○重慶工商職業(yè)學院 葉 紅

一、引言

預算績效管理是國家財政管理改革的重要途徑，是完善社會主義法制、推進建立透明型政府的重大舉措。國家相繼頒布實施《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》等一系列文件辦法。隨著《國家職業(yè)教育改革實施方案》的出臺，提升高職教育高質(zhì)量發(fā)展的“雙高計劃”建設也提上日程。高?！半p高計劃”的大力推進，大量建設專項資金的不斷投入，如何做好專項資金績效管理，發(fā)揮專項資金最大社會和經(jīng)濟效益成為社會各界關(guān)注的焦點。高校開展實施預算績效管理工作，不僅僅是國家政策的需求，也是解決“重投入輕管理、重支出輕績效”等問題的有效路徑。通過實施預算績效全過程管理，有效引導項目建設目標和內(nèi)容，使建設學校樹立責任意識和競爭意識，聚力形成一批戰(zhàn)略性、標志性的成果，通過完善預算、執(zhí)行、績效評價等財務管理手段，有利于增強建設單位內(nèi)部的積極進取，促使其不斷夯實內(nèi)功，促進學校各項事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

(一)國外預算績效管理研究

美國公立大學成立了專門的預算管理部門和規(guī)范的預算編審流程，全校職工廣泛積極參與。加拿大高校大多建立了預算顧問委員會，根據(jù)各院系實際工作績效情況合理配置預算資金。德國高校建立科學嚴謹?shù)念A算管理機制，多渠道籌措預算資金，其基本建設由本校和聯(lián)邦政府合作完成。高校中有部分學者圍繞以績效導向、績效指標等展開了研究。Jongbloed和Vossensteyn[1]以經(jīng)合組織(OECD)的11個成員國為研究對象，建立了以產(chǎn)出為基礎的績效評價指標體系。學者卡倫[2]對績效評價指標進行分類，如效益、效率、績效等維度。Coste和Tiron-Tudor[3]指出，高校學生人數(shù)是預算績效評價體系中的關(guān)鍵因素，也是財政資金撥款的重要依據(jù)。

(二)國內(nèi)預算績效管理研究

喬春華[4]區(qū)分了績效預算和預算績效兩個概念，重新界定了高校預算的定義，指出績效預算是以目標為導向、以成果為目標的預算管理模式。有學者通過總結(jié)西方國家的先進理念和經(jīng)驗，探索適合國內(nèi)高校的預算績效管理模式。袁晉芳[5]借鑒國外高?？冃ьA算政策與實踐經(jīng)驗,結(jié)合高校特征,提出我國績效預算建立與發(fā)展的總目標和分階段目標，有針對性地構(gòu)建高校項目績效評價體系，對高校最主要功能之一的科研活動展開了績效評價實證分析。茍于泉和劉馨月[6]指出當前國內(nèi)高校預算控制存在的問題，通過借鑒美國和澳大利亞關(guān)于預算控制相關(guān)方法與經(jīng)驗，提出實現(xiàn)國內(nèi)高校預算控制的路徑與對策。不少學者圍繞建立高校預算績效評價體系展開研究。肖廣華和侯玉燕[7]指出高校全面預算績效管理的現(xiàn)狀，從預算績效編制、控制和評價三個維度建立高校全面預算績效管理模式，并提出相應的完善措施。陳鳳[8]闡述了當前高校政府采購績效管理存在的困境，從多角度、多層次建立績效評價體系，并對績效評價指標作了改進。

(三)文獻綜述

首先，關(guān)于高校預算績效的研究大多是理論層面，對專項資金預算績效管理的研究較少，大多針對所有類別，很少就專項項目預算績效管理提出針對性措施；其次，高校預算績效評價指標過于統(tǒng)一，多以預算編制、執(zhí)行等反映經(jīng)濟效益的財務指標為主，反映社會效益及環(huán)境效益的非財務指標欠缺。高校主要承擔為社會提供教育培訓、科學技術(shù)開發(fā)推廣等社會服務功能，明顯區(qū)別于其他行政事業(yè)單位。由于缺乏行業(yè)標準，各高校往往依靠業(yè)務部門提供的績效目標確定統(tǒng)一的績效評價指標，缺乏個性和針對性；最后，當前多數(shù)高校的績效評價關(guān)注點仍然在于事后考核評價，側(cè)重于完成財政部門下達的任務，關(guān)注項目是否完成，缺少對項目預算績效的全過程管控，缺乏對項目實施成效及其資金使用效益的分析，無法滿足新時代高校預算績效管理的工作需求。

三、高校預算績效管理需要解決的重點問題

(一)預算績效管理意識

目前，高校普遍缺乏預算績效理念，各業(yè)務部門更多會考慮項目是否建成、資金能不能“花出去”，很少考慮“資金如何用、效果如何”，“重支出輕績效、重投入輕管理”的現(xiàn)象比較普遍，較少關(guān)注績效目標是否實現(xiàn)。高校各部門應當將預算績效管理工作常態(tài)化，針對各類型業(yè)務指定詳細的操作規(guī)范，按照標準化流程展開預算績效全過程管理，形成“事前有規(guī)劃、事中有控制與監(jiān)控、事后有評價”的全過程績效管理模式。

(二)預算績效管理工作聯(lián)動性

高?？冃Ч芾砉ぷ髌毡橛韶攧展芾聿块T推動完成，未設立獨立的績效管理機構(gòu)，也沒有配備專門的績效管理人員，而財務部門往往側(cè)重于完成財務統(tǒng)計工作、財務評價及反饋不足。高校預算績效管理工作涉及方方面面，關(guān)系到業(yè)務和財務等各個部門，其中，財務部門主要管理項目資金使用效益等情況，業(yè)務部門則主要負責各項目的執(zhí)行開展情況。財務部門與業(yè)務管理部門要充分溝通與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)上下間和平行間聯(lián)動，為學校中長期發(fā)展規(guī)劃提供決策指導信息。

(三)財務管理信息化建設

信息化建設在高校實施預算績效管理中起著基礎性保障作用。當前，大多數(shù)高校對信息化建設重視不足、信息化觀念和手段欠缺，預算績效管理尚處于起步階段，其辦公系統(tǒng)、教務系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、財務系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等系統(tǒng)之間缺乏互聯(lián)互通，就績效管理而言，業(yè)務數(shù)據(jù)收集不到位，集成化信息系統(tǒng)建設滯后。運用大數(shù)據(jù)管理，提升信息化水平是有效實施預算績效管理的先決條件，高校財務信息化建設方向是數(shù)據(jù)共享、業(yè)財融合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時在線共享，提高預算績效管理成效。

(四)預算績效評價結(jié)果反饋應用

高校普遍存在缺乏績效管理激勵約束機制、績效評價結(jié)果并未與下一年度預算掛鉤、績效管理和績效考核“走形式”等問題，一旦出現(xiàn)偏差或異常問題，問責難以落實，績效管理將失去意義。結(jié)合財政部制定的《預算績效評價共性指標體系框架》，制訂各專項項目預算績效評價管理辦法，重點評價績效目標設定的科學性、項目完成情況、績效目標完成情況以及預算執(zhí)行的時效性等。全面實施預算績效管理，不為評價而評價，而是將最終結(jié)果與下一年度預算安排掛構(gòu)，形成績效管理激勵約束機制。

四、高校預算績效管理實施路徑研究

(一)以“項目庫建設”為切口實現(xiàn)績效管理工作聯(lián)動

依托學校智慧化校園建設，以項目庫建設和管理為抓手，構(gòu)建預算項目庫管理系統(tǒng)，設計項目入庫流程，推動預算管理向業(yè)務前端延伸，通過梳理各項業(yè)務流程，建立能覆蓋項目績效的目標管理、過程監(jiān)控、績效評價結(jié)果及反饋等全過程預算績效信息管理系統(tǒng)。同時，運用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，加強數(shù)據(jù)集成，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，職能部門、質(zhì)量辦、財務處分工把口、形成合力，把業(yè)務管理、項目管理和預算管理一體化銜接，切實做到預算和績效同步執(zhí)行、同步完成，形成各項目建設全校上下聯(lián)動、協(xié)同工作格局。

(二)以“四字法”為理念實施全過程預算績效管理

在預算管理過程中結(jié)合績效管理，針對普遍存在的缺乏標準和規(guī)范、重項目執(zhí)行輕預算績效、監(jiān)控流于形式以及糾偏不及時等問題，構(gòu)思提出全過程績效管理“四字法”。首先是事前“立”，將績效管理流程標準化，項目預算與項目績效目標同步編制；其次是日常“監(jiān)”，通過校內(nèi)外共同監(jiān)督、實時監(jiān)控，及時反饋，為項目目標控制實施動態(tài)糾偏；再次是實時“糾”，定期召開檢查會議，各部門針對預算執(zhí)行中的問題進行自評、自查、自糾；最后是全面“控”，“以預算和費用管控為核心，構(gòu)建整體多維管控方式”，防范經(jīng)濟活動風險，減少人為因素對預算執(zhí)行的影響。

(三)以“多維度評價”為特色建立預算績效指標體系

通過“多維度評價”視角，設計“共性+個性”、“定性+定量”相結(jié)合的多維度評價標準，提高重點和特色指標的權(quán)重，力求預算績效管理流程規(guī)范、方法科學、結(jié)果可靠。同時，落實績效評價結(jié)果反饋，將評價結(jié)果與下一年度預算配置或資金撥付相掛鉤，對評價等級為優(yōu)的項目優(yōu)先保障；對評價等級為一般的項目要分析原因、督促改進；對評價等級為差的項目要核減下年度的資金甚至停止撥付，并與項目單位考核掛鉤，實施必要獎罰措施，造成嚴重后果的，應對相關(guān)責任人予以問責，讓預算績效管理真正產(chǎn)生效益、發(fā)揮作用。

(四)以“八步法”為路徑實施預算績效管理

設置預算績效管理“八步法”?！耙簧獭保合戎\事業(yè)，樹立“事業(yè)為先，績效至上”理念；“二議”：議定方向，商議預算投入的重點方向；“三報”：即建項目庫，除了日常運作的基本支出，所有項目支出均實行項目庫管理；“四審”：把出庫關(guān)，成立項目論證小組，按業(yè)財綜合評價結(jié)果排序明確擬支持項目清單；“五定”：科學決策，財務部門提交預算草案，校黨委常委會或校長辦公會作出最終決策；“六批”：批復下達，依據(jù)預算批復項目和預算明細組織預算執(zhí)行；“七督”：監(jiān)督執(zhí)行，財務部門和業(yè)務部門把控各自的監(jiān)督職責；“八評”：即考核評價，圍繞績效目標實現(xiàn)情況和預算執(zhí)行效果展開考核評價，結(jié)果與下年度部門預算掛鉤。在各環(huán)節(jié)中，無論財務部門還是業(yè)務部門均參與其中，形成全員涉及、全過程管理的預算績效管理模式。

五、結(jié)語

預算績效評價指標既要考慮項目的共性特點，也要考慮項目的獨特性，預算執(zhí)行過程中，從績效目標達成情況、項目實施進度情況和項目預算執(zhí)行情況等多維度對項目管理績效進行“多重監(jiān)控”。此外，可將事后的預算績效評價貫穿于預算管理全過程，甚至延伸到事前的規(guī)劃決策、事中的監(jiān)督控制，把握達成績效目標的各個關(guān)鍵節(jié)點，形成一個全鏈條的預算管理體系，為高校實施預算績效管理的實踐操作和順利推進提供鏡鑒。