問題，更多是借鑒和參考意義。本文從當(dāng)前時(shí)期應(yīng)急管理體系下的滅火救援行為的法理基礎(chǔ)入手，通過系統(tǒng)解析滅火救援行為的全過程，切實(shí)厘清當(dāng)前滅火救援行為是否可訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而推動(dòng)消防救援隊(duì)伍在開展滅火救援行動(dòng)中關(guān)注行為的合法性及必要性，盡可能地避免因滅火救援行為失當(dāng)導(dǎo)致的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

一、滅火救援行為的實(shí)施主體及其行為認(rèn)定

《中華人民共和國(guó)消防法》第四章通篇對(duì)滅火救援行為進(jìn)行了明確的規(guī)定，從政府保障、報(bào)警義務(wù)、火場(chǎng)撲救要求、費(fèi)用及補(bǔ)償、火災(zāi)原因調(diào)查及火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)等方面構(gòu)成了完整的滅火救援行為的法定責(zé)任鏈條，可以稱之為廣義的滅火救援行為。而本文中作者論述的，則是消防救援隊(duì)伍從接警出動(dòng)到滅火救援戰(zhàn)斗結(jié)束這一時(shí)間段內(nèi)的行為的法律風(fēng)險(xiǎn)，可以定性為狹義的滅火救援行為的法律風(fēng)險(xiǎn)問題。

（一）滅火救援行為的實(shí)施主體

根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》及消防救援隊(duì)伍的“三定”職責(zé)的規(guī)定，滅火救援行為的實(shí)施主體主要是國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍。此外，還有政府專職消防隊(duì)、企業(yè)消防隊(duì)等力量作為補(bǔ)充。但這些隊(duì)伍從本質(zhì)上都具備了專業(yè)性和職能性。因此在考量滅火救援行為是否可訴的問題上，需要從不同主體的前提入手，對(duì)這一問題進(jìn)行分類解析。

（二）不同主體實(shí)施的滅火救援行為的性質(zhì)認(rèn)定

1.國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍實(shí)施的滅火救援行為

從行為主體上看，國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍屬于應(yīng)急管理體系下的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，滅火救援行為是其法定的工作職責(zé)，從法理角度來看，國(guó)家行政部門依據(jù)職權(quán)作出的行為應(yīng)當(dāng)為行政行為，除去立法等抽象行政行為外，其余歸屬于具體行政行為。因此，國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的滅火救援行為為具體行政行為。

2.政府專職消防隊(duì)實(shí)施的滅火救援行為

從行為主體上看，政府專職消防隊(duì)屬于地方人民政府依據(jù)消防工作的需要，從社會(huì)招錄相關(guān)人員組建政府專職消防隊(duì)，承擔(dān)管轄區(qū)域內(nèi)的滅火救援工作。[1]因此，從職能定位上看，政府專職消防隊(duì)屬于由政府委托行使滅火救援職權(quán)的隊(duì)伍，作者在這里使用了“委托”一詞，從行政法律關(guān)系的角度上來說，該行為應(yīng)當(dāng)歸屬于“授權(quán)”的意思表示，政府專職消防隊(duì)行使的是政府賦予的行政職權(quán)，因此，政府專職消防隊(duì)的滅火救援行為也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為具體行政行為。

3.企業(yè)專職消防隊(duì)實(shí)施的滅火救援行為

從行為主體上看，企業(yè)專職消防隊(duì)是企業(yè)單位基于自身火災(zāi)防范和撲救工作的需要，依照規(guī)定采取組建或購(gòu)買服務(wù)的方式服務(wù)于企業(yè)內(nèi)部的一級(jí)消防救援隊(duì)伍，其與地方人民政府以及屬地消防救援機(jī)構(gòu)并無行政管理上的隸屬關(guān)系，屬于由企業(yè)自主管理的滅火救援隊(duì)伍，不符合行政行為的主體要件，因此，一般情況下，由企業(yè)專職消防隊(duì)開展的滅火救援行為不能視為具體行政行為。

（三）不同主體實(shí)施的滅火救援行為是否可訴的問題探討

1.作為具體行政行為的滅火救援行為具有可訴性

按照行政法律關(guān)系的分類及性質(zhì)來看，國(guó)家行政部門依據(jù)職權(quán)作出的具體行政行為具有可訴性，從這一基本理論出發(fā)，由國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍依據(jù)其滅火救援職責(zé)要求實(shí)施的滅火救援行動(dòng)，理應(yīng)作為具體行政行為對(duì)待，滿足可訴性的構(gòu)成要件，具有可訴性。同理，政府專職消防隊(duì)在屬地政府授權(quán)委托的權(quán)限和范圍內(nèi)作出的滅火救援行為也應(yīng)當(dāng)視為具體行政行為，具有可訴性。如果政府專職消防隊(duì)的滅火救援行為具有可訴性，那么其適格的應(yīng)訴主體如何確定？作者認(rèn)為，應(yīng)訴主體的確定應(yīng)當(dāng)取決于政府授權(quán)的權(quán)限范圍，如果政府專職消防隊(duì)在成立伊始便具有獨(dú)立的應(yīng)訴資格，政府授權(quán)內(nèi)容涵蓋了其滅火救援行為的全過程，則其應(yīng)當(dāng)對(duì)行為承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)，其所代表的亦是國(guó)家行政機(jī)關(guān)；如果政府授權(quán)中僅明確了政府專職消防隊(duì)承擔(dān)滅火救援工作，不具備獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的資格，則此時(shí)的應(yīng)訴主體則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為授權(quán)機(jī)關(guān)即屬地人民政府。

2.企業(yè)專職消防隊(duì)的滅火救援行為具有可訴性

上文中已經(jīng)對(duì)企業(yè)專職消防隊(duì)開展滅火救援行動(dòng)的性質(zhì)進(jìn)行了明確，可以看出，企業(yè)專職消防隊(duì)的滅火救援行為應(yīng)當(dāng)視為企業(yè)的自防自救行為，在處置過程中出現(xiàn)了侵權(quán)行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自己承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任，具有可訴性。當(dāng)然，在“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的整體框架下，目前企業(yè)專職消防隊(duì)不僅僅承擔(dān)著自身企業(yè)的滅火救援工作，在特殊情況下，受國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍或?qū)俚卣慕y(tǒng)一調(diào)度指揮，會(huì)承擔(dān)部分滅火救援的增援工作，此時(shí)，其滅火救援行為應(yīng)當(dāng)視為國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍或?qū)俚卣跈?quán)下的具體行政行為，其所產(chǎn)生的訴訟風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)當(dāng)由國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍或者屬地政府承擔(dān)。[2]

二、滅火救援行為的程序規(guī)定及可訴性認(rèn)定

《中華人民共和國(guó)消防法》第44 條、第45條對(duì)滅火救援程序進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)組織指揮、現(xiàn)場(chǎng)權(quán)限等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)致分類，此條款是消防救援隊(duì)伍開展滅火救援工作的法律依據(jù)。

（一）可以認(rèn)定為“緊急避險(xiǎn)”的滅火救援行為類型

根據(jù)火場(chǎng)總指揮的決定權(quán)限來看，其中“使用各種水源”“截?cái)嚯娏Α⒖扇細(xì)怏w和可燃液體的輸送，限制用火用電”“利用臨近建筑物和有關(guān)設(shè)施”“為了搶救人員和重要物資，防止火勢(shì)蔓延，拆除或者破損毗鄰火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施等”條款的規(guī)定事項(xiàng)，從民事法律角度考慮具有一定的侵權(quán)性，因此，對(duì)這些具有侵權(quán)性質(zhì)的行為，應(yīng)當(dāng)綜合有關(guān)法律進(jìn)行論述。從實(shí)務(wù)角度看，目前，因救援行為導(dǎo)致的第三人權(quán)益受損一般認(rèn)定為緊急避險(xiǎn)行為。[3]緊急避險(xiǎn)指的是為了是公共利益、本人或者他人的人身和其他權(quán)利免受正在發(fā)生的危險(xiǎn)，不得已而采取的損害較小的另一方的合法利益，以保護(hù)較大的合法權(quán)益的行為。滅火救援過程中的一些具有侵權(quán)性質(zhì)的行為基本可以通過緊急避險(xiǎn)這一行為認(rèn)定進(jìn)行法理解釋，司法實(shí)務(wù)中也一般采取此理論進(jìn)行認(rèn)定。此時(shí)，按照《民法典》第182 條關(guān)于緊急避險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定，由引起險(xiǎn)情發(fā)生的人承擔(dān)最終的民事侵權(quán)責(zé)任；危險(xiǎn)由自然原因?qū)е碌?，緊急避險(xiǎn)人不承擔(dān)民事責(zé)任，可以給予適當(dāng)補(bǔ)償。[4]綜上，可以認(rèn)定為“緊急避險(xiǎn)”的滅火救援行為屬于可訴但無需承擔(dān)責(zé)任的情形。當(dāng)然，構(gòu)成上述情形的前提條件是滅火救援行為本身不存在過錯(cuò)，如果滅火救援行為本身存在過錯(cuò)，則應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）滅火救援行為的過錯(cuò)類型

1.未履行法定職責(zé)的滅火救援行為

《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定了滅火救援行為的法定職責(zé)，作者從法條中梳理了部分未履行法定職責(zé)的滅火救援行為的具體類型：

（1）出警不及時(shí)的情形。根據(jù)《消防法》第44 條第四款之規(guī)定：消防隊(duì)接到火警，必須立即趕赴火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，救助遇險(xiǎn)人員，排除險(xiǎn)情，撲滅火災(zāi)。這里重點(diǎn)需要解讀的是“立即”，即消防隊(duì)如果未立即趕赴火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，則構(gòu)成未履行法定職責(zé)的情況，當(dāng)然，此時(shí)的“立即”趕赴需要統(tǒng)籌考慮當(dāng)時(shí)的交通狀況、距離遠(yuǎn)近、道路情況、天氣情況等諸多因素，因行政訴訟采取的是舉證責(zé)任倒置的舉證模式，消防隊(duì)需要證明其出警過程中產(chǎn)生延誤的客觀因素且具備合法性、正當(dāng)性，司法機(jī)關(guān)方可以認(rèn)定其出警“不立即”的行為合法；如果消防隊(duì)無法舉證，則由此判定消防隊(duì)未履行法定職責(zé)，承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的不利訴訟后果。

（2）行為明顯過當(dāng)?shù)那樾?。滅火救援過程中，按照火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際以及滅火救援行為的需要，往往會(huì)產(chǎn)生對(duì)毗鄰建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施進(jìn)行破拆的行為。但需要注意的是，如果上述行為明顯超過了必要的限度，消防隊(duì)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任呢？當(dāng)然，這里的責(zé)任需要從民事和行政兩個(gè)角度進(jìn)行分析，在民事法律關(guān)系層面，《民法典》第182 條第三款明確規(guī)定“緊急避險(xiǎn)采取措施不當(dāng)或者超過必要的限度造成不應(yīng)有的損害的，緊急避險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任?！痹跍缁鹁仍倪^程中，如果救援行為對(duì)第三人利益的侵害明顯超過了必要的限度，救援行為明顯過當(dāng)，造成了不應(yīng)有的損害，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的民事侵權(quán)責(zé)任，給被侵權(quán)人一定補(bǔ)償。所以，此類情形的可訴性問題是基于民事法律關(guān)系所產(chǎn)生的，理應(yīng)可訴。從行政角度看，具有指揮權(quán)的消防指揮員根據(jù)火場(chǎng)情況所作出的行動(dòng)指令明顯超出了正常限度，本身也存在主觀過錯(cuò)，導(dǎo)致救援行為明顯過當(dāng)，從行政管理的角度上同樣應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，至于是否可訴，應(yīng)當(dāng)審視具體行為本身是否存在行政法上的客觀違法事實(shí)，如存在，則同樣符合行政訴訟的要件要求。

2.未履行滅火救援操作規(guī)程的情形

從消防救援隊(duì)伍的滅火救援實(shí)際情況來看，多數(shù)災(zāi)害事故處置均對(duì)救援行為的操作規(guī)程進(jìn)行了明確規(guī)定，其雖不屬于法律體系當(dāng)中的一類，但作為職能部門開展業(yè)務(wù)工作的基本要求，發(fā)生不履行或者履行不到位的情形時(shí)，其行為是否具備可訴性，關(guān)鍵在于認(rèn)定操作規(guī)程的性質(zhì)，作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從一般和例外的情況進(jìn)行討論：

（1）一般情形。從現(xiàn)實(shí)情況看，操作規(guī)程一般情況下視為滅火救援行為的行動(dòng)指南。救援現(xiàn)場(chǎng)情況千變?nèi)f化，操作規(guī)程不可能窮盡所有情形，只能就一般操作程序進(jìn)行規(guī)定，具體適用時(shí)，仍需現(xiàn)場(chǎng)指揮員依據(jù)實(shí)際加以運(yùn)用和揚(yáng)棄。一般情況下未按照操作規(guī)程實(shí)施的滅火救援行為只要未造成人身和財(cái)產(chǎn)損害擴(kuò)大，不應(yīng)當(dāng)被訴。從法學(xué)理論上來看，借鑒刑法理論當(dāng)中的行為無價(jià)值理論和結(jié)果無價(jià)值理論，行為無價(jià)值著重于行為本身以及行為人的主觀內(nèi)容，也就是說行為人主觀上有故意、過失或者有特定的目的和動(dòng)機(jī)，同時(shí)實(shí)施了法律禁止的行為，該行為才能被認(rèn)定為是危害行為；而結(jié)果無價(jià)值則著重于結(jié)果，判斷某一行為是否違法主要是看該行為是否具有侵害法益的可能性，包括實(shí)際的法益侵害和危險(xiǎn)。雖分屬于不同的部門法，但在論述此節(jié)內(nèi)容當(dāng)中，適用結(jié)果無價(jià)值理論更加契合當(dāng)前滅火救援行動(dòng)的責(zé)任認(rèn)定問題，如果滅火救援過程中，消防隊(duì)的處置行為雖然未履行操作規(guī)程的規(guī)定動(dòng)作，但救援并未造成人身及財(cái)產(chǎn)損害的擴(kuò)大或者有效規(guī)避了人身或財(cái)產(chǎn)損失，未產(chǎn)生不利后果，則認(rèn)為該救援行為不具有實(shí)際法益侵害和危險(xiǎn)，故此時(shí)滅火救援行為不應(yīng)被訴。

（2）例外情形。一般原則下的例外情形，作者認(rèn)為也有必要進(jìn)行討論，即未履行滅火救援操作規(guī)程導(dǎo)致不利結(jié)果發(fā)生。正常而言，未履行滅火救援操作規(guī)程導(dǎo)致不利結(jié)果的發(fā)生，按照主客觀相一致的原理來看，實(shí)施救援的消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的法律后果。但是，從因果關(guān)系的角度出發(fā)，必須要對(duì)造成該不利結(jié)果產(chǎn)生的原因進(jìn)行區(qū)分：一是無論救援行為是否執(zhí)行規(guī)程，人身或財(cái)產(chǎn)損失均為既定事實(shí)，無法避免。此種情形下，無論救援行為如何，其所產(chǎn)生的后果均屬于止損的性質(zhì)，是對(duì)原本正處于持續(xù)損壞的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種介入和中止甚至于補(bǔ)救，因此，不能在已有有利后果的情況下對(duì)滅火救援行為進(jìn)行過多苛求，理應(yīng)不可訴。二是消防救援行為完全執(zhí)行規(guī)程，但營(yíng)救過程中造成了人身和財(cái)產(chǎn)的二次損傷的情形。此種情況下，在滅火救援過程中，各類風(fēng)險(xiǎn)情況復(fù)雜，不能將消防隊(duì)在救援過程中的施救行為等同于醫(yī)院的救護(hù)行為，在最終營(yíng)救目的達(dá)成的前提下，對(duì)于過程中的損害結(jié)果應(yīng)當(dāng)以緊急避險(xiǎn)的理論進(jìn)行解釋。如果由此進(jìn)行追責(zé)，會(huì)傷害消防救援行為的主動(dòng)性和積極性，對(duì)整體的消防救援事業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響，因此，不宜被追訴。三是滅火救援行為違反規(guī)程規(guī)定，救援行為明顯失當(dāng)，產(chǎn)生不利結(jié)果的。此時(shí)，無論從哪種法律關(guān)系的角度入手，滅火救援行為都應(yīng)當(dāng)受到追究。因?yàn)榛诒Ｗo(hù)受害人角度出發(fā)，滅火救援行為并未對(duì)保護(hù)受害人權(quán)益產(chǎn)生任何有利后果，反而由于明顯不規(guī)范的操作行為，可能對(duì)受害人的人身或財(cái)產(chǎn)造成擴(kuò)大損害，滅火救援行為存在明顯的侵權(quán)，理應(yīng)被追訴。

三、比例原則在滅火救援行為法律問題上的適用

比例原則作為行政法學(xué)界公認(rèn)的行政法基本原則，在滅火救援行為的法律問題認(rèn)定上具有重要意義。比例原則其完整內(nèi)涵包括妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義的比例原則三項(xiàng)子原則，由德國(guó)學(xué)者奧托麥耶在1895 年的德國(guó)行政法中提出。[5]在我國(guó)的行政法律體系中，比例原則主要是指行政權(quán)力的行使除了必須要有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式進(jìn)行。從妥當(dāng)性原則來看，行政機(jī)關(guān)作為行為主體的行為方式與其行為目的應(yīng)當(dāng)相適應(yīng)，落實(shí)到具體的消防救援隊(duì)伍滅火救援行為上，即消防救援隊(duì)伍在開展滅火救援行動(dòng)時(shí)，其采取的救援行為應(yīng)當(dāng)與其救援目的具有法律上的適應(yīng)性，其救援行為的價(jià)值應(yīng)當(dāng)與救援目的的實(shí)現(xiàn)相一致。從必要性原則來看，所謂必要性原則，又稱最大化保護(hù)原則，此原則與滅火救援行為息息相關(guān)，即面對(duì)同一目的具有多種選擇時(shí)，行為主體必須權(quán)衡利弊得失，選擇對(duì)當(dāng)事人損失最小的措施。在滅火救援行動(dòng)中，現(xiàn)場(chǎng)指揮者在下達(dá)救援指令時(shí)，必須堅(jiān)持人民至上、生命至上的原則，采取對(duì)人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全損失最小的方式開展救援行動(dòng)，確保被救人生命財(cái)產(chǎn)利益的最大化。從狹義的比例原則來看，狹義的比例原則又稱均衡原則，即行政權(quán)力所采取的措施與其所達(dá)到的目的之間必須合比例或相稱。對(duì)應(yīng)到滅火救援行動(dòng)當(dāng)中，就是要滅火救援行為應(yīng)當(dāng)適格，對(duì)待不同救援對(duì)象在采取救援行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)時(shí)的救援實(shí)際相適應(yīng)，不能任意擴(kuò)大救援行為可能造成的損失。

（一）滅火救援行動(dòng)中妥當(dāng)性原則的適用

滅火救援行為成功與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)，與其最終救援目的的實(shí)現(xiàn)是正相關(guān)的，正好契合了比例原則中妥當(dāng)性原則的含義。在評(píng)價(jià)滅火救援行動(dòng)時(shí)，必須從妥當(dāng)性的角度去分析每一步采取的行為是否推動(dòng)了救援行動(dòng)的成功發(fā)展。從法理上來說，這種論述對(duì)于需要當(dāng)機(jī)立斷的滅火救援行為來說可能存在一定程度上的不合理，但從整體的行政行為的根本目的出發(fā)，這一原則是合理的。就滅火救援行為而言，可以適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)，即不追究滅火救援行為中可能存在的瑕疵，但對(duì)于明顯失當(dāng)或者明顯違背救援實(shí)際的行為，依然要從妥當(dāng)性的角度出發(fā)，探究其與救援目的的相關(guān)性，確保救援行為本身符合比例原則的法理構(gòu)架。當(dāng)然，在實(shí)際的救援現(xiàn)場(chǎng)，應(yīng)鼓勵(lì)現(xiàn)場(chǎng)指揮人員因地制宜，具體情況具體分析，采取科學(xué)、合理、有效的方式開展救援工作，就算存在瑕疵或者不足，也不能夠在復(fù)盤中認(rèn)定為違反妥當(dāng)性原則的情況。畢竟，救援的最終目的實(shí)現(xiàn)了，如果繼續(xù)對(duì)過程中的瑕疵進(jìn)行苛責(zé)，對(duì)于消防救援行為本身是不利的。反之，如果救援中出現(xiàn)了明顯的不足和失當(dāng)，如同前文中描述的未履行操作規(guī)程導(dǎo)致行動(dòng)失敗的情形，則應(yīng)從妥當(dāng)性的角度出發(fā)，探究救援行為中的不足和失當(dāng)是否從根本上造成了與救援目的的沖突，由此來判定比例原則在救援行為中的適用。

（二）滅火救援行動(dòng)中必要性原則的適用

必要性原則與滅火救援行動(dòng)緊密聯(lián)系，最優(yōu)救援方案的制定直接證明了必要性原則在滅火救援行動(dòng)中存在的價(jià)值意義。面對(duì)紛繁復(fù)雜的救援現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，指揮人員需要在短時(shí)間內(nèi)拿出最優(yōu)的解決方案，確保被救人員的生命和財(cái)產(chǎn)安全在最大限度上得到保護(hù)，就算采取了破壞性的救援措施，只要能夠證明在現(xiàn)實(shí)的救援情況下其方案是解決救援問題最有效、最快速和最優(yōu)化的方案，都應(yīng)當(dāng)受到比例原則中必要性原則的保護(hù)。當(dāng)然，從正向的角度看，如此理解是兼顧法理與實(shí)際的，但是如果在復(fù)盤審視滅火救援行為時(shí)能夠證明救援方案存在漏洞，并非最優(yōu)解時(shí)，是否就能夠以違反必要性原則對(duì)該救援的結(jié)果進(jìn)行否定呢？作者認(rèn)為這是不適當(dāng)?shù)?，滅火救援行?dòng)受現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況影響很大，且事態(tài)緊急，完全按照必要性原則要求指揮人員短時(shí)間內(nèi)拿出毫無遺漏的救援方案是不現(xiàn)實(shí)的，而且在救援過程中受救援人員主觀操作層面的影響，嚴(yán)格遵循必要性原則對(duì)于消防救援人員實(shí)施救援行動(dòng)的要求過于嚴(yán)苛。因此，在不影響整體救援效果的前提下，除故意或重大過失導(dǎo)致的救援失敗以及采取的救援措施造成的實(shí)際損失遠(yuǎn)大于救援對(duì)象的價(jià)值的情形外，應(yīng)當(dāng)在必要性原則的框架下對(duì)消防救援行為予以適當(dāng)?shù)膹椥詸C(jī)制，確保救援行為的順暢性。否則，若救援現(xiàn)場(chǎng)指揮人員過多考慮行為的必要性，極有可能出現(xiàn)貽誤救援時(shí)機(jī)等其他風(fēng)險(xiǎn)問題。

（三）滅火救援行動(dòng)中均衡原則的適用

均衡原則在滅火救援行動(dòng)中的適用事實(shí)上是一個(gè)度與量的權(quán)衡關(guān)系，即面對(duì)救援任務(wù)的要求及所采取的救援行動(dòng)是否相適應(yīng)的問題。從當(dāng)前消防救援部門開展滅火救援行動(dòng)的實(shí)際情況看，在接到報(bào)警后，各級(jí)消防救援部門第一時(shí)間將調(diào)派消防救援人員及車輛出動(dòng)，但在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際救援過程中，有些警情所需要的救援力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)先調(diào)派的參戰(zhàn)力量。從指揮者的本意出發(fā)，基于原先制定的預(yù)案要求，是為了預(yù)防現(xiàn)場(chǎng)災(zāi)害情況的進(jìn)一步擴(kuò)大，確保充足的力量投入，但事實(shí)上也造成了救援力量的無效出動(dòng)。因此，從救援行動(dòng)伊始，對(duì)于度與量的衡量就已經(jīng)開始。再如，救援現(xiàn)場(chǎng)指揮人員依據(jù)《消防法》第45 條有關(guān)規(guī)定為了實(shí)現(xiàn)滅火救援目的對(duì)鄰近建筑進(jìn)行破拆等行為時(shí)，如果強(qiáng)制要求破拆的程度與災(zāi)情的實(shí)際情況相符合，則明顯不符合救援工作的實(shí)際；如若任憑指揮人員隨意處置，則有可能會(huì)對(duì)鄰近建筑或設(shè)施造成過度損壞。其中的均衡問題，也是橫亙?cè)诜ɡ砼c實(shí)際中的一個(gè)難題。均衡原則在滅火救援行動(dòng)中的適用應(yīng)當(dāng)是一種動(dòng)態(tài)均衡的效果，一事一議才是解決問題的有效途徑，即要在滅火救援行動(dòng)中行之有效地貫徹均衡原則，需要將預(yù)案制定、現(xiàn)場(chǎng)勘查、戰(zhàn)術(shù)布置及指揮決策動(dòng)態(tài)統(tǒng)一，依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)救援的實(shí)際作出決斷，以拯救受災(zāi)的群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為首要任務(wù)，兼顧第三人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)救援價(jià)值與第三人權(quán)益保護(hù)的高度協(xié)同。

四、滅火救援行為造成損失的權(quán)利救濟(jì)途徑

（一）規(guī)范的滅火救援行為下的補(bǔ)償責(zé)任

從公權(quán)力角度分析，行政補(bǔ)償是國(guó)家救濟(jì)制度的重要組成部分，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和政府雙重干預(yù)的一種補(bǔ)救方法。從私權(quán)利角度審視，行政補(bǔ)償則是受到公權(quán)力侵害的補(bǔ)償相對(duì)人依法享有的一項(xiàng)正當(dāng)權(quán)利。行政補(bǔ)償?shù)墓耘c有效性對(duì)恢復(fù)受損的私人權(quán)利、撫慰相對(duì)人的不滿心理、修復(fù)失衡的社會(huì)關(guān)系具有重要作用，如果行政補(bǔ)償不公平、不合理，將會(huì)進(jìn)一步激發(fā)相對(duì)人的抵觸情緒、激化公權(quán)力與私權(quán)利之間的緊張關(guān)系、加劇社會(huì)矛盾的沖突。[6]從這一角度出發(fā)，因規(guī)范的滅火救援行為是合法的具體行政行為，在此前提下，由于自然原因等因素導(dǎo)致的侵權(quán)行為往往無法追訴到責(zé)任的最終承擔(dān)者，此時(shí)，國(guó)家補(bǔ)償概念的引入十分必要。國(guó)家補(bǔ)償指的是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過程中，因其合法行為給公民、法人或其他組織造成了損失，國(guó)家對(duì)其予以補(bǔ)償?shù)闹贫龋渲饕康脑谟跒橐蚬怖娑馐芴貏e損失的公民、法人或其他組織提供補(bǔ)救，以體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的精神。[7]因此，作者認(rèn)為在滅火救援行為后果承擔(dān)當(dāng)中引入國(guó)家補(bǔ)償概念是有必要的，一方面對(duì)于消防救援隊(duì)伍而言，國(guó)家補(bǔ)償機(jī)制的引入可以有效地消除救援人員因后果承擔(dān)導(dǎo)致的困惑，特別是從制度上形成了對(duì)消防救援行為的有力補(bǔ)充，進(jìn)一步消除了滅火救援行為的后顧之憂，引導(dǎo)消防救援人員在科學(xué)、規(guī)范的前提下提升戰(zhàn)斗的主動(dòng)性和積極性；另一方面對(duì)于相對(duì)人而言，在遭受損失后得到一部分財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，也是一種及時(shí)止損的有效方式。

（二）規(guī)范的滅火救援行為下的侵權(quán)責(zé)任

在一般情況下，規(guī)范的滅火救援行為導(dǎo)致的侵權(quán)責(zé)任歸屬問題如何界定，關(guān)鍵在于確定責(zé)任的最終承擔(dān)者，依據(jù)關(guān)于滅火救援行為緊急避險(xiǎn)的論述，如能夠通過事故調(diào)查的技術(shù)手段或者明顯可以確定引發(fā)火災(zāi)或者制造危險(xiǎn)的行為人，則按照最終責(zé)任認(rèn)定的法律邏輯來看，此時(shí)的侵權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由引發(fā)火災(zāi)或者制造危險(xiǎn)的行為人承擔(dān)；對(duì)于無法確定行為人的情況，基于保護(hù)相對(duì)人利益原則的角度出發(fā)，則應(yīng)當(dāng)適用國(guó)家補(bǔ)償機(jī)制。畢竟，讓實(shí)施救援的消防救援部門在行為正當(dāng)?shù)那疤嵯乱廊怀袚?dān)補(bǔ)償責(zé)任，對(duì)消防救援事業(yè)而言也是不妥的。

（三）失當(dāng)?shù)臏缁鹁仍袨橄碌馁r償責(zé)任

失當(dāng)?shù)臏缁鹁仍袨橐馕吨鴾缁鹁仍袨楸旧泶嬖谶^錯(cuò)，或程序存在不正當(dāng)，或救援存在重大過失。此時(shí)，由于消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施滅火救援行為導(dǎo)致的侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由行為人及消防救援機(jī)構(gòu)承擔(dān)。當(dāng)中需要區(qū)別的是單位行為與個(gè)人行為，從單位行為層面看，現(xiàn)場(chǎng)的指揮員依據(jù)職責(zé)要求作出的行動(dòng)指令導(dǎo)致了滅火救援行為引發(fā)侵權(quán)，此時(shí)，指揮員代表的是單位行為，因此，此時(shí)的侵權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸屬于消防隊(duì)。在此前提下，引入國(guó)家賠償制度的有關(guān)規(guī)定對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行處置顯得尤為必要。國(guó)家賠償是由于國(guó)家對(duì)于行使公權(quán)利的侵權(quán)行為造成的損害后果承擔(dān)賠償責(zé)任的活動(dòng)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第2 條的規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有權(quán)依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。結(jié)合滅火救援行為的構(gòu)成要件和失當(dāng)滅火救援行為的損害后果，符合國(guó)家賠償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)基于保護(hù)受害人的角度進(jìn)行國(guó)家賠償。從個(gè)人行為看，如果消防員在滅火救援過程中存在故意毀壞財(cái)物、盜竊等其他并非職權(quán)規(guī)定的不法行為時(shí)，此時(shí)其行為則視為個(gè)人行為，應(yīng)當(dāng)由行為人自己承擔(dān)。